Тема 10. Президент РФ (семинар 16)

Задача 1

Президент РФ вернул без подписания принятый Государственной Думой РФ Федеральный закон «О запрете научных исследований в области генной инженерии» в связи с тем, что он противоречит Конституции РФ. Государственная Дума и Совет Федерации преодолели вето Президента, однако Президент вновь отказался подписывать закон, ссылаясь на нарушения процедуры, которые были допущены при повторном рассмотрении закона.

Каковы полномочия Президента в области законодательной деятельности? Обязан ли Президент в любом случае подписывать закон, если Федеральное Собрание направляет его после повторного принятия квалифицированным большинством голосов?

(Проблема заключается в том, обязан ли Президент подписывать закон, принятый Федеральным Собранием при повторном рассмотрении, или он может отклонить его повторно.) Ответ на этот вопрос слишком очевиден, чтобы быть проблемой. У вас что, есть аргументы в пользу того, что Президент вправе не подписать этот закон? (Да, и главный аргумент состоит в том, что это умаляет значение данной процедуры и мешает Президенту осуществлять функцию гаранта Конституции.) А зачем вообще тогда Президенту определять полномочия? Может, следует просто написать, что он гарант Конституции и поставить точку, а дальше он пусть делаёт всё, что считает нужным? Вы предлагаете примерно такую логику. «Если он гарант Конституции, значит, он может делать, что хочет», говорите вы. (Нет, я говорю лишь только то, что он может повторно отклонить этот закон.) Хорошо, значит, в рамках законодательной процедуры он может делать что хочет. Какая разница? Давайте проблему сформулируем как-то более проблемно. (Может быть, проблема заключается в разграничении полномочий государственных органов в законодательной деятельности?) А проблема в чём? Разграничение – это некое описание ситуации, в разграничении проблемы быть не может. Мы можем формулировать разграничение как интеллектуальную задачу (“разграничить”), но это не проблема.

(Если убрать из задачи нарушение процедуры, которое якобы было допущено при повторном рассмотрении закона, то ситуация совершенно ясна и решается исходя из ч. 3 ст. 107 Конституции. Но дело в том, что при повторном рассмотрении имело место нарушение процедуры, и вопрос сводится к тому, как разрешить возникшее противоречие между нежеланием Президента подписывать такой закон и противоположным интересом парламента.) Согласитесь, что это не очень убедительно звучит в качестве правовой проблемы – “противоречие между нежеланием Президента и желанием Государственной Думы”. Наверное, если всё-таки есть противоречие, значит, это противоречие между каким-то двумя правовыми нормами, какими-то правовыми принципами, противоречие в регулировании законодательной процедуры. (Проблема состоит в том, входит ли в конституционно-контрольную функцию главы государства право или полномочие вернуть проект закона для рассмотрения в палату парламента, если, по его мнению, при принятии закона было допущено нарушение регламента.) Это уже теплее, чуть ближе к тому, что нужно, но всё равно не абсолютно точно. До конца вы проблему всё-таки не выявляете. Если вы выявите проблему, вам станет абсолютно очевидно, абсолютно ясно как её решать. Это тот самый случай, когда сформулировав проблему, вы решаете две трети задачи.

(Проблема заключается в том, правомерен ли повторный отказ Президента от подписания закона на основании его неконституционности или нарушения процедуры его принятия.) Ответить на этот вопрос можно односложно – да или нет. Проблема, которую вы должны поставить, заключается в описании столкновения двух позиций. Какие две позиции в данном случае сталкиваются и на основе чего? (Возможно, проблема заключается в том, обязан ли Президент в любом случае подписывать закон, если он направляется ему после повторного рассмотрения.) Так звучит вопрос в задаче. (Да, но я из этого и исходил: если мы будем трактовать ч. 3 ст. 107 буквально, то ответ положительный, но если посмотреть, поразмышлять, то, может, и нет.) Отличная формулировка проблемы! «На первый взгляд да, но если подумать, то, может быть, и нет». [Белову очень весело, 08:45-09:16]

(Если говорить о двух противоречащих друг другу позициях, то, с одной стороны, в силу положений Конституции Президент обязан подписать и обнародовать закон, который повторно одобрен палатами Федерального Собрания, но, с другой стороны, возникает вопрос, нужно ли считать возвращение Президентом закона, который, по его мнению, принят с нарушением процедуры и конституционных условий принятия закона, отклонением закона, или же это не отклонение, а возвращение закона.) А “возвращение закона” в Конституции предусмотрено? (Нет, и это как раз следующий вопрос – допустимо ли наличие такого института, когда Президент сам оценивает соблюдение или несоблюдение конституционных процедур при принятии закона, или же это должно решаться другим образом, например, посредством конституционного правосудия.) Очень сложная и запутанная формулировка, но по сути правильно. Да, речь идёт о том, вправе ли Президент оценивать соблюдение процедуры принятия закона при его подписании. Особенно эта проблема остра для той ситуации, которая описана в задаче, потому что если речь идёт о ситуации первоначального возвращения (после первого принятия Госдумой и одобрения Советом Федерации), то в такой ситуации Конституция никак не ограничивает основания вето для Президента – он может сослаться и на то, что не соблюдена процедура. По крайней мере, здесь не очевидно какое-то противоречие Конституции. Но когда вето преодолено (Госдума и Совет Федерации считают, что вето преодолено), может ли Президент действовать исходя из того, что он не считает закон принятым в надлежащей процедуре. Вот по этому поводу как раз и есть две точки зрения, две позиции. Они вам должны быть известны из решений КС РФ – решение 1996 года по делу о толковании ст. 107 Конституции и решение 1998 года. Какие аргументы приводил КС РФ в первом решении и какие аргументы во втором?

(В 1996 году КС РФ высказал позицию о том, что Президент может возвращать законы столько раз, сколько захочет.) Прямо так КС РФ и написал – “сколько захочет раз”? (Там не указано, сколько раз он может возвратить его, там просто указывается на то, что Президент может его возвратить, и возвращение как таковое не считается отклонением.) Да, КС РФ ввёл некую не предусмотренную Конституцией процедуру – процедуру возвращения закона без рассмотрения со ссылкой на то, что закон принят не в надлежащем порядке. Чем КС РФ аргументировал возможность введения такой процедуры? (Тем, что эти нарушения могут ставить под сомнение факт волеизъявления палаты, результаты такого волеизъявления и вообще само принятие закона.) Угу. (Применительно к ситуации, которая описана в задаче, волеизъявление палат уже состоялось первый раз и, очевидно, без нарушения процедуры, раз Президент не обратил на это внимание.) Почему, он же наложил вето, и, может быть, в вето было указано в т.ч. и нарушение процедуры, откуда ж мы знаем. (В условиях не указано.) Презюмировать что-либо можно, конечно, но зачем. (Если предполагать, что первый раз закон был отклонён не по этому основанию, то тут можно говорить о том, что волеизъявление уже в надлежащей форме состоялось.) Почему? Тут же должно второе волеизъявление состояться – волеизъявление квалифицированного большинства. То, которое состоялось первый раз, уже никакого юридического значения не имеет – всё, проехали. Мы оцениваем только второе голосование – голосование, которое должно набрать квалифицированное большинство голосов. Хорошо, чем КС РФ мотивировал возможность возвращения? (Это помогает Президенту выполнять его функции как гаранта Конституции.) Да, Президент возвращает закон, выполняя свои функции как гаранта Конституции, осуществляя предварительный контроль, прежде чем подписывать закон.

А в 1998 году КС РФ что написал? (Если Президент считает, что федеральный закон противоречит Конституции, то после подписания и обнародования закона Президент может обратиться в КС РФ с запросом о проверке соответствия Конституции названного закона, в т.ч. по порядку принятия.) Это итоговое решение, а чем оно мотивировано? (Он мотивировал это тем, что закон на конституционность может проверять только КС РФ.) Это одно основание, один мотив, но для нас он в данном случае не очень существенен. (У Президента нет полномочий.) Да, главное то, что у Президента нет полномочий, которые позволяли бы ему осуществить контроль за принятием законов в парламенте. Конституция ему таких полномочий не предоставляет. Кто проверяет соблюдение процедуры, кроме КС РФ? (Комитеты палат.) Они проверяют на конституционность, но не по процедуре. Я имею в виду по процедуре пленарного заседания – закон же принимается на пленарном заседании. Кто оценивает, что закон принят в надлежащей процедуре? (Вы на лекции говорили, что председательствующий своей подписью удостоверяет соблюдение процедуры.) Угуууу, угуууу, угуууу. Председатель палаты имеет право оценить, соблюдена процедура или нет. После этого оценку может давать по Конституции только КС РФ. Президент оценку давать не может. Соответственно, Президент должен подписать, но если он считает, что закон принят с нарушением процедуры, т.е. он что-то слышал, ему о чём-то рассказывали, он что-то подозревает, у него есть какие-то доказательства, то он не может сам эти доказательства оценить, у него нет такого полномочия, но он может представить эти доказательства на рассмотрение КС РФ, т.е. Президент может подать запрос в КС РФ о проверке конституционности закона по порядку его принятия.

А теперь самый интересный вопрос: у нас два решения КС РФ, какое сильнее? (Более позднее, наверное.) Почему? Это же не нормативные акты. Представьте себе два решения суда, пусть даже более или менее об одном и том же, но связанные с установлением каких-то юридических фактов. Что, более позднее отменяет более раннее? (Сначала было одно мнение, а раз появилось другое, значит, КС РФ отказался от того мнения.) В тот момент закон действовал в ещё прежней редакции, который позволял КС РФ пересматривать свои правовые позиции. Он предусматривал для этого особую процедуру. Точнее сказать, он предусматривал, что КС РФ должен принимать такие решения только в пленарном заседании. Мы ещё не обсуждали это на лекции, и я подозреваю, что вам могло не прийти в голову проанализировать это, хотя, наверное, вы должны были об этом задуматься: если у нас есть два решения КС РФ, то их надо как-то сравнить. Из этих двух решений оба вынесены одинаковым составом суда? Это никто не посмотрел, конечно. Опять же, вы можете посчитать, что это уже не имеет смысла сейчас изучать, потому что закон действует в новой редакции. В той редакции, в которой он действовал в 1998 году и в 1996 году, вопросы толкования Конституции (а первое решение – это решение о толковании Конституции) могли решаться только в пленарном заседании. Соответственно, первое решение вынесено в пленарном заседании. А вот решение 1998 года вынесено палатой. Сейчас уже палат не существует, это неактуально, но в тот момент было достаточно актуально. В законе было сказано, что изменение правовой позиции должно осуществляться в пленарном заседании – палата должна сделать уступку в пользу пленума. Она такой уступки не сделала. С точки зрения этих большей частью формальных аргументов, конечно, первое решение сильнее, но второе, безусловно, правильнее.

И здесь, поскольку вы в данном случае решаете задачу, нет необходимости принимать решение за КС РФ, или за Государственную Дума, или за Президента. В данном случае вы должны формулировать свою позицию относительно существа этого вопроса – как вы считаете правильно. То, что я до сих пор говорил про сравнение этих двух решений КС РФ, воспринимайте как сделанное в скобках замечание, как то, что для вас не должно быть руководящим принципом при выборе позиции. Ваша задача не выбрать решение вслепую, не подкинуть монетку и решить какое решение, вам больше нравится, а оценить, какое для вас кажется убедительнее, и постараться привести какие-то аргументы, почему одно правильнее, чем другое, почему одно убедительнее, чем другое. И ваша задача – составить свое собственное максимально убедительное решение, чтобы оно меня убеждало. Исходя из этих соображений, какое вам решение кажется более правильным и почему? Какое вам должно казаться более правильным, я уже сказал, вопрос почему. Ну, если вам кажется правильнее другое решение, то, опять же, вопрос почему.

(Мне кажется правильным решение 1998 года, потому что Президентом очень широко трактуется понятие нарушения конституционных условий и процедур. Закон может возвращаться даже в том случае, когда нарушены не нормы Конституции, а, по существу, нормы регламентов палат, и объектом контроля здесь уже становится не сам закон, т.е. Президент оценивает уже не сам закон, а процедуру его принятия, в т.ч. процедуру соблюдения регламентов палат Федерального Собрания, а не только норм Конституции. Получается, что абсолютно игнорируются акты самих палат, и получается перекос в сторону президентской власти – в контроль за соблюдением порядка, который урегулирован палатой самой для себя, вмешивается со стороны Президент. Мне представляется, что соблюдение этого порядка должно контролироваться и оцениваться председателем соответствующей палаты. Если же Президент так сильно сомневается в соблюдении именно конституционных процедур, то ему целесообразно обратиться в КС РФ с ходатайством.) С запросом. Ходатайство подаётся только по спорам о компетенции. Это не спор о компетенции. Хотя в 1998 году он рассматривался как непонятно что. Там вроде решение КС РФ по спору между Государственной Думой и Президентом, но на самом деле это не спор о компетенции. Спор о компетенции предполагает, что одно и то же полномочие оспаривается разными органами. Здесь теоретически можно говорить о полномочии по оценке соблюдения процедуры, но тогда спорили бы председатель палаты и Президент, а полномочия председателя не определяются в Конституции. Соответственно, здесь, скорее, вопрос о толковании Конституции. (Мне тоже кажется, что решение 1998 годе более правильно по той причине, что, как вы до этого говорили, Президент лично не присутствовал на заседании и не может судить о правильности процедуры. Он будет опираться на своё субъективное восприятие, относиться предвзято, а КС РФ беспристрастен и в силу своей профессиональной деятельности сможет справедливо рассудить эту ситуацию.)

Хорошо. Всё верно, я, может быть, от себя добавлю один аргумент, который мне кажется довольно весомым: да, здесь присутствует некий субъективизм со стороны Президента, и в принципе эта проблема связана с отношениями, возникающими в сфере законотворческой деятельности. Это законодательный процесс, и Президент в данном случае является субъектом законодательного процесса. Следовательно, здесь два субъекта законодательного процесса вступают между собой в конфликт по поводу законодательной деятельности. Если один будет иметь право принимать конечное решение, то он окажется судьёй в собственном деле. Это было бы право одной из двух сторон сказать: «Я прав, и точка». Так быть не должно. Конституционная система должна предполагать определенный баланс сил, баланс полномочий, и этот баланс (в случае если приходят в конфликт два субъекта законотворческой процедуры), наверное, правильнее всего выносить на суд независимый (КС РФ). И при этом мы должны принимать во внимание, что КС РФ специально представлено полномочие оценивать конституционность процедуры принятия какого-то конкретного закона. В принципе в Конституции прямо не сказано, что это оценка закона именно по порядку принятия, там говорится просто об оценке соответствия Конституции, но, по крайней мере, законодатель, регламентируя законодательный процесс и полномочия КС РФ, делает вывод о том, что именно КС РФ следует предоставить полномочие по окончательной оценке того, соблюдена ли процедура или не соблюдена. Одно и то же полномочие не может принадлежать двум органам. В этом его отличие от субъективных прав – оно должно принадлежать только одному субъекту, и, соответственно, если окончательное решение принимает КС РФ, значит, его не должен принимать Президент. Исходить нужно из этих соображений, но, самое главное, из обеспечения баланса.

У нас нет такой задачи (потому что ситуация слишком очевидна, на мой взгляд), но всё-таки. В 1998 году Президент второй раз вносит одну и ту же кандидатуру на согласование Государственной Думы для того, чтобы назначить Председателя Правительства. Государственная Дума второй раз эту кандидатуру отклоняет и отправляет запрос в КС РФ о толковании Конституции по поводу того, насколько вообще Президент полномочен представить ту же самую кандидатуру второй раз. Решение КС РФ о толковании Конституции, на мой взгляд, очень неубедительно, потому что КС РФ принял очень формальную точку зрения, мол, раз в Конституции не сказано, что нельзя два раза одну и ту же кандидатуру предлагать, значит, так делать можно. Но КС РФ должен-то был что оценивать? Зачем вообще эта процедура? Она предполагает согласование, а если Президент дважды, а потом трижды, предлагает одну и ту же кандидатуру, то это не поиск компромисса, это не согласование, и, соответственно, идея баланса полномочий, идея баланса в т.ч. политического статуса двух высших органов государственной власти в данном случае никак не обеспечивается. А должна обеспечиваться, потому что Конституция должна обеспечить этот баланс. В данном случае речь идёт о балансе в рамках законодательных полномочий, здесь он тоже должен обеспечиваться.

Задача 2

23 июня 2009 организаторы Московского гей-прайда обратились в Тверской районный суд Москвы с жалобой на бездействие Президента Российской Федерации Д.А.Медведева. Организаторы подали обращение на имя главы государства о проведении шествия в поддержку толерантного отношения и соблюдения прав и свобод лиц гомосексуальной ориентации в Александровском саду на территории Московского Кремля. Мероприятие планировалось в субботу 31 мая с 13 до 14 часов с количеством участников до 200 человек.

Обращение на имя Президента РФ было передано в Приемную главы государства 16 мая. 21 мая оно было переправлено в Префектуру Центрального административного округа Москвы со ссылкой на часть 3 статьи 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

В своей жалобе организаторы гей-прайда отмечают, что поставленный в их заявлении на имя Президента РФ вопрос о проведении публичного мероприятия на территории Александровского сада относится к исключительной компетенции главы государства в соответствии с положениями ч. 4 ст. 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

8 июля Тверской районный суд Москвы в составе судьи Алексея Севалкина отказался рассматривать заявление организаторов гей-прайда по причине того, что согласно статье 91 Конституции РФ Президент РФ обладает неприкосновенностью. При этом суд в своем определении признал, что "институт неприкосновенности является отступлением от конституционного принципа равенства перед законом и судом", закрепленного в статье 19 Конституции РФ.

Подлежит ли решение суда отмене в кассационной инстанции? Каковы конституционные особенности неприкосновенности Президента РФ и означает ли неприкосновенность абсолютный иммунитет от любого преследования в судебном порядке?

(Проблема заключается в столкновении принципа неприкосновенности Президента и принципа равенства, который предполагает возможность привлечения к судебной ответственности.) Здесь никто Президента к ответственности пока не привлекает. (Тогда так: можно ли считать президентский иммунитет абсолютным, и каковы пределы этого иммунитета.) Так вопрос сформулирован к задаче. Здесь не об абсолютном иммунитете идёт речь, а о вполне конкретных пределах действия иммунитета. (Тогда так: можно ли считать институт неприкосновенности главы государства отступлением от принципа равенства всех перед законом и судом, противоречащим Конституции.) Это точно не проблема, потому что ответ на неё очевиден: да, это отступление, КС РФ про это писал, правда, не по отношению к неприкосновенности Президента, а по отношению к неприкосновенности депутатов, но это публично-правовое ограничение действия принципа равенства, установленное в публично-правовых целях, и абсолютно правомерное. Тут даже сомнений нет никаких. (Тогда так: входит ли в объём президентской неприкосновенности невозможность обжалования его решений, действий и бездействия в суд.) Разве это не очевидно? Я вот не понимаю. Да, задача именно об этом: предполагает ли иммунитет защиту Президента от судебного обжалования его действий, решений или бездействия, связанных с реализацией его публичных полномочий?

Как теперь отвечать будем? (Если телеологически толковать ст. 91 Конституции, то можно прийти к выводу, что институт неприкосновенности необходим для того, чтобы обеспечить нормальное выполнение Президентом своих функций и полномочий. Есть ещё Закон о гарантиях для Президента, ушедшего в отставку, и членов его семьи, и там президентская неприкосновенность распространяется на ушедшего в отставку Президента, а также раскрывается содержание неприкосновенности.) Что такое неприкосновенность? (Если это личная неприкосновенность, то это невозможность привлечения к уголовной и административной ответственности, проведения арестов, задержаний, допросов, осмотра жилища.) Угууу, угууу, угууу. (Так раскрывается содержание неприкосновенности в Законе, и мне представляется, что можно распространить его и на неприкосновенность действующего Президента, не только ушедшего в отставку.) Угууу. Нам в любом случае придется прибегнуть к аналогии, потому что у нас нет никакого закона, который бы регламентировал, раскрывал понятие неприкосновенности Президента из ст. 91 Конституции. У нас есть неприкосновенность Президента, прекратившего исполнение его полномочий, и есть неприкосновенность депутатов Государственной Думы. И то, и другое регламентируется в действующем законодательстве.

Поскольку здесь конституционная основа та же самая, мы можем рассуждать по аналогии, т.е. это один и тот же публично-правовой институт, и его наполнение, поскольку оно в двух случаях из трёх регламентируется законом, мы можем распространить и на третью ситуацию, где закон не конкретизирует, что такое неприкосновенность Президента. Видимо, мы должны понимать здесь то же самое, что и в двух других случаях. (Мне представляется, что неприкосновенность не предполагает невозможность обжалования его действий и решений, потому что такая возможность в отношении любых органов государства и должностных лиц предусматривается самой ч. 2 ст. 46 Конституции. Такое обжалование не препятствует исполнению Президентом своих полномочий, потому что если говорить, например, о судах и о возбуждении в отношении судьи уголовного или административного дела, то там приостанавливается исполнение судьёй своих полномочий. Для этого и нужна его неприкосновенность, чтобы максимально было затруднена возможность приостановления исполнения судьёй своих полномочий. Но в случае обжалования решений Президента такого не происходит.) Ну, в случае обжалования решений судьи тоже не происходит приостановление его полномочий. (Вот, я и говорю о том, что неприкосновенность нужна для того, чтобы предотвратить такую ситуацию, чтобы Президент у нас продолжал функционировать.) В отношении Президента мы можем по аналогии рассуждать о содержании самого иммунитета, но мы вряд ли можем по аналогии устанавливать механизм действия норм о лишении или об ограничении неприкосновенности, потому что лишение неприкосновенности прямо для Президента не предусмотрено. Нет органа, который бы принимал решение о временном либо окончательном лишении Президента неприкосновенности. Президент не может лишиться неприкосновенности, в отличие от всех остальных лиц, которые обладают этой самой неприкосновенностью. (Да, для ушедшего в отставку Президента предусмотрено, что Генеральный прокурор может обратиться в Совет Федерации и поставить вопрос о лишении неприкосновенности. Здесь соблюдён баланс – неприкосновенность уравновешена такой процедурой, институтом лишения неприкосновенности. В отношении действующего Президента такой возможности нет. Собственно, тезис-то мой состоит в том, что обжалование действий и решений, поскольку оно, во-первых, предусмотрено Конституцией, во-вторых, фактически никак содержательно не влияет на реализацию им своих функций и полномочий. Это то, для чего неприкосновенность и создана – чтобы обеспечить нормальное функционирование этого органа. Поэтому в содержание неприкосновенности которое мы истолковали по аналогии с Законом о гарантиях для Президента, ушедшего в отставку, не должна входить невозможность обжалования действий и решений.) Угу. Вообще, про президентский иммунитет у нас никто обычно не говорит, потому что это слишком абстрактная вещь.

Про депутатский иммунитет было два решения КС РФ, который очень нечётко определяет пределы действия иммунитета. С точки зрения целей (вы говорили про телеологическое толкование), иммунитет установлен для того, чтобы обеспечить возможность эффективного осуществления полномочий, для того, чтобы принимая какое-то решение, лицо обладающее иммунитетом, не боялось преследования за принятие такого решения, даже если это решение будет впоследствии признано неправомерным. Например, если депутат голосовал за какой-то закон, который был впоследствии признан неконституционным, то депутата нельзя привлечь к ответственности за то, что он голосовал за этот закон, иначе депутат будет бояться голосовать вообще за любые законы. Потенциально любой закон может быть оспорен в КС РФ и признан неконституционным. Чтобы это предотвратить, установлен иммунитет. С точки зрения правовой, с точки зрения природы института иммунитета, он должен распространяться только на период действия полномочий, и только на отношения, связанные с реализацией полномочий. Представьте себе, Президент тоже человек – взял у кого-то в долг деньги и не отдал. Можно к нему предъявить гражданско-правовой иск? Конечно, можно, это же не связано с реализацией его полномочий. Соответственно, в этой части иммунитет не действует – речь должна идти о публично-правовых отношениях. Но что касается реализации полномочий, то из иммунитета достаточно очевидно вытекает запрет на привлечение к ответственности.

А вытекает ли из иммунитета запрет на пересмотр решения судебными органами? Ответ мне кажется очевидным, есть учесть, что специально предусмотрено полномочие КС РФ по оценке конституционности в т.ч. актов Президента; здесь то же самое, только о ненормативных решениях – другие суды точно также оценивают реализацию Президентом его конституционных полномочий. Понятно, что судье было страшно оценивать законность решений Президента. Чисто по-человечески его понять можно, но с точки зрения права – нет. Я видел уже, по-моему, три таких решения. Одно было действительно связано с гей-парадом, это реальная ситуация. Вы разобрались, почему именно к Президенту подавалось заявление? В законе прямо написано, что решение принимает Президент. Что написано, то и реализовано. Были ещё какие-то подобного же рода обращения, и каждый раз суды в ужасе говорили «нет-нет-нет, мы не можем оценивать законность решений, действий или бездействия Президента». Но это позиция, которая не имеет под собой абсолютно никаких юридических оснований, потому что судебная власть может и должна оценивать законность действий любых других государственных органов. Это вытекает из принципа разделения властей. Соответственно, в данном случае ответ очевиден.

Задача 3

Гражданин М.Г. Селицын, не получив в установленный срок ответ из Управления Президента по работе с обращениями граждан Администрации Президента РФ, обратился в суд с требованием признать незаконным бездействие должностных лиц и обязать их направить ответ на его обращение. Отказывая в принятии его жалобы к рассмотрению, суд указал, что общее руководство Администрацией Президента РФ осуществляет непосредственно Президент РФ. Обжалование в судебном порядке действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, находящихся в непосредственном подчинении Президенту РФ, а также предъявление исков к указанным государственным органам на практике означало бы прямое либо косвенное вмешательство в конституционно-правовую и иную деятельность Президента России как главы государства, обладающего неприкосновенностью и осуществляющего верховную государственную власти в Российской Федерации, что недопустимо, поскольку нарушало бы основы конституционного строя РФ и принцип разделения властей, закрепленный в статье 10 Конституции РФ.

Оцените решение суда.

Это фактически продолжение предыдущей задачи, только уже в другом разрезе. Тут тоже речь идёт о судебном контроле, но суд оказался чуть более изощрённым в своих доводах, и ссылался уже не на ст. 91 Конституции. (Мне казалось, что эта задача слишком сильно похожа на предыдущую.) Но здесь доводы-то другие, здесь ссылка на другую статью Конституции. (Суд ссылается на нарушение принципа разделения властей, хотя этот принцип как раз предполагает систему сдержек и противовесов. Нельзя сказать, что принцип разделения властей – это абсолютная независимость и исключение всякого влияния со стороны одной ветви власти на другую. Но возможность оценки судом действий должностных лиц исполнительной власти – это вполне допустимое явление. Поскольку администрация находится непосредственно в подчинении Президента, это свидетельствует только о том, что можно оспаривать решения Администрации, обращаясь к Президенту в порядке, который в ГПК РФ установлен для решений, действий и бездействия должностных лиц.) Если к Президенту, то в другом порядке, а не в том, который установлен ГПК РФ. ГПК РФ регламентирует судебную процедуру, судебный порядок обжалования. Если обжаловать решения должностных лиц Администрации Президента самому Президенту, то это порядок административный, который процессуальным законодательством не регламентируется. (Поэтому следует обжаловать его в суд.) Нет, обжаловать Президенту тоже можно, почему нет. (Да, и я не вижу препятствий в том, что Администрация находится в непосредственном подчинении Президента – это просто административная иерархия, т.е. он является вышестоящим должностным лицом.) А что будет вмешательством в деятельность Администрации Президента и Президента со стороны суда? Чего суды не вправе делать? Можно ли в данном случае усмотреть такое вмешательство, как это утверждает суд? (В данном случае Администрация не отреагировала на обращение гражданина, и тот считает, что действиями Администрации нарушены его права и свободы. Когда суд вмешивается с тем, чтобы устранить факт нарушения прав и свобод, то это уже не вмешательство, а правомерное, адекватное, закономерное воздействие со стороны суда.) А что было бы вмешательством? (Допустим, принуждение к принятию определенного решения по этому обращению.) Угууу. Или если бы суд принял решение за тот орган, который уполномочен принимать это решение. (Решение о том, что Администрация в принципе должна просто отреагировать на обращение гражданина, обеспечивает реализацию прав, предусмотренных законом.) Все именно так задачу и решили?

Задача 5

Указом Президента РФ № 1444 от 7 августа 2000 г. было утверждено Положение об Управлении делами Президента — органе исполнительной власти, которому были переданы полномочия по материально-техническому обеспечению деятельности федеральных органов государственной власти, в том числе Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Данный Указ был оспорен в Конституционном суде РФ на том основании, что Конституция не предоставляет ни Президенту РФ, ни органам исполнительной власти права осуществлять материально-техническое обеспечение деятельности парламента. Представители Государственной Думы потребовали прекратить осуществление полномочий Управления делами Президента до окончания рассмотрения дела.

Представитель Президента возражал, ссылаясь на то, что Конституция не запрещает Президенту наделить орган исполнительной власти полномочиями по осуществлению подобной деятельности, которая носит исполнительно-распорядительный характер.

Какое решение должен вынести Конституционный Суд?

Четвёртую пропустим, она неинтересная.

(Здесь проблема лежит в сфере сдержек и противовесов в отношениях между исполнительной и законодательной властями. Управление делами не вмешивается в законодательную деятельность, т.е. оно не оказывает какого-то существенного воздействия на законодательную деятельность, но управляет федеральной собственностью, которая принадлежит РФ, и именно это финансирует парламент. Таким образом, Управление не оказывает волевого воздействия на парламент, и в связи с этим мне кажется, что оно не ставит парламент в зависимость от себя, т.е. от исполнительной власти.) А если Управление выключит свет в Государственной Думе? Решит: «Что-то вы какие-то плохие законы принимаете». Или будет какой-нибудь неприятный вопрос внесён в повестку дня заседания Государственной Дума, и тогда половина депутатов не дождутся служебных машин, а на метро они ездить не умеют – заседание Государственной Думы сорвано. Как же это не воздействие на законодательную деятельность? (Но здесь нет волевого воздействия, т.е. это просто распорядительная функция.) Вот смотрите: до 2001-2002 гг. материально-техническое обеспечение деятельности судов осуществлял Минюст, а после был создан Судебный департамент при ВС РФ для того, чтобы суды даже косвенно не были поставлены в зависимость от исполнительной власти, потому что если речь идёт об обеспечении материально-технических условий деятельности, то что бы вы не говорили о том, что оно не вмешивается – если долго говорить “халва”, всё равно во рту сладко не станет. Нужно оценивать, есть ли реальный рычаг. Он есть – можно воздействовать, можно влиять, причём очень существенно. Депутаты вообще очень трепетно относятся к материально-техническим условиям своей деятельности. (Получается, что нужно создать независимый орган.) Так в задаче об этом и речь – насколько правомерно возложение этих функций именно на Управление делами Президента. А почему бы не создать по аналогии с Судебным департаментом ещё и Парламентский департамент при Государственной Думе, а при КС РФ создать какое-нибудь своё подразделение, которое будет заниматься питанием КС РФ. (Так ведь КС РФ сам же обеспечивает свое материально-техническое обеспечение, разве нет?) Те ГУПы, которые обеспечивают его деятельность (автохозяйство, питание и пр.), подчинены Управлению делами Президента. (Но тут возникнет проблема тогда – проблема громоздкости, ибо волокита будет.) То есть, когда в руках одного органа сосредоточено материально-техническое обеспечение всех федеральных органов власти, то это не волокита? (Там будет много органов создано.) Каждый будет следить за своим питанием и транспортом. (Ну с точки зрения эффективности создать один орган было бы эффективно, но это не отвечает принципу разделения властей и независимости парламента.) То есть, вы считаете, что существование Управления делами неконституционно? (Да, нужно создать независимые органы.) При каждом органе создать хозяйственную службу? (Ну, не при каждом органе.) При КС РФ, при ВС РФ уже есть, при ВАС РФ, при Госдуме, при Совете Федерации. (Нет, можно при ветви власти, потому что, в конечном счёте, это всё Правительство финансирует.) Вот-вот-вот, это очень важный момент. (Финансовое обеспечение выделяется Правительством, а эти органы занимаются только его распределением. В этом смысле, может быть, и неважно тогда, кто занимается его распределением. Но мне представляется, что материально-техническое обеспечение – это, всё-таки, одна из гарантий независимости.) Безусловно. (Слишком большая зависимость законодательной власти от исполнительной. Она и так здесь есть, потому что Правительство занимается выделением ресурсов, а тут ещё и распоряжение этими ресурсами осуществляет, опять же, исполнительная власть.)

А какие аргументы есть в пользу конституционного оправдания такого положения дел? Вам это должно было прийти в голову, но почему-то не пришло. Мне кажется, здесь всё-таки нет такой уж совсем большой проблемы. Почему? В данном случае речь идёт о деятельности, которая носит исполнительно-распорядительный характер, т.е. здесь речь идёт о той деятельности, которую в принципе могут осуществлять именно органы исполнительной власти, исходя из характера тех функций, которые именно этим органам передаются в рамках системы разделения властей. Ни у судов, ни у законодательных органов нет полномочий по реализации бюджета, по заключению контрактов, например, на обеспечение каких-то материальных ресурсов для деятельности соответствующих органов. Это деятельность исполнительной власти, следовательно, это должны делать органы исполнительной власти. То, что суды создали Судебный департамент – это, мягко говоря, спорное решение, потому что, по сути дела, сам по себе Судебный департамент осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность, хотя и не подчинён системе исполнительной власти. Может быть, в отношении всей системы судов это можно чем-то оправдать, но в любом случае нельзя обосновать неконституционность предоставления этих полномочий Управлению делами Президента. (То есть, всё правомерно получается?) Да, Управление делами Президента – это вполне допустимая форма реализации этих исполнительно-распорядительных полномочий.

(Здесь в качестве основного довода со стороны Президента звучит то, что Конституция не запрещает ему делать такие-то действия. Со стороны Госдумы есть довод о том, что Конституция не предоставляет Президенту таких полномочий.) Я даже не думал это обсуждать, потому что достаточно очевидно, что это заложенная в задаче провокация. Управление делами Президента подчиняется, конечно, Президенту, но это орган исполнительной власти, и это не реализация полномочий Президента, это всё равно реализация полномочий самостоятельного федерального органа исполнительной власти. Поэтому здесь аргумент Госдумы выглядит достаточно бледно, хотя аргумент Президента выглядит не менее бледно, и идея о том, что можно реализовывать любые полномочия, если они не запрещены Конституцией, не является правильной. Управление делами, скорее, реализует конституционные полномочия, предоставленные Правительству, например, управление и распоряжение государственной собственностью. (А если мы в отношении судебной власти можем как-то оправдать создание отдельного органа, например, ссылкой на необходимость обеспечения повышенных гарантий независимости, то почему тогда в отношении КС РФ этим занимается Управление делами Президента?) Я говорю, что можно оправдать создание такого специального органа, но нельзя считать неконституционным его несоздание, и, соответственно, нельзя считать неконституционной передачу полномочий по обеспечению деятельности КС РФ Управлению делами Президента.

Здесь соображения не столько правовые, сколько организационно-административные – в Минюсте посчитали, что это неправильно, неэффективно и нецелесообразно, чтобы именно Минюст продолжал заниматься обеспечением деятельности судов, и тогда создали Судебный департамент. Но, конечно, может быть поставлен вопрос (это уже за пределами задачи), почему, действительно, Управление делами Президента осуществляет материально-техническое обеспечение деятельности КС РФ, а не Судебный департамент при ВС РФ. В этом случае ответ может быть в т.ч. и такой, что нельзя ставить КС РФ в зависимость от ВС РФ, которому подчинён Судебный департамент. Также как независимость от исполнительной власти, должна быть обеспечена независимость и от других органов судебной ветви, потому что никакого соподчинения между судами быть не должно. Но в случае, если мы передаём эти полномочия Управлению делами Президента, мы говорим, что, вот, дескать, опасно ставить в зависимость от ВС РФ, а здесь ещё опаснее ставить в зависимость от исполнительной власти. Но поскольку речь идёт (в случае с Судебным департаментом) о деятельности в целом не свойственной, не характерной для судебных органов, и передача им полномочий менее оправдана изначально, a priori, сомнений в том, что может возникнуть какая-то зависимость и какая-то попытка злоупотребления этим рычагом воздействия одного суда на другой, здесь потенциально больше, чем в случае с Управлением делами Президента, которое, будучи встроенным в систему исполнительной власти, реализует полномочия, a priori принадлежащие власти исполнительной. Как-то так.

(А проблема более узкая получается – насколько Управление делами может влиять, осуществляя свою материально-распорядительную функцию, на дела парламента, так?) В отношении всех высших органов государственной власти – законодательных и судебных. И мы пришли к выводу, что это реализация полномочий, которые по природе своей носят исполнительно-распорядительный характер, и потому в пределах системы разделения властей должны быть предоставлены именно органам исполнительной власти.

Задача 6

Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г., установивший структуру федеральных органов исполнительной власти, был обжалован в Верховный Суд РФ как не соответствующий федеральному законодательству в части объединения федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в сфере управления наукой и образованием. По мнению заявителей, группы депутатов Государственной Думы, статья 28 Федерального закона «Об образовании» предполагает существование специального органа, осуществляющего государственное управление в сфере образования. Не вторгаясь в компетенцию Президента в части определения наименований органов исполнительной власти (хотя в действующем законодательстве, например, в Федеральном законе «Об обороне» устанавливается наименование органа исполнительной власти – “Министерство обороны”, и этот закон сохраняет силу), Государственная Дума установила обязательность существование специально уполномоченного органа в области образования.

Президент РФ возражал, указывая на самостоятельность исполнительной власти в части определения собственной структуры и распределения полномочий между различными органами исполнительной власти, которая вытекает из конституционного принципа разделения властей.

Каково содержание понятий «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти? Как происходит разграничение полномочий между органами государственной власти РФ в части определения видов, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти?

Сейчас, конечно, структура федеральных органов исполнительной власти не Указом от 20 мая 2004 года регламентируется, но это несущественно.

(Конституция в ст. 71 устанавливает, что система федеральных органов исполнительной, законодательной и судебной власти – это предмет исключительного ведения РФ, и затем в ст. 76 добавляет, что по предметам исключительного ведения Федерации принимаются федеральные и федеральные конституционные законы.) Очень издалека идёте, давайте поближе к делу. (В то же время система органов исполнительной власти регулируется указом Президента. Кроме того, есть ещё и структура органов исполнительной власти.) А ещё ближе? (Нужно ответить на вопрос, может ли указом Президента регулироваться как система, так и структура органов исполнительной власти; тождественны ли эти понятия или нет.) То, что они нетождественны, достаточно очевидно. Кто знает про Постановление КС РФ 1999 года по этому поводу? Постановление больше касалось вопросов системы. Про структуру КС РФ как раз и не говорил, что она должна утверждаться законом, а написал, что она должна утверждаться Президентом. Исходя из каких соображений? (Структура связана с конкретными представлениями о том, как должна осуществляться исполнительная власть.) С конкретным СОСТАВОМ Правительства, напр, который представляется Председателем Правительства Президенту перед назначением состава Правительства. С точки зрения логики Конституции, по мнению КС РФ, Председатель Правительства, формируя кабинет, должен предложить структуру этого кабинета, он должен предложить состав тех органов, которые будут образованы, в т.ч. состав тех министерств, которые будут возглавлять министры, входящие в коллегиальное Правительство. Это логика, которую КС РФ изложил в своём решении.

По-моему, КС РФ про эту проблему ничего не написал в этом Постановлении, хотя это проблема очень важная, и вы будете постоянно сталкиваться с тем, что законодатель в законе всегда (мне известно два исключения, которые лишь подтверждают правило – Министерство обороны и Федеральная антимонопольная служба) говорит только об “уполномоченном органе исполнительной власти”, не называя конкретно, потому что какой конкретно орган будет осуществлять эти полномочия (т.е. само существование органа и наделение именно этого органа именно этими полномочиями) – это, исходя из нашего, российского прочтения системы разделения властей, относится к компетенции исполнительной власти. То есть, Правительства вместе с Президентом. Соответственно, что касается вопросов внутренней структуры, то законодатель туда вмешиваться не должен, по крайней мере, повторяю, так читается Конституция у нас сейчас.

Что-то вы меня расстраиваете. Ну ладно.

Дата добавления: 2018-05-12; просмотров: 1514; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 2 3 4 5 6 7 8910 11 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!