Постановление Конституционного Суда РФ
От 27 января 1999 г. N 2-П
Таким образом, под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "г", Конституции Российской Федерации), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти.
структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства Российской Федерации в установленный статьей 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации недельный срок предлагает Президенту Российской Федерации, включает ПЕРЕЧЕНЬ ЭТИХ ОРГАНОВ как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве Российской.
Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией Российской Федерации и на ее основе - Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" и указами Президента Российской Федерации, в частности Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 года N 1142, которым утверждена структура федеральных органов исполнительной власти и ПЕРЕЧЕНЬ НАИМЕНОВАНИЙ входящих в нее органов.
Тема 11. Законодательная власть в РФ (семинар 17)
Задача 1
Весной 2002 г. Государственная Дума РФ приняла Федеральный закон «О передаче Федеративной Республике Германия витражей из церкви Святой Марии (Мариенкирхе) в г. Франкфурт-на-Одере, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и хранящихся в Государственном Эрмитаже». Основанием для принятия этого закона послужили нормы подп. 2 ст. 8, п. 1 ст. 10, п. 2 ст. 18 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». Правительство РФ обратилось в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности указанных положений закона 1998 г., утверждая, что вопросы передачи объектов, находящихся в настоящее время в государственной собственности Российской Федерации, т.е. вопросы распоряжения государственной собственностью, составляют полномочие органов исполнительной власти и не могут регулироваться законом. Принятие такого закона нарушает принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ, а также противоречит п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ.
|
|
|
В представленных возражениях Государственной Думы РФ было заявлено, что Конституция РФ, в отличие от некоторых конституций зарубежных стран (например, Конституции Пятой Французской Республики), не устанавливает исчерпывающей компетенции парламента и не определяет, какие вопросы могут регулироваться путем принятия законов. Следовательно, законом может быть урегулирован любой вопрос. Кроме того, в данном случае не может быть нарушения принципа разделения властей, так как закон — акт высшей юридической силы — в отличие от актов парламента, выражает волю не одного законодательного органа. В его принятии участвуют и Правительство (обладая правом законодательной инициативы и давая обязательные заключения на финансовые законопроекты) и Президент (путем подписания законов).
|
|
|
Какое решение должен принять Конституционный Суд РФ?
(Проблема заключается в разграничении сфер полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. Необходимо определить, в каком объёме Правительство РФ вправе распоряжаться федеральной собственностью самостоятельно, и в каком объёме законодатель вправе осуществлять регулирование в этой сфере. Этот вопрос рассматривался КС РФ в 1999 году в Постановлении № 12-П. В данном Постановлении оспаривается право законодателя устанавливать порядок управления федеральной собственностью, основания и порядок отчуждения и передачи культурных ценностей иностранному государству. КС РФ ограничил полномочия законодателя по принятию подобных законов только лишь степенью значимости и уникальности тех или иных культурных ценностей. Также он указал, что отчуждение отдельных ценностей возможно и на основании судебного решения или ратифицированного международного договора. Проблема вторжения законодателя в текущую деятельность органов исполнительной власти, выявленная Судом, должна разрешаться в пользу ст. 10 Конституции, в пользу принципа разделения властей. Таким образом, как мне кажется, законодатель вправе устанавливать такие общие нормы.) А всё-таки в чём проблема здесь основная? (В какой степени законодатель может влиять и определять порядок распоряжения собственностью, устанавливать правила для Правительства.) А вы? (Я обозначил проблему так: многие вопросы, составляющие полномочия органов исполнительной власти, регулируются федеральным законом. Соответственно, проблема в том, в каких пределах они их могут регламентировать. Затем я подумал, что следует рассмотреть вопрос, могут ли приниматься законодательным органом законы ненормативного содержания.) Угу. (КС РФ говорит, что принятие закона по каждому такому объекту является неоправданным вторжением в компетенцию Правительства РФ по принятию текущих решений, и я согласен с этой правовой позицией. Нормативность закона – это свойство, которое выявляется уже на практике, но могут существовать и ненормативные законы, и, как мне представляется, наиболее значимым признаком закона является регулирование наиболее важных общественных отношений. Как говорит КС РФ, законодатель может регулировать перемещение наиболее значимых культурных ценностей. В этой части мне представляется, что законодатель может принимать решения, т.е. перемещать законом наиболее значимые культурные ценности. Но при этом закон остается ненормативным. А вообще, несмотря на то, что управление федеральной собственностью является полномочием Правительства, федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении РФ, поэтому законодатель может определить порядок управления федеральной собственностью, общие рамки для исполнения полномочий Правительства.) Судя по тому, как сформулирован вопрос в задаче, речь, скорее, идёт о том вопросе, который вы изначально поставили – как именно следует воспринимать и оценивать практику регулирования вопросов реализации полномочий органов исполнительной власти законодательным актом. Собственно, в данном случае достаточно очевидно, что законодатель может регулировать любые вопросы, в т.ч. вопросы деятельности органов исполнительной власти, в тех пределах, в которых он остается в рамках собственно законодательного регулирования. Мы в прошлый раз с вами обсуждали особенности исполнительно-распорядительной деятельности. Мы говорили об Управлении делами Президента, о том что, по сути своей, эта деятельность носит исполнительно-распорядительный характер, и потому передаётся органам исполнительной власти. Здесь примерно то же самое, только в отношении власти законодательной – здесь законодательная власть реализует те законодательные полномочия, которые могут оцениваться как по природе принадлежащие законодательной власти. В этой части, собственно, и должны быть определены пределы того, что может законодатель.
|
|
|
|
|
|
Вторая проблема – проблема распоряжения какими-то объектами. Здесь вопрос только в некой определенности. Наверное, от вас вряд можно было бы требовать, чтобы вы по существу решили проблему, может ли тот или иной закон решать судьбу конкретного имущественного объекта. Это уже вопросы даже не столько конституционного уровня, сколько особенностей механизма управления государственной собственностью (более низкого уровня). А вот первый вопрос в решении КС РФ отражается, но важно не то, что КС РФ в данном случае разрешил, а важно, что КС РФ посчитал в принципе допустимым для пределов законодательного регулирования. В Постановлении КС РФ вы увидели те пределы и те вопросы, которые могут затрагиваться в законе? Там есть описание того, что в рамках управления государственным имуществом может делать законодатель, также как и в любой другой сфере – законодатель может регламентировать порядок, условия, процедуры управления собственностью, он может устанавливать рамки, он может устанавливать правила для деятельности исполнительной власти. Он не может сам реализовывать исполнительно-распорядительные полномочия – это будет противоречить принципу разделения властей. А вот устанавливать условия и механизм реализации он может.
Может ли, например, законодатель установить пределы, установить границы, в которых Правительство может создать ГУПы? Конечно, может. Может задать какие-то экономические параметры управления собственностью или финансовой политики Правительства? Конечно, может потому что это внешние рамки, которые не касаются конкретного решения. Степень этой “внешнести” и нормативности может быть разной, и иногда определение коридора (у нас этой сделано в Законе о валютном регулировании), разницы между продажной и покупной ценой валюты для частных банков – вот то, что может, например, сделать в законе законодатель. Теоретически, он может сделать что-то подобное и для ЦБ РФ. В некоторых ситуациях установление подобных правил будет очень непосредственным воздействием, потому что оно может быть принято на злобу дня в конкретной ситуации, и на эту конкретную ситуацию реально повлиять. Но это не исключает всё равно право вводить общие требования, общие критерии, общие принципы и общий механизм, общую процедуру. Вот о чём задача на самом деле. Соответственно, что касается примера с Французской Республикой, то во Франции эта идея, может быть, более конкретно закреплена в Конституции, она более чётко реализована в конституционных положениях, где сказано, какие именно (только принципиальные) вещи могут регламентироваться законом. Но это особенности французской конституционной системы.
(КС РФ говорит, что в отношении особо ценных вещей – раз они такие ценные – может приниматься закон.) Я как раз сказал, что по этому поводу, может быть, не стоит даже рассуждать, но раз уж спрашиваете, то, как мне представляется, КС РФ в данном случае говорил о некой форме контроля за принятием решений имеющих особую значимость. В сфере управления имуществом можно провести вполне отчётливую аналогию с ситуацией, когда для приватизации какого-то объекта, какого-то предприятия нужно внесение изменений в Закон о приватизации государственного и муниципального имущества, потому что там перечислено, что акции, по-моему, ОАО «Газпром» (раньше было ещё РАО ЕЭС), в общем, трех или четырех крупнейших государственных предприятий не могут быть приватизированы иначе как путём внесения изменений в Закон. Это фактически принятие решения, которое относится к компетенции Правительства. Но передача его решения законодательному органу свидетельствует о некой особой форме контроля законодательного органа за исполнительной деятельностью Правительства. Всё равно реальную продажу, реальную приватизацию, также как и в примере задачи, реальную передачу имущества будет осуществлять Правительство, и действия всё равно будет осуществлять Правительство, но законодатель ставит под особый контроль эту деятельность Правительства, считая, что такие решения должны приниматься именно представительным органом, что защитит от, условно говоря, разбазаривания имущества. Правительство вряд ли будет разбазаривать, но оно может принимать решение о передаче какого-то объекта, исходя из политических соображений. А вот представительный орган будет более взвешенно подходить к вопросу о том, можно ли осуществить передачу. Мне кажется, что КС РФ писал, скорее, об этом.
Задача 2
19 апреля 2002 г. Государственная Дума РФ приняла в третьем чтении проект Федерального закона «О временном запрете на клонирование человека». Выступая перед журналистами, лидер фракции КПРФ в Государственной Думе Г. А. Зюганов заявил, что его фракция намерена обжаловать постановление Государственной Думы о принятии закона в третьем чтении в связи с нарушением процедуры его принятия.
Каким образом оформляется принятие закона палатой парламента? Какое место в правовой системе Российской Федерации занимает постановление Государственной Думы РФ о принятии закона? Может ли оно быть предметом обжалования? Мотивируйте ответ.
(Вопрос по тексту задачи: в последнем предложении имеется в виду нарушение процедуры принятия закона или именно постановления?) Так в этом задача и состоит. (Но надо же знать, что они хотят обжаловать.) Только что завершилось третье чтение, а значит, закон ещё не прошёл все стадии законодательного процесса, ещё не стал “принятым законом”. По завершении первого чтения принимается постановление Госдумы о принятии закона в первом чтении; после принятия во втором – постановление о принятии во втором; после принятия в третьем – постановление о принятии в третьем. Это документ, который оформляет определенную стадию прохождения процедуры, и вопрос в том, может ли постановление быть предметом обжалования в КС РФ, потому что в Конституции и в законе (собственно, это я хотел от вас услышать) сказано, что нормативные акты палат Федерального Собрания могут быть обжалованы в КС РФ. Может ли этот акт быть обжалован?
(Я нашёл Определение КС РФ 1995 года № 66-О. там их относят к правоприменительным актам.) Почему? Может, КС РФ в 1995 году ошибся. Вы-то как считаете? У вас какие-то аргументы есть? <И тишина…> Неужели вы неспособны порассуждать о том, можно ли считать такое постановление нормативным актом? Вы в теории права изучали, что такое нормативный акт? (Мне кажется, такие постановления имеют процедурный характер.) Почему? (Потому что законодательная процедура состоит из нескольких стадий, т.е. дальше принятое постановление о законопроекте направляется в следующую палату Федерального Собрания.) Ну и что? (Данное постановление ещё не является принятым законом и потому не может быть обжаловано.) Здесь, особенно вот в таких случаях, особенно критичны аргументы, которые вы можете найти в пользу того или иного решения. Здесь ответ, наверное, абсолютно очевиден – если вы нашли Определение КС РФ 1995 года, то ответ для вас будет просто ясен как день. Вопрос в том, как это обосновать. Что такое нормативный акт? (Это акт, который адресован неопределённому кругу лиц.) Нет, это неправильно. Что такое нормативный акт? (Акт, содержащий нормы права.) Вот именно. А что такое норма права? Есть даже официальные определения понятий “нормативный акт” и “норма права”. Норма права – это общеобязательное правило поведения, которое предназначено для неоднократного применения и адресовано неопределённому кругу лиц. Вы должны ночью просыпаться, и на вопрос “что такое норма права” сходу отвечать. Вся та ересь, которую вам излагают на философии права, к тем вопросам, которые мы здесь обсуждаем, никакого отношения не имеет.
Теперь главный вопрос: являются ли такие акты палат парламента нормативными? (Нет, потому что они порождают правовые последствия только для конкретных субъектов, в частности, для Совета Федерации.) Какие последствия? (Если это закон, издаваемый по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции РФ, то Совет Федерации обязан в 14-дневный срок рассмотреть его. В любом случае участниками правоотношения, возникающего из этого постановления, являются палаты парламента.) Допустим, но всё-таки изначально главный признак нормативного акта – это то, что он направлен на установление, изменение или прекращение действия правовой нормы. Эти постановления о принятии закона в третьем чтении (именно в третьем чтении!) направлены на установление правовых норм? (Нет, они являются актом реализации норм, содержащихся в Конституции РФ и Регламенте Государственной Думы.) А временный запрет на клонирование человека они устанавливают? (Нет, потому что для этого требуются дальнейшие процедуры – одобрение Советом Федерации, промульгация Президентом, опубликование.) Но они же направлены на установление правовых норм? (Направлены, но не устанавливают.) Да, совершенно правильно. Они не устанавливают нормы, потому что нормы устанавливаются законом. Закон есть результат целого набора правовых актов, в т.ч. того, который в данном случае мы рассматриваем, а именно решение Госдумы об одобрении закона в целом – законопроекта, который после этого решения становится законом, ещё не “принятым законом”, но законом. Терминологически, уже после третьего чтения в Госдуме, это закон. Конечно, эти акты направлены на итоговый результат законодательного процесса, но они носят промежуточный характер, т.е. их действие не непосредственно связано с установлением правовых норм, а ограничиваются сферой самого законодательного процесса и теми правовыми последствиями, которые там возникают. Вот, что я хотел от вас услышать.
Отвлекаясь от этой темы, я вам могу сказать, что в некоторых случаях подобная проблема может возникнуть в очень интересном и абсолютно неразрешимом разрезе. В органах исполнительной власти широко практикуется такое нормотворчество, когда какое-то положение или инструкция утверждается, например, постановлением или приказом. Текст приказа исчерпывает текстом «утвердить прилагаемую инструкцию, точка, подпись – министр». Это нормативный акт? Он не содержит нормы, но направлен на установление или введение в силу того акта, который непосредственно устанавливает нормы. Что действует как нормативный акт – международный договор или закон о его ратификации? (Международный договор.) А по сути та же самая ситуация. Есть акт, который направлен на придание юридической силы другому правовому акту. С международными договорами понятно, что действует международный договор, хотя возникает вопрос – а, собственно, является ли закон о ратификации нормативным актом? В чём его нормативность? Сейчас в КС РФ обжаловали Закон о ратификации Протокола о присоединении к ВТО, и там этот вопрос тоже поднимался – а что представляет собой решение о ратификации? Действует-то договор, а закон непосредственно не содержит тех норм, которые вводятся международным договором. Но это так, к слову. (А это относится к законам, которые вводятся в действия другим законом?) Вы имеете в виду законы о введении в действие кодексов? Нет, с ними другая ситуация. На самом деле, законы о введении в действие кодексов – это, по сути, несколько другая ситуация, потому что это, грубо говоря, отделённая от самого кодекса часть, связанная с заключительными и переходными положениями, просто она выделена технически в отдельный закон. Это вопрос именно техники, потому что всё равно кодекс принимается как федеральный закон, имеет свой номер, свою дату и, соответственно, действует просто как федеральный закон. А всё, что касается закона о введении в действие – это определение условий начала действия того акта. Здесь о другом речь, такого разделения нет.
Задача 3
В ходе переговоров с Международным банком реконструкции и развития о предоставлении Российской Федерации крупного кредита со стороны Банка было выдвинуто условие о предоставлении Федеральному Собранию возможности контролировать условия и порядок управления государственной собственностью Российской Федерации, в том числе участие Российской Федерации в торгах на фондовых биржах, вложение средств в ценные бумаги и т. д. Российская сторона заявила, что такое условие не может быть выполнено ввиду противоречия Конституции РФ. Конституция наделяет Федеральное Собрание статусом законодательного органа и предоставляет ему лишь некоторые контрольные полномочия по проверке исполнения органами исполнительной власти принятого парламентом бюджета. Предоставление Федеральному Собранию дополнительных контрольных полномочий противоречило бы конституционным принципам построения системы органов государственной власти.
Каково место Федерального Собрания в системе федеральных органов государственной власти? Каковы функции парламента в демократическом государстве? Возможно ли выполнение условия Международного банка?
(Проблема заключается в определении границ контрольных функций Федерального Собрания.) А в чём проблема определения границ контрольных функций? (Допустима ли передача Федеральному Собранию возможности контролировать условия и порядок управления государственной собственностью.) Немножко перекликается с первой задачей, правда? Ну, и что скажете по этой проблеме? (Требования МБРР сводятся к фактической реализации Федеральным Собранием действий, которые входят в сферу полномочий другого органа государственной власти.) Какого? (Правительства.) Контролировать условия и порядок управления? (Наверное, да, непосредственно контроль должно осуществлять Правительство.) А за кем оно тогда контроль будет осуществлять? За самим собой? (Не знаю.) Так, подождите, а Правительство осуществляет контроль за использованием имущества, за порядком и условиями управления собственностью? (Да.) А кого оно контролирует тогда? (Деятельность министерств, может быть.) Контроль предполагает, что есть некая независимость: считается, что один орган контролирует другой, если контролируемый орган имеет самостоятельные полномочия по принятию каких-то решений и можно осуществлять контроль за принятием этих решений. Вы, наверное, хотели бы сказать, что речь идёт о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом (ФАУГИ). Правительство за ним контроль не может осуществлять, оно подчинено Правительству. Контроль, естественно, в рамках подчинения осуществляется, но всё равно не принято в этом случае говорить о контроле. (Значит, в таком случае контрольные функции должны быть переданы другому независимому органу и, возможно, по аналогии с функциями Счетной палаты, какие-то полномочия могут быть и у Федерального Собрания по контролю за управлением собственностью.) А Счетная палата – это самостоятельный конституционный орган? Она же действует от имени Федерального Собрания. Значит, те полномочия, которые осуществляет Счетная палата, могут считаться полномочиями, реализуемыми законодательной ветвью власти, т.е. Федеральным Собранием. Почему вы в этом не уверены? Есть аргументы против? (Федеральное Собрание его полностью формирует, значит, и полномочия принадлежат законодательной власти.) На самом деле, не полностью – там есть один нюанс, которого в Конституции нет. В Конституции сказано, что Председателя и половину состава аудиторов формирует Госдума, а вторую половину и заместителя Председателя – Совет Федерации. Но в законе добавляется – «по предложению Президента». Президент у нас к исполнительной власти хотя бы формально не относится, соответственно, предполагает, что всё-таки в данном случае речь идёт об органе законодательной власти, органе, который используется как инструмент контроля. Если оценить полномочия Счетной палаты в части условий контроля за порядком управления государственной собственностью, то можно ли сказать, что те полномочия, которые требует предоставить МБРР Федеральному Собранию, уже предоставлены Счетной палате? Чем занимается Счетная палата? (Контроль исполнения бюджета.) Да, это основная цель существования Счетной палаты. А можно через контроль за исполнением бюджета контролировать то, что перечисляет МБРР? Если это торги, значит, это доход бюджета. Или расходы – опять же, из бюджета. Вся финансовая деятельность, которую осуществляют органы государственной власти, естественно, связана с доходами и расходами из гос. бюджета, и следовательно, она, так или иначе, подпадает под предмет контроля Счетной палаты. Если что-то не охватывается, то в любом случае это с конституционной точки зрения не может рассматриваться как нарушение принципа разделения властей. В любом случае нет препятствий для предоставления Федеральному Собранию полномочий по осуществлению этого контроля.
Задача 4
19 ноября 2009 года на заседании Государственной Думы Федерального Собрания РФ ряд депутатов-коммунистов потребовал поручить Комитету Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству запросить в правоохранительных органах информацию о причинах применения административного наказания в виде административного ареста известного писателя и политического деятеля Э.В. Лимонова. Лимонов был привлечен к административной ответственности за участие в митинге 31 октября 2009 года на Триумфальной площади в Москве.
В ответ представители Комитета заявили, что направлять запрос не имеет смысла: правоохранительные органы откажут в предоставлении информации, которая может быть связана с парламентской оценкой законности вынесенного решения, поскольку этот вопрос к компетенции парламента не относится.
Каковы права палат Федерального Собрания на получение информации от органов исполнительной власти и может ли быть истребована информация в описанной ситуации? В каких формах может осуществляться контроль парламента за деятельностью органов исполнительной власти? Каковы юрисдикционные полномочия парламента и распространяются ли они на описанную ситуацию?
(Проблема заключается в том, может ли парламент как-то воздействовать на исполнительную власть в плане контроля.) Не совсем так. Тут скорее речь идёт о проблеме того, зачем Федеральному Собранию та информация, получение которой гарантируется разными законодательными актами – Законом о статусе депутата, Законом о парламентском расследовании. Вопрос не в том, как они в принципе могут контролировать. Отчасти вопрос в том, можно ли считать затребование информации формой контроля, но более существенный вопрос – что дальше с этой информацией может сделать Федеральное Собрание. (То есть, как информация, которой может завладеть Федеральное Собрание, может повлиять на исполнительную власть.) Типа того, да, как-то так примерно. Госдума пытается истребовать информацию, а те, кто в самой Госдуме возражает против истребования информации, говорят: «Зачем нам эта информация? Ну, скажут, что они осудили его, ну и что дальше, что мы с этим делать-то будем? Если нам нечего с этим делать, то зачем нам эту информацию истребовать, лишний раз занятых людей беспокоить». А те говорят: «Нет, мы хотим». – «Кроме того, что вы хотите, у вас ещё какие-то аргументы есть по поводу того, зачем вам это надо?» Вот они и спорят, а вы должны решить, кто прав. (Если Федеральное Собрание имеет право требовать, то разве здесь важна мотивация?) Смотря что требовать. Если Федеральное Собрание истребует информацию, которая необходима для осуществления законодательной деятельности, то это одна ситуация: например, «хотим принять закон об установлении новой категории водительских прав – на мопеды. Представьте нам, пожалуйста, статистику, сколько было за прошлый год ДТП с участием мопедов, потому что нам это надо для принятия решения». – «Имеете право запрашивать информацию, пожалуйста, вот вам информация, статистика такова». Здесь речь идёт о другой ситуации. Здесь не о статистике речь и не о параметрах экономического функционирования государства. Речь идёт о принятом или ещё не принятом решении, которое носит характер юридического решения – решения о привлечении к ответственности. Зачем Федеральному Собранию может понадобиться такая информация? Теоретически, может, конечно, понадобится для того, чтобы внести какие-нибудь изменения в Закон о митингах. Но явно не конкретно о Лимонове, правильно? В каком-то обобщённом виде – сколько было привлечено к ответственности за нарушение законодательства о митингах. Или по каким основаниям привлекаются к ответственности те, кто привлекаются за нарушения законодательства о митингах. Что-нибудь в таком духе, что может быть использовано в законодательной деятельности. Зачем им решение о привлечении к ответственности?
(Мне представляется, что информация, которая стала известна в результате парламентского запроса, может послужить основанием для возбуждения парламентского расследования, но не любая, а та, которая относится к тем фактам и сведениям, которые названы в законе.) А парламентское расследование чем закончится? Расследовали, получили ещё больше информации, что дальше? (Мне кажется, что последствия свои оно главным образом имеет такие же, как и отчёты Уполномоченного по правам человека - оно привлекает внимание общественности к какой-то проблеме. Сам парламент не может привлечь к ответственности или освободить от неё, подменять собой органы дознания, следствия, судебные органы, и поэтому, в первую очередь, это именно привлечение внимания общественности, потому что парламентское расследование проводится публично, с привлечением внимания прессы.) Да не обязательно парламентское расследование проводить. (В общем, Госдума может истребовать информацию, но парламент не будет оценивать законность, и потом эта оценка не будет иметь каких-то юридических последствий для суда или для самого Лимонова.) Совершенно верно. (Эта оценка будет иметь политический характер.) Да, именно так. Это определенная оценка общественности, оценка общественного мнения, оценка тех социальных групп, которые представлены в парламенте. Соответственно, это оценка, которую даёт общество. Парламент обеспечивает гласность, парламент обеспечивает информирование общества о каких-то сложных проблемах, в частности, связанных, как в данном случае, с правоприменительной практикой, но, естественно, парламент не может заменять при этом органы исполнительной власти, парламент остается в пределах своих полномочий. Но его полномочия, по сути, означают именно предание гласности, предание широкой огласке тех обстоятельств, информацию о которых Госдума получает. Собственно, и всё – само по себе предание огласке уже есть цель. Главный принцип деятельности парламента – это публичность, это стремление как раз то, что исполнительная власть хотела бы сохранить в тайне от общества, из исполнительной власти вытащить и обществу продемонстрировать. А дальше общество должно само делать выводы относительно того, за кого голосовать на следующих выборах.
Задача 9
Обжалуя в Конституционном Суде РФ один из Федеральных законов в связи с нарушением порядка его принятия, заявитель (губернатор Томской области) одновременно поставил перед судом вопрос о конституционности отдельных положений регламента Государственной Думы РФ. Согласно одному из этих положений депутат Государственной Думы РФ, отсутствующий на заседании палаты, вправе выдать доверенность на голосование от его имени своему коллеге-депутату. Согласно другому, при проведении заседания Государственной Думы РФ установлен кворум — большинство от общего числа депутатов, который обычно устанавливается в количестве 226 депутатов. По мнению заявителя, каждый депутат должен лично участвовать в заседаниях палаты. Заранее сформировать свою позицию по рассматриваемому вопросу депутат не в состоянии, иначе не нужна процедура обсуждения. Кроме того, избиратели делегировали для участия в законодательной деятельности конкретную личность.
В отношении кворума заявитель высказал позицию, что под общим числом депутатов следует понимать не установленное Конституцией РФ число 450 депутатов, а лишь тех, кто реально сохраняет полномочия к моменту заседания. Кроме того, кворум, учитывая обязательное участие депутатов, должен быть установлен в количестве не менее чем 9/10 от общего числа депутатов. Только такие правила могут обеспечить реальное представительство и обоснованность принимаемых решений.
Какое решение следует принять Конституционному Суду РФ? Является ли противоречием закона Конституции по порядку его принятия применение в ходе обсуждения регламента, не соответствующего Конституции РФ (либо несоблюдение требований регламента)?
(Проблема заключается в том, повлияет ли передача голоса депутата и незначительный кворум на представительный характер парламента.) В этом тоже, но тут для начала проблема конституционности регламента. Есть один очень довольно общий теоретический вопрос: если нарушается регламент, то можно ли это считать нарушением Конституции? Можно ли считать, что правильное применение не соответствующего Конституции регламента – это нарушение Конституции? И можно ли проверять регламент на соответствие Конституции? Про представительность – да, есть эти вопросы в задаче, но мы потом о них поговорим. Можно ли считать нарушение регламента нарушением Конституции? (Поскольку регламент – это документ, предусмотренный в самой Конституции, он должен быть как-то с ней связан.) Но это ж не ФКЗ. (Но если КС РФ считает возможным проверять нормативные постановления палат, то почему нельзя проверять регламент.) Потому что регламент – это тоже нормативное постановление, да. (В регламенте устанавливается порядок реализации полномочий, который также закреплён и в Конституции и ею гарантируется.) Ну и что? (В силу связи положений регламента с конституционными положениями можно их рассматривать на соответствие Конституции.) Хорошо, это мы ответили на третий вопрос – можно ли оспаривать регламент на соответствие Конституции. А на первые два? Можно ли считать, что нарушение регламента является нарушением Конституции? Можно ли считать, что применение регламента, противоречащего Конституции, является нарушением Конституции?
(В отношении первого вопроса есть Постановление КС РФ, в котором говорится, что правильное выполнение регламента, противоречащего Конституции, в целом противоречит Конституции, но с целью избежать последствий неблагоприятных, и чтобы избежать признания неконституционными ряда законов, которые были приняты в несоответствующем порядке, считается, что до момента признания положений регламента неконституционными действия имели место.) Хорошо, значит, если речь идёт о применении регламента, не соответствующего Конституции (на самом деле, как и в случае применения любого нормативного акта, не соответствующего Конституции), то последующее признание его неконституционным не влечёт отмену и признание неконституционными всех актов, принятых на основании этого регламента, если речь идёт о процедуре. Если речь идёт о воспроизведении Конституции по существу, то тут, конечно, другое правило. Соответственно, на момент применения регламент Конституции соответствовал, или, по крайне мере, было неизвестно о том, что он ей не соответствует, значит, всё было в порядке. Но всё-таки первый вопрос самый сложный – можно ли считать, что нарушение регламента является нарушением Конституции? (В силу связи регламента с Конституцией можно так считать.) Нет, как раз речь идёт о том, что есть регламент и есть Конституция. Конечно, в опред. части конституционные положения воспроизводятся в регламенте, и в этом смысле можно говорить о двойном нарушении – нарушении сразу и регламента, и Конституции. Но многие регламентные нормы установлены только Регламентом и из Конституции никак не вытекают. Их нарушение не будет считаться нарушением конституционных требований. Вялые вы какие-то.
А что про представительный характер, про кворум про всё такое? Есть Постановление КС РФ 1999 года № 12-П. (Что касается личного представительства, то личное участие депутата в голосовании, как сформулировал свою позицию КС РФ, не исключает того, чтобы в случае чрезвычайных ситуаций (таких как направление в командировку или болезнь) всё-таки по доверенности депутата могла осуществляться передача голоса другому депутату с указанием того, как следует распорядиться им при голосовании. Это, по мнению КС РФ, необходимо, чтобы не было дальнейшего оспаривания закона по форме принятия. А что касается кворума, то мне кажется, что требование губернатора в 9/10 устанавливать нельзя – это могло бы в принципе парализовать работу парламента.) И что? Может, это было бы хорошо? (Чтобы законы не принимались и никто ничего не делал?) Ну, только по самым важным поводам бы собирались и принимали бы только в тех случаях, когда реально надо что-то поправить. Сколько вообще у нас законов издаётся в год примерно? 10-20-100-1000-10000? Вообще не представляете? (Наверное, немало.) В начале 2000-х годов принималось около двухсот; в середине 2000-х стало приниматься около трехсот; сейчас цифра подбирается к четырестам и в некот. годы переваливает через четыреста. Соответственно, когда Председателем Госдумы вместо Грызлова избирали Нарышкина, первый отчитывался о проделанной работе на своём посту и говорил, что, мол, мы повысили количество принимаемых законов почти в два раза – это ж какое повышение эффективности работы Государственной Думы! Вот так всё и воспринимается, вся зак. деятельность. Надо обратно к ленинским принципам – «лучше меньше, да лучше». Если будет высокий кворум, то много принимать не получится. (Но должен быть баланс, не 9/10.) А где баланс, по-вашему, сколько надо? А почему вообще половина, почему 226 депутатов могут решать, а 224 уже не могут? (Наверное, предполагается, что когда собираются больше 50% депутатов, то уже обеспечивается какое-то представительство.) Вот именно, что “какое-то”. Ну и что, а 100 депутатов придут – хоть какое-то, но обеспечено. (Так одна «Единая Россия» соберётся, уже будет немало.) Так и 226 без проблем. (Я не в курсе, сколько их там.) Зря, в таких вещах надо быть в курсе. Даже в такой созыв «Единая Россия» может принять ФКЗ, не прибегая к помощи других фракций. Это существенно в раскладе политических сил в государстве. (Получается, что какие-то слои населения, отдавшие свой голос за те или иные другие политические силы, остаются не представленными.) Что значит “остаются не представленными”? (Я к вопросу о том, что количество для кворума должно быть больше 50% - предполагается, что чем больше придёт, тем вероятнее, что они из разных партий будут.) Допустим. Ну и что? А как вы думаете, вас лично в Госдуме какая партия представляет? (Не знаю, я на выборы не хожу.) Ну и что, что на выборы не ходите, вас как гражданина, ваши интересы какая-то партия представляет в Госдуме? Или вы как гражданин не представлены, ваши интересы там не отражаются, как вы думаете? (Я думаю, там до моих интересов особо нет дела.) Если так думает 99% населения, а, может быть, даже и вообще все (кроме тех 450-ти, которые сидят в Госдуме), то хорошая у нас представительная демократия получается. А почему вы на выборы не ходите? Вас совершенно не интересует, что происходит в стране, какие законы принимаются, вам в принципе всё равно? (Нет.) А почему тогда на выборы-то не ходите? (Потому что я считаю, что…) …от вас ничего не зависит? (Да.) А вот все так считают, и реально от них действительно ничего не зависит. Если бы все считали по-другому, то, может быть, и результат был бы другой. (Да, есть такое.)
Так ведь и механизм представительной власти с точки зрения теории требует очень, на самом деле, многих допущений. Считается (по крайней мере, по-другому нельзя в теории), что парламент представляет всё население государства – не только тех, кто пришёл на выборы, а всех граждан. Причём всех граждан представляет не конкретная партия, за которую какие-то граждане голосовали, а представляет каждый депутат всё население. В этом идея представительной демократии. Хотя парламент и структурируется по политическим партиям, но юридически мы не можем исходить из того, что депутаты Госдумы каких-то гр-н представляют, а каких-то не представляют. Предполагается, что представлены все. Соответственно, представлены они таким образом, что количество, по большому счёту, значения не имеет. Число 226 ничем не оправдано – это никак не более обосновано, чем 100, даже 50, или 400. Нет абсолютно никакой разницы. Это некое свойственное многим людям придание слишком большого значения цифрам. С точки зрения теории представительного правления абсолютно не существенно, будет их там 227 или 50. (У меня тогда вопрос: во-первых, депутаты в курсе этой теории? Во-вторых, в реальности же получается что депутаты продвигают идею партии.) Насчёт того, в курсе ли депутаты – боюсь, что нет, но всё-таки предполагается, что они имеют статус депутата и статус члена государственного органа, т.е. они должностные лица государственного органа, и не партия их туда отправила, а граждане.
Что касается того, насколько вообще вся эта система может оцениваться как функционирующая, т.е. насколько реальное представительство может функционировать – я не знаю, но мне как-то доводилось встречать в СМИ (у нас же сейчас нет прямой трансляции из Госдумы, нам их по головам не пересчитать) сообщение очевидцев, что обычно на заседании Госдумы присутствуют максимум 50 человек, у которых у каждого по пачке ключей для голосования. Соответственно, они голосуют так, как решила фракция, как решили руководители фракции. И только отдельные вещи, которые вызывают хоть какое-то оживление в зале, мотивируют депутатов на то, чтобы прийти в нужном хотя бы количестве. В лучшем случае, к началу заседания собирается необходимое количество, а потом они все разбегаются. В реальности, конечно, депутаты не принимают сами решений никаких, не голосуют непосредственно сами, так что получается, что этот кворум – некая очень большая условность. (Но это же неправильно.) Смотря с какой стороны посмотреть. А что в этом неправильного? (А в чём тогда смысл установления в Конституции, что там должен быть кворум.) А может неправильно то, что в Конституции установлен кворум? (Пусть тогда один депутат приходит и всё решает. В чём тогда смысл представительной демократии?) Каждый, даже если он один, представляет весь народ. Если депутат считает, что интересам его избирателей что-то угрожает или что интересы его избирателей требуют защиты (я это на последней лекции излагал), он может прийти. Он придёт, потому что он понимает, что это затрагивает те интересы, которые он представляет. Если он считает, что, мол, как примут, так пусть и будет – не придёт. (А он имеет право так считать?) А почему нет? А что он представляет – интересы или волю? (Его статус депутата как раз предполагает, что он участвует в обсуждении каких-то вопросов и участвует как представитель граждан.) Правильно, и выражает какую-то позицию. Формулирует свою позицию исходя из чего? (Исходя из интересов граждан.) Значит, тем, кого он представляет, всё равно, будет ли принят этот закон или не будет.
(Не может такого быть.) Почему? (Потому что у граждан всегда есть позиция по тому или иному вопросу.) У вас есть позиция по поводу того, нужно ли вводить права на мопед или нет? (Конееееечно.) Да? Ну и какая? (Я считаю, что нужно.) Хорошо, значит вы, например, депутат от какой-нибудь другой фракции, и вы знаете, что самая большая, самая главная партия решила, что этот закон нужен. Что вам делать на этом голосовании? Количество не переходит в качество – это главная идея, которую мне хотелось бы до вас донести. (Но количество – это предпосылка качества. Если мы закроем глаза на количество – совсем, абсолютно – качества точно не будет.) А почему мы устанавливаем именно половину? Почему не установить 9/10? Результат будет ровно такой же. Всё равно придут 50 человек, только у каждого будет по пачке не из пяти ключей, а из десяти, и всё. (Значит, надо установить обязанность посещать заседания.) Она установлена. Не помогает. В ЗакСе СПб даже премии лишают за отсутствие на заседании. Он приезжает, регистрируется и уезжает. (Но не может так быть, чтобы один депутат голосовал за все 450.) Один не будет, всё равно их будет хотя бы человек 20. (А почему не 19?) А почему не четыре – каждый от фракции? Всё равно фракция голосует консолидировано. Этот с пачкой ключей от этой фракции, тот с пачкой ключей от другой. (Но предполагается же в процессе принятия закона какое-то обсуждение.) Предполагается. Соответственно, чем больше, тем лучше. Поэтому 9/10 – вполне оправданный кворум. (Установление конкретной цифры – это условность да, но…) …ниже какого-то минимума нельзя опускаться? В Советском Союзе считали, что решение на референдуме может принять только половина от общего количества избирателей. А сейчас мы считаем, что не от общего количества избирателей, а половина от пришедших на референдум. Плохо? Снижена представительность? Если мы ставим в зависимость качество представительности от количества, то, соответственно, чем больше, тем лучше. (По-хорошему, так и должно быть, потому что их избирают не для того, чтобы они не приходили на заседания. Это их прямые обязанности, и одно дело если какой-то депутат не приходит по каким-то уважительным причинам, и совсем другое когда он приходит, регистрируется и уходит.) Да, <бла-бла что-то непонятное>. <Ответный смех.> Всё на сегодня.
(Строго говоря, нельзя утверждать, что небольшое количество депутатов и отсутствие кворума влечет за собой некачественное принятие решения, поскольку каждый депутат представляет все население в целом. И количество депутатов не имеет значения в этом смысле, оно условно. С другой стороны, нельзя не учесть, что количество – предпосылка качества, а потому чем больше, тем лучше, если мы ставим качество в зависимость от количества).
Дата добавления: 2018-05-12; просмотров: 1233; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!