Глава 3. ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ 4 страница
--------------------------------
<1> Кононов П.И. Конституционно-правовые основы административного процесса в России // Вестник Евразийской академии административных наук. 2009. N 3(8). С. 63.
Точки зрения ученых не совпадают в определении как характера деятельности, которую опосредует административный процесс, так и перечня властных субъектов, использующих нормы этого процесса в правоприменительной деятельности. Поэтому ни одна из приведенных позиций не может быть признана в полной мере убедительной и обоснованной. Как показывает сравнительный анализ предложений, высказываемых учеными по поводу административного процесса, уяснение сути этого вида юридического процесса невозможно без поиска иных глубинных критериев, позволяющих выделить суть административного процесса. Наиболее вероятным и оправданным исходным посылом как раз и служит идея о том, что деятельность всех органов государственной власти в определенных случаях должна подчиняться процессуальным правилам в контексте организационного разделения государственной власти в целях достижения соответствующего материально-правового результата.
В связи с этим требуется рассмотрение функциональных задач, решаемых органами исполнительной и судебной власти.
Несомненно, что органы исполнительной власти в своей деятельности достигают соответствующего материально-правового результата. В концептуальном плане задачи органов исполнительной власти определены в ст. 114 Конституции РФ и сводятся к текущему управлению делами государства через исполнение принятых и действующих законодательных актов, сюда включается и распорядительная деятельность. По мнению В.М. Манохина, "само название рассматриваемой власти - исполнительная - говорит о том, что ее задача - исполнять предписания представительной власти в лице законов, указов, иных правовых актов" <1>. Эта деятельность относительно наиболее значимых для общества и государства вопросов также предполагает наличие юридического процесса. С учетом приведенных доводов сложно представить, что деятельность органов исполнительной власти, т.е. административных (управленческих) по своей сути, должна опосредоваться не административным, а каким-то иным юридическим процессом, именно с его помощью должна производиться легитимизация материально-правового результата.
|
|
|
--------------------------------
<1> Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 7.
При таком подходе административный процесс, регулируемый федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ, опосредует материальные правоотношения, возникающие, с одной стороны, между органами исполнительной власти при осуществлении ими исполнительно-распорядительных функций, а с другой - между физическими и юридическими лицами. Вероятно, сюда частично должны включаться и внутрисистемные отношения. Если признать, что административный процесс присущ судебной деятельности, то тогда следует сформулировать понятие, которое будет определять процессуальную деятельность органов исполнительной власти.
|
|
|
Кроме того, требуется детальное обоснование того, почему административный процесс и административное судопроизводство (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ) являются тождественными понятиями, ведь названные выше предложения, по существу, сводятся к таким параллелям.
Гипотетически административный процесс действительно представляет собой процедуру разрешения административных споров, он не только не решает проблемы, но ставит новые вопросы. В частности, как соотнести такой подход с организационным разделением государственной власти? Ведь отнесение административного процесса к разряду судопроизводственного лишает органы исполнительной власти организационного регулирования, тогда как их деятельность в необходимых случаях должна подчиняться юридическому процессу. В свою очередь, отсутствие процессуального регулирования приводит к тому, что органы судебной власти не могут эффективно осуществить ретроспективный контроль за деятельностью органов исполнительной власти в случаях обращения физических или юридических лиц за судебной защитой.
|
|
|
В связи с этим нельзя не учитывать, что конституционное положение ч. 2 ст. 46 Конституции РФ о возможности обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц взаимосвязано с рядом других конституционных норм. Так, согласно ч. 2 ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств. Под другими обстоятельствами не просто допустимо, а даже необходимо понимать осуществление человеком и гражданином прав и свобод через обеспечение юридическим процессом деятельности органов публичной власти. Нет никаких правовых оснований для вывода о том, что какие-либо органы государственной власти должны осуществлять всю свою правоприменительную деятельность без использования юридического процесса.
|
|
|
Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления в Российской Федерации осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность. В контексте приведенных доводов является обоснованным мнение о том, что в форме правоприменительного процесса "в основном происходит юридически властная реализация задач и функций исполнительной власти. Применительно к этому, думается, можно сформулировать следующее определение административного процесса: правоприменительная деятельность (как внутренней, так и внешней направленности) органов и учреждений исполнительной власти, иных уполномоченных государством субъектов по урегулированию в пределах их компетенции конкретных юридических дел, возникающих на основе материальных норм различных отраслей права, осуществляемая в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах" <1>.
--------------------------------
<1> Зарубицкая Т.К. Современные подходы к определению содержания производственной деятельности в административном праве // Новое отраслевое законодательство: проблемы теории и практики: Сб. матер. межвуз. науч.-практ. конф. Н. Новгород, 2004. Ч. 1. С. 124.
Одним из примеров регулирования процессуальной деятельности органов исполнительной власти является налоговый процесс, сформулированный в НК РФ. Несмотря на то что данный систематизированный законодательный акт прямо об этом не говорит, такой вывод следует из его ст. 2, определяющей отношения, регулируемые законодательством о налогах и сборах, среди которых предусмотрены отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля.
Регулирование в НК РФ этих функций, присущих органам исполнительной власти, и представляет собой административный процесс. Конечно, в его структуру включены и другие нормы данного Кодекса, регламентирующие процессуальную деятельность налоговых органов.
Существует еще одно распространенное мнение, сказывающееся на определении очертаний административного процесса. Речь идет об административной процедуре.
Так, говорится, что в настоящее время действует Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". В нем определены правовые характеристики обращения, предложения и жалобы, права гражданина при рассмотрении его обращения и гарантии его безопасности в связи с обращением в государственный орган или орган местного самоуправления.
В указанном Законе установлены основные административные процедуры, определяющие порядок направления и регистрации письменного обращения, сроки, связанные с направлением обращения в органы, в компетенцию которых входит рассмотрение конкретного вопроса, а также порядок личного приема граждан. Ряд статей Закона (ст. ст. 9 - 12) устанавливают порядок и сроки рассмотрения обращений граждан.
Упомянутым Законом закреплены принципы инстанционного рассмотрения обращений граждан, в том числе жалоб; принципы разрешения обращения компетентным, уполномоченным на то органом; требование известить гражданина о направлении обращений по подведомственности и о результатах рассмотрения соответствующих обращений; установлены предельные сроки рассмотрения обращения; предусмотрен порядок организации личного приема граждан и т.д.
Мы рассматриваем административные процедуры прежде всего как внешнее проявление публичных полномочий органами власти, т.е. в их отношениях с субъектами, которые не находятся в их подчинении.
Вместе с тем некоторые ученые считают возможным рассматривать административный процесс и как внутриорганизационную деятельность в органах исполнительной власти, как необходимый элемент управленческого процесса.
Ю.А. Тихомиров полагает, что многие процессуальные нормы могут находиться внутри тематических законодательных и иных нормативных актов и тем самым создавать "встроенные административные процессы для осуществления норм соответствующих актов".
На наш взгляд, более целесообразно создание рамочного, общего с точки зрения принципиальных позиций законодательного акта, в котором был бы сосредоточен общий для всех административных процедур понятийный аппарат, общие принципы административных процедур, определены конкретные их виды и общие требования их осуществления.
Такой федеральный закон должен стать юридической базой для урегулирования отдельных процедурных производств, учитывающих особенности регулируемых материальных отношений и сфер их существования, субъектов этих отношений и т.п. <1>.
--------------------------------
<1> Бельский К.С. и др. Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007; Тихомиров Ю.А. Административное право и административный процесс. М., 2002. С. 383, 384.
Предлагаются варианты классификации административных процедур <1>.
--------------------------------
<1> См.: Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический журнал. 2003. N 1. С. 58 - 63.
Рассматривая понятие и виды административных процедур, А.В. Филатова указывает, что "нельзя обойти вниманием и труды М.Я. Масленникова, несмотря на то что их предметом выступает российский административный процесс, им затрагиваются и вопросы определения места административной процедуры: "Процедурные правила полностью регулируют порядок ведения позитивного управления... Процедурные правила устанавливаются преимущественно органами исполнительной власти и даже ведомствами" <1>.
--------------------------------
<1> Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / Под ред. Н.М. Конина. Саратов, 2009. Также см.: Масленников М.Я. Российский административный процесс: перспективы легитимации, централизации и систематизации. М., 2009. С. 46, 47.
Группа авторов при проведении сравнительного исследования действия административных процедур делают вывод о необходимости принятия федерального закона "Об административных процедурах в Российской Федерации" для упорядочения взаимоотношений граждан и их организаций с органами публичного управления в целом и органами внутренних дел в частности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Агафонов С.И., Сальников М.Г., Трегубова Е.В. Административные процедуры и запреты в законодательстве зарубежных государств // Административное и муниципальное право. 2009. N 11. С. 53 - 63.
Как полагает еще одна группа авторов, "административная процедура - нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей" <1>. Хотя позже один из них дал фактически иное определение процедуры: "Процедура есть нормативно установленный порядок анализа, рассмотрения и разрешения юридических противоречий" <2>.
--------------------------------
<1> Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4.
<2> Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учеб. и науч.-практ. пособие. М., 2005. С. 93.
Из приведенного обзора мнений не ясно, о чем, собственно, идет речь, так как неизвестно, является ли процедура административным процессом. Если это не так, то какие признаки их отличают? Если все же процедура - административный процесс, то для чего требуется введение понятия "процедура", которое имеет отношение к разрешению юридических противоречий, а не к регулированию деятельности органов исполнительной власти?
Обращения авторов к практике других государств также нельзя признать успешными. "В Дании принят Закон "О доступе к административным документам" (1970), в Норвегии - Закон "О гласности в административном управлении" (1970), во Франции - Закон "О доступе к административным документам" (1978), в Нидерландах - Закон "Об установлении правил открытости административного управления" (1978), в Австралии - Закон "О свободе информации" (1982).
В Канаде принят целый комплекс нормативных правовых актов, регламентирующих режим административных процедур, в частности Закон "О доступе к информации" (1982). Кроме того, в Канаде действует Модельный закон "Об административной процедуре". Данный законодательный акт определяет перечень административных действий, совершение которых должно подчиняться единым стандартам" <1>. Ссылаясь на законодательство зарубежных стран, авторы не дают никакой содержательной информации. Неизвестно даже, говорится ли в этих Законах (за исключением Канады) об административных процедурах, и если говорится, то в каком контексте. Признается ли в указанных государствах административная процедура в качестве административного процесса, или она действует наряду с ним? Если это так, то чем вызван такой дуализм?
--------------------------------
<1> Агафонов С.И., Сальников М.Г., Трегубова Е.В. Административные процедуры и запреты в законодательстве зарубежных государств. С. 53 - 63.
Отсутствие единой концепции понимания административного процесса в науке административного права подтверждается дискуссиями вокруг соотношения категорий "процесс" и "производство" и конкретизации набора административных производств. С учетом структуры уголовного и гражданского процессов возобладала позиция В.Д. Сорокина: "Процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство - часть процесса, процесс есть совокупность производств" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Масленников М.Я. Административно-юридический процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. N 2. С. 16.
По мнению Д.Н. Бахраха, "содержание терминов "процесс", "процедура", "производство" нормативно не определено, правом не закреплено, поэтому они часто используются как синонимы, а "производство" еще и в разных значениях" <1>.
--------------------------------
<1> Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство. С. 9.
Классификация административных производств производится самая различная. Так, в одном из учебников административного процессуального права говорится о том, что "в настоящее время с учетом изменений, произошедших в стране... в структуру административного процесса входят производства, имеющие уже основательное законодательное закрепление, а именно:
1. Производство по принятию нормативных актов государственного управления.
2. Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления.
3. Производство по административно-правовым жалобам и спорам.
4. Производство по делам о поощрениях.
5. Производство по делам об административных правонарушениях.
6. Производство по дисциплинарным делам.
7. Лицензионное производство.
8. Регистрационное производство.
9. Исполнительное производство...
С.Н. Махина выделяет в структуре управленческого процесса так называемые специальные производства, которые характеризуются тем, что направлены на установление порядка управления только в одной, узкоспециальной, группе отношений. К ним отнесены: лицензионное производство, регистрационное производство, разрешительное производство, кадровое (служебное) производство, производство по делам о поощрениях и др. С этим согласиться нельзя, ибо вряд ли можно рассматривать производство по делам о поощрениях как узкоспециализированную группу отношений...
В приведенной конструкции ясно различаются три вида производств единого административного процесса:
а) правотворческое производство;
б) правонаделительные производства;
в) правоохранительные производства" <1>.
--------------------------------
<1> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб., 2004. С. 323 - 324.
В другом учебнике называются административно-процедурное производство, административно-юрисдикционное производство, производство по делам об административных правонарушениях. При этом в административно-процедурное производство включается три вида производств: регистрационное, лицензионное, по подготовке и принятию нормативных правовых актов управления - и содержится примечание, что в издании "рассматриваются наиболее типичные виды производств, входящие в общую систему административно-процедурного производства" <1>.
--------------------------------
<1> Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной.
При рассмотрении понятия "юридический процесс" приводился еще один вариант классификации производств <1>. Д.В. Осинцев вообще говорит не о классификации, а о систематизации административных производств <2>.
--------------------------------
<1> См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М., 2008. С. 114 - 137.
<2> См.: Осинцев Д.В. К вопросу о систематизации административных производств // Российский юридический журнал. 2001. N 1. С. 54 - 61.
При таком разнообразии вариантов нет смысла их обсуждать. Главный вопрос заключается не в том, кто из авторов более прав, - обилие предложений само по себе является настораживающим фактом, - а что, собственно, делится, если неясно, как соотносятся между собой административная процедура и административное производство.
В одном из изданий говорится о том, что "в ФРГ действует Федеральный закон от 25 мая 1976 г. "О порядке административного производства" (с изм. от 25 сентября 1999 г.). В этом Законе административное производство рассматривается как деятельность административных органов, т.е. органов государственного и муниципального управления, имеющая публично-правовой характер, направленная на проверку предпосылок, подготовку и издание административного акта либо на заключение публично-правового договора (§ 9 ч. II). В качестве административного акта данный Закон определяет любое распоряжение, решение или иные властные меры, принимаемые административным органом в целях урегулирования какого-либо конкретного случая в области публичного права, направленные на непосредственное достижение правового последствия (§ 35 ч. III). В качестве участников административного производства Закон называет граждан (физических лиц) и юридических лиц... В настоящее время в России сделаны определенные шаги по решению проблемы правового регулирования административных процедур в деятельности федеральных органов исполнительной власти. В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30, в его разделе "Основные правила организации документооборота", определены обязанности федерального органа исполнительной власти по обеспечению рассмотрения обращений граждан и организаций, поступивших в адрес данного органа, и обращений, принятых на личном приеме. Указано, что по результатам рассмотрения обращения соответствующий орган принимает необходимые меры и направляет ответ в срок до одного месяца с даты поступления обращения, а также по просьбе направивших его государственных органов уведомляет их о принятом решении" <1>.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 197; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!