Глава 3. ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ 5 страница
--------------------------------
<1> Бельский К.С. и др. Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. С. 511.
Наше мнение о названном Федеральном законе ФРГ будет высказано ниже. Здесь же уместно отметить, что производство и процедура, по версии авторов указанного издания, являются вроде бы синонимами, однако прямо такой вывод не сделан. Вряд ли корректно сравнивать законодательный акт и иной нормативный акт в качестве примера то ли производства, то ли процедуры.
Содержание этих понятий нельзя определять абстрактно, оно проявляет себя только в конкретном применении. Причем на содержании и применении понятийного аппарата сказываются в том числе сложившиеся исторические, политические и иные реалии. Можно привести несколько примеров современного использования понятий "производство" и "процедура".
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" содержит разд. II "Общие правила производства в Конституционном Суде Российской Федерации", в который включена гл. VII "Общие процедурные правила рассмотрения дел в Конституционном Суде Российской Федерации".
Гражданский процессуальный кодекс РФ содержит разд. II "Производство в суде первой инстанции", который предусматривает:
1) приказное производство;
2) исковое производство, подразделяющееся на судебное разбирательство и на заочное производство;
|
|
|
3) производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, включающее три самостоятельных производства: по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части; по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;
4) особое производство.
Есть еще разд. III "Производство в суде второй инстанции" и др.
В ГПК РФ отсутствуют понятия "процедурные правила", он оперирует понятием "процессуальные". Значит ли это, что нормы, включенные в названные разделы Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не являются процессуальными, а нормы, имеющиеся в ГПК РФ, не являются процедурными? Конечно это не так. И те и другие регулируют, по существу, одни и те же вопросы, но с разной степенью детализации применительно к сущности каждого судопроизводства.
Уголовно-процессуальный кодекс РФ содержит нормы, регулирующие досудебное производство и судебное производство, которое подразделяется на производство: в суде первой инстанции, у мирового судьи, в суде с участием присяжных заседателей, в суде второй инстанции и т.д. Таким образом, законодателем понятие "производство" в ГПК РФ и УПК РФ используется по принципу "матрешки". При этом какие-либо правовые критерии не нарушаются, а само содержание производств определяет, какое из них является общим, какое - специальным.
|
|
|
Каждый из названных законодательных актов, регламентирующих процессуальную судебную деятельность, содержит несколько самостоятельных групп процессуальных норм, предназначенных для получения такого материально-правового результата, который согласуется с общими функциональными задачами органов судебной власти, но имеет свою "внутреннюю" специфику. Эта специфика обособляет некоторые группы процессуальных норм, но она не настолько выражена, чтобы быть закрепленной в самостоятельном законодательном акте. Совпадение общих функциональных задач приводит к тому, что часть процессуальных норм в каждой обособленной группе процессуальных норм идентичны по своему содержанию и регулятивной нагрузке. В силу чего такие нормы в законодательном акте объединяются и носят название "общие положения".
|
|
|
Оставшиеся, несовпадающие нормы группируются в так называемых производствах, поэтому при рассмотрении, например, уголовного дела в порядке производства в суде с участием присяжных заседателей (разд. XII УПК РФ) нельзя говорить, что применены нормы только одной части уголовного процесса. Фактически использован весь юридический процесс, предназначенный для рассмотрения уголовных дел с участием присяжных заседателей, а именно разд. XII УПК РФ, а также нормы, включенные в ч. 1 "Общие положения" и в ч. 2 "Досудебное производство". Данные предположения не меняют понимания смысла юридического процесса как общего понятия.
Представляется, что в соотношении понятий "процесс" и "производство" понятие "производство" не может во всех случаях рассматриваться как часть процесса. Иногда совокупность процессуальных норм фактически представляет собой не часть юридического процесса, а самостоятельный юридический процесс, поскольку последний имеет конкретную цель по опосредованию материально-правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность. Именно установка на целевой характер процессуальных правоотношений в зависимости от вида юридической ответственности определяет процессуальную специфику производств, не умаляя их значимости в качестве самостоятельных процессов. Если допустить, что это не так, то надо рассуждать о том, какое место занимает то или иное производство в уголовном или гражданском процессе. С учетом того что юридический процесс растянут во времени и по количеству необходимых к совершению действий, производство должно подчиняться этой логике и занять свое место в начале, середине или окончании процесса. Другой смысл применения понятия "совокупность" в сочетании с понятием "часть" сложно представить.
|
|
|
Подтверждением этой точки зрения может служить КоАП РФ, который содержит разд. IV "Производство по делам об административных правонарушениях". Раздел делится на главы, в которых урегулировано большинство процессуальных отношений, возникающих и развивающихся в ходе производства по делам об административных правонарушениях. Кроме того, некоторые принципиальные положения предусмотрены в гл. 1 "Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях" разд. I "Общие положения", в частности о предмете ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.3 КоАП РФ). Раздел V "Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях" не называется производством в силу целевой установки сформулированных здесь норм, однако по аналогии с ГПК РФ и УПК РФ можно довольно уверенно сказать, что он также содержит совокупность норм, характерных для производства применительно к исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях.
Несомненно, что нормы, содержащиеся в разд. V, корреспондируют с нормами из разд. I, в частности предусмотренными в ст. 1.1. В отличие от УПК РФ и ГПК РФ, производство по делам об административных правонарушениях конструктивно представляет собой единый юридический процесс, не имеющий взаимодополняющих друг друга производств, так как административная ответственность как правовой институт не делит процесс привлечения к этой ответственности в зависимости, например, от субъекта состава административного правонарушения или субъекта юрисдикции. Другими словами, производству по делу об административных правонарушениях не требуется учитывать специфику уголовного судопроизводства (суд присяжных, особый порядок судебного разбирательства, производство по уголовным делам в отношении несовершеннолетних и т.п.), а также гражданского судопроизводства по нормам ГПК РФ (приказное производство, исковое производство и т.д.).
Как представляется, оценка производства в качестве юридического процесса не является исчерпывающей. Такой подход характеризует статическое его содержание. Вместе с тем у него имеется динамическая составляющая, в свете которой производство предстает как форма реализации юридического процесса через правоприменение соответствующей совокупности процессуальных норм.
В приведенном анализе использованы примеры судопроизводственных законодательных актов. Точка зрения относительно понятия "производство" вполне согласуется с понятием "юридический процесс" в свете организационного разделения государственной власти. Так, часть третья "Бюджетный процесс в Российской Федерации" БК РФ, представляя собой законодательное производство, ориентированное на достижение материально-правового результата в виде закона о федеральном бюджете, является не чем иным, как юридическим процессом, не содержащим иных производств.
Получение органами исполнительной власти материально-правового результата в ходе повседневного и непосредственного руководства экономическими, социально-культурными и иными областями общественной жизни в том случае, если эта деятельность урегулирована нормами юридического процесса, должно осуществляться в форме административного производства. Причем это производство хотя и называется административным, но в основе своего правоприменения использует материально-правовые нормы не только административного права, но и жилищного, земельного и других отраслей. Главный признак административного производства заключается в том, что органы исполнительной власти с помощью соответствующей совокупности процессуальных норм исполняют установленные для них функции.
Из приведенных точек зрения, высказываемых в юридической литературе, следует, что в настоящее время нет единого представления об административном производстве. В связи с этим необходим поиск путей рационального решения этой проблемы. Одним из вариантов может быть следующее предложение. Вряд ли целесообразно исходить только из того, что органы исполнительной власти решают широкий спектр вопросов и потому невозможно найти общий критерий для структурирования процессуальной деятельности. Бесспорно, органы исполнительной власти действительно решают многообразные, сложные и важные задачи, но их многочисленность не должна создавать впечатление невозможности формирования административного процесса. Например, федеральный законодатель принимает разные законы: конституционные и федеральные, материальные и процессуальные, кодифицированные и некодифицированные. Каждый вариант имеет свои тонкости. Однако законодательный процесс в своей основе является единым.
Еще большая вариантность наблюдается в деятельности органов судебной власти. Каждое судопроизводство имеет определенные особенности для конкретных случаев. Например, разд. III Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" предусматривает такие особенности в семи главах (гл. IX - XV). Тем не менее все предусмотренные нормы охватываются единым понятием "конституционное производство".
Показателен пример с гражданским судопроизводством. Гражданский процессуальный кодекс РФ предусматривает целый ряд производств, где основополагающим является исковое производство (подразд. II разд. II). С его помощью осуществляется правосудие по многочисленным категориям дел с применением норм различных отраслей права: трудового, семейного, земельного, жилищного, гражданского и т.д. Встречающиеся при этом жизненные ситуации вряд ли возможно перечислить, но все случаи укладываются в рамки, в частности, гражданского судопроизводства, так как конкретным обстоятельствам максимально возможно придан второстепенный характер. Превалируют концептуальные интересы осуществления правосудия и методология его осуществления, которые поддаются анализу и структурированию.
Процессуальная деятельность органов исполнительной власти также должна подчиняться общим целям и задачам, присущим исполнительной власти, и оформляться соответствующим образом. В связи с этим уместно обратиться к упоминаемому, ранее действующему в Германии Закону об административном производстве от 25 июня 1976 г. Он содержит восемь частей:
часть 1 "Область применения Закона; территориальная компетенция административных органов; использование электронной связи; ведомственная помощь административных органов";
часть 2 "Общие положения об административном производстве";
часть 3 "Административный акт";
часть 4 "Публично-правовой договор";
часть 5 "Особые виды производства";
часть 6 "Порядок оспаривания";
часть 7 "Деятельность на общественных началах. Комитеты";
часть 8 "Заключительные положения" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Административно-процессуальное право Германии = Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland: Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; законодательство об исполнении административных решений / Пер. с нем.; сост., введ. В. Бергманна. М., 2007.
Анализируя их, можно понять, что речь идет о деятельности только органов исполнительной власти и общественных формирований, участвующих в решении задач, присущих органам исполнительной власти. При этом не имеет значения, о какой отрасли материального права говорится. Закон об административном производстве представляет собой не что иное, как регулирование административного процесса публично-правовой деятельности административных органов. При этом вряд ли можно утверждать, что деятельность органов исполнительной власти ФРГ односторонняя.
В Германии действует и Закон об административно-судебном процессе. Его часть вторая говорит о производстве, а часть третья - об обжаловании и возобновлении производства <1>. Само название определяет его место и роль. Существование в Германии названных Законов наглядно показывает, что правоприменение органов государственной власти в каждом случае отличается по своим целям и задачам в соответствии с принципом разделения государственной власти. Цели и задачи, в свою очередь, определяют методологию и способы правоприменения, поэтому, как следствие, процесс правоприменения разделяется на административное производство и судопроизводство.
--------------------------------
<1> См.: Административно-процессуальное право Германии = Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland: Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; законодательство об исполнении административных решений / Пер. с нем.; сост., введ. В. Бергманна.
Исходя из функциональных задач органов исполнительной власти в Российской Федерации, можно предположить, что их деятельность в целях получения соответствующего материально-правового результата должна регулироваться контрольным и распорядительным видами административного производства. Нормы распорядительного производства должны регулировать отношения, возникающие между органами исполнительной власти, иными субъектами по поводу, например, открытия предпринимательской деятельности, распределения жилых помещений, земельных участков, регистрации названного имущества и т.д. Контрольное производство включает в себя процессуальные нормы, регулирующие вопросы осуществления государственного надзора (контроля). Каждое производство, вероятно, потребует какой-то внутренней специализации, а регулирование должно осуществляться законодательными актами.
Учитывая тему настоящего исследования, предложения о видах административного производства носят характер общих замечаний относительно идей классификации административных производств. Конечно, здесь требуются самостоятельные, системные исследования. Привлекательность высказанной гипотезы заключается в том, что она укладывается в русло функциональных полномочий органов исполнительной власти. Отсутствие же на протяжении длительного времени доктринального понимания административного процесса, значительное дробление административных производств, их несогласованность с пониманием административных процедур отрицательно сказываются на правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, увеличивая коррупционные факторы.
§ 3. Понятие административного юрисдикционного процесса.
Его соотношение с административным процессом
Научная неопределенность в понятиях "административный процесс", "административная процедура" и "административное производство" усугубляется еще одной составляющей. В юридической литературе понятие "административная юрисдикция" рассматривается как принадлежность к административному процессу. Утверждается, что "правоохранительная, юрисдикционная или деликтная теория административного процесса имеет право на существование и может развиваться согласно идее, что административный процесс представляет собой правоприменительную, правоохранительную и контрольно-надзорную административную деятельность, которая осуществляется в нормативно установленном порядке... Она реализуется многочисленными должностными лицами с целью применения меры принуждения к физическим и юридическим лицам или для разрешения индивидуальных конкретных дел в сфере публичного управления и поэтому не относится к административному процессу, понимаемому как административное судопроизводство" <1>.
--------------------------------
<1> Старилов Ю.Н. Российское административное право: к вопросу о соотношении материальных и процессуальных норм // Российский юридический журнал. 2003. N 1. С. 53.
В другом случае административно-юрисдикционный процесс предстает как вид "административно-процессуальной деятельности, регламентирующий правоприменительную деятельность юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемой в административно-процессуальной форме" <1>.
--------------------------------
<1> Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов, 2001. С. 210 - 211.
В обоих случаях административно-юрисдикционный процесс, во-первых, ассоциируется с деятельностью, а во-вторых, с деятельностью органов исполнительной власти. При этом традиционно функциональное назначение органов исполнительной власти не соотносится детально с понятием "юрисдикция".
Наиболее полное отражение понятие "юрисдикция" нашло в следующей констатации: "...анализ всех имеющихся в юридической литературе точек зрения в определении понятия административной юрисдикции (Ю.К. Осипов, С.С. Алексеев, В.П. Лобзяков, В.А. Прилуцкий, А.П. Шергин, В.М. Горшенев, И.М. Погребной, В.О. Лучин, И.М. Зайцев и др.) позволяет рассматривать последнюю как часть исполнительно-распорядительной деятельности исполнительных органов публичной власти (а также: судебных, товарищеских судов, муниципальных органов, Центрального банка РФ, к примеру по вопросам лишения лицензии) подзаконного, правоприменительного, правоохранительного характера, осуществляемую в рамках таких законодательно закрепленных административно-юрисдикционных производств, как: а) разбирательство споров; б) применение мер административного принуждения; в) деятельность по исполнению государственного принуждения, - и выполняющую функции: охранительную, воспитательную, регулятивную" <1>.
--------------------------------
<1> Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. С. 6.
Чаще всего понятие "административная юрисдикция" в специальной литературе отождествляется с понятием "административный процесс". Хотя оба эти понятия взаимосвязаны, они тем не менее неравнозначны. Юрисдикция (лат. jurisdictio, образованное от словосочетания jus + dicere) означает "установление права", разрешение конфликта или применение надлежащей властью установленных правил <1>.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 135; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!