ВВЕДЕНИЕ В ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАР- СТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 11 страница
4.3. Правовое регулирование государственной гражданской службы
Государственная гражданская служба (в законодательстве используется просто понятие «гражданская служба»), как уже отмечалось, является одним из видов государственной службы. Именно этот вид государственной службы предусмотрен в большинстве органов исполнительной власти, а также в аппара- те законодательных и судебных органов.
Определение гражданской службы дается в статье 3 Феде- рального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»4: это вид государ- ственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях госу- дарственной гражданской службы РФ по обеспечению испол- нения полномочий:
федеральных государственных органов;
 |
1 Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
2 Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3590.
3 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316.
4 Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
государственных органов субъектов РФ;
лиц, замещающих государственные должности РФ;
лиц, замещающих государственные должности субъек- тов РФ.
Основным источником правового регулирования граждан- ской службы является упомянутый Федеральный закон № 79- ФЗ, регламентирующий практически весь комплекс вопросов этого вида службы.
Многие положения Федерального закона № 79-ФЗ находят свое развитие и конкретизацию в многочисленных указах Пре- зидента по вопросам гражданской службы, например:
|
|
|
Указ Президента РФ от 25.07.2006 № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских слу- жащих»1;
Указ Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 «О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской служ- бы»2;
Указ Президента РФ от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению феде- ральных государственных служащих и урегулированию кон- фликта интересов»3;
Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Россий- ской Федерации»4;
Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 557 «Об утвержде- нии перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служа- щие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуще- стве и обязательствах имущественного характера, а также све- дения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественно-
| 1 Собрание законодательства РФ. | 2006. | № 31 (1 ч.). Ст. 3459. |
| 2 Собрание законодательства РФ. | 2006. | № 1. Ст. 118. |
| 3 Собрание законодательства РФ. | 2010. | № 27. Ст. 3446. |
| 4 Собрание законодательства РФ. | 2005. | № 6. Ст. 437. |
го характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»1;
|
|
|
Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»2 и т.д.
Особенность гражданской службы состоит в ее делении на два уровня федеральный и уровень субъектов РФ. Это связано с федеративным характером российского государства и делени- ем всей системы государственных органов на два уровня фе- деральный и региональный. Эта особенность отражается и на правовом регулировании гражданской службы.
Федеральный закон № 79-ФЗ распространяет свое дей- ствие и на федеральную гражданскую службу, и на граждан- скую службу субъектов РФ. Более того, единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ закреплено статье 4 этого закона в качестве одного из принципов гражданской службы.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15.11.2012
№ 26-П указал следующее: «вводя в правовое регулирование гос- ударственной гражданской службы общие для Российской Фе- дерации и субъектов РФ правовые нормы, федеральный законо- датель должен оставлять субъектам РФ пространство для собственного правового регулирования, которое находится вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения и в котором субъекты РФ об- ладают всей полнотой государственной власти»3.
|
|
|
Какое именно «пространство для правового регулирова- ния» по вопросам гражданской службы» остается у региональ- ного законодателя, видно на примере Закон Новосибирской об-
 |
1 Собрание законодательства РФ. 2009. № 21. Ст. 2542.
2 Собрание законодательства РФ. 2005. № 6. Ст. 439.
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 15.11.2012 № 26-П
«По делу о проверке конституционности положения части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Рос- сийской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Камчатского края» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 48. Ст. 6744.
ласти от 01.02.2005 № 265-ОЗ «О государственной гражданской службе Новосибирской области»1. Этот закон устанавливает:
– порядок присвоения и сохранения классных чинов госу- дарственной гражданской службы Новосибирской области;
– квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы Новосибирской области;
|
|
|
– порядок формирования фонда оплаты труда государ- ственных гражданских служащих области;
– полномочия органов государственной власти Новоси- бирской области в сфере государственной гражданской службы;
– условия предоставления права на пенсию за выслугу лет государственным гражданским служащим Новосибирской обла- сти за счет средств областного бюджета
– порядок формирования Реестра должностей государ- ственной гражданской службы Новосибирской области.
Таким образом, закон субъекта РФ о гражданской службе не осуществляет комплексного регулирования данного институ- та, а затрагивает лишь некоторые (и при том не самые важные) вопросы организации гражданской службы. Правовой статус гражданских служащих и порядок прохождения гражданской службы законом субъекта практически не затрагивается.
4.4. Правовое регулирование муниципальной службы
Между государственной и муниципальной службой суще- ствует множество сходств, общих черт, позволяющих говорить о них как об элементах единой публичной службы. В некоторых европейских языках используется термин «публичная служба», который охватывает как служащих государственных органов, так и муниципалитетов. Главная общая черта государственной и муниципальной службы состоит в их целевом предназначении −
| |
1 Советская Сибирь. – 2005.
обеспечить на профессиональном уровне деятельность соответ- ствующих органов власти.
Формирование муниципальной службы началось несколь- ко позже, чем государственной: первый федеральный закон о государственной службе был принят в 1995 году, а о муници- пальной − в 1998 году. Развитие законодательства о муници- пальной службе в целом шло тем же путем, что и государствен- ной, но с определенной задержкой. Многие институты и право- вые конструкции сначала устанавливались и проходили апроба- цию на государственной службе, а затем применялись на муни- ципальной. Например, институт конфликта интересов сначала появился на государственной службе и лишь спустя несколько лет был применен в отношении муниципальных служащих. То- же самое касается классных чинов. Образно говоря, муници- пальная служба − это «младшая сестра» государственной служ- бы.
Необходимость разграничения государственной и муни- ципальной службы вызвана категоричным положением статьи 12 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Тем не менее, в глазах населения государственная и муни- ципальная служба принципиально не различается. Государ- ственные и муниципальные служащие для граждан выступают просто как «чиновники» соответствующего уровня. Функции государственных и муниципальных чиновников принципиально не различаются: они разрабатывают и принимают управленче- ские решения, осуществляют контроль, ведут делопроизводство, прием граждан.
Правовое регулирование государственной и муниципаль- ной службы также во многом схоже, строится на основе единых принципов. Таким образом, сходство социальной природы, функций и правового регулирования государственной и муни- ципальной службы позволяет говорить о правомерности исполь- зования понятия «публичная служба».
Основным законом в сфере муниципальной службы явля- ется Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муници-
пальной службе в Российской Федерации»1 (далее – Федераль- ный закон № 25-ФЗ. Официальное определение муниципальной службы содержится в части 1 статьи 2 данного закона: это про- фессиональная деятельность граждан, которая осуществля- ется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Анализируя это определение муниципальной службы, нельзя не обратить внимание на его достаточно формальный характер. Оно не раскрывает содержательную сторону, не ука- зывает на задачи и сферы деятельности муниципальных служа- щих. Поэтому для более глубокого понимания признаков муни- ципальной службы как социального и правового института, необходимо обратиться к специальной научной литературе. Так, С. Ю. Кабашов называет следующие содержательные признаки муниципальной службы:
- муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, так как муниципальная деятельность носит публично-властный характер, а ее источником выступает власть населения;
- муниципальные служащие участвуют в осуществлении функций муниципальных органов в сфере власти и управления;
- для выполнения управленческих функций муниципаль- ному служащему требуется соответствующая, заранее установ- ленная квалификация;
- деятельность муниципальной службы осуществляется на постоянной основе, т.е. предусматривается наличие долговре- менных, устойчивых взаимоотношений муниципального слу- жащего с органом местного самоуправления как с работодате- лем;
- муниципальная служба связана с обеспечением исполне- ния полномочий органов местного самоуправления, определен- ных уставом муниципального образования2.
 |
1 Собрание законодательства РФ. − 05.03.2007. − № 10. − Ст. 1152.
2 Кабашов С. Ю. Организация муниципальной службы: Учебник. − 2-е изд., перераб. и доп. − М.: ИНФРА-М, 2014. − С. 39.
Управление социально-экономическими процессами в му- ниципальном образовании невозможно без специальных зна- ний. Население муниципального образования хотя и провозгла- шается основным субъектом местного самоуправления, на прак- тике не в состоянии непосредственно решать сложные экономи- ческие, социальные, экологические и юридические проблемы. Поэтому с точки зрения своего социального предназначения, муниципальная служба имеет целью придать местному само- управлению профессиональный характер, обеспечить решение вопросов местного значения с применением современных зна- ний и управленческих технологий.
В качестве основных задач муниципальной службы можно выделить:
- обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;
- содействие в реализации гражданами права на осуществ- лением местного самоуправления и на участие в его осуществ- лении (в таких формах, как муниципальные выборы, местные референдумы, сходы, собрания, публичные слушания, право- творческая инициатива, территориальное общественное само- управление);
- подготовка, принятие и контроль за исполнением реше- ний в пределах полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения;
- обеспечение исполнение полномочий органов местного самоуправления и лиц, замещающих выборные муниципальные должности;
- защита прав и законных интересов муниципального об- разования в отношениях с государственными органами, гражда- нами, организациями;
- обеспечение взаимодействия органов местного само- управления с государственными органами, средствами массовой информации, коммерческими и некоммерческими организация- ми, гражданами;
- реализация отдельных государственных полномочий, пе- реданных органам местного самоуправления.
Аналогично различию понятий «государственная долж- ность» и «должность государственной службы», различаются
понятия «муниципальная должность» и «должность муници- пальной службы». В части 2 статьи 1 Федерального закона № 25-ФЗ содержится важное уточнение: настоящим Федеральным законом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий му- ниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голо- са, поскольку указанные лица (лица, замещающие муниципаль- ные должности) не являются муниципальными служащими.
В соответствии со статьей 6 Федерального закона № 25-ФЗ должность муниципальной службы − это должность в органе местного самоуправления или в аппарате избирательной комис- сии муниципального образования1.
Должности муниципальной службы характеризуются установленным кругом обязанностей по обеспечению исполне- ния полномочий органа местного самоуправления, избиратель- ной комиссии муниципального образования или лица, замеща- ющего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.
Помимо общего сходства функций и задач государствен- ной и муниципальной службы, между ними существуют вполне конкретные взаимосвязи. О взаимной связи муниципальной и государственной гражданской службы говорится в статье 5 Фе- дерального закона «О муниципальной службе в РФ» и статье 7 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Оба федеральных закона предусматривают единство ос- новных квалификационных требований к должностям муници- пальной службы и должностям государственной гражданской службы.
Для замещения должностей муниципальной службы и гос- ударственной гражданской службы квалификационные требова-
| |
1 Это связано с тем, что муниципальная избирательная комиссия в со- ответствии с законом является муниципальным органом, не входящим в систему органом местного самоуправления
ния предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанно- стей.
Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Например, в Новосибирской области принят областной закон от 11.06.2008 № 233-ОЗ «О соотношении должностей муниципаль- ной службы и должностей государственной гражданской служ- бы Новосибирской области»1.
Федеральными законами «О муниципальной службе в РФ» и «О государственной гражданской службе РФ» устанавливают- ся схожие ограничения, обязательства и требования к прохож- дению государственной и муниципальной службы. Необходи- мость единства ограничений и обязательств проистекает из того, что и государственная гражданская, и муниципальная служба относятся к институтам публичного права, характеризуются общностью предмета и характера труда.
При этом существуют и определенные различия в право- вом регулировании государственной и муниципальной службы. Прежде всего, это касается соотношения норм административ- ного и трудового права. Как уже отмечалось, государственная гражданская служба практически полностью урегулирована нормами административного права. Иначе дело обстоит с муни- ципальной службой. Здесь трудового права выше. Оно распро- страняется на муниципальных служащих с некоторыми особен- ностями, действует в отношении муниципальных служащих «по остаточному принципу»: им регулируются те вопросы, которые остались неурегулированными в специальном законодательстве о муниципальной службе. В частности, Трудовым Кодексом РФ регулируются такие аспекты муниципальной службы, как:
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 212; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!