ВВЕДЕНИЕ В ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАР- СТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 2 страница
Наконец, в юридической науке государственное управле- ние понимается как исполнительно-распорядительная деятель- ность уполномоченных государственных органов по организа- ции исполнения законов, иными словами, государственное
 |
1 Административное право РФ: учебник для бакалавров / Ю.И.Мигачев, Л.Л.Попов, С.В.Тихомиров; под ред. Л.Л.Попова. – 3-е изд., перераб. И доп. – М.: Издательство Юрайт, 2012. – С. 18.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 30.06.2014. - № 26 (часть I). - Ст. 3378.
управление рассматривается как деятельность органов исполни- тельной власти.
В целом можно констатировать, что несмотря на большое количество научных исследований по вопросам государственно- го управления, понятийный аппарат в данной области знания разработан достаточно слабо. Остается недостаточно изученным соотношение понятий «государственное управление», «госу- дарственная власть», «государственная политика», «государ- ственное регулирование» и т.д. В условиях такой терминологи- ческой неопределенности говорить о правовых основах государ- ственного управления можно лишь с определенной долей условности.
1.2. Государственное и муниципальное управление как пред- мет правового регулирования
Как известно, система права предполагает деление на от- расли. Каждая отрасль права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих схожие общественные отноше- ния.
|
|
|
Особенность правового регулирования государственного и муниципального управления состоит в том, что государство са- мо регламентирует статус и порядок деятельности своих орга- нов, происходит своего рода «саморегулирование» внутри си- стемы государственного и муниципального управления.
В соответствии с принципом правового государства, дея- тельность государства должна подчиняться праву. Государство создает нормы права, но и само подчиняется им. Правовая ре- гламентация государственного управления делает деятельность государства более понятной и предсказуемой для граждан, дела- ет более ясными «правила игры». Однако проблема состоит в том, что правовое регулирование в области государственного управление в значительной мере ориентировано на интересы государственного аппарата.
В правовом регулировании государственного и муници- пального управления задействованы многие отрасли права.
Прежде всего, это отрасли публичного права, ориентированные на закрепление и защиту публичных интересов (конституцион- ное, административное, финансовое, уголовное право). При бо- лее внимательном изучении этого вопроса оказывается, что от- расли частного права (гражданское, семейное, трудовое, жи- лищное право), на первый взгляд далекие от регулирования гос- ударственно-правовых отношений, тем не менее, тоже опреде- ленным образом оказывают на них влияние.
|
|
|
В правовом регулировании государственного и муници- пального управления участвуют и так называемые комплексные отрасли − вторичные правовые образования, содержащие нор- мы нескольких основных отраслей (муниципальное, экологиче- ское, земельное, образовательное, медицинское, военное, аграр- ное право).
В определенном смысле можно утверждать, что вопросы государственного и муниципального управления так или иначе охватываются всеми отраслями права. Невозможно назвать от- расль права, вообще не связанную с деятельностью государства. Это объясняется тем, что государственное управление так или иначе охватывает все сферы общественной жизни. Различие лишь в том, что в одних сферах государственное управление явно выражено и осуществляется в жестких административных формах, а в других реализуется через косвенное регулирование.
Рассмотрим более подробно значение различных отраслей права в системе государственного и муниципального управле- ния.
Конституционное право является ведущей отраслью пра- ва России. Оно регулирует такие фундаментальные вопросы, как:
|
|
|
ства;
- базовые ценности и цели развития государства и обще-
- общие принципы организации и функционирования гос-
ударства, принципы взаимоотношения государства с граждан- ским обществом и личностью;
- построение системы органов государственной власти и местного самоуправления (органов публичной власти);
- основные права и свободы человека и гражданина, роль государства в их обеспечении и защите, а также основные обя- занности граждан;
- принципы территориальной организации государства, правовой статус составных частей государства и администра- тивно-территориальных единиц;
- правовой статус политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, форм их участия в дея- тельности государства.
Особое положение конституционного права в правовой системе страны обусловлено тем, что им определяется порядок формирования и применения норм всех остальных отраслей права. Конституционное право определяет виды нормативных правовых актов, порядок их издания, их юридическую силу, определяет компетенцию органов государства по изданию таких актов.
Конституционное право регулирует практически все сфе- ры общественной жизни, однако уровень регламентации разных сфер различен. В наибольшей степени конституционное право направлено на регулирование политических отношений (отно- шений власти), в меньшей степени – на экономические, соци- альные и культурные отношения.
|
|
|
Основная задача конституционного права в современном государстве – это поиск и закрепление баланса публичных и частных интересов.
Предмет регулирования конституционного права охваты- вает многие вопросы государственного управления. Конститу- ционное право устанавливает правовой статус высших органов государственной власти (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Конституционный Суд РФ), основные принципы организации органов государ- ственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. При этом предмет регулирования конституци- онного права шире, чем регулирование вопросов государствен- ного управления.
Административное право в наибольшей степени ориенти- ровано на правовое регулирование общественных отношений в системе государственного управления, нередко его называют
«управленческим правом». При этом в науке административно- го права принято понимание государственного управления в узком смысле – как деятельности органов исполнительной вла- сти. Такой подход связан с необходимостью разграничения предметов регулирования между конституционным и админи- стративным правом.
Деятельность законодательных органов государственной власти административным правом практически не затрагивается (административное право регулирует лишь управленческие от- ношения в аппарате законодательных органов).
Деятельность судебной власти административным правом регулируется лишь применительно к административному судо- производству и рассмотрению в судах дел об административных правонарушениях.
Административное право регулирует такие вопросы, как:
- система и структура органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне;
- права и обязанности граждан и организаций в отношени- ях с органами исполнительной власти;
- государственная служба, правовой статус государствен- ных служащих;
- формы и методы управленческой деятельности органов исполнительной власти;
- предоставление государственных услуг;
- административная ответственность;
- административный процесс и административное судо- производство;
- обеспечение законности в государственном управлении;
- особенности государственного управления в отдельных сферах (экономика, социально-культурная сфера, оборона и охрана правопорядка и т.д.).
Административное право во многом производно от кон- ституционного, его называют конкретизированным конституци- онным правом. Многие нормы Конституции Российской Феде- рации реализуются через административно-правовые отноше- ния. Например, реализация большинства конституционных прав и свобод человека и гражданина осуществляется посредством административно-правовых механизмов. Административное
право создает гарантии исполнения гражданами своих консти- туционных обязанностей (за их неисполнение предусмотрена административная ответственность), а также способы защиты прав и свобод граждан (через обращения в вышестоящие органы или в суд в порядке административного судопроизводства).
В некоторых вопросах административное право прямо пе- ресекается с конституционным. Так, правовой статус Прави- тельства РФ, вопросы гражданства, правовое положение ино- странных граждан, общественных и религиозных объединений регламентируются и конституционно-правовыми, и админи- стративно-правовыми нормами. Это нередко приводит к дубли- рованию материала в учебной и научной литературе.
Административное право регулирует не только процесс государственного управления (не только само управленческое воздействие), но и непосредственно воздействует на деятель- ность граждан и организаций. Например, Правила дорожного движения, являясь источником административного права, адре- сованы не столько органам государственного управления, сколько самим участникам дорожного движения.
Муниципальное право – это относительно молодая ком- плексная отрасль права, регламентирующая общественные от- ношения в сфере местного самоуправления. Становление и раз- витие муниципального права началось в 1990 году с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», впервые офици- ально закрепившего понятие «местное самоуправление». Мощ- ный импульс развития муниципальное право получило с приня- тием Конституции Российской Федерации 1993 года, закрепив- шей, что органы местного самоуправления самостоятельны в пределах своих полномочий и не входят в систему органов гос- ударственной власти.
Особый (негосударственный) статус органов местного са- моуправления предполагает, что правовое регулирование дея- тельности этих органов не может осуществляться только в рам- ках административного права, законодательство о местном са- моуправлении должно быть обособлено в отдельную отрасль. Такой отраслью и стало муниципальное право.
Обычно муниципальное право называют комплексной от- раслью, подчеркивая, что оно складывается из норм других от- раслей права – конституционного, административного, финан- сового, гражданского, земельного, экологического и т.д. Однако это не означает, что муниципальное право представляет собой конгломерат разрозненных положений из разных отраслей пра- ва. Муниципальное право имеет свой предмет регулирования, свою систему и источники.
В предмет регулирования муниципального права входят такие источники, как:
- понятие, принципы и функции местного самоуправления;
- территориальная организация местного самоуправления;
- вопросы местного значения и полномочия органов мест- ного самоуправления по их решению;
- наделение органов местного самоуправления отдельны- ми государственными полномочиями;
- формы участия населения в осуществлении местного са- моуправления;
- правовой статус, порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления;
- муниципальная служба;
- муниципальные правовые акты;
- экономическая основа местного самоуправления;
- контроль и надзор в системе местного самоуправления;
- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления;
- гарантии местного самоуправления;
- полномочия органов местного самоуправления в отдель- ных сферах деятельности.
На протяжении всей своей истории муниципальное право динамично менялось и развивалось. Несколько раз полностью менялись федеральные законы о местном самоуправлении (1990, 1991, 1995, 2003 гг.). В действующее муниципальное за- конодательство вносятся все новые и новые поправки, меняется соотношение федеральных и региональных законов в сфере местного самоуправления. Можно утверждать, что реформы местного самоуправления осуществлялись даже более интен- сивно, чем реформы государственного управления.
Таким образом, конституционное, административное и муниципальное право - это те отрасли российского права, кото- рые в наибольшей степени задействованы в правовом обеспече- нии государственного и муниципального управления.
1.3. Система источников правового регулирования государ- ственного и муниципального управления
Как было показано в предыдущем параграфе, правовое регу- лирование государственного и муниципального управления осуществляется разными отраслями права. Соответственно, здесь задействованы нормативный правовые акты, относящиеся к конституционному, административному, муниципальному праву.
Под источниками права понимаются прежде всего норма- тивные правовые акты – законы и подзаконные акты. Особен- ность правового регулирования государственного и муници- пального управления состоит в том, что оно осуществляется на трех уровнях:
- федеральном;
- уровне субъектов Российской Федерации;
- муниципальном.
Анализ российского опыта правового регулирования госу- дарственного управления показал, что в России нет ни единого акта, ни взаимосвязанных актов, регулирующих государствен- ное управление как процесс. Вопросы государственного управ- ления регулируются различными нормативными правовыми ак- тами разного уровня. Они нередко вступают в противоречие друг с другом, не связаны едиными принципами государствен- ного управления. Многие из них неполно и противоречиво регу- лируют вопросы государственного управления, что порождает неоднозначную практику их применения1.
 |
1 Южаков В.Н., Александров О.В., Талапина Э.В. О системности пра- вового регулирования государственного управления в Российской Фе- дерации // Журнал российского права. - 2015. - № 7. - С. 114 - 121.
Рассмотрим более подробно содержание важнейших нор- мативных правовых актов в сфере государственного и муници- пального управления на каждом уровне.
Федеральный уровень регулирования
Здесь прежде всего необходимо сказать о Конституции Российской Федерации. Как известно, Конституция Российской Федерации обладает высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов и закладывает основу всей право- вой и политической системы страны.
Особенность Конституции состоит в том, что она имеет двойственную природу - это политико-правовой документ. С одной стороны, Конституция – это нормативный правовой акт, обязательный для исполнения всеми субъектами права. Но, с другой стороны, Конституция – это определенная политическая программа, в которой ставятся стратегические цели развития государства и общества. Эта двойственность порождает опреде- ленные проблемы реализации конституционных норм – не все декларируемые ею положения могут быть реализованы по принципу «здесь и сейчас».
Практически все положения Конституции Российской Феде- рации имеют значение для системы государственного и муни- ципального управления, хотя в ее тексте эти понятия не исполь- зуются. Конституция говорит не о государственном управлении, а о государственной власти, не о муниципальном управлении, а о местном самоуправлении1.
В главе 1 Конституции Российской Федерации закрепляются основы конституционного строя – основные принципы органи- зации и функционирования государства. Для системы государ- ственного и муниципального управления особое значение име- ют такие принципы, как:
- демократический политический режим (статья 1);
- федеративная форма политико-территориального устрой- ства (статьи 1 и 5);
 |
1 По этой причине в науке высказывается мнение о необходимости полного отказа от термина «государственное и муниципальное управ- ление»
- республиканская форма правления (статья 1);
- социальное государство (статья 7);
- разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10, 11);
- признание местного самоуправления как самостоятельной форму публичной власти (статья 12);
- политическое и идеологическое многообразие (статья 13);
- верховенство Конституции и законов на всей территории страны (статья 15).
В главе 2 Конституции Российской Федерации закреплены основные права, свободы и обязанности человека и гражданина. В соответствии со статьей 18, права и свободы человека и граж- данина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, мест- ного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Важно, что в главе 2 Конституции не только перечисляются права и свободы, но и в статьях 45 – 56 устанавливаются гарантии их реализации и защиты. Особенно важное значение для системы государственного и муниципального управления имеет положе- ние части 3 статьи 55: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конститу- ционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопас- ности государства».
Глава 3 регулирует вопросы федеративного устройства страны. Здесь принципиальное значение для системы государ- ственного и муниципального управления имеют статьи 71, 72 и 73, в которых осуществляется разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Также большое значение имеют положения статьи 77 об органах государствен- ной власти субъектов Российской Федерации и статьи 78 о еди- ной системе органов исполнительной власти.
Главы 4, 5, 6 и 7 закрепляют правовой статус высших орга- нов государственной власти - Президента Российской Федера- ции, Федерального Собрания, правительства Российской Феде- рации, а также судебной власти и прокуратуры. Глава 8 посвя- щена местному самоуправлению.
Глава 9 регулирует вопросы внесения поправок и пересмот- ра Конституции Российской Федерации.
Таким образом, Конституция Российской Федерации явля- ется важнейшим источником в системе правового регулирова- ния государственного и муниципального управления. Знание и соблюдение Конституции является обязанностью государствен- ных и муниципальных служащих.
Несмотря на то, Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей террито- рии страны, большинство ее норм нуждаются в законодатель- ном обеспечении. Прямое действие Конституции Российской Федерации, закрепленное в части 1 статьи 15, предполагает, что нормы конституции действуют независимо от того, приняты ли законы, регламентирующие порядок их реализации или нет. Од- нако на практике многие нормы Конституции просто не могут быть реализованы без таких законов.
Ниже Конституции по юридической силе находятся феде- ральные конституционные законы. Среди них большое значе- ние для системы государственного и муниципального управле- ния имеют следующие:
- «О Правительстве Российской Федерации» (Федераль- ный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ)1;
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 582; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!