ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА В ПРАВОВОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУ-

⇐ ПредыдущаяСтр 13 из 13

НИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

ГЛАВА 5. ПРЕЗИДЕНТ РФ И ГЛАВЫ СУБЪЕКТОВ РФ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

План:

5.1. Правовой статус Президента РФ как главы государства;

5.2. Порядок избрания Президента;

5.3. Полномочия Президента РФ, его взаимоотношения с иными органами государственной власти;

5.4. Досрочное прекращение полномочий Президента РФ;

5.5. Правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ.

5.1. Правовой статус Президента РФ как главы государства

В статье 80 Конституции РФ президент РФ определяется как глава государства. Глава государства – это орган государ- ственной власти, представленный одним лицом¹.

Глава государства осуществляет высшее представитель- ство государства как внутри страны, так и в международных отношениях. Юридическими формами главы государства могут быть монарх или президент, в зависимости от формы правления. Конституционно-правовая доктрина зарубежных стран рассмат- ривает президента как гаранта национального единства, обеспе- чивающего преемственность и стабильность власти, взаимодей- ствие различных ее ветвей. Впервые модель выборного прези- дента как главы государства была закреплена в Конституции США 1787 года. В настоящее время институт президента имеет- ся практически во всех странах с республиканской формой правления. При этом роль и место президента в системе органов государства в разных странах существенно различается, разли- чается и объем президентских полномочий.

В парламентских республиках роль президента сводится к исполнению представительских функций и роли арбитра в ситу- ациях конфликта между парламентом и правительства (Италия, Германия, Индия), реальные управленческие полномочия там принадлежат премьер-министру. В президентских республиках, наоборот, должность премьер-министра отсутствует, президент возглавляет исполнительную власть и сосредотачивает в своих руках функции повседневного управления (США). Смешанная полупрезидентская республика (Франция) предполагает наличие и президента, и правительства, властные полномочия между ко- торыми разграничены. Существует модель суперпрезидентской республики, характерная для стран с диктаторским режимом.

1 Хотя в зарубежных странах известны примеры коллективной формы главы государства

В России реализована модель «сильной» президентской власти и персональной ответственности президента за все про- исходящее в стране. В конституционно-правовой науке принята точка зрения о том, что Президент РФ не входит ни в одну из ветвей государственной власти, находится «над ними», выпол- няя функции арбитра. Существует точка зрения о том, что пре- зидентская власть – это отдельная ветвь государственной власти в России.

Правовое регулирование статуса Президента РФ осу- ществляется в главе 4 Конституции РФ. Федерального закона о Президенте РФ и его статусе в настоящее время нет, хотя и вы- сказываются предложения о необходимости его принятия.

В соответствии со статьей 80 Конституции РФ, Президент РФ – гарант Конституции, гарант прав и свобод человека и гражданина. Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Одной из важнейших его функций является опре- деление основных направлений внутренней и внешней политики государства. Президент обеспечивает согласованное функцио- нирование и взаимодействие органов власти, выступает в каче- стве арбитра в случае разногласий между органами государ- ственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между субъектами Российской Федерации. Как глава государ- ства он представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, ведет переговоры с главами дру- гих государств, подписывает международные договоры.

5.2. Порядок избрания Президента РФ

Условия и порядок избрания Президента Российской Фе- дерации регламентируются Конституцией РФ и Федеральным законом от 10.01.2003 № 19-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О выборах Президента РФ»¹.

В соответствии с первой редакцией Конституции Прези- дент избирался сроком на 4 года, однако поправкой 2008 года

1 Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 2. – Ст. 171.

этот срок увеличен до 6 лет. Одно и то же лицо не может зани- мать пост Президента РФ более двух сроков подряд.

Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не мо- ложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.

Не имеет права быть избранным Президентом РФ гражда-

нин:

– признанный судом недееспособным или содержащийся в

местах лишения свободы по приговору суда;

– имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государ- ства;

– осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость, а также в течение 10 лет (для тяжкого преступления) или 15 лет (для особо тяжкого) со дня снятия или погашения судимости;

– осужденный за совершение преступления экстремистской направленности и имеющий на день голосования неснятую и не- погашенную судимость;

– подвергнутый административному наказанию за совер- шение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 (пропаганда либо публичная демонстрация нацист- ской символики) и 20.29 (массовое распространение экстремист- ских материалов) Кодекса РФ об административных правонару- шениях в течение года со дня окончания исполнения администра- тивного наказания;

– в отношении которого вступил в силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в тече- ние определенного срока.

Выборы Президента РФ назначает Совет Федерации. Днем голосования является второе воскресенье месяца, в котором про- водилось голосование на предыдущих общих выборах Президен- та РФ и в котором шесть лет тому назад был избран Президент РФ.

Кандидаты на должность Президента РФ могут быть вы- двинуты:

1) политическими партиями (одна политическая партия вправе выдвинуть только одного кандидата);

2) в порядке самовыдвижения при условии поддержки его самовыдвижения группой избирателей.

Для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо со- здать группу избирателей в количестве не менее 500 граждан РФ, обладающих активным избирательным правом. Кандидат, вы- двинутый в порядке самовыдвижения, обязан собрать в свою поддержку не менее 300 тысяч подписей избирателей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 7500 подписей.

Элементом избирательной кампании является проведение предвыборной агитации. В соответствии с законом агитацией считается:

– призывы голосовать за или против кандидата;

– выражение предпочтения какому-либо кандидату;

– указание, за какого кандидата будет голосовать избира-

тель;

– описание возможных последствий избрания или неиз-

брания кандидата;

– распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

– распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью;

– деятельность, способствующая формированию положи- тельного или отрицательного отношения избирателей к канди- дату.

Предвыборная агитация может проводиться:

– на каналах организаций телерадиовещания и в периоди- ческих печатных изданиях;

– посредством проведения агитационных публичных ме- роприятий;

– посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

– иными не запрещенными законом методами.

Кандидат, политическая партия вправе самостоятельно определять содержание, формы и методы своей предвыборной агитации. Запрещается проводить предвыборную агитацию:

– федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным государственным органам, органам местного самоуправления;

– лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, либо находящимся на государ- ственной или муниципальной службе;

– воинским частям, военным учреждениям и организаци-

ям;

– благотворительным и религиозным организациям, учре-

жденным ими организациям;

– избирательным комиссиям, членам избирательных ко- миссий с правом решающего голоса;

– иностранным гражданам, лицам без гражданства, ино- странным организациям;

– международным организациям и международным обще- ственным объединениям;

Расходы на проведение предвыборной агитации осу- ществляются только за счет средств избирательных фондов за- регистрированных кандидатов. Агитационный период начинает- ся со дня выдвижения кандидата и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования.

Избранным считается кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосова- нии. Если ни один кандидат не был избран, Центральная изби- рательная комиссия РФ назначает повторное голосование по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наиболь- шее число голосов избирателей. По итогам повторного голосо- вания избранным считается кандидат, получивший при голосо- вании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, по- данных за другого зарегистрированного кандидата.

Повторное голосование может проводиться по одной кан- дидатуре в случае, если после выбытия зарегистрированных кандидатов останется только один зарегистрированный канди- дат. При этом зарегистрированный кандидат считается избран- ным, если он получил не менее 50 процентов голосов избирате- лей, принявших участие в голосовании.

Избранный Президент РФ приносит присягу, текст кото- рой содержится в статье 82 Конституции РФ, в торжественной обстановке, в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, судей Конституционного Суда РФ. С момента принятия присяги он приступает к исполнению своих полномочий.

5.3. Полномочия Президента РФ, его взаимоотношения с иными органами государственной власти

Перечень полномочий Президента РФ содержится в стать- ях 83 – 89 Конституции РФ. Президент РФ наделен большим количеством полномочий, которые касаются различных сфер

государственного управления. Учитывая многочисленность и разнообразие президентских полномочий, в науке их принято классифицировать, делить на несколько групп.

Первая группа полномочий Президента РФ – это форми- рование или участие в формировании иных государственных органов.

По согласованию с Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства РФ, а после трехкратно- го отклонения Думой представленных кандидатур Президент единолично назначает Председателя Правительства, распуская при этом Государственную Думу.

Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения членов Конституционного и Верховного судов, а также кандидатуры для назначения и освобождения Генераль- ного прокурора РФ. Причем Совет Федерации не вправе рас- сматривать другие кандидатуры, не согласованные и не одоб- ренные Президентом.

По предложению Председателя Правительства Президент утверждает систему и структуру федеральных органов исполни- тельной власти и назначает заместителей Председателя Прави- тельства, федеральных министров, руководителей федеральных ведомств, руководство деятельностью которых он осуществляет. Президент назначает всех федеральных судей, пятерых членов Центральной избирательной комиссии, формирует Совет Безопасности, Администрацию Президента, Государственный Совет, принимает активное участие в формировании Обще- ственной палаты, после консультаций с соответствующими ко- митетами и комиссиями Федерального Собрания назначает и

отзывает дипломатических представителей Российской Федера- ции в иностранных государствах.

С 2014 года Президент РФ наделен правом назначения членов Совета Федерации – представителей Российской Феде- рации, число которых может составлять до 10% численности этой палаты.

Вторая группа полномочий Президента РФ – это полно- мочия по взаимодействию с Федеральным Собранием: Прези- дент РФ назначает выборы Государственной Думы и распускает ее в случаях, предусмотренных Конституцией; вносит законо- проекты в Думу, а также предложения о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации; участвует (через своих представителей) во всех стадиях законодательного процесса, подписывает и обнародует федеральные законы, имеет право отлагательного вето; обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики; сообщает Госу- дарственной Думе и Совету Федерации о введении военного и чрезвычайного положения и использовании вооруженных сил за пределами страны, а Совет Федерации утверждает эти указы. Члены Совета Федерации и Государственной Думы присут- ствуют при принесении присяги Президентом.

Третья группа полномочий Президента РФ – это полно- мочия в сфере деятельности органов исполнительной власти: Президенту принадлежит решающая роль в формировании Пра- вительства РФ и федеральных органов исполнительной власти (назначение Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров, а также руководителей подведом- ственных Президенту федеральных органов и их заместителей);

Президент утверждает систему и структуру федеральных орга- нов исполнительной власти; принимает решение об отставке Правительства РФ в целом или отдельных его членов; принима- ет отставку Правительства; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; может отменять постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Консти- туции РФ, федеральным законам и указам Президента.

Четвертая группа полномочий Президента РФ реализу- ется им в отношениях с органами государственной субъектов РФ. Президент РФ вправе отрешать от должности высших должностных лиц субъектов РФ в связи с утратой доверия и по другим основаниям, приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия их Конституции РФ и федеральным законам; может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; временно назначать и приостанавливать деятель- ность высших должностных лиц субъектов РФ; отстранять их от должности по представлению Генерального прокурора РФ при возбуждении уголовного дела по обвинению в совершении тяж- кого преступления либо по решению суда в случае издания высшим должностным лицом нормативных актов, противоре- чащих федеральному законодательству.

Пятая группа полномочий Президента РФ – это полно- мочия в сфере правосудия. Все высшие федеральные суды фор- мируются по предложениям Президента РФ, а все судьи феде- ральных судов в субъектах РФ, в городах и районах, все воен- ные судьи, а также все другие судьи федеральных судов назна- чаются Президентом РФ. Президент РФ вправе обращаться в

Конституционный Суд РФ с запросом для разрешения дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, консти- туций республик, уставов, законов субъектов РФ, договоров между органами государственной власти РФ и ее субъектов и между субъектами, не вступивших в силу международных дого- воров, о толковании Конституции РФ. Президент РФ осуществ- ляет помилование.

Шестая группа полномочий – это полномочия Президен- та РФ в области военной безопасности: Президент РФ являет- ся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ; формирует и возглавляет Совет Безопасности; назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ и других военизированных структур, присваивает высшие воин- ские и высшие специальные звания; утверждает концепцию национальной безопасности, утверждает военную, морскую и другие доктрины; утверждает план гражданской обороны; утверждает планы дислокации войск; санкционирует проведе- ние ядерных испытаний; объявляет состояние войны, общую или частичную мобилизацию; вводит на всей территории Рос- сийской Федерации или в отдельных ее частях военное и чрез- вычайное положение; руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны и безопасности.

Седьмая группа – полномочия Президента РФ в сфере внешней политики: Президент РФ определяет основные направ- ления внешней политики государства; осуществляет руковод- ство внешней политикой; представляет Российскую Федерацию в международных отношениях; ведет переговоры и подписывает международные договоры; подписывает ратификационные гра-

моты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуе- мых при нем дипломатических представителей; назначает и от- зывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах.

Восьмая группа полномочий Президента РФ – это реше- ние вопросов, связанных с правовым статусом граждан. Сюда относится принятие решений о приеме в гражданство РФ в об- щем порядке, разрешение на выход их гражданства РФ, награж- дение государственными наградами и помилование.

Важно отметить, что Конституция РФ не содержит полно- го и исчерпывающего перечня полномочий Президента РФ. Многие полномочия Президента РФ предусмотрены не Консти- туцией РФ, а федеральными законами. Например, дополнитель- ные полномочия Президента РФ предусмотрены федеральными законами «О безопасности», «О противодействии экстремист- ской деятельности», «О противодействии терроризму», «Об обороне», «О гражданской обороне» и др. Возможны ситуации, когда полномочия Президента РФ устанавливаются его же ука- зами¹.

В науке конституционного права существует концепция т.н. «скрытых» полномочий Президента РФ, которая во многом опирается на Постановление Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 № 10-П: «Конституция РФ определяет, что Прези- дент РФ действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в

1 Например: Указ Президента РФ от 09.02.2011 № 167 «Об обществен- ном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 7. – Ст. 93.

отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83 - 89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Кон- ституции и законам РФ»¹.

Иными словами, Конституционный Суд РФ признал за Президентом РФ право осуществлять иные полномочия, прямо не закрепленные за ним Конституцией РФ, если это не противо- речит Конституции РФ и законам.

Полномочия Президента РФ реализуются через принима- емые им правовые акты. Президент РФ лично или через своих полномочных представителей принимает участие во всех стади- ях разработки и принятия федеральных законов, начиная от пра- ва законодательной инициативы до их подписания и обнародо- вания. Без его подписи не может вступить в законную силу ни один федеральный закон.

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 31.07.1995 № 10-П

«По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конститу- ционной законности и правопорядка на территории Чеченской Респуб- лики», Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино - ингушского конфликта», Постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориаль- ной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1833

«Об Основных положениях военной доктрины РФ» // Собрание зако- нодательства РФ. – 1995. – № 33. – Ст. 3424.

Президент РФ издает собственные указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ и феде- ральным законам. Указы и распоряжения Президента РФ можно считать подзаконными актами в тех случаях, когда они издают- ся «на основании и во исполнение» федеральных законов. Например, многие указы Президента РФ конкретизируют поло- жения законодательства о государственной службе и в этом смысле носят подзаконный характер. В то же время, многие ука- зы Президента РФ издаются по вопросам, не урегулированным федеральными законами, и фактически обладают той же юриди- ческой силой, что и закон¹. После принятия закона по этому во- просу указ должен быть отменен или приведен в соответствие с законом.

Все акты Президента подлежат обязательному опублико- ванию, кроме актов, содержащих государственную тайну. Нача- ло их действия – через семь дней после опубликования в офици- альной печати. В самом акте может быть может быть установ- лено, что он вступает в силу с конкретной даты, со дня опубли- кования или подписания. Кроме того, Президент как Верховный Главнокомандующий издает директивы и приказы, обязатель- ные для исполнения в Вооруженных Силах РФ.

Большой объем полномочий Президента РФ не может быть реализован им единолично. Для содействия Президенту в осуществлении его полномочий образован специальный госу-

1 Примером может служить Указ Президента РФ от 04.03.2013 № 183

«О рассмотрении общественных инициатив, направленных граждана- ми Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Рос- сийская общественная инициатива» // Собрание законодательства РФ.

– 2013. – № 10. – Ст. 1019.

дарственный орган – Администрация Президента. Положение о нем утверждено Указом Президента РФ от 06.04.2004 № 490

«Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»¹.

Указом определены цели деятельности Администрации:

- обеспечение реализации Президентом РФ полномочий главы государства;

- осуществление контроля за исполнением решений Пре- зидента РФ;

- подготовка предложений Президенту о мерах, направ- ленных на охрану суверенитета Российской Федерации, ее неза- висимости и государственной целостности;

- содействие Президенту в определении основных направ- лений внутренней и внешней политики государства;

- разработка общей стратегии внешней политики Россий- ской Федерации, обеспечения реализации Президентом его пол- номочий по руководству внешней политикой;

- содействие Президенту в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

- содействие Президенту в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и т.д.

В состав Администрации Президента входят:

- руководитель Администрации, его заместители;

- помощники Президента

- руководитель протокола;

- полномочные представители Президента в федеральных округах;

- полномочные представители Президента в Государ- ственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде;

- Уполномоченный при Президенте по правам ребенка;

1 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. - № 15. - Ст. 1395.

лица.

- советники Президента, референты, иные должностные

Таким образом, Администрация Президента представляет

собой довольно сложную систему, призванную обеспечить реа- лизацию им своих полномочий. Основу штата Администрации составляют государственные гражданские служащие, которые ведут аналитическую, организационную работу, осуществляют делопроизводство. Однако Администрация Президента не явля- ется органом власти, поскольку не наделена самостоятельными властными полномочиями. Такими полномочиями наделен Пре- зидент как глава государства.

Важную роль в обеспечении реализации Президентом РФ своих функций играют его полномочные представители в феде- ральных округах. Их правовой статус определен Указом Прези- дента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе»¹. В соответствии с этим указом, основными задачами полномочного представителя яв- ляются:

– организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основ- ных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

– организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

– обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;

– представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положе- нии в федеральном округе, внесение Президенту РФ.

1 Собрание законодательства РФ. – 2000. – № 20. – Ст. 2112.

Российская Федерация разделена на 9 федеральных окру- гов, в каждом из которых назначен полномочный представитель Президента РФ.

5.4. Прекращение полномочий Президента РФ

Прекращение полномочий Президента РФ в соответствии с частью 1 статьи 92 Конституции РФ наступает с истечением срока его пребывания в должности – с момента принятия прися- ги вновь избранным Президентом РФ.

Конституция РФ в статьях 92 и 93 предусматривает воз- можность досрочного прекращения полномочий Президента РФ. Досрочное прекращение полномочий главой государства – экс- траординарное событие в политической жизни и в системе госу- дарственного управления, несущее потенциальную опасность дезорганизации деятельности органов государственной власти и даже попытки нелигитимного захвата власти. Именно поэтому эти ситуации требуют очень четкой правовой регламентации с точки зрения оснований и порядка досрочного прекращения полномочий. К сожалению, в настоящее время в России эти ас- пекты статуса главы государства урегулированы очень слабо.

Рассмотрим более подробно предусмотренные Конститу- цией РФ основания досрочного прекращения полномочий Пре- зидента РФ.

Первым таким основанием является отставка Президента РФ. Отставка – это добровольное решение Президента РФ о сложении полномочий. Причины этого решения могут быть раз- личны – состояние здоровья, усталость, конфликты с окружени- ем, политические проблемы и т.д. Конституция РФ не определя- ет в какой форме Президент РФ принимает решение о своей от-

ставке¹, кого он должен уведомить об этом решении, преду- сматривается ли процедура принятия отставки Президента РФ каким-либо органом государства, с какого момента решение об отставке вступает в силу, вправе ли Президент РФ отменить собственное решение об отставке. Перечисленные вопросы представляют собой пробел в правовом регулировании. Этот пробел должен быть восполнен путем принятия закона.

Важно, чтобы в процедуре отставки Президента РФ участ- вовал какой-нибудь еще орган (или несколько органов) государ- ственной власти, принимающий отставку главы государства², проверяющий, что решение об отставке принято свободно и добровольно. Таким органом мог бы быть, например, Конститу- ционный Суд РФ, палаты Федерального Собрания и др. Это необходимо для того, чтобы исключить ситуацию, когда Прези- дент может быть вынужден подписать акт о своей отставке под давлением, принуждением кого бы то ни было.

Второе основание досрочного прекращения полномочий Президента РФ – стойкая неспособность по состоянию здоро- вья осуществлять принадлежащие ему полномочия.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 11.07.2000 № 12-П отмечается, что «досрочное прекращение ис-

1 В России был пример отставки Президента: 31 декабря 1999 года Б.Н.Ельцин подписал указ, в котором объявил о прекращении полно- мочий Президента РФ и назначении временно исполняющего обязан- ности. В тот же день он выступил по телевидению с обращением к народу. В этой ситуации отставка носила односторонний уведоми- тельный характер – Президент просто сообщил о прекращении испол- нения своих полномочий.

2 Как известно, последний российский император Николай II направил

акт об отречении от престола в Сенат, который передал его Временно- му правительству.

полнения Президентом РФ своих полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принад- лежащие ему полномочия требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента в связи с расстройством функций организма, но- сящих постоянный, необратимый характер, принимать реше- ния, вытекающие из его конституционных полномочий, либо иным образом осуществлять свои полномочия в соответствии с требованиями Конституции РФ. В таком случае - в силу экс- траординарного характера рассматриваемого основания - во- леизъявление Президента РФ может не являться обязательной предпосылкой досрочного прекращения его полномочий. Приве- дение в действие указанной процедуры допустимо лишь при ис- черпании всех иных возможностей, связанных с временным не- исполнением Президентом РФ своих полномочий или доброволь- ной его отставкой.

Порядок досрочного прекращения полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия не может быть облегченным, упрощенным. При этом должна быть ис- ключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента РФ от должности, а тем более в неконституционный способ присвоения каким- либо органом или лицом властных полномочий»¹.

1Постановление Конституционного Суда РФ от 11.07.2000 № 12-П «По делу о толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции РФ о досрочном прекращении полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принад- лежащие ему полномочия» // Собрание законодательства РФ. – 2000. –

№ 29. – Ст. 3118.

Конкретные основания и порядок реализации прекраще- ния полномочий Президента РФ в связи со стойкой неспособ- ностью по состоянию здоровья исполнять свои полномочия до сих пор не урегулированы нормативными правовыми актами. Также остается неясным, можно ли считать смерть стойкой не- способностью по состоянию здоровья осуществлять полномо- чия, либо это отдельное основание прекращение полномочий (но в Конституции РФ оно прямо не предусмотрено).

Третье основание досрочного прекращения полномочий Президента РФ – отрешение его от должности. Это механизм конституционно-правовой ответственности главы государства.

В соответствии со статьей 93 Конституции РФ основанием для отрешения Президента РФ от должности является государ- ственная измена или совершение иного тяжкого преступления.

Определение государственной измены содержится в ста- тье 275 Уголовного Кодекса¹ РФ – это совершенные граждани- ном РФ шпионаж, выдача иностранному государству, между- народной либо иностранной организации или их представите- лям сведений, составляющих государственную тайну, доверен- ную лицу или ставшую известной ему по службе, работе, учебе или в иных случаях, предусмотренных законодательством Рос- сийской Федерации, либо оказание финансовой, материально- технической, консультационной или иной помощи иностранно- му государству, международной либо иностранной организации или их представителям в деятельности, направленной против безопасности Российской Федерации.

1 Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 25. – Ст. 2954.

Определение тяжкого и особо тяжкого преступления дает- ся в статье 15 Уголовного Кодекса РФ: «Тяжкими преступлени- ями признаются умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное настоящим Кодек- сом, не превышает десяти лет лишения свободы». Особо тяж- кими преступлениями признаются умышленные деяния, за со- вершение которых настоящим Кодексом предусмотрено нака- зание в виде лишения свободы на срок свыше десяти лет или более строгое наказание».

Порядок отрешения от должности Президента РФ в соот- ветствии со статьей 93 Конституции РФ складывается из следу- ющих этапов:

1) инициатива не менее 1/3 депутатов Государственной Думы;

2) заключение специальной комиссии, образованной Госу- дарственной Думой, подтверждающее выдвижение данной ини- циативы необходимым количеством депутатов;

3) решение Государственной Думы о выдвижении обвине- ния, принятое большинством в 2/3 голосов;

4) заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления;

5) заключение Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения;

6) решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности, принятое большинством в 2/3 голосов.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехме- сячный срок после выдвижения Государственной Думой обви- нения против Президента. Если в этот срок решение Совета Фе-

дерации не будет принято, обвинение против Президента счита- ется отклоненным.

В соответствии со статьей 92 (часть 3) Конституции РФ в случае досрочного прекращения исполнения Президентом РФ своих полномочий (независимо от оснований прекращения) их исполнение до вступления в должность вновь избранного Пре- зидента РФ возлагается на Председателя Правительства РФ. Однако остается неурегулированным вопрос о ситуации, когда Председатель Правительства РФ по каким-либо причинам отка- зывается или фактически не может приступить к исполнению обязанностей Президента РФ.

Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полно- мочий (кроме случаев отрешения от должности), федеральным законом¹ предоставляются правовые, социальные и иные гаран- тии: неприкосновенность; государственная охрана; медицинское обслуживание; государственное страхование жизни и здоровья; пенсионное пожизненное, независимо от возраста, обеспечение в размере 75 % денежного вознаграждения Президента РФ; слу- жебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой, штат помощников; транспорт, связь, государственная дача и др. Чле- нам семьи Президента после его смерти назначается ежемесяч- ное пособие, равное шестикратной минимальной пенсии по ста- рости. Им предоставляется право пользования служебным транспортом, сохраняется право на медицинское обслуживание в течение пяти лет со дня смерти Президента.

1 Федеральный закон от 12.02.2001 № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномо- чий, и членам его семьи» // Собрание законодательства РФ. – 2001. –

№ 7. – Ст. 617.

5.5. Правовой статус глав субъектов РФ

Высшее должностное лицо субъекта РФ может иметь раз- личное наименование (губернатор, глава и др.), которое закреп- ляется в конституции или уставе данного региона¹.

В субъектах РФ различается правовой статус высшего должностного лица и его место в системе государственных ор- ганов. В одних регионах высшее должностное лицо в соответ- ствии с конституцией (уставом) по должности одновременно является руководителем высшего исполнительного органа (ад- министрации или правительства). Такая модель, в частности, предусмотрена Уставом Новосибирской области, где Губерна- тор одновременно является председателем областного Прави- тельства. В других субъектах предусматривается модель, в соот- ветствии с которой высшее должностное лицо руководитель высшего исполнительного органа – разные лица (например, в Свердловской области).

1) на прямых всеобщих выборах;

2) законодательным органом субъекта РФ.

Конкретный способ избрания закрепляется в конституции или уставе субъекта РФ.

Высшим должностным лицом субъекта РФ может быть избран гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждаю-

1 Наименование «президент» к высшим должностным лицам субъектов РФ применяться не может.

2 Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.

щего право на постоянное проживание гражданина на террито- рии иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.

Кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта РФ выдвигаются политическими партиями или в по- рядке самовыдвижения¹. Причем политическая партия вправе выдвинуть кандидатом на эту должность лицо, как являющееся членом данной политической партии, так и иное лицо.

При выдвижении кандидата на пост высшего должностно- го лица предусмотрена процедура, получившая название «муни- ципальный фильтр» – выдвижение кандидата должны поддер- жать от 5 до 10 процентов² депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муници- пальных выборах глав муниципальных образований данного субъекта РФ. Депутат представительного органа муниципально- го образования или избранный на муниципальных выборах гла- ва муниципального образования может поддержать только од- ного кандидата, выдвинутого любой политической партией либо в порядке самовыдвижения. Эта процедура предусмотрена для того, чтобы исключить выдвижение кандидатов, не известных широкой общественности, заведомо не компетентных в вопро- сах государственного управления.

Если избрание высшего должностного лица осуществляет законодательный орган субъекта РФ, то кандидаты для избрания представляются в этот орган Президентом РФ по предложениям политических партий.

1 Выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения применяется только в том случае, если это предусмотрено законом субъекта РФ. Например, законом Новосибирской области «О выборах губернатора Новосибирской области» такой способ не предусмотрен.

2 В Новосибирской области – 5%.

Выборы высшего должностного лица субъекта РФ прово- дятся в соответствии с Федеральным законом «Об основных га- рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», конституцией (уставом) и за- коном субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ избирается на срок не более пяти лет и не может замещать указанную долж- ность более двух сроков подряд.

Высшее должностное лицо субъекта РФ:

– представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;

– подписывает и обнародует законы субъекта РФ;

– формирует высший исполнительный орган государ- ственной власти субъекта РФ, принимает решение о его отстав- ке;

– представляет в законодательный орган субъекта РФ еже- годные отчеты о результатах деятельности высшего исполни- тельного органа;

– вправе участвовать в работе законодательного органа субъекта РФ с правом совещательного голоса;

– обеспечивает координацию деятельности органов ис- полнительной власти субъекта РФ с иными органами государ- ственной власти субъекта РФ, с федеральными органами испол- нительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями;

– осуществляет иные полномочия в соответствии с кон- ституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно в случае:

– его смерти;

– отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным органом субъекта РФ;

– его отставки по собственному желанию;

– отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия¹, за ненадлежащее исполнение своих обязанно- стей, а также в иных случаях, предусмотренных законом;

– признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

– признания его судом безвестно отсутствующим или объ- явления умершим;

– вступления в отношении его в законную силу обвини- тельного приговора суда;

– его выезда за пределы Российской Федерации на посто- янное место жительства;

– утраты им гражданства РФ, приобретения им граждан- ства иностранного государства либо получения им вида на жи- тельство или иного документа, подтверждающего право на по- стоянное проживание на территории иностранного государства;

1 Основанием для утраты доверия Президента РФ является вы- явление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ фактов коррупции, открытия или наличия счетов в иностранных банках.

– его отзыва избирателями.

Отзыв высшего должностного лица субъекта РФ возможен в связи с нарушением им федерального законодательства или законодательства субъекта РФ, факт совершения которого уста- новлен соответствующим судом, а также в связи с неоднократ- ным грубым без уважительных причин неисполнением своих обязанностей, установленное соответствующим судом.

В поддержку инициативы проведения голосования по от- зыву высшего должностного лица субъекта РФ должны быть собраны подписи избирателей, количество которых определяет- ся законом субъекта Российской Федерации и должно состав- лять не менее одной четверти¹ от числа избирателей, зареги- стрированных на территории субъекта РФ.

Отзыв признается состоявшимся, если за него проголосо- вало более половины от числа участников голосования, вклю- ченных в списки для голосования.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте определение главы государства. С чем связана необходимость наличия главы государства в системе органов государственной власти?

2. Приведите примеры различной роли президента в рес- публиках различного типа. В чем состоит особенность прези- дентской власти в России?

3. Какой порядок избрания Президента РФ предусмотрен федеральным законом?

4. Перечислите конституционные полномочия Президента РФ. Найдите в федеральных законах примеры иные полномочий Президента РФ.

1 В Новосибирской области – 25 %.

5. Как вы понимаете термин «скрытые полномочия прези- дента»?.

6. Какие правовые акты издает Президент РФ, в чем состо- ят различия между ними?

7. Перечислите основания досрочного прекращения пол- номочий Президента РФ. Какие существуют проблемы правово- го регулирования досрочного прекращения полномочий Прези- дента РФ?

8. Какие требования к высшему должностному лицу субъ- екта РФ предусмотрены федеральным законодательством? В каком порядке он избирается?

9. Объясните соотношение понятий «высшее должностное лицо субъекта РФ» и «руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ».

10. Перечислите основные полномочия высшего долж- ностного лица субъекта РФ.

11. Перечислите основания досрочного прекращения пол- номочий высшего должностного лица субъекта РФ.

Библиографический список

Основная литература

1. Агапов А.Б. Административное право: учебник/ А.Б.Агапов. − 9-е изд., перераб. и доп. − М.: Юрайт, 2016. − С. 130−132.

2. Административное право РФ: учебник / Ю.И.Мигачев, Л.Л.Попов, С.В.Тихомиров; под ред. Л.Л.Попова. – 3-е изд., пе- рераб. и доп. . – М.: Издательство Юрайт, 2012. – С. 75–76.

3. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2012. – С. 355–393.

4. Чиркин В.Е. Конституционное право: курс для препо- давателей, аспирантов и магистрантов / В.Е.Чиркин. − М.: Нор- ма: ИНФРА-М, 2013. − С. 457−476.

Дополнительная литература

1. Авдеев Д.А. Республиканская форма правления в свете конституционного монократизма (отечественный опыт) / Д. А. Авдеев // Государство и право. - 2015. - № 2. - С. 27-34.

2. Агузаров Т.К. Уголовно-правовая охрана Президента Российской Федерации / Т. К. Агузаров, Ю. В. Грачева // Lex Russica. - 2015. - № 9. - С. 60-72.

3. Ермолаева А.В. Послания и поручения Президента Российской Федерации как официальные письменные докумен- ты / А. В. Ермолаева, Н. А. Кузьмин // Делопроизводство. - 2016.

- № 1. - С. 8-13.

4. Зазнаев О.И. Осмысление форм правления в зарубеж- ной политической науке: новейшие дискуссии / О. И. Зазнаев // Полит. наука. - 2014. - № 1. - С. 10-33.

5. Ковалева К.А. Генезис института президентства в Рос- сии: вопрос принятия отдельного нормативного правового акта / К. А. Ковалева // Соврем. право. - 2015. - № 8. - С. 37-41.

6. Кондрашев А.А. Президентский срок: какая модель ограничения президентских полномочий приемлема для России?

/ А. А. Кондрашев // Конституц. и муницип. право. - 2015. - № 10. - С. 57-62.

7. Краснов М.А. Статус главы государства как элемент авторитарного потенциала Президента / М. А. Краснов // Госу- дарство и право. - 2015. - № 1. - С. 5-16; № 2. - С. 5-17.

8. Мамаева Я.Ю. Особенности формы правления в Рос- сии в контексте реализации отдельных полномочий главы госу- дарства / Я. Ю. Мамаева // Конституц. и муницип. право. - 2014.

- № 3. - С. 48-52.

9. Минх Г.В. Законодательная инициатива Президента Российской Федерации как конституционно-правовой институт / Г. В. Минх // Журн. рос. права. - 2016. - № 1. - С. 89-99.

10. Миронов О.О. Акт Президента Российской Федерации в правовой системе страны / О. О. Миронов // Право и образова- ние. - 2015. - № 10. - С. 71-75.

11. Осетров С.А. Методы реализации президентской вла- сти в Российской Федерации / С. А. Осетров // Конституц. и му- ницип. право. - 2015. - № 1. - С. 37-40.

12. Прокофьев В.Н. Основные направления совершен- ствования института президентства в России / В. Н. Прокофьев

// Конституц. и муницип. право. - 2014. - № 3. - С. 53-56.

13. Савченко Н.А. Президентский "иммунитет": правовое обеспечение неприкосновенности Президента РФ / Н. А. Са- вченко // Гос. власть и мест. самоупр. - 2014. - № 9. - С. 6-10.

14. Фомиченко М.П. Институт президентства в Россий- ской Федерации: проблемы и перспективы развития / М. П. Фо- миченко // Адм. право и процесс. - 2015. - № 1. - С. 78-82.

ГЛАВА 6. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ.

План:

6.1. Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации

6.2. Правовой статус Государственной Думы

6.3. Правовой статус Совета Федерации

6.4. Основы федерального законодательного процесса

6.5. Законодательные органы субъектов Российской Федерации

6.1. Федеральное Собрание – парламент Российской Федера- ции

В соответствии со статьей 94 Конституции Российской Федерации, Федеральное Собрание - парламент РФ, представи- тельный и законодательный орган страны.

Наличие парламента как законодательного и представи- тельного органа является неотъемлемым признаком любого со- временного демократического государства. Из истории извест- но, что первые зачатки парламентаризма были еще в древнем мире. Институт парламента прошел достаточно трудный путь становления и развития.

В настоящее время парламенты зарубежных стран разли- чают по структуре, численности депутатов и объему полномо- чий. Однако можно выделить несколько функций, которые практически всегда закреплены за парламентами:

1) законодательная функция реализуется путем принятия законов. Закон – это второй по юридической силе после консти- туции нормативный правовой акт, регламентирующий все ос- новные общественные отношения. Принимая законы, парламент устанавливает правила, которым подчиняется исполнительная, судебная власть и общество в целом.

2) представительная функция состоит в том, что избран- ный путем свободных выборов парламент – это определенный

«срез» общественной структуры. В парламенте представлены разные политические партии, разные национальности, социаль- ные группы. В этом смысле парламент представляет общество, отражает разнообразие общественных интересов. Парламент призван не просто издавать законы, но и проводить их публич- ное обсуждение. Но для того, чтобы эта функция реализовыва- лась, порядок формирования парламента должен быть действи- тельно максимально прозрачным, объективным и справедли- вым.

3) контрольная функция выражается в осуществлении парламентом контроля за деятельностью исполнительной вла- сти. Формами такого контроля могут быть заслушивание отче- тов членов правительства, депутатские запросы, проведение парламентских расследований. Крайней формой реализации этой функции может быть вотум недоверия правительству.

4) финансовая функция парламента предполагает, что именно он принимает важнейший финансовый документ госу- дарства – закон о бюджете. Значение этого документа на самом деле выходит далеко за рамки собственно финансовых отноше- ний. Принимая бюджет, парламент определяет приоритеты гос- ударственной политики. Также финансовая функция парламента предполагает различные формы контроля за исполнением бюд- жета.

5) участие в формировании иных государственных орга- нов – еще одна функция современного парламента. Конституци- ями разных стран предусматривается назначение парламентом многих должностных лиц органов исполнительной власти, су- дей, а в некоторых странах – участие в избрании главы государ- ства.

6) внешнеполитическая функция связана с участием пар- ламента в формировании и реализации внешней политики госу- дарства. В разных странах конкретные внешнеполитические полномочия парламентов различаются. Они могут включать в себя утверждение основных направлений внешней политики, принятие заявлений и обращений по важным внешнеполитиче- ским событиям, обмен делегациями и т.д.

Федеральное Собрание РФ в своей деятельности реализует все перечисленные функции. Важно отметить, что Федеральное Собрание – это орган законодательной власти, а не высший ор- ган власти в стране. В этом смысле компетенция Федерального собрания ограничена компетенцией Президента РФ, Правитель- ства РФ, судебных органов, а также органов государственной власти субъектов РФ.

Часть 1 статьи 95 Конституции РФ определяет, что Феде- ральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Причем у Государственной Думы и Со- вета Федерации есть своя компетенция, собственные руководя- щие органы, своя структура, свои аппараты. Заседают палаты в большинстве случаев раздельно. Это говорит о том, что Феде- ральное Собрание является государственным органом лишь но- минально. А реально государственными органами выступают его палаты.

В конституционном праве зарубежных стран выделяют однопалатные и двухпалатные парламенты. Идея бикамерализ- ма (деления парламента на две палаты) связана с необходимо- стью обеспечения более взвешенной работы парламента, фор- мированием системы внутренних сдержек и противовесов. Это достигается с помощью установления разных способов форми- рования палат (обычно нижняя избирается, а верхняя формиру- ется иным путем), разных цензов (возрастной ценз в верхней палате обычно более высокий). Особенно характерен бикамера- лизм для федеративных государств: в них нижняя палата высту- пает органом общенационального представительства, а верхняя

– представительства регионов. В этом смысле можно утвер- ждать, что в России реализована классическая модель бикаме- рального парламента.

6.2. Правовой статус Государственной Думы

Государственная Дума – одна из двух палат Федерального Собрания РФ («нижняя палата»). Она состоит из 450 депутатов, избираемых сроком на 5 лет. Порядок избрания депутатов Госу- дарственной Думы Российской Федерации регулируется не Конституцией Российской Федерации, а федеральным законом, поэтому он несколько раз существенно менялся.

В соответствии с Федеральным законом от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федераль- ного Собрания Российской Федерации»¹ 225 депутатов Государ- ственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (по принципу «один округ - один депутат»), еще 225 депутатов избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за фе- деральные списки, выдвинутые политическими партиями. Ины- ми словами, с 2016 года Государственная Дума избирается по смешанной системе: половина депутатов – по мажоритарной системе, половина – по пропорциональной.

Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший возраста 21 год.

В соответствии с федеральным законом от 08.05.1994 № 3- ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Гос- ударственной Думы Федерального Собрания РФ»² депутаты ра- ботают на профессиональной основе и не могут заниматься дру- гой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и де- путатом Государственной Думы. Депутат Государственной Ду- мы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

1 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2014. - № 8. - Ст. 740.

2 Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 28. - Ст. 3466.

Основная функция Государственной Думы – принятие фе- деральных законов.

Помимо этого к ее ведению относится (ст. 103 Конститу- ции РФ):

- дача согласия Президенту РФ на назначение Председате- ля Правительства Российской Федерации;

- решение вопроса о доверии Правительству РФ;

- заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, постав- ленным Государственной Думой;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

- назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответ- ствии с федеральным конституционным законом;

- объявление амнистии;

- выдвижение обвинения против Президента РФ для отре- шения его от должности.

По вопросам своего ведения Государственная Дума при- нимает постановления.

Государственная Дума из своего состава избирает предсе- дателя и его заместителей. В Государственной Думе образуются комитеты и комиссии по различным вопросам. Депутаты Госу- дарственной Думы объединяются в партийные фракции.

Процедурные вопросы деятельности Государственные Думы регулируются ее Регламентом.

Осуществление Государственной Думой контрольных функций регламентируется федеральными законами:

- «О парламентском контроле»¹ от 07.05.2013 № 77-ФЗ;

- «О парламентском расследовании Федерального Собра- ния Российской Федерации»² от 27.12.2005 № 196-ФЗ.

1 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2013. - № 19. - Ст. 2304.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2006. - № 1. - Ст. 7.

Конституцией РФ предусмотрено три основания роспуска Государственной Думы:

1) после трехкратного отклонения предложенной Прези- дентом РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ (часть 4 статьи 111 Конституции РФ) – в этом случае Президент РФ обязан распустить Государственную Думу;

2) после повторного в течение трех месяцев выражения недоверия Правительству РФ (часть 3 статьи 117) – Президент РФ либо распускает Государственную Думу, либо объявляет об отставке Правительства РФ;

3) после того, как Председатель Правительства РФ поста- вил вопрос о доверии Правительству РФ, и Государственная Дума в доверии отказала (часть 4 статьи 117) – Президент РФ либо распускает Государственную Думу, либо объявляет об от- ставке Правительства РФ.

Государственная Дума не может быть распущена с момен- та выдвижения ею обвинения против Президента РФ до приня- тия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения; в течение 6 месяцев до окончания срока полномо- чий Президента РФ.

Деятельность Государственной Думы обеспечивается ее Аппаратом. Это постоянно действующий орган, осуществляю- щим правовое, организационное, документационное, аналитиче- ское, информационное, финансовое, материально - техническое, социально - бытовое обеспечение деятельности депутатов Госу- дарственной Думы¹.

Аппарат Государственной Думы состоит из следующих структурных подразделений:

- Секретариаты Председателя Государственной Думы и его заместителей;

1Положение об Аппарате Государственной Думы Федерального Со- брания Российской Федерации (утв. распоряжением Председателя ГД ФС РФ от 23.03.1996 № 112/1р-1)

- аппараты депутатских объединений, комитетов и комис- сий Государственной Думы;

- Аналитическое управление;

- Организационное управление;

- Правовое управление;

- Пресс - служба;

- Управление документационного обеспечения;

- Управление межпарламентских связей и др.

Особую роль играет Правовое управление Аппарата Госу- дарственной Думы – именно это структурное подразделение осуществляет экспертизу всех законопроектов, рассматривае- мых в Государственной Думе. Заключение Правового управле- ние по каждому законопроекту доводится до сведения депутатов и влияет на его принятие или непринятие. Именно правовое управление отвечает за качество принимаемых Государственной Думой законов, за то, чтобы они были логичными, непротиво- речивыми, согласовывались с Конституцией РФ. Сами депутаты Государственной Думы, как правило, не являются специалиста- ми в области права и нуждаются в юридическом «сопровожде- нии» их законодательной деятельности.

6.3. Правовой статус Совета Федерации

Совет Федерации – это «верхняя»¹ палата Федерального Собрания РФ. Конкретной численности членов этой палаты в Конституции Российской Федерации не установлено.

В соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Россий- ской Федерации в Совет Федерации входят:

- по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти;

1 Понятия «верхняя» и «нижняя» палата не употребляются в норма- тивных актах и официальных документах, однако достаточно широко используются в научной литературе и публицистике.

- представители Российской Федерации, назначаемые Пре- зидентом РФ, число которых составляет не более десяти про- центов от числа членов Совета Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 03.12.2012 № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Феде- рального Собрания Российской Федерации»¹ наделение полно- мочиями члена Совета Федерации осуществляется соответ- ственно законодательным органом государственной власти субъекта РФ нового созыва и вновь избранным высшим долж- ностным лицом субъекта РФ на срок полномочий указанного органа.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, до- стигший возраста тридцати лет, обладающий безупречной репу- тацией и постоянно проживающий на территории соответству- ющего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение двадцати лет, предшествующих выдви- жению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного органа госу- дарственной власти субъекта Российской Федерации может быть только депутат этого органа. Кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации вносятся на рассмотре- ние этого органа его председателем, фракцией или группой де- путатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов.

Наделение полномочиями члена Совета Федерации - пред- ставителя от исполнительного органа субъекта Российской Фе- дерации происходит следующим образом. Каждый кандидат на пост высшего должностного лица субъекта Российской Федера- ции в соответствующую избирательную комиссию три кандида-

1 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. - № 50 (часть 4). - Ст. 6952.

туры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федера- ции

Совет Федерации участвует в законодательном процессе, рассматривая принятые Государственной Думой федеральные законы. Помимо этого, Совет Федерации решает следующие вопросы (статья 102 Конституции РФ):

- утверждение изменения границ между субъектами РФ;

- утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;

- утверждение указа Президента РФ о введении чрезвы- чайного положения;

- решение вопроса о возможности использования Воору- женных Сил РФ за пределами территории РФ;

- назначение выборов Президента РФ;

- отрешение Президента РФ от должности;

- назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федера- ции;

- назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

По вопросам своего ведения Совет Федерации принимает постановления.

Из своего состава Совет Федерации избирает председателя и его заместителей. Совет Федерации формируется и структури- руется по непартийному принципу. Члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения. В Совете Федера- ции образуются комитеты и комиссии по различным вопросам. Совет Федерации не может быть распущен.

Как и Государственная Дума, Совет Федерации имеет Ап- парат – орган, обеспечивающий его работу. Основными задача- ми Аппарата Совета Федерации являются:

- правовое, информационно - аналитическое, организаци- онное, документационное и финансово - хозяйственное обеспе- чение деятельности Совета Федерации и его членов;

- правовое и организационное обеспечение согласитель- ных процедур, используемых для разрешения возникших разно- гласий между Советом Федерации и Государственной Думой, Президентом, Правительством;

- правовое и организационное обеспечение межпарламент- ских связей¹.

Аппарат Совета Федерации в основном состоит из госу- дарственных гражданских служащих.

6.4. Основы федерального законодательного процесса

Законодательный процесс – это регламентированная пра- вом последовательность действий по принятию и вступлению в силу закона. Поскольку законы принимаются и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации, нужно уточнить, что в данном параграфе речь идет о федеральном за- конодательном процессе.

В общем виде федеральный законодательный процесс уре- гулирован положениями статьями 104-108 Конституции РФ. Отдельные процедурные вопросы законодательного процесса регулируются регламентами палат Федерального Собрания. Рассмотрим основные стадии федерального законодательного процесса:

1. Законодательная инициатива – это внесение проекта закона в Государственную Думу. Право законодательной ини- циативы принадлежит (ст. 104 Конституции РФ):

– Президенту РФ;

– Совету Федерации;

– Членам Совета Федерации, депутатам Государствен- ной Думы;

– Правительству РФ;

1 Распоряжение Председателя Совета Федерации от 20.02.1997 № 57рп-СФ «Об утверждении Положения об Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»

– Законодательным (представительным) органам субъ- ектов РФ;

– Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду РФ по вопросам их ведения.

В соответствии с Регламентом¹ Государственной Думы При внесении законопроекта в Государственную Думу субъек- том права законодательной инициативы должны быть представ- лены:

- пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концеп- ции предлагаемого законопроекта, а также мотивированное обоснование необходимости принятия или одобрения законо- проекта;

- текст законопроекта;

- перечень нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона;

- финансово-экономическое обоснование (в случае внесе- ния законопроекта, реализация которого потребует материаль- ных затрат);

- заключение Правительства РФ (требуется для законопро- ектов о введении или отмене налогов, о выпуске государствен- ных займов, об изменении финансовых обязательств государ- ства, других законопроектов, предусматривающих расходы из федерального бюджета);

- ряд других документов для отдельных видов законопро- ектов.

2. Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе в трех чтениях (в первом чтении – принятие общей концепции закона, во втором – внесение поправок, в третьем – принятие закона в окончательной редакции).

1 Постановление Государственной Думы от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Со- брания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. - № 7. - Ст. 801.

3. Одобрение принятого Государственной Думой закона Советом Федерации. Если в течение 14 дней Совет Федерации не рассматривает закон, он считается одобренным. Ряд законов (о федеральном бюджете, федеральных налогах и сборах, о ра- тификации и денонсации международных договоров и др.) тре- буют обязательного рассмотрения Советом Федерации. Совет Федерации может отклонить принятый Государственной Думой закон, в этом случае закон возвращается в Государственную Думу, где в него вносятся изменения, либо Государственная Дума может повторно принять тот же вариант закона большин- ством в 2/3 голосов.

4. Подписание закона Президентом РФ. Глава государства подписывает федеральный закон, а также имеет право откло- нить его. В этом случае Совет Федерации и Государственная Дума либо вносят в него изменения и дополнения с учетом по- зиции Президента РФ, либо принимают закон повторно в той же редакции большинством в 2/3 голосов от состава Государствен- ной Думы и Совета Федерации. Отклоняя принятый закон, Пре- зидент Российской Федерации должен объяснить причины этого решения¹.

5. Опубликование закона: федеральные законы подлежат обязательному опубликованию в течение 7 дней после подписа- ния Президентом РФ. Порядок опубликования регулируется Федеральным законом от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опуб- ликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Со- брания»².

Официальным опубликованием федерального конститу- ционного закона, федерального закона, акта палаты Федераль- ного Собрания считается первая публикация его полного текста

1 См. Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 № 10- П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конститу- ции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. - № 18. - Ст. 2253.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. - № 8. - Ст. 801.

в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании за- конодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

6. Вступление в силу федерального закона – через 10 дней после официального опубликования, если иной порядок вступ- ления в силу не предусмотрен самим законом.

Перечисленные выше стадии законодательного процесса показывают лишь общую его логику и последовательность. На самом деле это намного более сложная процедура. Законопроект может неоднократно переходить из одной стадии в другую, мо- гут проводиться согласительные процедуры для преодоления разногласий между Государственной Думой, Советом Федера- ции и Президентом. Кроме того, регламентом Государственной Думы предусмотрены некоторые особенности в процедуре при- нятия отдельных видов законом.

Кроме формальных стадий, законодательный процесс включает в себя и различные неформальные согласования, пере- говоры, обсуждения, экспертизы. Качество принимаемых зако- нов зависит не только от соблюдения всех формальных проце- дур, но и от привлечения к его разработке и обсуждению специ- алистов в разных областях знаний и представителей обществен- ности.

6.5. Законодательные органы субъектов Российской Федера- ции

В соответствии с принципом разделения властей государ- ственная власть в субъекте Российской Федерации, как и на фе- деральном уровне разделяется на законодательную, исполни- тельную судебную. В каждом субъекте Российской Федерации должен быть сформирован законодательный орган. Его наиме- нование может быть различным (Законодательное собрание, Со- вет депутатов и т.п.), которое закрепляется в конституции (уста- ве) данного субъекта.

Ряд общих требований к данному органу закреплен в Фе- деральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принци-

пах организации законодательных (представительных) и испол- нительных органов государственной власти субъектов Россий- ской Федерации». В частности, данный закон устанавливает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодатель- ной власти.

Число депутатов законодательного органа устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации в зави- симости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации¹.

Избирательная система на выборах законодательного ор- гана субъекта Российской Федерации устанавливается самим субъектом, но не менее 25 процентов должны избираться по пропорциональной системе.

Срок полномочий депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не может превышать пять лет. Часть депутатов этого органа может работать на профессиональной постоянной основе, остальные могут иметь иное место работы.

Законодательный орган субъекта РФ:

- принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ним;

- осуществляет законодательное регулирование в рамках своих полномочий;

- заслушивает ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

- осуществляет иные полномочия, установленные феде- ральными законами, конституцией (уставом) и законами субъ- екта РФ.

Законом субъекта Российской Федерации:

1 Например, Уставом Новосибирской области предусмотрено, что законодательное Собрание области состоит из 76 депутатов. Из 38 избираются по мажоритарной избирательной системе, еще 38 – по пропорциональной. Минимальный возраст для депутатов Законода- тельного Собрания Новосибирской области - 21 год.

- утверждаются бюджет субъекта РФ и отчет о его испол- нении;

- устанавливается порядок проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления;

- утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

- устанавливаются региональные налоги и сборы;

- утверждаются бюджеты территориальных государствен- ных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и отчеты об их исполнении;

- устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ;

- утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации;

- устанавливается порядок назначения и проведения рефе- рендума;

- устанавливается административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения;

- устанавливается система исполнительных органов госу- дарственной власти субъекта РФ.

Законодательный орган избирает из своего числа предсе- дателя и его заместителя. Возможно формирование президиума этого органа. В составе законодательного органа формируются комитеты и комиссии по отдельным вопросам, а также партий- ные фракции.

Формами деятельности законодательного органа могут

быть:

- сессия;

- заседания комитетов и комиссий;

- деятельность депутатских объединений (фракций);

- заседание президиума;

- деятельность рабочих групп и временных комиссий;

- депутатские слушания;

- иные формы, не противоречащие закону.

Более подробно вопросы структуры, полномочий, проце-

дуры работы законодательного органа регулируются конститу-

циями (уставами) субъектов Российской Федерации, законами субъекта¹, а также актами самого законодательного органа.

Контрольные вопросы и задания

1. Назовите основные функции парламента и раскройте их содержание.

2. Дайте характеристику палат Федерального Собрания РФ с точки зрения порядка их формирования и полномочий.

3. Насколько оправдано, по вашему мнению, наличие двух палат в структуре Парламента России?

4. Перечислите основные стадии федерального законода- тельного процесса и раскройте содержание каждой из них.

5. В каких формах реализуются контрольные полномочия Федерального Собрания?

6. Дайте общую характеристику правового статуса законо- дательного органа субъекта Российской Федерации.

Библиографический список

Основная литература

1. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: учебник / И.А.Василенко. − 5-е изд., перераб. и доп.

− М.: Юрайт, 2013. − С. 143−157.

2. Васильев В.Г. Государственная власть в РФ: учеб. по- собие / В.Г.Васильев; РАНХиГС, Сиб. ин-т упр. − Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2014. − С. 68−95.

3. Государственное и муниципальное управление: учеб- ник / Под ред. Н.И.Захарова − М.: Инфра-М, 2014. − С. 177−208.

1 Например, в Новосибирской области принят закон от 05.12.2011 № 152-ОЗ «О Законодательном Собрании Новосибирской области» // Со- ветская Сибирь. - 23.12.2011.

4. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2012. – С. 355–393.

5. Чиркин В.Е. Конституционное право: курс для препо- давателей, аспирантов и магистрантов / В.Е.Чиркин. − М.: Нор- ма: ИНФРА-М, 2013. − С. 477−516.

Дополнительная литература

1. Бакушев В. Парламентаризм сегодня / В. Бакушев

// Гос. служба. - 2015. - № 3. - С. 28-29.

2. Бакушев В.В. Современный парламентаризм: про- блемные тенденции в качественном составе региональных пар- ламентов / В. В. Бакушев // Эффективное государственное и му- ниципальное управление как фактор социально-экономического развития России : сб. ст. междунар. науч.-практ. конф. МИГСУ РАНХиГС. - Москва, 2014. - С. 474-477.

3. Волчкова Н.Н. Парламентский контроль в России: ис- торический аспект / Н. Н. Волчкова // История государства и права. - 2015. - № 16. - С. 38-42.

4. Гончаренко О. Парламент - территория диалога / О. Гончаренко // Связи с общественностью в гос. структурах. - 2015. - № 2. - С. 43-48.

5. Кравец И.А. Парламентаризм и бикамерализм в теории и российской истории / И. А. Кравец // Конституц. и муницип. право. - 2015. - № 4. - С. 42-46.

6. Литвинов А.М. Механизм представительства Россий- ской Федерации в верхней палате парламента: этапы становле- ния и причины изменений / А. М. Литвинов // Социум и власть. - 2015. - № 1. - С. 61-66.

7. Нарышкин С.Е. Парламентское право России в фокусе науки / С. Е. Нарышкин // Журн. рос. права. - 2015. - № 9. - С. 7- 16.

8. Рыбакова М.А. Эффективность законотворческой дея- тельности парламента / М. А. Рыбакова // Право и образование. - 2015. - № 11. - С. 146-153.

9. Рыжков В.А. Законодательная власть в России: итоги и императивы последнего двадцатилетия / В. А. Рыжков // Госу- дарство. Общество. Управление. - Москва, 2013. - С. 247-284.

10. Синцов Г.В. О месте законодательной власти в систе- ме разделения властей в Российской Федерации / Г. В. Синцов

// Гос. власть и мест. самоупр. - 2015. - № 4. - С. 32-34.

11. Старостина И.А. Парламент России в контексте кон- ституционных поправок / И. А. Старостина // Конституц. и му- ницип. право. - 2015. - № 1. - С. 41-44.

12. Шульман Е.М. Фракции, комитеты, аппарат: участие парламентских партий в законодательном процессе / Е. М. Шульман // Полит. наука. - 2015. - № 1. - С. 172-185.

ГЛАВА 7. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ

План:

7.1. Понятие и виды органов исполнительной власти

7.2. Правовое положение Правительства Российской Федерации в системе исполнительной власти

7.3. Федеральные органы исполнительной власти

7.4. Органы исполнительной власти субъектов Российской Фе- дерации

7.1. Понятие и виды органов исполнительной власти

Правовое регулирование статуса и порядка деятельности органов исполнительной власти находится «на стыке» консти- туционного и административного права. Конституционное пра- во регламентирует общие вопросы, связанные с исполнительной властью, а также правовой статус Правительства Российской Федерации – высшего органа в этой системе.

Административное право развивает конституционные по- ложения об исполнительной власти, устанавливает систему и структуру ее органов, регламентирует формы и методы ее дея- тельности.

В соответствии со статьей 10 Конституции РФ исполни- тельная власть является самостоятельной ветвью государствен- ной власти.

Исполнительная власть – это ветвь государственной власти, которая осуществляет деятельность по управлению делами государства и общества через систему государствен- ных органов, наделенных исполнительно-распорядительными полномочиями.

Именно исполнительная власть осуществляет государ- ственное управление в узком смысле этого понятия. При этом было неверно понимать роль исполнительной власти в механиз- ме государства буквально – только как исполнение законов. Ор- ганы исполнительной власти не только исполняют законы, но и активно принимают участие в законотворческой деятельности, осуществляют контроль и надзор, осуществляют подзаконное нормативно-правовое регулирование.

Исполнительная власть характеризуется рядом признаков:

- органы исполнительной власти занимают формально подчиненное положение по отношению к Президенту, органам законодательной власти;

- деятельность органов исполнительной власти носит ор- ганизующий характер, они организуют исполнение законов, в деятельности органов исполнительной власти политические ре- шения преобразуются в организационные;

- деятельность органов исполнительной власти носит не- прерывный, систематический характер;

- деятельность органов исполнительной власти охватывает все сферы жизни общества, имеет универсальный характер;

- органы исполнительной власти непосредственно распо- ряжаются всеми ресурсами государства (финансовыми, матери- альными, природными, информационными и т.д.);

- в непосредственном распоряжении органов исполни- тельной власти находится аппарат государственного принужде- ния;

- органы исполнительной власти образуют единую, иерар- хически организованную и достаточно централизованную си- стему;

- для органов исполнительной власти характерен единона- чальный принцип управления, в соответствии с которым руко- водитель органа принимает управленческое решение и несет персональную ответственность за работу органа;

- большинство органов исполнительной власти формиру- ется путем назначения, а не избрания должностных лиц;

- структура органов исполнительной власти является до- статочно гибкой, она часто изменяется и перестраивается в за- висимости от текущих управленческих задач;

- в деятельности органов исполнительной власти сочета- ются функции административного правотворчества, правопри- менения и адинистративной юрисдикции;

- надзор за законностью деятельности органов исполни- тельной власти осуществляют органы Прокуратуры и суды (при этом исполнение решений судов организуют органы исполни- тельной власти);

- органы исполнительной власти являются самыми много- численными по количеству работающих в них государственных служащих.

В науке административного права существует несколько классификаций органов исполнительной власти:

1) по уровню:

– федеральные (Правительство РФ, федеральные мини- стерства, федеральные службы, федеральные агентства);

– субъекта федерации (администрации и правительства субъектов РФ, региональные министерства и ведомства).

2) по характеру компетенции:

– органы общей компетенции (вправе решать большинство вопросов на данной территории – Правительство РФ, админи- страция области);

– органы специальной компетенции (федеральные мини- стерства, федеральные службы, федеральные агентства).

3) по порядку управления:

– единоначальные органы (решения принимаются лично руководителем − таких органов в системе исполнительной вла- сти большинство);

− коллегиальные органы (решения принимаются большин- ством голосов его членов − коллегиальными органами являются Правительство РФ и правительства субъектов РФ.

Несмотря на формально «вторичную» роль в механизме государственной власти, исполнительная власть является доста- точно сильной с точки зрения имеющихся в ее распоряжении материальных, финансовых, организационных и кадровых ре- сурсов. Поэтому одна из задач административного права состо- ит в упорядочении и определенном ограничении деятельности исполнительной власти, защите общества от возможного произ- вола.

7.2.. Правовое положение Правительства РФ в системе ис- полнительной власти

Правовой статус Правительства устанавливается главой 6 Конституции Российской Федерации, а также Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ»¹ от 17.12.1997 № 2-ФКЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 110 Конституции Рос- сийской Федерации «Исполнительную власть Российской Фе- дерации осуществляет Правительство Российской Федера- ции». При буквальном толковании этой нормы можно предпо- ложить, что Правительство – это единственный орган, осу- ществляющий исполнительную власть. Однако это не так. По- мимо Правительства, существует целая система иных органов исполнительной власти, федеральных и региональных.

Более точно и развернуто статус Правительства определя- ется в статье 1 указанного Федерального конституционного за- кона: «Правительство РФ является коллегиальным органом,

1 Собрание законодательства РФ. − 1997. − № 51. − Ст. 5712.

возглавляющим единую систему исполнительной власти в Рос- сийской Федерации».

В состав Правительства РФ входят:

− Председатель Правительства РФ;

− заместителей Председателя Правительства РФ;

− федеральных министров.

Председателя Правительства назначает Президент с согла- сия Государственной Думы. Заместителей Председателя и феде- ральных министров назначает Президент по представлению Председателя Правительства.

В части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации перечислены основные полномочия Правительства Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представ- ляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отче- ты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации еди- ной финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации еди- ной государственной политики в области культуры, науки, обра- зования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью; д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики

Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного поряд- ка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

Более подробно полномочия Правительства перечисляют- ся в статьях 12-22 Федерального конституционного закона «О Правительстве». Кроме того, полномочия Правительства уста- навливаются и другими федеральными законами.

Как высший орган исполнительной власти РФ, Правитель- ство РФ наделено следующими полномочиями:

− осуществляет контроль за работой подведомственных ему федеральных министерств и иных федеральных органов ис- полнительной власти и контролирует их деятельность;

− распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппара- тов;

− устанавливает порядок создания и деятельности терри- ториальных органов федеральных органов исполнительной вла- сти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппа- ратов;

− назначает на должность и освобождает от должности за- местителей федеральных министров, руководителей федераль- ных органов исполнительной власти, находящихся в его веде- нии;

− вправе отменять акты федеральных органов исполни- тельной власти или приостанавливать действие этих актов.

− организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;

− осуществляет регулирование в социально- экономической сфере;

− обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятель- ность ее органов;

− формирует федеральные целевые программы и обеспе- чивает их реализацию;

− реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

− представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности.

Срок полномочий Правительства РФ в Конституции Рос- сийской Федерации точно не определен. Но из статьи 116 Кон- ституции следует, что он ограничен сроком полномочий Прези-

дента РФ (6 лет). При вступлении в должность вновь избранного Президента РФ Правительство РФ слагает свои полномочия.

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и орга- низации контроля за выполнением органами исполнительной власти его решений, образуется Аппарат Правительства РФ. По- ложение об Аппарате Правительства РФ утверждено Постанов- лением¹ Правительства РФ от 01.06.2004 № 260. В соответствии с Положением Аппарат Правительства РФ:

− подготавливает экспертные заключения, аналитические и справочные материалы по вопросам, рассматриваемым в Пра- вительстве;

− организует контроль за выполнением органами исполни- тельной власти решений Правительства;

− осуществляет организационное обеспечение заседаний Правительства, подготовку совещаний и других мероприятий;

− обеспечивает взаимодействие Правительства с палатами Федерального Собрания;

− рассматривает обращения граждан и организаций, адре- сованные в Правительство;

− обеспечивает организацию проведения протокольных мероприятий и ведение делопроизводства.

Внутренняя деятельность Правительства регулируется Ре- гламентом Правительства².

В соответствии с Конституцией РФ, Правительство РФ несет двойную ответственность за свою деятельность − перед Президентом РФ и Государственной Думой. В случае, если дея- тельность Правительства РФ будет неэффективной, Президент РФ вправе отправить Правительство РФ в отставку, а Государ- ственная Дума − объявить недоверие.

1 Собрание законодательства РФ. − 2004. − № 23. − Ст. 2313.

2 Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 «О Регламен- те Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате

Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. - № 23. - Ст. 2313.

7.3. Федеральные органы исполнительной власти

В настоящее время система и структура федеральных ор- ганов устанавливается указами Президента. Сами понятия «си- стема» и «структура», применительно к органам исполнитель- ной власти, требуют пояснения.

Как указал Конституционный Суд РФ, «на конституцион- ном уровне не устанавливаются ни полный перечень федераль- ных органов исполнительной власти, ни их возможные виды… Определение видов федеральных органов исполнительной вла- сти… осуществляется посредством федерального закона. Од- нако этим не исключается возможность регулирования указан- ных вопросов другими нормативными актами… Структура федеральных органов исполнительной власти, которую Предсе- датель Правительства РФ предлагает Президенту РФ, вклю- чает перечень этих органов как основу для представления кан- дидатур на соответствующие должности в Правительстве РФ»¹.

Таким образом, система федеральных органов исполни- тельной власти – это перечень их видов, которые различаются с учетом выполняемых ими функций. Данный вопрос должен ре- гулироваться федеральным законом, но такого закона в настоя- щее время нет.

Структура федеральных органов исполнительной власти

– это их перечень.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О си- стеме и структуре федеральных органов исполнительной вла- сти»² установлена действующая система федеральных органов исполнительной власти. В нее входят 3 вида органов:

− федеральные министерства;

− федеральные службы;

− федеральные агентства.

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1999. - №6. - Ст. 866.

2 Собрание законодательства РФ. − 2004. − № 11. − Ст. 945.

В соответствии с данным Указом за каждым видом орга- нов закреплены определенные функции.

Федеральное министерство является федеральным орга- ном исполнительной власти, осуществляющим функции по вы- работке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Федераль- ное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр. Федеральное министерство не вправе осуществ- лять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Прези- дента РФ. Федеральное министерство осуществляет координа- цию и контроль деятельности находящихся в его ведении феде- ральных служб и федеральных агентств.

Федеральная служба является федеральным органом ис- полнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специаль- ные функции в области обороны, государственной безопасно- сти, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и право- применительные функции, за исключением функций по контро- лю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства.

В настоящее время структура федеральных органов ис- полнительной власти закреплена в Указе Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполни- тельной власти»¹.

В соответствии с этим Указом федеральные органы ис- полнительной власти разделены на 3 группы:

1 Собрание законодательства РФ. − 2012. − № 22. − Ст. 2754.

1) федеральные министерства, федеральные службы и фе- деральные агентства, руководство деятельностью которых осу- ществляет Президент РФ (МВД, Министерство обороны, МЧС, Министерство юстиции и др.)¹;

2) федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;

3) федеральные службы и федеральные агентства, руко- водство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

Каждое федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство действует на основании положения − документа, утверждаемого Президентом РФ или Правитель- ством РФ в зависимости от подчиненности данного органа. По- ложение о федеральном органе исполнительной власти опреде- ляет:

− сферу деятельности органа;

− наличие подведомственных ему органов;

− полномочия и права органа;

− полномочия руководителя;

− источник финансирования;

− статус органа как юридического лица;

− символику органа;

− место его размещения.

Каждый федеральный орган исполнительной власти имеет свой центральный аппарат, расположенный в Москве. Цен- тральный аппарат включает в себя:

− руководителя органа, его заместителей, помощников, советников;

− структурные подразделения (департаменты, управления, отделы).

В соответствии с частью 1 статьи 78 Конституции РФ фе- деральные органы исполнительной власти для осуществления

1 В научной литературе говорят о «бицефальной» (двухголовой) ис- полнительной власти в России: одна часть этих органов подчинена Президенту, другая – Правительству.

своих полномочий могут назначать свои территориальные орга- ны.

Территориальные органы федеральных органов исполни- тельной власти в зависимости от специфики выполняемых ими функций могут создаваться на следующих уровнях:

− окружном;

− межрегиональном;

− региональном;

− межрайонном;

− городском или районном.

Чаще всего эти органы называются управлением какого- либо министерства или ведомства по данной территории (например, Управление ФСБ по Новосибирской области).

Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Территориальные органы федерального органа исполни- тельной власти являются государственными органами, находя- щимися в его подчинении.

Осуществление части полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ может быть передано органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с федеральным законода- тельством.

Федеральное министерство на основе предложений руко- водителей находящихся в его ведении федеральных служб и фе- деральных агентств утверждает схему размещения территори- альных органов указанных федеральных органов исполнитель- ной власти.

Схема размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти включает их перечень, фонд оплаты труда и предельную численность работников территори- альных органов каждого федерального органа исполнительной власти.

Территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по предоставлению государственных услуг и другие функции, в том числе по вы-

полнению задач, связанных с реализацией федеральных про- грамм, планов, отдельных мероприятий, предусмотренных ак- тами Президента РФ, Правительства и соответствующего феде- рального органа исполнительной власти.

Образование территориального органа федерального орга- на исполнительной власти, а также его реорганизация или упразднение осуществляются руководителем федерального ор- гана исполнительной власти путем принятия решения на осно- вании схемы размещения территориальных органов.

Руководитель федерального органа исполнительной вла- сти утверждает положение о территориальном органе этого фе- дерального органа.

Руководители территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении феде- ральных министерств, назначаются на должность и освобожда- ются от должности федеральным министром по представлению руководителя соответствующей федеральной службы или феде- рального агентства.

Взаимодействие между федеральными органами исполни- тельной власти регулируется Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»¹. Внутренняя организация этих органов регулируется Постановлением Прави- тельства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внут- ренней организации федеральных органов исполнительной вла- сти»².

Как уже отмечалось, федеральные органы исполнительной власти не только исполняют законы, но и сами издают подза- конные (ведомственные) нормативные правовые акты. Порядок издания таких актов регулируется постановлениями Правитель- ства:

1 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2005. - № 4. - Ст. 305.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2005. - № 31. - Ст. 3233.

- «Об утверждении Правил подготовки нормативных пра- вовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»¹ от 13.08.1997 № 1009;

- «О порядке раскрытия федеральными органами исполни- тельной власти информации о подготовке проектов норматив- ных правовых актов и результатах их общественного обсужде- ния»² РФ от 25.08.2012 № 851.

Нормативные правовые акты федеральных органов испол- нительной власти издаются на основе и во исполнение феде- ральных конституционных законов, федеральных законов, ука- зов и распоряжений Президента Российской Федерации, поста- новлений и распоряжений Правительства Российской Федера- ции, а также по инициативе федеральных органов исполнитель- ной власти в пределах их компетенции.

Эти нормативные акты издаются в виде:

- постановлений;

- приказов;

- распоряжений;

- правил;

- инструкций;

- положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и те- леграмм не допускается. Структурные подразделения и терри- ториальные органы федеральных органов исполнительной вла- сти не вправе издавать нормативные правовые акты. Норматив- ный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.

В соответствии с Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Пре- зидента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов

1 Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. - № 33. - Ст. 3895.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. - № 36. - Ст. 4902.

федеральных органов исполнительной власти»¹ нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» или Бюллетене нормативных актов федеральных органов ис- полнительной власти, и размещению на Официальном интернет- портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

7.4. Органы исполнительной власти субъектов РФ

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»² в каждом субъекте РФ должен функцио- нировать высший исполнительный орган государственной вла- сти субъекта Российской Федерации, который обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов на территории субъекта РФ.

Наименование высшего исполнительного органа государ- ственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. Чаще всего в субъектах Российской Федерации используются наиме- нования высшего исполнительного органа – администрация или правительство.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

- осуществляет в пределах своих полномочий меры по ре- ализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступ- ностью;

1 Собрание законодательства Российской Федерации. – 1996. - № 22. - Ст. 2663.

2 Собрание законодательства РФ. − 1999. − № 42. − Ст. 5005.

- осуществляет в пределах своих полномочий меры по обеспечению государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от ра- сы, национальности, языка, отношения к религии;

- защите прав национальных меньшинств; социальной и культурной адаптации мигрантов; профилактике межнацио- нальных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнаци- онального и межконфессионального согласия;

- разрабатывает проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъек- та Российской Федерации;

- обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и гото- вит отчет о его исполнении;

- формирует иные органы исполнительной власти субъекта

РФ;

- управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ. Уставом Новосибирской области установлено, что Прави-

тельство Новосибирской области возглавляет систему исполни- тельных органов области, наделенным общей компетенцией. Губернатор Новосибирской области формирует Правительство области, возглавляет его и является его председателем. Обеспе- чение деятельности Правительства Новосибирской области осуществляется администрацией Губернатора и Правительства Новосибирской области. Руководителем администрации Губер- натора и Правительства Новосибирской области является заме- ститель Губернатора Новосибирской области. Состав Прави- тельства Новосибирской области утверждается постановлением Губернатора Новосибирской области.

В соответствии с Законом Новосибирской области от 03.03.2004 № 168-ОЗ «О системе исполнительных органов госу- дарственной власти Новосибирской области»¹областными ор- ганами исполнительной власти Новосибирской области могут быть:

министерство - областной орган, осуществляющий госу- дарственное управление в установленной сфере деятельности и

1 Советская Сибирь. - 10.03.2004.

нормативное правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности;

департамент - областной орган, осуществляющий испол- нительно-распорядительную деятельность в соответствующей сфере и нормативное правовое регулирование в установленных законом случаях;

управление - областной орган, осуществляющий реализа- цию государственной политики и исполнительно- распорядительную деятельность в установленной сфере и нор- мативное правовое регулирование в случаях, установленных законом;

инспекция - областной орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в соответствующей сфере деятельности и нормативное правовое регулирование в случаях, установлен- ных законом.

В составе министерств могут создаваться структурные подразделения - управления, отделы. В составе департаментов, управлений и инспекций могут создаваться структурные под- разделения - отделы.

Контрольные вопросы и задания:

1. Дайте определение исполнительной власти, перечислите ее признаки.

2. По каким основаниям можно классифицировать органы исполнительной власти?

3. Охарактеризуйте роль Правительства РФ в системе ис- полнительной власти.

4. Как происходит формирование Правительства?

5. Какие функции выполняет Аппарат Правительства?

6. Назовите особенности административно-правового ста- туса федерального министерства, федеральной службы и феде- рального агентства.

7. Приведите примеры территориальных органов феде- ральных органов исполнительной власти.

8. Приведите примеры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Список основной литературы:

1. Агапов А.Б. Административное право: учебник/ А.Б.Агапов. − 9-е изд., перераб. и доп. − М.: Юрайт, 2016. − С. 132−147.

2. Васильев В.Г. Государственная власть в РФ: учеб. по- собие / В.Г.Васильев; РАНХиГС, Сиб. ин-т упр. − Новосибирск: Изд-вл СибАГС, 2014. − С. 96−112.

3. Петров М.П. Исполнительная власть на этапе модер- низации Российского государства: опыт правового исследования

: монография / М. П. Петров ; под ред. А. В. Малько. - Москва : Юрлитинформ, 2012. - 379 с.

4. Попов Л.Л. Государственное управление в России и зарубежных странах: административно-правовые аспекты : [мо- нография] / Л. Л. Попов, Е. В. Мигачева, С. В. Тихомиров ; под ред. Л. Л. Попова. - Москва : Норма : Инфра-М, 2012. - 319 с.

5. Чиркин В.Е. Конституционное право : курс для препо- давателей, аспирантов и магистрантов / В. Е. Чиркин ; Ин-т гос- ударства и права РАН. - Москва : Норма : Инфра-М, 2013. – С. 517−531.

Список дополнительной литературы:

1. Васильев В.Г. Государственная власть в Российской Федерации : учеб. пособие для студентов всех форм обучения по направлению 40.03.01 - Юриспруденция / В. Г. Васильев ; Рос. акад. нар. хоз-ва и гос. службы при Президенте РФ, Сиб. ин-т упр. - 2-е изд., испр. и доп. - Новосибирск : Изд-во Си- бАГС, 2014. - 171 с.

2. Лебедев В.А. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в теории и практике государственного строительства : монография / В. А. Лебедев. - Москва : Проспект, 2015. - 280 с.

3. Еремин С. О системе федеральных органов исполни- тельной власти и осуществляемой контрольно-надзорной дея- тельности в сфере управления / С. Еремин // Право и экономика.

- 2014. - № 9. - С. 4-9.

4. Морозов В.Е. К проблеме оптимизации функции пре- зидентских органов исполнительной власти / В. Е. Морозов

// Гос. власть и мест. самоупр. - 2016. - № 1. - С. 39-43.

5. Захарова М.А. Организационно-правовые вопросы по- строения системы территориальных органов федеральных орга- нов исполнительной власти / М. А. Захарова // Правовая поли- тика и правовая жизнь. - 2014. - № 4. - С. 109-116.

6. Корякин И.И. Место административно-правового управления в системе государственного управления / И. И. Ко- рякин // Рос. юстиция. - 2014. - № 3. - С. 2-5.

7. Нечкин А.В. Понятие и общая характеристика испол- нительной власти в государствах СНГ / А. В. Нечкин

// Конституц. и муницип. право. - 2014. - № 9. - С. 52-55.

8. Студеникина М.С. Нормативные правовые акты управления как форма реализации исполнительной власти / М. С. Студеникина // Адм. право и процесс. - 2014. - № 2. - С. 6-11.

9. Халипова Е.В. Исполнительная власть в государствен- ном механизме : (вопр. теории) / Е. В. Халипова, А. Д. Керимов

// Государство и право. - 2015. - № 2. - С. 18-26.

10. Хорьков В.Н. К вопросу о реформе высшего исполни- тельного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Калининградской области) / В. Н. Хорь- ков, В. В. Рубашкин // Конституц. и муницип. право. - 2015. - № 2. - С. 29-32.

11. Чепрасов К.В. Административная реформа и террито- риальные органы федеральных органов исполнительной власти России / К. В. Чепрасов // Конституц. и муницип. право. - 2014. -

№ 7. - С. 51-54.

12. Элджи Р. Разделенная исполнительная власть и демо- кратизация в полупрезидентских системах / Р. Элджи, И. Мак- менамин // Полит. наука. - 2014. - № 3. - С. 40-59.

13. Эриашвили Н.Д. Организационно-процессуальные во- просы функционирования исполнительной власти / Н. Д. Эриа- швили, А. Л. Миронов // Государство и право. - 2014. - № 1. - С. 115-119.

ГЛАВА 8. СУД И ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМЕ УПРАВ- ЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ

План:

8.1. Судебная власть и правосудие

8.2. Верховный Суд РФ и суды общей юрисдикции. Судебный департамент при Верховном Суде РФ

8.3. Арбитражные суды

8.4. Конституционный Суд РФ

8.5. Правовой статус судей

8.6. Прокуратура РФ.

8.1. Судебная власть и правосудие

Основная функция судебной власти − осуществление правосудия. Правосудие − это разрешение социальных кон- фликтов, связанных с нарушением норм права, посредством судопроизводства в особой процессуальной форме.

Основные принципы организации и деятельности судеб- ной власти закреплены в главе 7 Конституции РФ:

− правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом, никакие другие органы и лица не вправе прини- мать на себя осуществление правосудия;

− судебная система РФ едина, она устанавливается Кон- ституцией РФ и законом, создание чрезвычайных судов не до- пускается;

− судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону;

− судьи несменяемы, полномочия судьи могут быть пре- кращены или приостановлены не иначе как в порядке и по осно- ваниям, установленным федеральным законом;

− судьи неприкосновенны, судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяе- мом федеральным законом;

− разбирательство дел во всех судах открытое, слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмот- ренных федеральным законом;

− судопроизводство осуществляется на основе состяза- тельности и равноправия сторон. Суды не должны отдавать предпочтения каким-либо органам, лицам, участвующим в про- цессе сторонам по признакам их государственной, социальной, половой, расовой, национальной, языковой или политической принадлежности либо в зависимости от их происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, места рождения, отношения к религии, убеждений, принадлеж- ности к общественным объединениям, а равно и по другим не предусмотренным федеральным законом основаниям;

− судебные постановления обязательны для исполнения на всей территории субъектов РФ;

− финансирование судов производится только из феде- рального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с фе- деральным законом.

Конституция РФ предусматривает 4 вида судопроизвод- ства, посредством которых реализуется судебная власть:

1) конституционное;

2) гражданское;

3) административное;

4) уголовное.

Каждый из этих видов судопроизводства имеет свои осо- бенности, связанные со спецификой рассматриваемых дел и свои источники, которыми данный вид судопроизводства регу- лируется.

Так, конституционное судопроизводство осуществляется Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ. Источниками правового регулирования в данном случае выступают: Федеральный конституционный за- кон «О Конституционным Суде РФ» и соответствующие законы субъектов РФ.

Гражданское судопроизводство связано с применением гражданского, жилищного, семейного, трудового законодатель-

ства. Его порядок регламентируется Гражданским процессуаль- ным Кодексом РФ.

Административное судопроизводство реализуется в двух случаях:

1) при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях (регламентируется нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях);

2) при рассмотрении дел об оспаривании действий, реше- ний, правовых актов органов государственной власти местного самоуправления (регламентируется Кодексом административно- го судопроизводства РФ).

Уголовное судопроизводство связано с рассмотрением уголовных дел и регламентируется Уголовно-процессуальным Кодексом РФ.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Феде- рации»¹ судебная система состоит из двух уровней − федераль- ных судов и судов субъектов РФ.

К федеральным судам относятся:

− Конституционный Суд РФ;

− Верховный Суд РФ;

− верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализи- рованные суды, составляющие систему федеральных судов об- щей юрисдикции;

− арбитражные суды округов, арбитражные апелляцион- ные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации и специализированные арбитражные суды, составляющие си- стему федеральных арбитражных судов.

К судам субъектов РФ относятся:

− конституционные (уставные) суды субъектов РФ;

− мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдик- ции субъектов РФ.

Судебная власть занимает особое место в механизме госу- дарства. Эта особенность состоит в том, что она дистанцирована

1 Собрание законодательства РФ. − 1997. − № 1. − Ст. 1.

(обособлена) от других государственных органов, не находится в административной подчиненности у них. Более того, закон прямо запрещает какое-либо вмешательство в деятельность су- дов, внепроцессуальное обращение к судьям с какими-либо просьбами.

Принцип независимости суда предполагает не только за- прет внешнего вмешательства в его работу, но и внутреннюю объективность судей при рассмотрении дела, отсутствие пред- взятости, обвинительного или оправдательного уклона.

Задача судов состоит в применении законов. Причем суд обязан применять закон, исходя из его буквального толкования. Суд не вправе изменять, дополнять закон, придавать его нормам иной смысл. Также нужно иметь в виду, что суд рассматривает лишь вопросы права, поэтому вопросы экономической или по- литической целесообразности, вопросы морали и нравственно- сти не могут быть предметом судебного дела.

8.2. Верховный Суд РФ и суды общей юрисдикции. Судебный департамент при Верховном Суде РФ

Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным делам. Его компетенция и внутренняя структура определяется Федеральным конститу- ционным законом от 05.02.2014 № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации»¹.

Верховный Суд РФ осуществляет судебный надзор за дея- тельностью судов, рассматривая гражданские дела, дела по раз- решению экономических споров, уголовные, административные и иные делав качестве суда надзорной инстанции, а также в пре- делах своей компетенции в качестве суда апелляционной и кас- сационной инстанций. В некоторых случаях Верховный Суд РФ может выступать и в качестве суда первой инстанции.

В 2014 году был упразднен Высший Арбитражный Суд РФ, его полномочия были переданы Верховному Суду РФ. По- этому в настоящее время Верховный Суд РФ возглавляет и си- стему судов общей юрисдикции, и систему арбитражных судов. При этом сам Верховный Суд РФ уже не может быть отнесен к судам общей юрисдикции.

Верховный Суд РФ состоит из 170 судей и действует в следующем составе:

− Пленум Верховного Суда РФ;

− Президиум Верховного Суда РФ;

− Апелляционная коллегия;

− Судебная коллегия по административным делам;

− Судебная коллегия по гражданским делам;

− Судебная коллегия по уголовным делам;

− Судебная коллегия по экономическим спорам;

− Судебная коллегия по делам военнослужащих;

− Дисциплинарная коллегия.

Судьи Верховного Суда РФ назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ.

Находится Верховный Суд РФ в Санкт-Петербурге.

Суды общей юрисдикции − это основная часть судебной системы. Свое название они получили потому, что они рассмат- ривают основную массу дел − гражданские, административные уголовные.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Россий- ской Федерации»¹, к таким судам относятся:

− верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области, суды автономных округов;

− районные суды, городские суды, межрайонные суды;

− военные суды;

− мировые судьи.

Федеральные суды общей юрисдикции создаются и упраздняются только федеральным законом. Судебные участки

и должности мировых судей создаются и упраздняются закона- ми субъектов РФ.

Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд го- рода федерального значения, суд автономной области, суд ав- тономного округа действуют в составе:

1) президиума суда;

2) судебной коллегии по гражданским делам;

3) судебной коллегии по административным делам;

4) судебной коллегии по уголовным делам.

Эти суды рассматривают дела в качестве суда первой, апелляционной, кассационной инстанций, по новым или вновь открывшимся обстоятельствам.

Районный суд создается федеральным законом в судебном районе, территория которого охватывает территорию одного района, города или иной соответствующей им административно- территориальной единицы. Районный суд формируется в соста- ве председателя районного суда, его заместителя и судей (все они назначаются на должность Президентом РФ). Районный суд рассматривает все уголовные, гражданские и административные дела в качестве суда первой инстанции, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к подсудности других су- дов.

Мировые судьи − это нижнее звено в системе судов общей юрисдикции. Они относятся не к федеральным судам, а к судам субъектов РФ. Полномочия, порядок их деятельности устанав- ливается Федеральным законом от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О ми- ровых судьях в Российской Федерации»¹. Порядок их назначе- ния устанавливается законами субъектов РФ.

На мировых судей и членов их семей распространяются гарантии независимости и неприкосновенности судей.

Мировой судья рассматривает в первой инстанции:

− уголовные дела о преступлениях, за совершение которых максимальное наказание не превышает трех лет лишения свобо- ды;

− дела о выдаче судебного приказа;

− дела о расторжении брака, если между супругами отсут- ствует спор о детях;

− дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества при цене иска, не превышающей пятидесяти тысяч рублей;

− дела по имущественным спорам, за исключением дел о наследовании имущества и дел, возникающих из отношений по созданию и использованию результатов интеллектуальной дея- тельности, при цене иска, не превышающей пятидесяти тысяч рублей;

− дела об административных правонарушениях, отнесен- ные к его компетенции законом и др.

В целом можно сказать, что мировые судьи рассматривают относительно несложные гражданские, уголовные и админи- стративные дела, позволяя тем самым «разгрузить» другие зве- нья судебной системы.

Деятельность мировых судей осуществляется на судебных участках. Общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта РФ из расчета численности населения на од- ном участке от 15 до 23 тысяч человек.

Мировые судьи назначаются на должность законодатель- ным субъекта РФ либо могут избираться населением соответ- ствующего судебного участка в порядке, установленном зако- ном субъекта РФ.

В Российской Федерации действуют военные суды. Это федеральные суды общей юрисдикции, которые осуществляют судебную власть в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, в которых предусмотрена военная служба. Статус военных судов определяется Федераль- ным конституционным законом от 23.06.1999 № 1-ФКЗ «О во- енных судах Российской Федерации»¹.

Военные суды рассматривают гражданские, уголовные и административные дела в отношении военнослужащих. Эти су- ды создаются по территориальному принципу по месту дисло- кации воинских частей и должны располагаться в открытых для свободного доступа местах. В систему военных судов входят

окружные (флотские) военные суды и гарнизонные военные су- ды.

Судебный департамент при Верховном Суде РФ − это государственный орган, осуществляющий организационное обеспечение деятельности судов и органов судейского сообще- ства, финансирование мировых судей и формирование единого информационного пространства федеральных судов и мировых судей¹. Его статус регулируется Федеральным законом от 08.01.1998 № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде РФ». Судебный департамент возглавляет Генеральный ди- ректор, который назначается на должность и освобождается от должности Председателем Верховного Суда РФ с согласия Со- вета судей РФ. В каждом субъекте РФ действует Управление Судебного департамента.

8.3. Арбитражные суды

Арбитражные суды осуществляют правосудие путем раз- решения экономических споров и рассмотрения иных дел, отне- сенных законом к их компетенции. Арбитражные суды в основ- ном осуществляют гражданское судопроизводство, а в некото- рых случаях − административное. Особенность арбитражных судов в том, что они рассматривают дела с участием юридиче- ских лиц. Система этих судов установлена Федеральным кон- ституционным законом от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитраж- ных судах в Российской Федерации². В соответствии с данным законом основными задачами арбитражных судов являются:

1) защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельно- сти;

1 Собрание законодательства РФ. − 1998. − № 2. − Ст. 223.

2 Собрание законодательства РФ. − 1995. − № 18. − Ст. 1589.

2) содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной эконо- мической деятельности.

Порядок судопроизводства в арбитражных судах опреде- ляется Арбитражным процессуальным кодексом РФ.

Систему арбитражных судов составляют:

− арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды);

− арбитражные апелляционные суды;

− арбитражные суды первой инстанции в субъектах РФ.

Арбитражные суды округов являются судами по проверке в кассационной инстанции законности вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов субъектов Российской Федерации и арбитражных апелляционных судов.

Арбитражный суд округа действует в составе:

− президиума арбитражного суда округа;

− судебной коллегии по рассмотрению споров, возникаю- щих из гражданских и иных правоотношений;

− судебной коллегии по рассмотрению споров, возникаю- щих из административных правоотношений.

Арбитражные апелляционные суды являются судами по проверке в апелляционной инстанции законности и обоснован- ности судебных актов арбитражных судов субъектов РФ, приня- тых ими в первой инстанции.

Арбитражный суд субъекта РФ рассматривает в первой инстанции все дела, подведомственные арбитражным судам, за исключением дел, отнесенных к компетенции Верховного Суда РФ, арбитражных судов округов и специализированных арбит- ражных судов;

Кроме того, в России образован Суд по интеллектуальным правам − специализированный арбитражный суд, рассматрива- ющий в качестве суда первой и кассационной инстанций дела по спорам, связанным с защитой интеллектуальных прав.

8.4. Конституционный Суд РФ

Особое место в судебной системе занимает Конституци- онный Суд РФ. Это судебный орган конституционного кон- троля, самостоятельно и независимо осуществляющий судеб- ную власть посредством конституционного судопроизводства. Его статус и порядок деятельности регулируется статьей 125 Конституции РФ, а также Федеральным конституционным зако- ном от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Россий- ской Федерации»¹.

Конституционный Суд Российской Федерации:

− разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации и совместному ведению;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной вла- сти субъектов РФ;

г) не вступивших в силу международных договоров Рос- сийской Федерации;

− разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной вла-

сти;

б) между органами государственной власти Российской

Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации;

− по жалобам на нарушение конституционных прав и сво- бод граждан проверяет конституционность закона, примененно- го в конкретном деле;

− по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкрет- ном деле;

1 Собрание законодательства РФ. − 1994. − № 13. − Ст. 1447.

− по запросам Министерства юстиции РФ разрешает во- прос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека;

− дает толкование Конституции РФ;

− дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ;

− проверяет на соответствие Конституции РФ вопрос, вы- носимый на референдум.

Конституционный Суд Российской Федерации состоит из

19 судей, назначаемых на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ.

Судьей Конституционного Суда РФ может быть назначен гражданин, достигший возраста не менее 40 лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет, обладаю- щий признанной высокой квалификацией в области права. Пол- номочия судьи Конституционного Суда РФ не ограничены определенным сроком. Предельный возраст пребывания в должности судьи - 70 лет.

Председатель Конституционного Суда РФ назначается Советом Федерации по представлению Президента РФ сроком на шесть лет из числа судей Конституционного Суда РФ.

Законом предусмотрены две формы рассмотрения дел в Конституционном Суде РФ:

1) в заседании суда;

2) без проведения слушаний.

Второй (упрощенный) вариант применяется, если суд придет к выводу о том, что вопрос может быть разрешен на ос- новании содержащихся в ранее принятых постановлениях Кон- ституционного Суда РФ правовых позиций и проведение слу- шания не является необходимым для обеспечения прав стороны. Для рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ необходимы повод и основание. Поводом к рассмотрению дела является обращение в Конституционный Суд РФ соответству- ющего органа или лица. Основанием к рассмотрению дела явля- ется обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соот- ветствует ли Конституции РФ закон или иной нормативный акт.

Конституционный Суд РФ издает три вида судебных ак- тов: постановление, заключение и определение. Постановление

− это итоговое решение Конституционного Суда РФ по суще- ству дела. Заключение − это итоговое решение Конституционно- го Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ. Все иные решения Конституционно- го Суда РФ, принимаемые в ходе осуществления конституцион- ного судопроизводства, именуются определениями. В том числе, определение выносится, если Конституционный Суд РФ по ка- кой-либо причине отказал в приеме обращения к рассмотрению. Решение Конституционного Суда РФ окончательно и не подлежит обжалованию¹. Оно действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными ли- цами. Юридическая сила постановления о признании акта не- конституционным не может быть преодолена повторным приня- тием этого же акта. Акты или их отдельные положения, при- знанные неконституционными, утрачивают силу. Решения судов и иных органов, основанные на таких актах, не подлежат испол-

нению и должны быть пересмотрены.

Вопрос о юридической силе актов Конституционного Суда РФ достаточно интересен. Если закон, признанный Конституци- онным Судом РФ неконституционным, утрачивает силу, юри- дическая сила постановления Конституционного Суда РФ пре- вышает силу закона. А если учесть, что Конституционный Суд РФ вправе давать обязательное для всех толкование норм Кон- ституции РФ (т.е. устанавливать их смысл), то юридическая си- ла таких постановлений по сути равна юридической силе Кон- ституции РФ.

Значение имеет не только итоговое решение Конституци- онного Суда РФ по конкретному делу, но и выраженные в нем правовые позиции − промежуточные выводы, суждения о тех или иных правовых явлениях. Правовые позиции Конституци- онного Суда формируются в результате толкования норм Кон- ституции РФ и законов для того, чтобы на основе этого толко- вания прийти к окончательному решению по делу. Но значение

1 В этом смысле Конституционный Суд РФ выступает как первая и единственная инстанция по рассмотрению дел

правовых позиций выходит далеко за рамки конкретного дела, потому что они могут быть применены и к иным аналогичным ситуациям. Сам Конституционный Суд РФ часто аргументирует решение по одному делу правовыми позициями, выраженными им в предыдущих делах.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ представ- ляют большой интерес для юридической науки, поскольку в них можно найти ответ на многие актуальные вопросы и проблемы. Кроме того, правовые позиции Конституционного Суда РФ служат ориентиром в практической правотворческой и право- применительной деятельности государственных органов.

Особенность конституционного правосудия в том, что в нем вопросы права тесно переплетаются с политикой. Юриди- ческие споры между органами государственной власти − это по сути завуалированные политические конфликты между ними. Поэтому Конституционный Суд РФ должен сохранять полный политический нейтралитет и беспристрастность. Вопросы поли- тической целесообразности не должны быть предметом рас- смотрения, Конституционный Суд РФ должен рассматривать только вопросы права.

Помимо Конституционного Суда РФ, в субъектах РФ мо- гут создаваться свои конституционные (уставные) суды. Такие суды действуют не во всех субъектах РФ, в соответствии с фе- деральным законодательством их наличие не является обяза- тельным. К компетенции таких судов обычно относится толко- вание конституции (устава) субъекта РФ, разрешение споров между государственными органами субъекта РФ, проверка нормативных актов этих органов на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта.

Проблема в том, что на практике дела, которые могли бы быть предметом рассмотрения таких судов, возникают нечасто. Спорные ситуации между органами государственной власти ре- гиона обычно разрешаются «в рабочем порядке», путем перего- воров, совещаний, консультаций. В крайнем случае, спор может быть рассмотрен федеральным судом общей юрисдикции. По- этому практическая целесообразность создания данной катего- рии судов вызывает сомнение.

8.5. Правовой статус судей

Судьи − это лица, наделенные в конституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе. Правовой статус су- дей установлен Законом РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»¹.

Данный закон содержит достаточно строгие требования к судьям, которые направлены на обеспечение их профессиона- лизма, независимости, объективности и беспристрастности. В частности, закон устанавливает, что судьи независимы и подчи- няются только Конституции РФ. В своей деятельности по осу- ществлению правосудия они никому не подотчетны. Судья при исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отно- шениях должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности.

Судья не вправе:

− замещать иные государственные должности, должности государственной службы, муниципальные должности, должно- сти муниципальной службы, быть третейским судьей, арбитром;

− принадлежать к политическим партиям, материально поддерживать указанные партии и принимать участие в их по- литических акциях и иной политической деятельности;

− публично выражать свое отношение к политическим партиям и иным общественным объединениям;

− заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе принимать участие в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его орга- низационно-правовой формы;

− заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, заня-

1 Ведомости СНД и ВС РФ. − 1992. − № 30. − Ст. 1792.

тие которой не должно препятствовать исполнению обязанно- стей судьи;

− допускать публичные высказывания по вопросу, кото- рый является предметом рассмотрения в суде, до вступления в законную силу судебного акта по этому вопросу;

− разглашать или использовать в целях, не связанных с осуществлением полномочий судьи, сведения, отнесенные в со- ответствии с федеральным законом к информации ограниченно- го доступа, или служебную информацию, ставшие ему извест- ными в связи с осуществлением полномочий судьи;

− получать в связи с осуществлением своих полномочий не предусмотренные законодательством вознаграждения от фи- зических и юридических лиц.

Судьей может быть гражданин Российской Федерации:

− имеющий высшее юридическое образование;

− не имеющий или не имевший судимости;

− не имеющий гражданства иностранного государства ли- бо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства;

− не признанный судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

− не состоящий на учете в наркологическом или психо- неврологическом диспансере в связи с лечением от алкоголизма, наркомании, токсикомании, хронических и затяжных психиче- ских расстройств;

− не имеющий иных заболеваний, препятствующих осу- ществлению полномочий судьи.

Законом предусмотрена достаточно сложная процедура профессионального отбора для назначения на должность судьи, предполагающая сдачу квалификационного экзамена.

Независимость судей обеспечивается не только общим за- претом на вмешательство в их деятельность, но конкретными мерами защиты в случае угроз им и членам их семей. Кроме то- го, независимость судей обеспечивается системой социальных гарантий.

8.6. Прокуратура

Правовой статус Прокуратуры РФ устанавливается стать- ей 129 Конституции РФ и Федеральным законом от 17.01.1992

№ 2202-1 «О прокуратуре РФ»¹.

Органы Прокуратуры РФ не относятся ни к одной из вет- вей власти (хотя в Конституции РФ статья о Прокуратуре поме- щена в главу 7, посвященной судебной власти). Прокуратура РФ это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и

федеральных законов.

Органы прокуратуры формируются на всех уровнях адми- нистративно-территориального устройства страны. Существует Генеральная Прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, го- родские и районные прокуратуры. Существует также военная прокуратура и специализированные прокуратуры.

Прокуратура РФ действует на основе подчинения ниже- стоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Органы прокуратуры независимы от иных государственных органов. Прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и орга- нами местного самоуправления. Прокурорские работники не могут быть членами общественных объединений, преследую- щих политические цели, и принимать участие в их деятельно- сти. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основ- ную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной дея- тельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности.

Генеральный прокурор РФ и его заместители назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Проку- рор субъекта РФ назначается на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с

1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

субъектом РФ. Прокуроры городов и районов назначаются на должность Генеральным прокурором РФ.

Федеральный закон «О Прокуратуре РФ» определяет сле- дующие направления ее деятельности:

надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, законо- дательными и исполнительными органами субъектов РФ, орга- нами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и граж- данина органами государственной власти, местного самоуправ- ления, а также органами управления и руководителями коммер- ческих и некоммерческих организаций;

надзор за исполнением законов органами, осуществля- ющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и пред- варительное следствие;

надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями орга-

нов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих

назначаемые судом меры принудительного характера, админи- страциями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

уголовное преследование в соответствии с Уголовно- процессуальным Кодексом РФ;

координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

возбуждение дел об административных правонарушени- ях и проведение административного расследования в соответ- ствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Особенность прокурорского надзора состоит в том, что его предметом является только законность (формальное соответ- ствие закону) деятельности поднадзорных органов и организа- ций. В предмет прокурорского надзора не входит оценка целе- сообразности, эффективности какой-либо деятельности. При этом прокурорский надзор не распространяется на деятельность Федерального Собрания и Президента РФ.

При осуществлении надзора за исполнением законов орга- ны прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании посту- пившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

В случае выявление фактов нарушения закона прокуроры применяют меры прокурорского реагирования: приносят про- тест, вносят представление, выносят постановление о возбужде- нии дела об административном правонарушении, направляют предостережение. Рассмотрим эти меры более подробно.

Прокурор или его заместитель приносит протест на про- тиворечащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Протест подлежит обяза- тельному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкрет- ные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Прокурор, исходя из характера нарушения закона долж- ностным лицом, выносит мотивированное постановление о воз- буждении производства об административном правонаруше- нии. Это постановление подлежит рассмотрению уполномочен- ным на то органом или должностным лицом в срок, установлен- ный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокуро- ру в письменной форме.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, руководителям общественных и религиозных объедине- ний и иным лицам предостережение о недопустимости нару- шения закона. В случае неисполнения требований, изложенных

в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Важной повседневной деятельностью органов прокурату- ры является рассмотрение заявлений, жалоб и иных обращений граждан о фактах нарушения законов. По обращениям граждан прокуратура проводит проверку и дает мотивированный ответ. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заяви- телю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое преду- смотрено законом. Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалу- ются. Нередки случаи, когда граждане обращаются в прокура- туру по вопросам, не входящим в ее компетенцию. Например, с жалобами на неэффективную деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. Однако, как уже отмечалось, полномочия прокуратуры предполагают только надзор за законностью. Также часто в прокуратуру поступают жалобы на правонарушения частных лиц, однако такие ситуа- ции относятся к компетенции органов внутренних дел. В этих случаях прокуратура отказывает в рассмотрении жалобы, но разъясняет гражданам порядок действия для решения волную- щих их вопросов.

Контрольные вопросы и задания:

1. Дайте определение правосудия, перечислите принципы организации и деятельности судебной власти.

2. Перечислите предусмотренные Конституцией РФ виды судопроизводства, назовите источники, регламентирующих по- рядок их осуществления.

3. В чем состоит специфика судебной власти в системе ор- ганов государства?

4. Перечислите федеральные суды и суды субъектов РФ.

5. Какие суды относятся к судам общей юрисдикции?

6. Охарактеризуйте роль Верховного Суда РФ в судебной системе.

7. Какие суды относятся к арбитражным судам? В чем специфика рассматриваемых ими дел?

8. Какие категории дел рассматривает Конституционный Суд РФ. Что такое правовые позиции Конституционного Суда РФ, в чем их значение?

9. В чем состоит специфика правового статуса судей? Ка- кие меры, обеспечивающие их независимость, предусмотрены законом?

10. Перечислите основные функции органов Прокуратуры. Какие меры прокурорского реагирования предусмотрены зако- ном?

Список основной литературы:

1. Васильев В.Г. Государственная власть в РФ: учеб. по- собие / В.Г.Васильев; РАНХиГС, Сиб. ин-т упр. − Новосибирск: Изд-вл СибАГС, 2014. − С. 113−141.

2. Изварина А.Ф. Судебная система России: (концепту- альные основы организации, развития и совершенствования) : монография / А. Ф. Изварина. - Москва : Проспект, 2014. - 303 с.

3. Михайловская И.Б. Суды и судьи: независимость и управляемость : монография / И. Б. Михайловская ; Ин-т госу- дарства и права Рос. акад. наук. - Москва : Проспект, 2015. - 124 с.

4. Терехин В.А. Функции судебной власти в механизме российского государства : монография / В. А. Терехин, А. А. Герасимова. - Москва : Юрлитинформ, 2015. - 293 с.

5. Чиркин В.Е. Конституционное право: курс для препо- давателей, аспирантов и магистрантов / В.Е.Чиркин. − М.: Нор- ма: ИНФРА-М, 2013. − С. 532−554.

Список дополнительной литературы:

1. Алисултанов В.С. Роль судов общей юрисдикции и ар- битражных судов в судебной системе России в контексте опти-

мизации их деятельности / В. С. Алисултанов // Соврем. право. - 2015. - № 7. - С. 5-10.

2. Бондарь Н.С. Конституционализация прокурорского надзора в Российской Федерации: проблемы теории и практики / Н. С. Бондарь, А. А. Джагарян // Конституц. и муницип. право. - 2015. - № 5. - С. 9-23.

3. Виляк О.И. Проблемы конституционного регулирова- ния судебной компетенции / О. И. Виляк // Гос. власть и мест. самоупр. - 2015. - № 10. - С. 17-27; № 11. - С. 18-27; № 12. - С. 3- 11.

4. Владыкина Т.А. Феномен правосудия: исследование сквозь призму функций государства / Т. А. Владыкина // Гос. власть и мест. самоупр. - 2015. - № 11. - С. 27-31.

5. Газетдинов Н.И. Самостоятельность и независимость судебной власти / Н. И. Газетдинов // Рос. юстиция. - 2015. - № 12. - С. 34-37.

6. Гоголевский А.В. К вопросу о месте прокуратуры Рос- сийской Федерации в структуре государственного механизма и правовых формах воздействия с органами государственной вла- сти / А. В. Гоголевский // Право и образование. - 2015 - № 2. - С. 150-159.

7. Киселев В.С. К вопросу о классификации конституци- онных принципов организации и функционирования судебной власти / В. С. Киселев // Государство и право. - 2015. - № 6. - С. 102-104.

8. Клеандров М.И. В защиту конституционных (устав- ных) судов субъектов РФ / М. И. Клеандров // Рос. юстиция. - 2015. - № 6. - С. 2-7.

9. Синцов Г.В. О месте законодательной власти в систе- ме разделения властей в Российской Федерации / Г. В. Синцов

// Гос. власть и мест. самоупр. - 2015. - № 4. - С. 32-34.

10. Татарова А.Д. Правовые гарантии реализации принци- па самостоятельности судебной власти / А. Д. Татарова // Со- врем. право. - 2015. - № 7. - С. 84-88.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Современная система правового обеспечения государ- ственного и муниципального управления в России во многом несет на себе отпечаток тех общественных отношений, которые складывались в нашей стране в предыдущие десятилетия и даже века.

Традиционно для государственного управления в России была характерна особая, доминирующая роль государства во всех сферах и одновременно неразвитость и слабость граждан- ского общества. В силу ряда исторических особенностей чело- век в России рассматривался прежде всего как носитель обязан- ностей перед государством, как объект, а не субъект управле- ния. Традиционным для России можно считать также недоверие государственного аппарата к различным формам общественной активности, самоорганизации и самоуправления.

Во все времена в России особую роль играло чиновниче- ство, нравы которого достаточно ярко были описаны в отече- ственной художественной и публицистической литературе. Вза- имодействие административного аппарата и граждан в нашей стране обычно происходило на основе многочисленных, туман- ных и противоречивых правил, установленных самим этим ап- паратом и удобных в первую очередь ему. Коррупция, еще за- долго до появления самого этого термина, была обычным атри- бутом взаимодействия чиновников и граждан.

В настоящее время общество предъявляет совсем другие требования к системе государственного управления и админи- стративному праву.

Государственное управление, в соответствии с современ- ными представлениями, − это не привилегия, не право властво- вать, а по сути услуга, которую государственные служащие ока- зывают гражданам. Причем термин «государственная услуга» уже юридически закреплен во многих нормативных правовых актах. Оказание государственных услуг должно быть ориенти- ровано на интересы их получателей, т.е. граждан. Деятельность органов власти должна быть «прозрачной» и понятной для граждан. Правовая регламентация административной деятель- ности должна быть максимально четкой, детальной и исклю-

чающей возможности личного субъективного усмотрения чи- новников при выполнении ими публично значимых функций.

За последние годы достаточно много сделано для приве- дения законодательства в соответствие с новыми требованиями и запросами общества. Приняты новые законы о государствен- ной службе, о предоставлении государственных услуг, о проти- водействии коррупции, о рассмотрении обращений граждан.

Тем не менее, Россия находится лишь в начале пути по модернизации системы государственного и муниципального управления. Сложность этого пути состоит в необходимости поиска баланса между противоречивыми, а порой и взаимоис- ключающими императивами:

с одной стороны, необходимо развивать демократиче- ские начала общественной жизни, с другой обеспечивать опе- ративность и компетентность в принятии управленческих реше- ний;

нужно защищать права и свободы граждан, и в то же время, обеспечивать общегосударственные интересы;

должно соблюдаться верховенство права, но при этом нельзя вступать в противоречие с соображениями политической и экономической целесообразности;

нужно развивать местное самоуправление, но при этом обеспечивать единый стандарт социально-экономических прав граждан на всей территории страны;

государство должно контролировать потенциально опасные виды экономической деятельности, но при этом не ме- шать развитию предпринимательства;

нужно бороться с коррупцией и произволом чиновников, но нельзя лишать государственных и муниципальных служащих свободы выбора при принятии управленческих решений;

нужно развивать сотрудничество с зарубежными стра- нами, но при этом не допускать посягательства на государ- ственный суверенитет России.

Таким образом, правовое регулирование государственного и муниципального управления требует прежде всего глубокого понимания закономерностей развития общества, умения прини-

мать взвешенные и обоснованные решения, прогнозировать их возможные последствия.

Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 360; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 4 5 6 7 8 9 10 11 1213

Мы поможем в написании ваших работ!