Глава 3. ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ 1 страница
АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
§ 1. Понятие юридического процесса
Правовое регулирование административной ответственности отличается значительным своеобразием как по содержанию, так и по форме. Кодекс РФ об административных правонарушениях включает не только материально-правовые, но и процессуальные нормы, устанавливающие порядок привлечения лица к административной ответственности.
Согласно п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В соответствии с ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, которые установлены законом. В дальнейшем законодатель неоднократно использует понятие "производство". Например, ст. 24.5 КоАП РФ предусматривает обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, при наличии которых производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению. Однако на вопрос о том, что собой представляет этот порядок с точки зрения обобщающей характеристики, названный Кодекс ответа не содержит.
|
|
|
Для уяснения сути производства по делам об административных правонарушениях сначала следует определиться, имеет ли оно отношение к юридическому процессу.
Под процессом понимается:
- "ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь (процесс роста, творческий процесс, производственный процесс);
- порядок разбирательства судебных и административных дел, а также само такое дело" <1>.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 940.
Следовательно, понятие "процесс" применимо ко многим областям общественной жизни. Большое разнообразие процессов наблюдается в промышленности, например в обработке металла. В частности, имеется процесс получения металла из руды, причем для железа - один, для алюминия - другой и т.д. Существуют многочисленные процессы получения сплавов металлов. Кроме того, применяется значительное количество способов обработки металлов, таких как процессы горячей обработки (литье, ковка) и холодной обработки (фрезеровка, сверление и т.д.). С момента своего появления названные процессы систематически изменялись, совершенствовались и т.п. Подобного рода процессы получили название технологических, как "совокупность производственных методов и процессов в определенной отрасли производств и научное описание способов производства" <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Там же.
Перечислить все виды используемых обществом процессов вряд ли получится. Несмотря на это, любая упорядоченная деятельность человека основана на общих закономерностях. Она всегда структурирована, способна к неоднократному возобновлению во времени и в пространстве. Конечно, бывают процессы разового назначения, но прагматизм общественной жизни такие варианты допускает достаточно редко. Многократное воспроизводство используемых правил, стандартов происходит за счет их неизменности или согласованной корректировки, что придает процессу состояние устойчивости. Еще одной характеристикой служит привязанность последующих действий к предыдущим. Это значит, что действия в настоящем времени закладывают основу для будущих, и так непрерывно, до получения итогового результата. Заданность последовательности действий и ее предварительная известность исполнителям выступают критериями любого процесса, сформулированного обществом, соответствующими правилами. Главной его чертой служит то, что он направлен, как правило, на решение одной задачи, достижение одной цели с помощью присущих ему совокупности методов, приемов, способов и т.п. Рост научных знаний, изменение общественных явлений сказываются на совокупности соответствующих правил и способов того или иного процесса.
|
|
|
Очевидно, что юридический процесс как продукт общественного сознания, предназначенный для регулирования социальных отношений в правовой сфере, не может исключать в своем содержании приведенные общие организационные начала. Правда, здесь необходимо одно уточнение. Специфика правового регулирования как вида общественной деятельности неизбежно влияет на исходные условия правовой процессуализации. В результате юридический процесс, имея единые социальные корни с другими видами процессов, сформулированных обществом, приобретает самостоятельное значение и содержание, кардинально отличающее его от других видов процессуального оформления общественной деятельности.
Главное отличие юридического процесса заключается в том, что он является вариантом структурирования деятельности самого государства, а точнее, органов государственной власти. Представляется, что зависимость юридического процесса от государства несет основную функциональную нагрузку, которая, в свою очередь, характеризует сущность юридического процесса. Это обстоятельство должно иметь приоритетное значение при исследовании юридического процесса.
|
|
|
Анализ юридической литературы свидетельствует об отсутствии единого понимания юридического процесса в теории российского права, в том числе в теории административного права. Имеющиеся точки зрения можно разделить на две группы. Они получили наименование "узкого" и "широкого" понимания юридического процесса.
Сторонники "узкого" понимания юридического процесса утверждают, что он имеет место только в гражданском и уголовном судопроизводстве. Например, Н.П. Полянский, М.С. Строгович, В.М. Савицкий, А.А. Мельников считали, что "юридический процесс - это судебный процесс, судопроизводство" <1>.
--------------------------------
<1> Проблемы судебного права / Под ред. В.М. Савицкого. М., 1983. С. 28.
Относительно процессуальных норм административного права в 80-е гг. XX в. отмечалось, что "...узкая сфера применения этих норм недостаточна для того, чтобы можно было усмотреть наличие административно-процессуального права" <1>. Данные доводы не основаны на правовых критериях и не могут быть признаны теоретически убедительными.
--------------------------------
<1> Полянский Н.Н. и др. Проблемы судебного права. М., 1983. С. 29.
Представители "широкого" толкования юридического процесса исходят из того, что он присутствует при любой правоприменительной деятельности по реализации материально-правовых предписаний любых отраслей права <1>. Так, с точки зрения В.М. Горшенева, "юридический процесс - это комплексная система органически взаимосвязанных правовых форм деятельности уполномоченных органов государства, должностных лиц, а также заинтересованных в разрешении юридических дел иных субъектов права... Данная деятельность: а) выражается в совершении операций с нормами права в связи с разрешением определенных юридических дел; б) осуществляется управомоченными органами государства и должностными лицами в пользу заинтересованных субъектов; в) закрепляется в соответствующих правовых актах; г) регулируется процедурно-процессуальными нормами; д) обеспечивается соответствующими способами юридической техники" <2>.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Горшенев В.М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству. Проблемы правоведения. Новосибирск, 1967. С. 16 - 38.
<2> Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985. С. 8.
Е.Г. Лукьянова понимает юридический процесс как особую форму государственной деятельности, направленную на устранение аномальных проявлений общественных отношений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. М., 2004. С. 66, 67.
Д.Н. Бахрах считает, что на современном этапе нельзя воспринимать юридический процесс как только судебный или юрисдикционный. Он относит его к властной деятельности уполномоченных субъектов права, осуществляемой в юридической процессуальной форме с целью принятия (изменения, отмены) или исполнения правовых актов <1>. По его мнению, юридический процесс представляет собой сознательную, целенаправленную деятельность, которая:
--------------------------------
<1> См.: Бахрах Д.Н. Юридический процесс: понятие, особенности и виды // Государство и право. 2009. N 7. С. 82.
1) состоит в реализации властных полномочий субъектами публичной власти;
2) направлена на разрешение индивидуальных дел;
3) документируется;
4) регулируется юридическими нормами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 7.
С приведенными определениями юридического процесса частично нельзя согласиться.
Необходимо остановиться на том, что в настоящее время отсутствуют основания деления юридического процесса на "узкий" и "широкий". Данный подход корнями уходит в более чем 70-летнее господство советской идеологии, в соответствии с которой существовала своеобразная модель взаимоотношений человека и государственной власти.
Социалистическая политико-правовая доктрина отвергала принцип разделения властей как буржуазный и неприемлемый. Единая государственная власть понималась в форме власти Советов, т.е. власти представительных органов. Теория об "узком" юридическом процессе фактически подстраивалась под существовавшие идеологические постулаты, не позволяя даже приступить к обсуждению темы о разделении государственной власти. Как следствие, многие права, провозглашенные нормами советского материального права, не всегда могли быть реализованы гражданами, поскольку возможности судебного оспаривания были весьма ограниченны.
В условиях современного российского государства "узкое" понимание юридического процесса не согласуется с конституционными положениями. Тем не менее к нему продолжают обращаться. Вариантом "узкого" понимания юридического процесса является следующее: "Процессуальные правоотношения возникают только при наличии трех участников: судья (квазисудья); сторона, обладающая властными полномочиями; сторона, не обладающая властными полномочиями. Отношения же между двумя сторонами - властной и невластной - являются материально-правовыми" <1>.
--------------------------------
<1> Демин А.А. Уточним понятие административного процесса // Административное право и процесс. 2004. N 1. С. 6.
Несмотря на то что автор имел в виду административный процесс, суть остается неизменной - юридический процесс имеет место якобы только в деятельности суда. При этом не учитывается, что материально-правовые отношения между властной и невластной сторонами - это только часть возникающих отношений. Например, заявление гражданина в орган местного самоуправления о выделении земельного участка бесспорно служит основанием возникновения материальных правоотношений. В то же время оно порождает между сторонами процессуальные права и обязанности, т.е. служит источником возникновения и развития процессуальных правоотношений. Должностное лицо органа местного самоуправления обязано рассмотреть заявление и принять по нему соответствующее решение, а гражданин вправе требовать ответа на заявление. Без обязательности применения этого правила результативность обращения в орган местного самоуправления весьма туманна.
По изложенным мотивам нельзя согласиться с тем, что постовой ГИБДД не находится в процессуальных правоотношениях с нарушителем, когда составляет протокол об административном правонарушении. По мнению А.А. Демина, "протокол выполняет роль служебного документа, т.е. такого документа в деятельности практической, активной администрации, который является фиксацией юридического факта (quaestio facti). Дальнейшее движение по зафиксированному факту может быть, а может и не быть - это обычное свойство служебного документа" <1>.
--------------------------------
<1> Демин А.А. Уточним понятие административного процесса. С. 6.
Сложно понять, какой положительный потенциал несут данные предложения. Процессуальные отношения для того и востребованы обществом и государством, чтобы вопрос о том, "быть или не быть", разрешался в установленной процедуре, а усмотрение должностного лица подчинялось его процессуальным обязанностям.
В настоящее время государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. К сожалению, этот концептуальный принцип функционирования государственной власти, в том числе в отношении производства по делам об административных правонарушениях, все еще не получил должной оценки в юридической литературе.
Государственная власть по отношению к юридическому процессу выступает в нескольких ипостасях:
- формирует и законодательно закрепляет процедуру применения материально-правовых норм;
- осуществляет применение соответствующих процессуальных норм в ходе выполнения государственных задач, возложенных на конкретные органы публичной власти.
Результаты деятельности каждого органа законодательной, исполнительной и судебной власти разные. В обобщающем виде они предстают как материально-правовой результат в форме законодательного акта, акта органа местного самоуправления, например о выделении земельного участка под строительство, судебного акта. Получение такого материально-правового результата происходит с помощью различных приемов и способов. Важность и специфика каждого направления деятельности органов публичной власти предполагает соответствующее процессуальное структурирование ее осуществления. Совокупность способов такой деятельности составляет основу функционирования каждого органа законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществления их процессуальных обязанностей и прав.
Деятельность органов законодательной власти подчинена процедуре, известной как законодательный процесс. Неубедительно звучат доводы о том, что "с правотворческой процедурой складывается интересная, в какой-то мере даже парадоксальная ситуация. С одной стороны, правотворчество - это такая же регулируемая правом деятельность, как и любая другая... Но с другой стороны, не надо забывать об относительности выделения таких аспектов. Ведь правотворчество - это не просто регулируемая правом деятельность, а особый компонент системы правового регулирования, а поэтому на первый план выдвигается его содержательная специфика, а не то, что и здесь можно найти формы реализации правовых норм" <1>.
--------------------------------
<1> Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991. С. 31.
Дело в том, что "содержательная специфика" имеет место в деятельности всех органов государственной власти. Это объективная данность, и про нее не надо забывать, поэтому "формы реализации правовых норм" являются не относительным, а важным компонентом в деятельности каждого органа государственной власти.
Деятельность органов судебной власти происходит в форме конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Соответственно, органы исполнительной власти также должны осуществлять свою деятельность по установленным процедурным правилам. Юридический процесс предстает важным элементом в системе сдержек и противовесов между названными органами власти, определяющим модели поведения каждого из них. Он повышает эффективность функционирования органов публичной власти. Деление юридического процесса на "узкий" и "широкий" фактически исключает органы исполнительной власти из сферы государственного регулирования их организационной деятельности. Последние как бы лишаются процессуальных обязанностей, чем нарушается баланс между органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Органы местного самоуправления, куда граждане обращаются чаще всего по различным вопросам, также выпадают из числа обладателей юридического процесса.
Из данного ряда выделяется избирательный процесс, сформулированный Федеральными законами от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", от 18 июня 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", а также законами субъектов РФ. Названное законодательство применяют все органы государственной власти в пределах установленных полномочий.
Оценивая сущность юридического процесса, нужно учитывать, что основополагающим побудительным мотивом его введения является решение задач, важность которых общество и государство признали и приняли как руководство к действию. Эти задачи не могут решаться любыми способами. Юридический процесс востребован там, где действуют органы государственной власти или органы местного самоуправления. Именно на них лежит обязанность аккумулирования публичных интересов в целях стабильного развития общества, повышения его благосостояния, укрепления правопорядка путем улучшения жизни каждого отдельно взятого его члена. В этих целях принимаются материально-правовые нормы, регулирующие отношения как между отдельными членами общества, так и между ними, с одной стороны, и органами государственной власти и местного самоуправления - с другой. В связи с этим появляется необходимость в определении порядка реализации субъектами материально-правовых отношений их субъективных прав и обязанностей в тех случаях, когда одним из субъектов выступает орган государственной власти или орган местного самоуправления.
Государство в лице уполномоченных им органов государственной власти вынуждено принимать соответствующие меры к нарушителям правовых норм, так как их поведение приносит вред возникающим и развивающимся правоотношениям.
Если гипотетически допустить, что все члены общества обладают высоким правосознанием и являются законопослушными, то материально-правового регулирования будет достаточно. Однако каждый член общества отличается от другого не только внешне, но и по своим субъективным характеристикам, в том числе относительно законопослушания. Должностные лица органов государственной власти тоже представляют собой часть общества. Они также не всегда могут надлежащим образом исполнять материально-правовые нормы. Более того, подчас, используя служебные полномочия, совершают противоправные действия (бездействие). Истории человечества известны многочисленные случаи, когда возможности целого государства использовались как против отдельных членов общества, так и против всего общества. Таким примером могут служить репрессии 30-х гг. XX в. в СССР.
Для любого государства необходимы правила, которые определяют порядок осуществления полномочий должностными лицами в процессе взаимоотношения с физическими и юридическими лицами. Процессуальные нормы стали такими правилами поведения органов власти в процессе осуществления своих полномочий. Они действуют таким образом, что не только возлагают обязанности на органы государственной власти, но и предоставляют им определенные права. Обязанности, предусмотренные для органов государственной власти, корреспондируют с правами членов общества, и, соответственно, права органов государственной власти корреспондируют с обязанностями членов общества. В этом заключается общий регулятивный смысл юридического процесса.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 214; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!