Глава 3. ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ 2 страница
В юридической литературе обстоятельно исследуются уголовный <1> и законодательный процессы <2>. В связи с этим важно определиться с критериями, разделяющими юридический процесс на соответствующие виды. Это необходимо для уяснения сути юридического процесса.
--------------------------------
<1> См., например: Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса: В 2 т. М., 1968. Т. 1. С. 34 - 36; Уголовный процесс: Учебник / Под ред. И.Л. Петрухина. М., 2001. С. 6 и след.; Малахова Л.И. Уголовно-процессуальная деятельность: общие положения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002; Томин В.Т. Уголовное судопроизводство: революция продолжается. Дзержинск, 1989; Смирнов А.В., Калиновский К.Б. Уголовный процесс: Учебник / Под общ. ред. А.В. Смирнова. 4-е изд. М., 2008.
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное).
<2> См., например: Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск, 1995; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2000. С. 415 - 426.
Полагаем, что правовые основания разделения юридического процесса на виды содержатся в конституционных положениях об организационном разделении государственной власти (ст. 10 Конституции РФ).
Каждая ветвь государственной власти решает свои функциональные задачи, достигая при этом соответствующего материально-правового результата. У законодательной власти таковым является законодательный акт, у судебной - судебный акт. Учитывая, что функции органов исполнительной власти и органов законодательной и судебной власти различны, органы исполнительной власти в своей деятельности также должны достигать определенных материально-правовых результатов.
|
|
|
Законодательная власть для достижения материально-правового результата использует законотворческий процесс, а судебная - судопроизводственный, нормы которых изложены в действующем законодательстве.
Поскольку деление юридического процесса на законодательный и судопроизводственный происходит за счет специфики функций законодательной и судебной власти и материально-правового результата, достигаемого органами названных властей, то очевидно, что такой подход должен соблюдаться и в отношении органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. Они также должны руководствоваться процессуальными правилами при осуществлении правоприменительной деятельности.
Такие предложения выдвигались и ранее. Так, Н.Г. Салищева в 1970 г. привела следующий довод применительно к дискуссии вокруг "узкого" и "широкого" понимания юридического процесса: "Понятие административного процесса, в широком смысле слова, сформулировал еще в 1949 г. С.С. Студеникин, подчеркнув, что "исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс" <1>. Однако в те годы данная тема не была актуальной, ее важность не обеспечивалась нормами действующей тогда Конституции СССР.
|
|
|
--------------------------------
<1> Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 8.
В изложенном варианте взаимосвязь функционального разделения государственной власти в целях достижения соответствующего материально-правового результата с характером юридического процесса, опосредующего деятельность соответствующих органов государственной власти, предстает в качестве правового принципа. Его действие приводит к тому, что соответствующий материально-правовой результат становится общепризнанным через деятельность органов государственной власти или их должностных лиц, гармонизированную со всеми участниками (субъектами) развивающихся материальных правоотношений.
|
|
|
Следующим суждением относительно юридического процесса, заслуживающим критического осмысления, является представление о нем как о деятельности государственных органов. Под "деятельностью" понимается работа каких-либо органов <1>. Юридический процесс не может быть собственно деятельностью по целому ряду обстоятельств. Как уже было сказано, юридический процесс сам представляет собой результат материально-правовой деятельности органов законодательной власти, уполномоченных на формирование и принятие юридического процесса как совокупности правовых норм. Известно также, что не вся деятельность органов публичной власти охватывается юридическим процессом, но получается, что вне юридического процесса деятельность отсутствует. А если исходить из того, что юридический процесс представляет собой формализованную деятельность органов публичной власти, то получается, что при их бездействии юридического процесса вообще не существует. На самом деле это не так. Юридический процесс имеет место, но не осуществляется совсем или исполняется ненадлежащим образом.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: URL: http://ozhegova-slovar.ru/description/deiatelnost/6660.
Различия между деятельностью органов публичной власти, охваченной юридическим процессом и им не регулируемой, заключаются в следующем. В первом случае она организована методологически, а во втором - нет, поэтому оценивать юридический процесс необходимо именно с точки зрения данного компонента, так как он служит формой организации деятельности органов публичной власти.
Представление о юридическом процессе как о деятельности органов публичной власти привносит еще один, в общем нежелательный результат. Понятно, что органы публичной власти всегда тем или иным образом осуществляют свою деятельность. Следовательно, юридический процесс тоже всегда существует, а значит, проблемы отсутствуют. Как следствие, не требуется какого-либо регулирования или корректировки юридического процесса в целях развития. Более того, любое бездействие органов публичной власти тоже неизбежно подпадает под категорию юридического процесса. Тем самым происходит нивелирование роли и значимости юридического процесса.
Дополнительный довод в подтверждение сказанному состоит в том, что одна из функций юридического процесса заключается в регулировании отношений между субъектами в зависимости от объекта и содержания их прав и обязанностей в материальном правоотношении. Органы публичной власти являются одним из субъектов возникающих правоотношений, в том числе процессуальных. Их деятельность важна, но она должна подчиняться логике юридического процесса и в силу этого не может быть самим юридическим процессом.
Кроме того, представление о юридическом процессе как о носителе прав и обязанностей субъектов процессуальных правоотношений показывает, что права и обязанности органов публичной власти составляют только часть всей совокупности прав и обязанностей, а другая часть принадлежит иным субъектам материальных и процессуальных правоотношений. Причем последние могут реализовать свои процессуальные права также в установленных пределах, а в предусмотренных случаях они должны исполнять свои процессуальные обязанности.
Таким образом, реализация процессуальных прав не является деятельностью только органов публичной власти (речь не идет о законотворчестве). Юридический процесс следует определить как правовой механизм, в определенных случаях структурирующий деятельность органов публичной власти по достижению соответствующего материально-правового результата, например при принятии законодательным органом законодательного акта, при осуществлении правосудия судом.
Отождествление понятий "юридический процесс" и "деятельность" приводит к тому, что правовое регулирование процесса правоприменения органами публичной власти материально-правовых норм и сама правоприменительная их деятельность объединяются. Такой подход неоправдан. Ранее уже отмечалось, что понятие "процесс" представляет собой форму организации деятельности кого-либо и не более того.
Определение прав и обязанностей участников процессуальных отношений еще не создает устойчивой тенденции достижения надлежащего, законного материально-правового результата. Для государства недостаточно принять тот или иной законодательный акт, устанавливающий права и обязанности в процессуальных отношениях. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ), поэтому государство обязано обеспечить реализацию материально-правовых норм о правах и свободах всеми членами общества, а также всеми органами публичной власти. Действия (бездействие) органов публичной власти могут быть предметом проверки на их соответствие действующим правовым нормам, как материальным, так и процессуальным.
Для того чтобы юридический процесс не превратился в формальность, его осуществление должно фиксироваться соответствующим образом. С одной стороны, тогда можно будет контролировать усмотрение должностных лиц органов публичной власти, а следовательно, предотвратить возможный произвол и обеспечить защиту не только материальных, но и процессуальных прав субъектов правоотношений. С другой стороны, у органов публичной власти появится возможность доказать, что они добросовестно выполнили свои процессуальные обязанности, и материально-правовой результат является легитимным.
Результативность такой проверки зависит от того, насколько достоверно проверяемые события будут доведены до сведения субъекта, осуществляющего проверку, поэтому в целях создания надлежащих условий для проверки законности действий органов власти составляются соответствующие процессуальные документы (протоколы, постановления и т.п.). В настоящее время все чаще производится запись совершаемых действий на аудио- и видеоносителях. Таким образом, кроме регулятивной функции, юридический процесс выполняет еще контрольную функцию: осуществляет контроль за правоприменительной деятельностью органов публичной власти и поведением других субъектов правоотношений.
Упорядочение правоприменения, возможность осуществления контроля за ходом получения материально-правового результата создает обратную связь. Использование процессуальных правил обеспечивает законность и правомерность принятого решения (материально-правового результата), которые могут быть поставлены под сомнение участниками процессуальных отношений, в том числе в предусмотренных законом случаях - прокурором. Здесь юридический процесс может служить основанием признания недействительности материально-правового результата и приведения сторон к первоначальному состоянию. Такая его способность призвана исключить возможность незаконных и неправомерных действий (бездействия) должностных лиц органов публичной власти и иных субъектов правоотношений. Изложенное выше позволяет выявить еще одну функцию юридического процесса - охранительную.
Итак, юридический процесс выполняет регулятивно-контрольно-охранительные функции в целях достижения надлежащего материально-правового результата органами публичной власти, поэтому реализация материальных норм требует соответствующей процедуры.
Названная триада функций юридического процесса является основополагающей. Выполняя их, юридический процесс обеспечивает устойчивость материальных правоотношений за счет обязательности процессуальных норм. Данные нормы, как и материально-правовые, наполнены государственным принуждением, прежде всего психическим, а некоторые и физическим.
Осуществляя свои регулятивные функции по опосредованию материально-правовых норм, процессуальные правовые нормы определяют основания возникновения процессуальных отношений, их развитие и завершение. Фактически речь идет о стадиях юридического процесса. Каждая стадия, в свою очередь, детализируется до степени разумности, целесообразности и необходимости, исходя из тех задач, которые призван решать юридический процесс для достижения конкретного материально-правового результата. Стадия процесса является важной для достижения материально-правового результата и, как правило, имеет несколько вариантов. Поскольку в реальности возможно множество ситуаций, каждую из которых невозможно урегулировать отдельной нормой, выбираются наиболее характерные. Момент возникновения процессуальных отношений имеет особое значение. Деятельность органов публичной власти должна быть направлена на достижение материально-правового результата в случаях, определенных действующим законодательством. Например, законодатель должен обсуждать проект закона в том случае, если лицо, его предложившее, имеет право законодательной инициативы, а суд, как правило, не может рассматривать заявление лица, чьи права и свободы не были нарушены.
Детализация юридического процесса по характеру совершенных действий и по временным параметрам также нужна не в качестве самоцели. Процессуальные нормы предназначены для получения такого материально-правового результата, который не может быть получен одномоментно. Юридический процесс требуется в тех случаях, когда без гармонизации отношений между всеми участниками материальных правоотношений невозможно получить надлежащий материально-правовой результат. Для этого требуется определенное время.
Вместе с тем юридический процесс ограничен временными рамками, определяющими его окончание. Это означает, что процедура достижения материально-правового результата не может быть бесконечной. Задача юридического процесса заключается в том, чтобы действия органов власти были доведены до логического конца и тем самым исключалось бы необоснованное бездействие, поэтому в необходимых случаях устанавливаются временные параметры тех или иных действий органов государственной власти. Этим создаются дополнительные предпосылки к достижению материально-правового результата.
В рассмотрении юридического процесса несомненный интерес вызывают суждения о том, что "процессуализация создаст условия для повышения эффективности всей государственной и муниципальной работы.
Во-первых, соответствующие правила закрепляют оптимальные (с точки зрения субъектов правотворчества) технологии осуществления публичной властной деятельности, алгоритмы ее функционирования.
Во-вторых, процессуализация означает самоограничение власти, способствует унификации властных процедур, повышению их гласности. Развитие процессуального законодательства - это один из важнейших путей реализации основного принципа правового государства - подчинение власти праву.
В-третьих, процессуальные нормы информируют невластных субъектов о порядке решения вопросов, закрепляют гарантии реализации их прав и законных интересов, право на защиту. Соответственно, объекты административного воздействия превращаются в субъектов процессуальных правоотношений" <1>.
--------------------------------
<1> Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2005. С. 576, 577.
Уместно отметить, что при этом возрастет предсказуемость решений и действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц.
Как же понимать процессуализацию "государственной и муниципальной работы"? Предлагается исходить из того, что юридический процесс представляет собой "цепь взаимосвязанных, последовательно совершенных действий, составляемых документов и принимаемых решений" <1>. Тогда процессуализация представляет собой простое применение процессуальных норм независимо от того, что они содержатся в нескольких актах, и от уровня этих актов. В юридической литературе такие предложения высказываются.
--------------------------------
<1> Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство. С. 10.
Так, Д.Н. Бахрах отмечает, что термин "производство" очень широко "употребляется для выделения деятельности по решению сходных по содержанию дел. Например, в законодательстве и в науке административного права выделяются производства налоговое, таможенное, поощрительное, по делам о гражданстве, по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное, по жалобам граждан и др." <1>.
--------------------------------
<1> Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство. С. 13, 14.
В одной из работ указанного автора при обсуждении проблемы граждан и защиты граждан от неправомерных действий (решений) и бездействия государственной и муниципальной администрации освещаются вопросы о праве гражданина на административную жалобу. При этом даются ссылки на Федеральные законы "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", "О государственной гражданской службе Российской Федерации", НК РФ, ТК РФ, Устав связи, Дисциплинарный устав Вооруженных Сил. При рассмотрении производства по административным жалобам граждан ссылки даны на Инструкцию по судебному делопроизводству в районном суде <1>.
--------------------------------
<1> Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. 2-е изд. М., 2008. С. 114.
Продуктивность данных позиций вызывает сомнения. Подтверждением этому служит следующая точка зрения: "И административно-процедурное производство, и административно-юрисдикционное производство как основные разновидности административного процесса имеют определенную нормативную базу, хотя она явно недостаточна и развивается неравномерно.
В сфере административно-процедурного производства в последние годы в Российской Федерации принят ряд федеральных законов, содержащих административно-правовые нормы, касающиеся порядка разрешения бесспорных индивидуальных дел. Например, Федеральные законы "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Отдельные административно-процессуальные нормы содержатся в Законе Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", Федеральных законах "Об общественных объединениях", "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"; в различных федеральных кодексах - Земельном, Водном, Лесном, Таможенном, Градостроительном и т.д.
К этому нужно добавить значительное количество административно-процессуальных норм, содержащихся в таких подзаконных нормативных актах, как постановления Правительства РФ" <1>.
--------------------------------
<1> Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. С. 736 - 737.
Выше приводились доводы о том, что юридический процесс выполняет регулятивно-контрольно-охранительную функцию. Данные характеристики являются оптимально необходимыми. В противном случае юридический процесс как совокупность правовых норм не сможет регулировать общественные отношения надлежащим образом.
Соответствующий юридический процесс должен быть сформулирован в одном законодательном акте. Имея строго определенную законодательную форму, такой юридический процесс будет содержать правовые нормы, обязательные для исполнения всеми органами государственной власти и органами местного самоуправления, так как будет наполнен государственным принуждением в отношении всех субъектов процессуальных правоотношений к установленным в нем правилам поведения. Возможно, что законодатель может дать поручение, например, органам исполнительной власти о каком-то локальном регулировании, об уточнении процессуальных взаимоотношений субъектов. В противном случае статус процессуальных норм законодательного акта и иного нормативного правового акта в нарушение законодательства, в частности ст. 10 Конституции РФ, будет уравниваться. Поэтому иной нормативный правовой акт, вероятно, может содержать процессуальные правила, но применению они подлежат только для регулирования работы конкретного министерства или ведомства.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 148; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!