ВВЕДЕНИЕ В ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАР- СТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 9 страница
2 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. - № 25. - Ст. 2485.
предусмотрены федеральным или региональным законодатель- ством. Например, в городе Новосибирске действует Положение1 о наказах избирателей от 23.12.2009 № 1490. Наказы избирате- лей – это предложения граждан по решению социально- экономических проблем, данные кандидатам в депутаты Совета депутатов города Новосибирска в ходе предвыборной кампании. Данным Положением определен порядок работы с наказами из- бирателей и механизм их выполнения.
3.4. Правовой статус органов местного самоуправления
Практическая реализация полномочий и функций местно- го самоуправления осуществляется не населением напрямую, а через специально созданные структуры 
органы местного са- моуправления.
Основная задача органов местного самоуправления ре- шение вопросов местного значения, непосредственно связанных с жизнеобеспечением населения. Перечень таких вопросов за- креплен для каждого вида муниципальных образований в стать- ях 14 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ. Помимо этого, ор- ганы местного самоуправления могут быть наделены отдельны- ми государственными полномочиями в порядке, определенном главой 4 указанного федерального закона. Таким образом, ре- шение вопросов местного значения и осуществление отдельных государственных полномочий это основные элементы компе- тенции органов местного самоуправления.
|
|
|
В соответствии со статьей 34 указанного закона структуру органов местного самоуправления составляют:
− представительный орган муниципального образования;
− глава муниципального образования;
− местная администрация (исполнительно- распорядительный орган муниципального образования);
 |
1 Бюллетень органов местного самоуправления города Новосибирска. -
№ 1. – 2010.
ния;
− контрольно-счетный орган муниципального образова-
− иные органы и выборные должностные лица местного
самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Также закон устанавливает, что наличие в структуре орга- нов местного самоуправления представительного органа муни- ципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.
Наименования органов местного самоуправления устанав- ливаются законом субъекта РФ для обеспечения их единообра- зия. Так, законом Новосибирской области установлены следу- ющие наименования органов местного самоуправления: пред- ставительный орган − совет депутатов, глава муниципального образования − глава или мэр (в городских округах), исполни- тельный орган − администрация или мэрия.
|
|
|
Рассмотрим более подробно правовой статус каждого ор- гана местного самоуправления.
Ведущее место в структуре органов местного самоуправ- ления занимает представительный орган муниципального обра- зования. Это коллегиальный орган, к компетенции которого от- носится принятие наиболее важных решений в муниципальном образовании.
Федеральным законом № 131-ФЗ определены три варианта формирования такого органа:
1) представительный орган поселения, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депута- тов, избираемых на муниципальных выборах;
2) представительный орган муниципального района в со- ответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных ор- ганов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава;
3) представительный орган поселения не формируется, ес- ли численность жителей поселения, обладающих избиратель- ным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что предста- вительный орган не формируется и его полномочия осуществ- ляются сходом граждан.
|
|
|
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесе- ние в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполне-
нии;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и
сборов в соответствии с законодательством Российской Федера- ции о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения иму- ществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, ре- организации и ликвидации муниципальных предприятий, а так- же об установлении тарифов на услуги муниципальных пред- приятий и учреждений, выполнение работ, за исключением слу- чаев, предусмотренных федеральными законами;
|
|
|
7) определение порядка участия муниципального образо- вания в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и орга- низационного обеспечения деятельности органов местного са- моуправления;
9) контроль за исполнением органами местного само- управления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Это предусмотренный Федеральным законом № 131-ФЗ
«минимальный» перечень полномочий представительного орга-
на муниципального образования. Уменьшение этого перечня не допускается, а расширение возможно − уставами муниципаль- ных образований могут быть предусмотрены и иные полномо- чия представительного органа.
Депутаты представительного органа муниципального об- разования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования. Федераль- ным законом № 131-ФЗ предусмотрено несколько моделей структуры органов местного самоуправления в зависимости от того, каким образом избирается глава муниципального образо- вания и какие функции он выполняет:
1) глава муниципального образования избирается на му- ниципальных выборах и возглавляет местную администрацию;
2) глава муниципального образования избирается на му- ниципальных выборах, входит в состав представительного орга- на муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя;
3) глава муниципального образования избирается предста- вительным органом муниципального образования из своего со- става и исполняет полномочия его председателя с правом реша- ющего голоса,
4) глава муниципального образования избирается предста- вительным органом муниципального образования из своего со- става и возглавляет местную администрацию;
5) глава муниципального образования избирается предста- вительным органом муниципального образования из числа кан- дидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса и возглавляет местную администрацию;
6) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на схо- де граждан и исполняет полномочия главы местной админи- страции.
Какая из перечисленных моделей будет использоваться в конкретном муниципальном образовании, определяется законом субъекта РФ и закрепляется в уставе муниципального образова- ния. Так, законом Новосибирской области от 24.11.2014 № 484- ОЗ «Об отдельных вопросах организации местного самоуправ- ления в Новосибирской области»1 для большинства муници- пальных образований (кроме сельских поселений) предусмотрен вариант, когда глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса и возглавляет местную администрацию.
Таким образом, место главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления может быть раз- личным − он может возглавлять местную администрацию, быть председателем представительного органа, а в сельских поселе- ниях может совмещать оба эти статуса. Но независимо от этого есть ряд полномочий, которые глава муниципального образова- ния осуществляет в любом случае:
− представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муници- пального образования;
− подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образо- вания;
− издает в пределах своих полномочий правовые акты;
− вправе требовать созыва внеочередного заседания пред- ставительного органа муниципального образования;
− обеспечивает осуществление органами местного само- управления полномочий по решению вопросов местного значе- ния и отдельных государственных полномочий.
 |
1 Советская Сибирь. – 28.11.2014.
Глава муниципального образования представляет предста- вительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности.
Полномочия главы муниципального образования прекра- щаются досрочно в случае:
− смерти;
− отставки по собственному желанию;
− удаления в отставку решением представительного орга- на муниципального образования;
− отрешения от должности в высшим должностным лицом субъекта РФ;
− признания судом недееспособным или ограниченно дее- способным;
− признания судом безвестно отсутствующим или объяв- ления умершим;
− вступления в отношении его в законную силу обвини- тельного приговора суда;
− выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
− прекращения гражданства Российской Федерации и (или) приобретения им гражданства иностранного государства;
− отзыва избирателями;
− установленной в судебном порядке стойкой неспособно- сти по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы му- ниципального образования и др.
Местная администрация − это исполнительно- распорядительный орган муниципального образования. Мест- ной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Главой местной администрации может быть:
1) глава муниципального образования;
2) лицо, назначаемое на должность главы местной адми- нистрации по контракту.
Местная администрация обладает правами юридического лица. Структура местной администрации утверждается предста- вительным органом муниципального образования по представ- лению главы местной администрации. Как правило, в структуру местной администрации входят управления и отделы. Основной
штат местной администрации составляют муниципальные слу- жащие.
Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит перечня пол- номочий местной администрации, эти полномочия устанавли- ваются уставом муниципального образования. Количество этих полномочий обычно достаточно большое, поскольку именно этот орган осуществляет текущее управление в рамках вопросов местного значения.
Контрольно-счетный орган муниципального образования создается в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля. Наличие этого органа не является обяза- тельным. Его формирование целесообразно в крупных муници- пальных образованиях, обладающих значительными финансо- выми и материальными ресурсами.
Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федераль- ным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих прин- ципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образова- ний».
Избирательная комиссия муниципального образования имеет достаточно необычный статус: в соответствии с Феде- ральным законом № 131-ФЗ это «муниципальный орган, кото- рый не входит в структуру органов местного самоуправления». Это означает, что муниципальная избирательная комиссия само- стоятельна и не подчинена органам местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального образования органи- зует подготовку и проведение муниципальных выборов, местно- го референдума.
Порядок формирования и полномочия избирательных ко- миссий муниципальных образований устанавливаются Феде- ральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референду- ме граждан Российской Федерации».
В целом правовое регулирование структуры органов мест- ного самоуправления строится следующим образом. Федераль- ный закон № 131-ФЗ определяет, какие органы в обязательном
порядке должны формироваться в каждом муниципальном обра- зовании, способы их формирования, основные полномочия. Кроме того, данный закон закрепляет несколько альтернативных моделей построения системы органов местного самоуправления. Законами субъектов РФ из этих моделей определяется та, которая должна применяться в муниципальных образованиях конкретного вида (сельское, городское поселение, муниципаль-
ный район, городской округ и т.д.).
Правовое регулирование структуры и статуса органов местного самоуправления в уставе муниципального образования по сути сводится к воспроизведению положений федерального и регионального законодательства. Возможности «творчества» в данном вопросе крайне ограничены и сводятся в основном к установлению дополнительных полномочий отдельных органов местного самоуправления.
Возникает вопрос − как эта модель правового регулирова- ния соотносится со статьей 131 Конституции РФ, согласно ко- торой «структура органов местного самоуправления опреде- ляется населением самостоятельно»1?
Ответ на этот вопрос попытался дать Конституционный Суд РФ в Постановлении от 01.12.2015 № 30-П. Приведем неко- торые фрагменты этого акта:
«Из положений Конституции РФ следует, что вопросы организационного устройства муниципальной власти, имеющие сугубо местный характер применительно к обеспечению эф- фективного и ответственного решения вопросов местного зна- чения, приобретают государственное значение с точки зрения реализации посредством местного самоуправления принципов народовластия, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации. Исходя из этого структура ор- ганов местного самоуправления должна определяться населе- нием не произвольным образом, а в рамках установленных фе- деральным законом общих принципов организации местного са-
| |
1 См.: Шугрина Е.С. Самостоятельно ли население в определении структуры органов местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 12. С. 41 - 51.
моуправления. Законодатель субъекта РФ не лишен возможно- сти предусмотреть применение тех или иных вариантов как безальтернативных во всех муниципальных районах, городских округах, внутригородских районах, а также во всех тех город- ских поселениях, которые по степени концентрации возложен- ных на них публичных функций и задач, имеющих по своему ха- рактеру государственное значение, сопоставимы с городскими округами».
Таким образом, Конституционный Суд РФ не обнаружил нарушения положений Конституции РФ в том, что федеральное и региональное законодательство жестко регламентирует струк- туру органов местного самоуправления, практически лишая население муниципального образования возможности каким- либо образом повлиять на нее.
Контрольные вопросы и задания
1. Дайте определение местного самоуправления. Сфор- мулируйте свою точку зрения − можно ли считать местное са- моуправление институтом гражданского общества?
2. Перечислите принципы местного самоуправления. Ка- кие из них, на ваш взгляд, реализуются на практике сложнее всего?
3. Ознакомьтесь с содержанием Европейской Хартии местного самоуправления. Сформулируйте свою точку зрения − все ли ее положения в полной мере реализованы в России?
4. Какие положения Конституции РФ, на ваш взгляд, имеют наибольшее значение для развития местного самоуправ- ления?
5. Дайте краткую характеристику Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» с точки зрения предмета его регулирования и места в системе источников муниципального права.
6. Какие вопросы организации местного самоуправления регулируются законами субъектов РФ? Как в целом можно
определить роль законов субъектов РФ в системе источников муниципального права?
7. Из каких элементов складывается система муници- пальных правовых актов? Как можно определить их роль в си- стеме источников муниципального права?
8. Перечислите предусмотренные законом формы непо- средственного осуществления населением местного самоуправ- ления и формы участи населения в местном самоуправлении. Какие из них используются на практике чаще всего?
9. Какие органы входят в структуру органов местного самоуправления? Дайте краткую характеристику каждого из них.
10. Какие модели органов местного самоуправления мож- но выделить, в чем особенности каждой из них?
11. Сформулируйте свою точку зрения − в какой мере действующее законодательство соответствует закрепленному в статье 131 Конституции РФ положению о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением са- мостоятельно?
Библиографический список
Основная литература
1. Агапов А.Б. Административное право: учебник/ А.Б.Агапов. − 9-е изд., перераб. и доп. − М.: Юрайт, 2016. − С. 330−347.
2. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: учебник / И.А.Василенко. − 5-е изд., перераб. и доп.
− М.: Юрайт, 2013. − С. 143−157.
3. Государственное и муниципальное управление: учеб- ник / Под ред. Н.И.Захарова − М.: Инфра-М, 2014. − С. 177−208.
4. Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник / Е.С.Шугрина. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма: Инфра-М, 2012. – С. 11–90.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 189; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!