ВВЕДЕНИЕ В ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАР- СТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 3 страница
- «О Конституционном Суде Российской Федерации» (Фе- деральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ)2;
- «О судебной системе Российской Федерации» (Феде- ральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ)3;
- «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ)4 и др.
 |
1 Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. - № 51. - Ст. 5712.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. - №13. - Ст. 1447.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. - № 1. -
Ст. 1.
4 Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. - № 9. - Ст. 1011.
Федеральные конституционные законы не имеют принци- пиальных отличий от просто федеральных законов. Их особен- ности состоят в усложненной процедуре принятия и более высо- кой юридической силе. Считается, что федеральные конститу- ционные законы как бы дополняют и развивают положения Конституции Российской Федерации, однако это достаточно спорное утверждение.
Федеральных законов в сфере государственного и муници- пального управления достаточно много, перечислим некоторые наиболее значимые из них:
- «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ)1;
- «Об общих принципах организации местного самоуправ- ления в Российской Федерации» (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ)2;
|
|
|
- «О системе государственной службы Российской Феде- рации» (Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ)3;
- «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ)4;
- «О муниципальной службе в Российской Федерации» (Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ)5
- «О противодействии коррупции» (Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ)6
 |
1 Собрание законодательства Российской Федерации. – 1999. - № 42. - Ст. 5005.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. - № 40. - Ст. 3822.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. - № 22. - Ст. 2063.
4 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. - № 31. - Ст. 3215.
5 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. - № 10. -
Ст. 1152.
6 Собрание законодательства Российской Федерации.- 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228.
- «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ)1
- «О порядке рассмотрения обращений граждан Россий- ской Федерации» (Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ)2
- «Об организации предоставления государственных и му- ниципальных услуг» (Федеральный закон от 27.07.2010 N 210- ФЗ)3.
|
|
|
Ниже федеральных законов по юридической силе нахо- дятся указы Президента Российской Федерации, среди которых можно назвать:
- «Об основных направлениях совершенствования систе- мы государственного управления» (Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601)4;
- «О системе и структуре федеральных органов исполни- тельной власти» (Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314)5;
- «О структуре федеральных органов исполнительной вла- сти» (Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636)6;
- «О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы» (Указ Президента РФ от 31.12.2005 № 1574)7;
- «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» (Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 110)1 и др.
| |
1 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. - № 7. - Ст. 776.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2006. - № 19. - Ст. 2060.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2010. - № 31. -
Ст. 4179.
4 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. - № 19. - Ст. 2338.
5 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. - № 11. - Ст. 945.
6 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. - № 22. -
Ст. 2754.
7 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2006. - № 1. - Ст. 118.
|
|
|
Далее следуют постановления Правительства Российской Федерации. Это очень многочисленная категория источников. В качестве примеров можно привести:
- «О Типовом регламенте внутренней организации феде- ральных органов исполнительной власти» (Постановление Пра- вительства РФ от 28.07.2005 № 452)2;
- «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30)3;
- «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государствен- ных и муниципальных услуг» (Постановление Правительства РФ от 22.12.2012 № 1376)4 и др.
Ниже постановлений Правительства Российской Федера- ции находятся ведомственные нормативные правовые акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти – постановления, приказы, распоряжения, инструкции и положе- ния.
Уровень субъектов Российской Федерации
В каждом регионе формируется своя система норматив- ных правовых актов, регулирующих вопросы государственного и муниципального управления. Во главе этой системы находят- ся конституции (в республиках) и уставы (в других субъектах федерации) – нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой среди нормативных актов регионального уровня.
|
|
|
Как правило, конституции и уставы субъектов Российской Федерации регулируют следующие вопросы:
 |
1 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2005. - № 6. - Ст. 437.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2005. - № 31. - Ст. 3233.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2005. – № 4. –
Ст. 305.
4 Собрание законодательства РФ. – 2012. – № 53 (ч. 2). – Ст. 7932.
- конституционно-правовой статус региона в составе Рос- сийской Федерации;
- механизмы реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина на территории субъекта Российской Федерации;
- основы проведения выборов и референдумов региональ- ного уровня;
- административно-территориальное деление региона;
- система органов государственной власти и местного са- моуправления в субъекте Российской Федерации;
- нормативные правовые акты субъекта федерации;
- налоги, бюджет и государственная собственность субъ- екта Российской Федерации.
Как показывает практика, значительная часть положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации пред- ставляет собой воспроизведение с некоторыми дополнениями и уточнениями положений федеральной Конституции и федераль- ных законов. Наибольший интерес в конституциях и уставах регионов представляют нормы, закрепляющие правовой статус органов государственной власти.
Помимо конституций и уставов, в субъектах Российской Федерации формируется система законов, регламентирующих вопросы государственного и муниципального управления. К таким законам обычно относятся:
- о статусе высших органов государственной власти субъ- ектов Российской Федерации (высшего должностного лица, за- конодательного органа, исполнительных органов государствен- ной власти);
- об особенностях организации местного самоуправления и муниципальной службы;
- о государственной гражданской службе субъекта Россий- ской Федерации;
- об управлении и распоряжении государственной соб- ственностью;
- об уполномоченном по правам человека, по правам ре- бенка, по защите прав предпринимателей;
- о наделении органов местного самоуправления отдель- ными государственными полномочиями.
Особенность законодательства субъектов Российской Фе- дерации в области государственного и муниципального управ- ления состоит в том, что многие законы на этом уровне не пред- полагают комплексного и полного правового регулирования то- го или иного вопроса. Зачастую региональные законы лишь восполняют те пробелы, которые оставлены федеральным зако- нодателем, что видно даже по названиям таких законов1. Не- смотря на то, что в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации многие вопросы государственного и му- ниципального управления отнесены к совместному ведению РФ и субъектов, тенденция последних лет заключается в доминиро- вании федеральных законов. Федеральное законодательство становится все более детальным, а законы субъектов Россий- ской Федерации – все более фрагментарными. Дать однознач- ную оценку этой ситуации трудно, в ней есть и положительные, и отрицательные моменты.
Помимо законов, в каждом субъекте Российской Федера- ции принимаются различные подзаконные нормативные право- вые акты:
- акты высшего должностного лица (главы, губернатора);
- акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (правительства, адми- нистрации);
- акты иных органов государственной власти региона.
Таким образом, правовое регулирование государственного и муниципального управления образует сложную иерархиче- скую систему нормативных правовых актов. В науке обсуждает- ся вопрос о необходимости кодификации нормативных актов в данной сфере, например путем принятия Кодекса о государ- ственном управлении или Федерального закона об общих прин- ципах государственного управления2. Сторонники этой идеи
| |
1 Например, в Новосибирской области вместо закона «О местном са- моуправлении» действует закон «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Новосибирской области»
2 Южаков В.Н., Александров О.В., Талапина Э.В. О системности пра-
вового регулирования государственного управления в Российской Фе- дерации // Журнал российского права. - 2015. - № 7. - С. 114 - 121.
считают необходимым урегулировать в этом нормативном акте следующие вопросы:
- понятие, цели и задачи государственного управления;
- объекты и субъекты государственного управления;
- основные принципы государственного управления и тре- бования к их реализации;
- критерии определения качества государственного управления, определение результатов, показателей результатив- ности и эффективности государственного управления;
- типы государственных функций и требования к органи- зации их исполнения и ее правовому регулированию;
- требования к финансированию государственного управ- ления и его оптимизации;
- базовые требования к деятельности должностных лиц и иного персонала государственного управления;
- общие требования к внутренней организационной струк- туре органов государственного управления;
- требования к защите прав и законных интересов частных лиц, в том числе обжалованию решений и действий (бездей- ствия) органов государственной власти.
- механизмы обеспечения открытости деятельности орга- нов государственного управления и участия граждан и их орга- низаций в принятии и реализации их решений;
- требования по снижению коррупционных рисков и про- тиводействию коррупции.
Идея кодификации нормативных правовых актов в сфере государственного и муниципального управления в целом доста- точно интересна. Кодификация представляет собой высший уровень систематизации права и позволяет решить ряд концеп- туальных вопросов. С другой стороны, нормативный правовой акт должен быть ориентирован на решение практических про- блем, а не на закрепление каких-либо теоретических идей, де- финиций и принципов. Таким образом, вопрос о перспективах развития законодательства в сфере государственного и муници- пального управления остается открытым.
1.4. Принципы правового регулирования государственного и муниципального управления
Право в системе государственного и муниципального управления играет двоякую роль.
Во-первых, право является инструментом управления. Государственные и муниципальные органы не просто принима- ют управленческие решения, они облекают их в правовую фор- му – форму правовых актов. Именно правовая форма делает ре- шения органов государственного и муниципального управления обязательными для исполнения и обеспечивает их действие ме- рами юридической ответственности.
Во-вторых, в правовом государстве управление осуществ- ляется на основе права. Право выступает ограничителем форм и методов государственного и муниципального управления и тем самым защищает общество, граждан от возможного произвола чиновников. Право закрепляет базовые принципы и ценностные ориентиры, на которые должны ориентироваться управленче- ские структуры. Право также регламентирует процедуры выра- ботки и принятия решений в сфере государственного и муници- пального управления. Право устанавливает меры ответственно- сти не только для «подчиненных» субъектов – граждан и орга- низаций, но и для должностных лиц, государственных и муни- ципальных служащих в случае ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей.
Поэтому управление и право – это достаточно близкие и взаимосвязанные категории. Право регламентирует порядок государственного и муниципального управления, а управление осуществляется посредством правовых форм и методов.
В этой связи достаточно важно рассмотреть вопрос о принципах правового регулирования государственного и муни- ципального управления1. Принципы – это основные руководя- щие начала, идеи, которыми следует руководствоваться. Пони-
| |
1 Не следует путать принципы правового регулирования государствен- ного и муниципального управления с принципами самого управления
мание принципов правового регулирования государственного и муниципального управления важно для того, чтобы это регули- рование формировалось осмысленно и целенаправленно, а не спонтанно и хаотично.
В настоящее время принципы правового регулирования государственного и муниципального управления нигде норма- тивно не закреплены. Поэтому сформулировать их можно толь- ко доктринально (теоретически). Некоторые принципы выво- дятся путем толкования норм Конституции РФ, другие содер- жаться в отдельных законах, третьи сформулированы лишь в научных исследования.
Не претендуя на полноту и исчерпывающий характер пе- речня, попробуем сформулировать примерный набор принци- пов, на которые должно ориентироваться правовое регулирова- ние государственного и муниципального управления.
Принцип верховенства Конституции РФ и федераль- ных законов напрямую закреплен в статье 15 Конституции РФ:
«Конституция Российской Федерации имеет высшую юридиче- скую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, прини- маемые в Российской Федерации, не должны противоре- чить Конституции Российской Федерации. Органы государ- ственной власти, органы местного самоуправления, долж- ностные лица, граждане и их объединения обязаны соблю- дать Конституцию Российской Федерации и законы».
Значение данного принципа в том, что он обеспечивает содержательное единство правового регулирования на всей тер- ритории страны. В содержательном плане все правовые нормы должны соответствовать Конституции РФ, «духу и букве».
В условиях федеративного государства данный принцип призван обеспечить единство правового пространства – Консти- туция РФ и федеральные законы действуют на всей территории страны, во всех субъектах федерации и муниципальных образо- ваниях и не нуждаются в каком-либо подтверждении, санкцио- нировании, одобрении органами регионального и местного управления.
Принцип федерализма также прямо закреплен в Консти- туции РФ (статьи 1 и 5, глава 3). Этот принцип выражается в
разграничении предметов ведения между российской Федераци- ей и ее субъектами, а значит, и в разграничении управленческих полномочий, и в разграничении полномочий по правовому регу- лированию различных вопросов.
В статье 71 Конституции РФ закреплен перечень феде- ральных предметов ведения. Это общественные отношения, ко- торые регламентируются исключительно федеральными норма- тивными правовыми актами (оборона, безопасность, внешняя политика, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина и т.д.).
В статье 72 Конституции РФ закреплены предметы сов- местного ведения. Это сферы общественных отношений, управ- ление которыми осуществляется и на федеральном, и на регио- нальном уровне (защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности и правопорядка, наука, культура, обра- зование, охрана здоровья, экология и т.д.). По предметам сов- местного ведения субъекты РФ вправе принимать свои законы, но только в рамках тех законодательных полномочий, которые предоставлены им федеральными законами. В содержательном плане законы субъектов РФ по предметам совместного ведения не должны противоречить федеральным законам, но также не должны и дублировать их.
Современная модель федеративных отношений в России характеризуется определенной асимметрией в законодательной сфере. Федеральным законодательством регулируются не толь- ко вопросы, находящиеся в соответствии с Конституцией РФ в исключительном федеральном ведении, но во все возрастающей степени вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В этих условиях предметное поле для деятельности регио- нального законодателя последовательно сокращается, снижается возможность для комплексного законодательного регулирова- ния общественных отношений на уровне региона. По мере того, как федеральные законы по предметам совместного ведения становятся все более подробными, законы субъектов федерации приобретают фрагментарный характер, устанавливают лишь некоторые особенности правового регулирования в соответ- ствующих сферах общественных отношений.
Указанная тенденция развития федеративных отношений в России не может быть оценена однозначно. С одной стороны, доминирующее положение федерального законодательства обеспечивает единство социально-экономической политики гос- ударства, единый стандарт прав и свобод человека и гражданина и единый набор публичных услуг. С другой стороны, снижается возможность учета региональных особенностей в законодатель- ном регулировании экономической, социальной и культурной сфер общественной жизни.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 381; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!