ВВЕДЕНИЕ В ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАР- СТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 4 страница
Реализуя свои функции – законодательную, представи- тельную и контрольную, региональные парламенты должны находиться в строго определенных рамках тех полномочий, ко- торые определены Конституцией РФ и федеральным законода- тельством. Это нередко идет в разрез с необходимостью реали- зации ожиданий, возлагаемых избирателями на законодатель- ные органы регионов.
Принцип федерализма следует понимать не поверхностно (просто как разграничение предметов ведения), а более глубоко, с учетом самой сущности федеративного государства как госу- дарства-союза.
Принцип иерархичности правовых актов выводится пу- тем обобщения многих норм Конституции РФ, законов и других нормативных правовых актов. Суть этого принципа в том, что нормативные правовые акты имеют разную юридическую силу и образуют иерархическую систему, где нижестоящие акты не должны противоречить вышестоящим.
В частности, федеральные нормативные правовые акты в порядке убывания юридической силы располагаются в таком порядке:
- Конституция РФ;
- федеральные конституционные законы;
- федеральные законы (в том числе кодексы);
- указы Президента РФ;
- постановления Правительства РФ;
- ведомственные нормативные правовые акты.
На уровне субъектов РФ данная система выглядит следу- ющим образом:
- Устав (конституция) субъекта РФ;
- законы субъекта РФ;
- нормативные правовые акты высшего должностного ли- ца (главы, губернатора);
|
|
|
- нормативные правовые акты высшего исполнительного органа (правительства, администрации);
- ведомственные нормативные правовые акты.
На уровне муниципальных образований система норма- тивных правовых актов включает в себя:
- устав муниципального образования, правовые акты, при- нятые на местном референдуме (сходе граждан);
- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
- правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправле- ния и должностных лиц местного самоуправления, предусмот- ренных уставом муниципального образования.
Проблема соблюдения принципа иерархичности норма- тивных правовых актов особую остроту имеет именно на муни- ципальном уровне, поскольку это самый нижний уровень право- вого регулирования. Муниципальные правовые акты не должны противоречить всему массиву вышестоящих актов – региональ- ных и федеральных. Для того, чтобы издавать муниципальные правовые акты, ни в чем не противоречащие вышестоящим ак- там, необходимо наличие в штате органов местного самоуправ- ления высококвалифицированных юристов, свободно ориенти- рующихся во всем массиве законодательства.
|
|
|
Принцип системности представляет собой требование внутренней взаимосвязи и непротиворечивости нормативных правовых актов, регулирующих разные, но взаимосвязанные общественные отношения.
Например, законодательство о местном самоуправлении и о об образовании, на первый взгляд, регулирует совершенно разные вопросы и никак между собой не пересекается. Однако, при более внимательном рассмотрении, взаимосвязь между ни- ми есть, поскольку органы местного самоуправления участвуют в управлении системой образования.
Аналогичным образом можно выявить глубокие систем- ные взаимосвязи между законодательством в сфере экологии,
инвестиций, борьбы с преступностью, культуры, промышленно- сти, финансов и т.п. Именно поэтому разработка и принятие каждого нормативного правового акта в сфере государственного и муниципального управления должна осуществляться с учетом этих взаимосвязей, даже достаточно отдаленных.
Принцип научности представляет собой требование при- влечения специальных знаний для прогнозирования послед- ствий принятия того или иного нормативного акта в сфере госу- дарственного управления. Принятие управленческих решений может повлечь совсем не те последствия, на которые рассчиты- вают их разработчики. Примеров таких непродуманных госу- дарственных решений, к сожалению, достаточно много. Зача- стую органы государственной власти и местного самоуправле- ния принимают решения, не просчитав всех последствий, под влиянием неполной информации или, еще хуже, под влиянием лоббирования либо коррупционных мотивов.
|
|
|
Принцип научности в нормотворчестве означает прежде всего опору на объективные знания об объекте регулирования, а не на субъективные мнения и интересы. Реализация данного принципа предполагает проведение научных исследований, экс- пертиз, консультаций с независимыми специалистами при под- готовке проектов нормативных актов. В настоящее время, к со- жалению, участие научного сообщества в подготовке государ- ственных решений минимально, нередко создается лишь види- мость такого участия.
Кроме того, принцип научности предполагает апробацию принимаемых решений: прежде чем осуществлять те или иные реформы в масштабе всей страны, они должны быть апробиро- ваны в отдельных регионах. К сожалению, на практике органы государственного управления зачастую проводят реформы по- спешно, без апробации и серьезного научного обоснования, ориентируясь на краткосрочную целесообразность и достиже- ние быстрого эффекта.
|
|
|
Принцип антикоррупционной направленности является важным условием эффективности правового регулирования гос- ударственного и муниципального управления. Федеральный за-
кон «О противодействии коррупции»1 от 25.12.2008 № 273-ФЗ определяет коррупцию как «злоупотребление служебным по- ложением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное ис- пользование физическим лицом своего должностного положе- ния вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имуще- ства или услуг имущественного характера, иных имуществен- ных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предо- ставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».
Как известно, одним из факторов распространения кор- рупции в системе государственного и муниципального управле- ния является несовершенство нормативных правовых актов, наличие в них «лазеек» для коррупционных схем – так называе- мых коррупциогенных факторов.
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об ан- тикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»2 определяет корруп- циогенные факторы как «положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавлива- ющие для правоприменителя необоснованно широкие преде- лы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержа- щие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременитель- ные требования к гражданам и организациям и тем самым со- здающие условия для проявления коррупции». В частности, кор- рупциогенными факторами можно считать положения норма- тивных актов, в которых используются формулировки «долж- ностное лицо вправе…», «орган может…», «…и иные докумен- ты» и т.п.
В соответствии с упомянутым выше законом антикорруп- ционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:
- Прокуратурой РФ;
 |
1 Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6228.
2 Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 29. – Ст. 3609.
цами.
- Министерством юстиции РФ;
- иными органами, организациями, их должностными ли-
Непосредственно методика проведения антикоррупцион-
ной экспертизы установлена Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных право- вых актов»1.
Принцип правовой определенности означает, что нормы права должны быть понятными, иметь однозначное толкование, а их несоблюдение должно влечь четко определенные послед- ствия. Иными словами, граждане должны ясно понимать право- вые последствия своего поведения и строить свое поведение в соответствии с нормами права, действие закона должно быть предсказуемым.
Значение принципа правовой определенности неоднократ- но подчеркивалось в решениях Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека, поскольку нарушение этого принципа создает возможности существенного нарушения прав и свобод человека и гражданина, дезориентирует граждан, заставляет их бояться наказания даже за правомерные действия2. Нарушение принципа правовой определенности в сфере государственного и муниципального управления встречается достаточно часто и выявляется обычно в случае обжалования таких нормативных актов в различных судебных инстанциях. Как правило, причины нарушения данного принципа связаны с использованием некорректных формулировок (размытых, дву-
| |
1 Собрание законодательства РФ. – 2010. – № 10. – Ст. 1084.
2 См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 16.02.2016 № 4-П «По делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 18.1 Кодекса Российской Федерации об административ- ных правонарушениях, статьи 11 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" и статьи 24 Феде-
рального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и гражданина Федеративной Республики Нигерия Х.Э. Увангуе» // Собрание законодательства РФ.
– 2016. – № 9. – Ст. 1307.
смысленных), а также с несогласованностью различных норма- тивных правовых актов (например, несогласованность между актом, устанавливающим какую-либо обязанность и актом, предусматривающим ответственность за ее неисполнение).
Принцип гласности и учета общественного мнения означает, что нормативные акты, регламентирующие вопросы государственного и муниципального управления, должны про- ходить общественное обсуждение еще на стадии проекта, а при- нятые нормативные правовые акты должны быть надлежащим образом опубликованы.
Институт общественного обсуждения проектов норматив- ных правовых актов в нашей стране находится на стадии ста- новления. Например, возможность вынесения проектов законов на общественное обсуждение предусмотрена Указом Президен- та РФ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении про- ектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»1. Некоторые федеральные законы проходили такое об- суждение на стадии проектов (законы «О полиции» и «Об обра- зовании в РФ»).
Постановлением Правительства РФ от 25.08.2012 № 851
«О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных право- вых актов и результатах их общественного обсуждения»2 преду- смотрена обязанность федеральных органов исполнительной власти размещать на сайте regulation.gov.ru в сети Интернет проекты своих нормативных правовых актов для информирова- ния общественности и обсуждения этих проектов.
Особым случаем обсуждения проектов ведомственных нормативных правовых актов является оценка их регулирующе- го воздействия. Эта процедура регламентирована Постановле- нием Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318 «О порядке про- ведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а
| |
1 Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 7. – Ст. 939.
2 Собрание законодательства РФ. – 2012. – № 36. – Ст. 4902.
также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»1.
Целью оценки регулирующего воздействия проектов ак- тов, проектов поправок и проектов решений являются определе- ние и оценка возможных положительных и отрицательных по- следствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юриди- ческих лиц в сфере предпринимательской и иной экономиче- ской деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринима- тельской и иной экономической деятельности, а также бюдже- тов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Органами государственной власти субъектов РФ и орга- нами местного самоуправления постепенно внедряются различ- ные процедуры выявления и учета общественного мнения по проектам нормативных правовых актов – публичные слушания, интернет-обсуждения и интернет-голосования, социологические опросы и т.п.
Значение механизмов публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов состоит в следующем:
1) происходит информирование общества о разрабатывае- мых проектах нормативных актов, что облегчает в дальнейшем их введение в действие и исполнение;
2) в обсуждаемые проекты могут быть внесены важные изменения с учетом интересов граждан, организаций;
3) процесс публичного обсуждения проектов снижает кор- рупционные риски при принятии важных государственных ре- шений;
4) обществу становятся понятны мотивы принятия реше- ний, создается ощущение причастности граждан к выработке государственной политики, что способствует росту правовой культуры.
| |
Что касается опубликования уже принятых нормативных правовых актов, требования к его порядку установлены, в част- ности, Федеральным законом от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституци- онных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»1, а также Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763
«О порядке опубликования и вступления в силу актов Прези- дента Российской Федерации, Правительства Российской Феде- рации и нормативных правовых актов федеральных органов ис- полнительной власти»2.
Официальным опубликованием федерального конститу- ционного закона, федерального закона, акта палаты Федераль- ного Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании за- конодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
Акты Президента РФ и Правительства РФ официально публикуются в «Российской газете», «Собрании законодатель- ства Российской Федерации» и на «Официальном интернет- портале правовой информации».
Нормативные правовые акты федеральных органов испол- нительной власти подлежат официальному опубликованию в
«Российской газете» или Бюллетене нормативных актов феде- ральных органов исполнительной власти и размещению (опуб- ликованию) на «Официальном интернет-портале правовой ин- формации».
Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления под- лежат официальному опубликованию в определяемых ими пе- чатных изданиях и на соответствующих сайтах в сети Интернет.
Контрольные вопросы и задания
 |
1 Собрание законодательства РФ. – 1994. – № 8. – Ст. 801.
1. Изучите представленные в данном пособии и другой ли- тературе определения государственного управления. Какое вам представляется наиболее точным и почему?
2. Как вы понимаете соотношение понятий «государствен- ная власть» и «государственное управление»?
3. Как вы понимаете соотношение понятий «государствен- ное управление» и «муниципальное управление»?
4. Дайте определение публичного и частного права, дайте характеристику их роли в регулировании системы государ- ственного управления.
5. Объясните роль и значение конституционного, админи- стративного и муниципального права в регулировании системы государственного и муниципального управления.
6. Перечислите нормативные правовые акты – основные правового реулирования системы государственного и муници- пального управления.
7. Перечислите принципы правового регулирования госу- дарственного и муниципального управления, раскройте содер- жание каждого из них.
8. Выскажите свое мнение о целесообразности принятия Кодекса государственного управления.
Библиографический список
Основная литература
1. Агапов А.Б. Административное право: учебник/ А.Б.Агапов. − 9-е изд., перераб. и доп. − М.: Юрайт, 2016. − С. 44−75.
2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник / Г.В.Атаманчук. − 4-е изд. − М.: Издательство «Омега- Л», 2014. − С. 16−40.
3. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: учебник / И.А.Василенко. − 5-е изд., перераб. и доп.
− М.: Юрайт, 2013. − С. 63−113.
4. Государственное и муниципальное управление: учеб- ник / Под ред. Н.И.Захарова − М.: Инфра-М, 2014. − С. 5−22.
5. Чиркин В.Е. Конституционное право: курс для препо- давателей, аспирантов и магистрантов / В.Е.Чиркин. − М.: Нор- ма: ИНФРА-М, 2013. − С. 18−61.
Дополнительная литература
1. Аврутин Ю.Е. Место института административного судопроизводства в правовой системе современной России в контексте обеспечения надлежащего государственного управле- ния / Ю. Е. Аврутин // Адм. право и процесс. - 2015. - № 11. - С. 4-15
2. Барциц И.Н. Конституционное право на хорошее (эф- фективное) управление: критерии, показатели, оценки / И. Н. Барциц // Конституц. и муницип. право. - 2013. - № 11. - С. 64- 71.
3. Грищенко Л.Л. Административное право в управлении
/ Л. Л. Грищенко // Рос. следователь. - 2012. - № 13. - С. 38-42.
4. Купреев С.С. Административное право и защита прав и свобод человека и гражданина в современный период / С. С. Купреев // Адм. право и процесс. - 2011. - № 9. - С. 16-18.
5. Морев М.В. О государственном управлении на совре- менном этапе развития российского общества / М. В. Морев, В. С. Каминский // Социол. исслед. - 2015. - № 10. - С. 39-48.
6. Козырев М.С. О теоретических проблемах государ- ственного и муниципального управления / М. С. Козырев // Соц. политика и социология. - 2015. - Т.14, № 1. - С. 34-39.
7. Михеев В.А. Институты гражданского общества в по- литике и государственном управлении / В. А. Михеев
// Власть. - 2015. - № 4. - С. 53-57.
8. Понкин И.В. Теория государственного управления: понятие бюрократической автономности / И. В. Понкин
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 400; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!