ВВЕДЕНИЕ В ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАР- СТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 7 страница
Как уже отмечалось, развитие местного самоуправления с начала 90-х годов прошлого века и до настоящего времени осу- ществляется путем постоянного реформирования его правовых основ. Можно сказать, что наша страна все это время находи- лась и находится в состоянии постоянной реформы местного самоуправления. Анализируя проблемы местного самоуправле- ния, необходимо отметить огромный и очевидный разрыв меж- ду теоретическими представлениями и практикой осуществле- ния местного самоуправления в России. С точки зрения форм и методов осуществления своих функций, органы местного само- управления мало чем отличаются от органов государственной власти.
3.2. Источники муниципального права
В настоящее время вопросы местного самоуправления ре- гулируются на всех уровнях правовой системы – от междуна- родных правовых актов до муниципальных.
Международно-правовым актом является Европейская Хартия местного самоуправления. Она была принята в 1985 году Конгрессом местных и региональных властей Совета Евро- пы и является важным многосторонним документом, определя- ющим фундаментальные принципы функционирования орга- нов местного самоуправления. Для России Хартия вступила в силу с 01.09.1998.
Хартия обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юри- дических норм, гарантирующих политическую, административ- ную и финансовую независимость муниципальных образований. Она также устанавливает необходимость конституционного ре- гулирования автономии местного самоуправления. В соответ- ствии с принципом субсидиарности Хартия закрепляет, что пуб- личные обязательства должны реализовываться на наиболее близком населению уровне и должны относиться к более высо- кому административному уровню только в том случае, если ре-
|
|
|
шение таких задач силами местных администра- ций неэффективно или невозможно.
Хартия состоит из Преамбулы и трех частей. Преамбула закрепляет фундаментальные принципы Хартии, которыми яв- ляются: роль местного самоуправления в обеспече- нии демократии, эффективного управления и децентрализации власти; роль муниципальных образований в развитии Европы; необходимость для муниципалитетов иметь широкую автономию.
Первая часть Хартии содержит основополагающие поло- жения относительно местного самоуправления. В частности, закрепляется необходимость конституционного и законодатель- ного регулирования местного самоуправления, определяется понятие местного самоуправления, устанавливаются принципы организации и деятельности органов местного самоуправления , например, наличие предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, позволяющих последним эффективно решать вопросы местного значения.
|
|
|
Вторая часть содержит различные положения относитель- но обязательств государств, подписавших и ратифицировавших Хартию. Исходя из намерения обеспечить баланс между норма- ми Хартии и особенностями отдельных государств, Хартия предоставляет государствам право не включать во внутреннее законодательство некоторые положения. Третья часть регулиру- ет процедурные вопросы: подписание, ратификация и вступле- ние в силу.
Значение подписание и ратификации Европейской Хартии местного для России в целом положительно. Россия официально подтвердила европейским странам свою приверженность идеям развития демократии и местной автономии. Однако с практиче- ской точки зрения значение Хартии не столь велико: ратифика- ция этого документа не потребовала изменений нашего законо- дательства. Как указал Конституционный Суд РФ в уже упомя- нутом постановлении от 30.11.2000 № 15-П, положения Евро- пейской Хартии местного самоуправления устанавливают лишь
минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправ- ления. Конституция РФ и федеральные законы закрепляют бо- лее высокий, чем это предусмотрено международными обяза- тельствами России, уровень гарантий самостоятельности мест- ного самоуправления.
|
|
|
Как уже отмечалось, важным источником муниципального права является Конституция РФ. Ряд положений о местном са- моуправлении включены в главу 1 Конституции РФ – основы конституционного строя. Это, в частности, положение о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного само- управления (часть 2 статьи 3). В соответствии с частью 2 статьи 8 в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные фор- мы собственности. Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется мест- ное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Еще ряд норм о местном самоуправлении находятся в главе 8 Конституции РФ (статьи 130–133).
Изучение конституционных положений о местном само- управлении позволяет сделать вывод о том, что некоторые из них достаточно далеки о современной действительности и не находят надлежащего развития в действующем законодатель- стве.
|
|
|
Например, в соответствии с частью 1 статьи 131 структура органов местного самоуправления определяется населением са- мостоятельно. Однако фактически население не участвует в ре-
шении этого вопроса. На практике структура органов местного самоуправления в основном определена законами.
В части 1 статьи 132 Конституции РФ среди функций ор- ганов местного самоуправления называет установление местных налогов и сборов, а также охрану общественного порядка. Эти положения тоже достаточно далеки от реальности, поскольку местные налоги и сборы в значительной мере регулируются Налоговым Кодексом РФ, а охраной правопорядка занимаются органы внутренних дел, входящие в систему МВД России.
Причина столь явного расхождения норм Конституции РФ с практикой осуществления местного самоуправления связана с тем, что на момент принятия Конституции РФ местное само- управление в стране фактически отсутствовало, поэтому Кон- ституция РФ опиралась не на сложившуюся практику, а на тео- ретические представления, идеи, весьма далекие от реальности.
Важнейшим и основным источником муниципального права является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Это комплексный закон (по сути это Муниципальный кодекс), призванный урегулировать практически все вопросы местного самоуправления. В частности, данным законом устанавливают- ся:
– понятие местного самоуправления;
– полномочия федеральных и региональных органов по регулированию местного самоуправления;
– виды муниципальных образований, порядок изменения их границ и преобразования;
– вопросы местного значения и полномочия органов мест- ного самоуправления по их решению;
– порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
– формы участия граждан в осуществлении местного са- моуправления;
– общие требования к структуре органов местного само- управления, их полномочиям, порядку формирования;
– виды муниципальных правовых актов, общие требова- ния к порядку их издания;
– финансово-экономическая основа местного самоуправ- ления;
– ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления;
– контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления;
– гарантии местного самоуправления.
Особенность норм Федерального закона № 131-ФЗ состо- ит в том, что по некоторым вопросам они закрепляют несколько вариантов правового регулирования, а на уровне законов субъ- ектов РФ или муниципально-правовых актов должен быть вы- бран один из предложенных вариантов. Например, указанный Федеральный закон предусматривает несколько способов из- брания главы муниципального образования, несколько способов формирования представительных органов муниципальных рай- онов.
В некоторых случаях Федеральный закон № 131-ФЗ уста- навливает определенные правила, но без количественных пара- метров, которые определяются законами субъектов РФ или му- ниципальными правовыми актами. Например, количество под- писей, необходимых для назначения местного референдума,
устанавливается законом субъекта РФ, а количество подписей для проведения собраний и конференций граждан – муници- пальными правовыми актами.
Можно сказать, что Федеральный закон № 131-ФЗ не вполне соответствует своему названию – он закрепляет не «об- щие принципы организации местного самоуправления», а доста- точно конкретные императивные нормы.
Несмотря на то, что вопросы организации местного само- управления в соответствии со статьей 72 Конституции РФ отне- сены к совместному ведению федерации и субъектов, роль зако- нов субъектов РФ в данной сфере очень ограничена. Законы субъектов РФ не осуществляют комплексного регулирования организации местного самоуправления на своей территории. Например, Закон Новосибирской области от 24.11.2014 № 484- ОЗ «Об отдельных вопросах организации местного самоуправ- ления в Новосибирской области»1:
– устанавливает способы формирования представительных органов и способы избрания глав муниципальных образований в Новосибирской области (в рамках тех вариантов, которые ука- заны в Федеральном законе № 131-ФЗ);
– дополняет перечень вопросов местного значения для сельских поселений (также в рамках положений Федерального закона № 131-ФЗ).
Кроме того, на примере Новосибирской области можно перечислить иные законы субъекта РФ, регулирующие вопросы местного самоуправления:
Закон Новосибирской области от 02.06.2004 № 200-ОЗ «О статусе и границах муниципальных образований Новосибирской области»2;
 |
1 Советская Сибирь. – 28.11.2014.
2 Советская Сибирь. – 09.06.2004.
Закон Новосибирской области от 17.12.2004 № 246-ОЗ
«Об административных центрах муниципальных районов и сельских поселений Новосибирской области»1;
Закон Новосибирской области от 12.07.2004 № 211-ОЗ
«Об органах местного самоуправления муниципальных районов Новосибирской области»2;
Закон Новосибирской области от 16.03.2006 № 3-ОЗ «О наименованиях органов местного самоуправления в Новосибир- ской области»3;
Закон Новосибирской области от 12.04.2004 № 175-ОЗ «О местном референдуме в Новосибирской области»4;
Закон Новосибирской области от 07.10.2011 № 111-ОЗ
«Об отдельных вопросах организации и деятельности кон- трольно-счетных органов муниципальных образований Новоси- бирской области»5;
Закон Новосибирской области от 20.04.2007 № 99-ОЗ «О выборах глав муниципальных образований в Новосибирской об- ласти»6;
Закон Новосибирской области от 07.12.2006 № 58-ОЗ «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Новосибирской области»7.
Самый нижний уровень источником муниципального пра- ва составляют муниципальные правовые акты. Их определение содержится в статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ:
«Муниципальный правовой акт – это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, пере-
 |
1 Советская Сибирь. – 29.12.2004.
2 Советская Сибирь. – 14.07.2004.
3 Советская Сибирь. – 28.03.2006.
4 Советская Сибирь. – 23.04.2004.
5 Советская Сибирь. – 14.10.2011.
6 Советская Сибирь. – 27.04.2007.
7 Советская Сибирь. – 19.12.2006.
данных органам местного самоуправления федеральными зако- нами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образо- вания в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обяза- тельные для исполнения на территории муниципального обра- зования, устанавливающие либо изменяющие общеобязатель- ные правила или имеющие индивидуальный характер».
В каждом муниципальном образовании формируется своя система муниципально-правовых актов. В эту систему входят:
- устав муниципального образования;
- правовые акты, принятые на местном референдуме (схо- де граждан);
- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
- правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправле- ния и должностных лиц местного самоуправления, предусмот- ренных уставом муниципального образования.
Уставом муниципального образования регламентируются следующие вопросы:
- наименование муниципального образования;
- перечень вопросов местного значения;
- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения;
- структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
- наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного само- управления;
- виды, порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов;
- срок полномочий представительного органа муници- пального образования, депутатов, членов иных выборных орга- нов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок пре- кращения полномочий указанных органов и лиц;
- виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
- порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета;
- порядок внесения изменений и дополнений в устав му- ниципального образования.
Практика показывает, что уставы муниципальных образо- ваний в значительной мере воспроизводят положения федераль- ного законодательства и законов субъектов Российской Федера- ции, создавая иллюзию комплексного правового регулирования. Таким образом, система источников муниципального пра-
ва характеризуется доминирующим положением федерального законодательства.
3.3. Правовые основы муниципальной демократии
Местное самоуправление – это самый приближенный к населению уровень публичной власти. Иногда в литературе вы- сказывается мнение о том, что на уровне местного самоуправле- ния субъект и объект управленческой деятельности сливаются воедино1. Однако понятие «местное самоуправление» не следует трактовать буквально. В данном случае понятие «самоуправле- ние» подчеркивает некоторую административную автономность этого уровня власти от вышестоящих органов, но не слияние субъекта и объекта управления. В каждом муниципальном обра- зовании есть органы и должностные лица местного самоуправ- ления, которые уполномочены принимать обязательные к ис- полнению решения (субъекты управления), а есть граждане, различные организации, которые выступают объектом управ- ленческого воздействия и обязаны исполнять принятые реше- ния.
Особенность местного самоуправления состоит в том, что законом предусмотрены различные способы участия граждан в обсуждении и принятии решений по вопросам местного значе-
| |
1 Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник / Е.С.Шугрина. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма, 2012. – С. 21.
ния. На муниципальном уровне таких возможностей больше, чем на государственном. В этом смысле можно говорить об осо- бой «муниципальной демократии».
С точки зрения юридических последствий, нужно разли- чать формы:
1) посредством которых население само принимает обще- обязательные решения (местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву, голосование по изменению границ муниципального образования, сходы граждан);
2) формы участия населения в принятии решений органа- ми и должностными лицами местного самоуправления (право- творческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конферен- ции, опросы граждан, обращения в органы местного самоуправ- ления, а также иные формы).
Рассмотрим сначала правовое регулирование форм непосредственного принятия населением решений по вопро- сам местного значения.
Местный референдум – это голосование граждан, прожи- вающих на территории муниципального образования, по вопро- сам местного значения. Источниками правового регулирования местного референдума выступают:
– статья 22 Федерального закона № 131-ФЗ;
– Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основ- ных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе- рендуме граждан Российской Федерации»1
– законы субъектов РФ о местном референдуме;
- уставы муниципальных образований.
Местный референдум проводится на всей территории му- ниципального образования. Решение о назначении местного ре- ферендума принимается представительным органом муници- пального образования:
1) по инициативе, выдвинутой гражданами РФ, имеющими право на участие в местном референдуме – в этом случае ини- циативная группа должна собрать определенное количество
| |
1 Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 24. – Ст. 2253.
подписей граждан в поддержку проведения местного референ- дума;
2) по инициативе, выдвинутой избирательными объедине- ниями, иными общественными объединениями;
3) по инициативе представительного органа муниципаль- ного образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.
В местном референдуме имеют право участвовать граж- дане РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъ- явления при тайном голосовании.
Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародова- нию). Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального об- разования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органа- ми местного самоуправления.
Местные референдум – достаточно редкое явление в нашей стране, что обусловлено следующими причинами:
– местный референдум требует существенных финансовых затрат из местного бюджета;
– процедура назначения местного референдума достаточно сложная и очень формализованная;
– законом ограничен круг вопросов, которые могут быть вынесены на местный референдум;
– низкая общественно-политическая активность большей части населения (для того, чтобы референдум состоялся, необ- ходимо участие не менее половины всех жителей, имеющих из- бирательное право).
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 210; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!