Правотворчество как процесс формирования источников российского права: понятие, принципы, способы, стадии
Ведущее место среди источников российского права, как было отмечено раньше, занимают нормативные правовые акты, являющиеся результатом правотворчества. Правотворчество - есть форма государственной деятельности, направленной на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену.
По своей социальной сущности правотворчество есть возведение государственной воли в не только закон, но и в иные официальные юридические источники права (договор нормативного содержания, правовой прецедент и др.). Но поскольку на современном этапе развития России правотворчество проявляется в первую очередь как принятие нормативного правового акта непосредственно населением страны путем референдума либо как издание актов, содержащих правовые нормы государственными и иными правомочными органами, то его определение чаще всего связывают с процессом их создания. Главное назначение правотворчества – выработка и утверждение новых правовых норм. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм. В итоге весьма распространенным является следующее понятие правотворческой деятельности: «Правотворчество – это деятельность государственных органов (в случае референдума – всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов»[123].
|
|
|
Подчеркивая государственный характер правотворческой деятельности, необходимо различать правотворчество в собственном смысле слова и более широкое и многоаспектное понятие – формирование права, правообразование. Нормы права создаются на основе государственных велений, но этому процессу предшествует обнаружение потребности в урегулировании определенной сферы отношений, выработка правовых взглядов, формирование юридического мотива, побуждающего правотворческий орган к правотворческой деятельности. Правообразование включает в себя научный анализ, оценку действительности, выработку взглядов и концепций о будущем правовом регулировании, максимальный учет предложений и замечаний партий, общественных движений, отдельных граждан и их объединений, специалистов-практиков и ученых, общественного мнения, сформулированного средствами массовой информации, в научной литературе, публичных выступлениях, докладных записках, письмах и заявлениях граждан и т.д.
Правообразование – это длительный процесс формирования государственной воли, выражаемой в итоге в нормативных правовых актах, правотворчество же охватывает только деятельность компетентных органов и организаций по выработке и принятию нормативных правовых актов. Правотворчество представляет собой основной, решающий этап формирования права, его логическое завершение.
|
|
|
Основными факторами, определяющими формирование права являются:
§ экономические;
§ политические;
§ социальные;
§ национальные;
§ идеологические;
§ внешнеполитические;
§ организационно-волевые (через деятельность компетентных органов).
Правотворческая деятельность современных цивилизованных государств осуществляется на базе перечисленных ниже основополагающих принципов, представляющих собой организационные начала, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности:
v демократизм;
v законность;
v гуманизм;
v научный характер;
v профессионализм;
v техническое совершенство принимаемых актов.
В Российской Федерации существуют следующие основные способы правотворчества:
- издание нормативных актов органами государственной власти;
|
|
|
- принятие нормативных актов непосредственно народом путем референдума;
- заключение уполномоченными на это субъектами различного рода соглашений, содержащих нормы права (между РФ и субъектами, входящими в ее состав, между субъектами федерации, между государственными органами и общественными объединениями, между работодателями и работниками предприятий, учреждений, объединений и т.д.);
- санкционирование, т.е. утверждение правотворческим органом норм права, созданных негосударственными организациями (например, санкционирование правовых обычаев);
- делегирование, т.е. издание нормативных правовых актов органом, изначально не обладающим такими полномочиями, на основании права, специально предоставленного уполномоченным правотворческим органом, но используемое всегда под его контролем (например, федеральная служба издает подзаконный акт по поручению федерального министерства).
Процесс создания нормативного акта складывается из отдельных стадий его подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (официального опубликования).
В отечественной и зарубежной юридической литературе обычно выделяют четыре основные стадии законодательного процесса:
|
|
|
· законодательная инициатива:
· обсуждение законопроекта;
· принятие и утверждения закона
· обнародование (официальное опубликование).
Каждая из них обладает своей относительной самостоятельностью и имеет свою специфику, свой статус.
Законодательная инициатива представляет собой право внесения законопроектов в законодательное учреждение (Национальное Собрание, Конгресс, Сейм и т.д.) в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой.
Иногда понятие законодательной инициативы трактуется более широко, путем включения в нее не только права на внесение в законодательные органы готовых законопроектов, но и предложений об издании, изменении или отмене действующих законов.
Право законодательной инициативы в собственном смысле не является всеобщим, принадлежащим всем без исключения субъектам – гражданам, государственным органам или общественно-политическим организациям. Это особое, строго ограниченное конституционное право.
Согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ по вопросам их ведения.
В некоторых странах право законодательной инициативы предоставляется непосредственно народу. Согласно, например, ст.71 Конституции Италии «народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чем пятидесяти тысяч избирателей постатейно составленного законопроекта».
Следующей стадией законодательного процесса является о б с у ж д е н и е внесенного в порядке законодательной инициативы или же позднее разработанного законопроекта. Обсуждение бывает двоякого рода: предварительное, неофициальное и официальное. Предварительное обсуждение производится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций. Широкое (представительное) обсуждение законопроекта в комитете законодательного органа власти называется парламентскими слушаниями.
В соответствии с указом Президента РФ на общественное обсуждение могут выноситься законопроекты, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития РФ. В этой связи федеральным государственным органам, разработавшим законопроект, вынесенный на общественное обсуждение, необходимо:
• размещать в сети Интернет на своих официальных сайтах (или на отдельно созданном сайте) тексты законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, а также информацию о порядке направления гражданами замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение;
• обеспечивать гражданам возможность ознакомиться с поступившими на сайт замечаниями и предложениями по законопроекту.
По истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта Президенту РФ должен быть представлен доклад о его результатах. Первым из законопроектов, обсуждаемых гражданами по данным правилам, был проект Закона ≪О полиции≫. В настоящее время существует Единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения (www.regulation.gov.ru). Любой посетитель портала может принять участие в обсуждении проектов документов, размещаемых ведомствами, и направить предложения по их улучшению.
На этом этапе представленный проект проходит всестороннюю – юридическую, экономическую, социально-политическую и иную (в том числе – антикоррупционную) экспертизу.
Официальное обсуждение законопроектов обычно осуществляется на двух уровнях:
- на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов,
- на уровне парламентских палат.
Регулируется процесс обсуждения с помощью специальных положений и регламентов.
Согласно Регламенту Государственной Думы РФ, представленные законопроекты обсуждаются в трех чтениях.
Во время первого чтения обсуждению подлежат лишь концепция, основные, принципиально важные положения законопроекта. При этом учитываются высказываемые замечания и предложения. Принимаются во внимание предлагаемые поправки.
В случае принципиального согласия депутатов с проектом закона в первом чтении, он передается вместе со всеми предложениями о его изменении и дополнении в соответствующий парламентский комитет, ответственный за его подготовку и прохождение. На комитет возлагается обязанность доработки законопроекта с учетом сделанных замечаний и предложений и представления его для второго чтения. На данном этапе идет детальное, постатейное обсуждение рассматриваемого проекта вместе с внесенными в первоначальный его текст изменениями и дополнениями.
Во время третьего чтения – этого завершающего этапа процесса обсуждения не разрешается уже вносить какие бы то ни было поправки и предложения в законопроект. Речь при этом идет о его одобрении или неодобрении.
Дальнейшее прохождение проекта закона, включая его обсуждение, регулируется Регламентом Совета Федерации – верхней палаты Федерального Собрания РФ, в которую он должен быть передан в течение пяти дней после принятия данного законопроекта Государственной Думой.
Согласно Конституции РФ, Совет Федерации может некоторые законы вообще не обсуждать и не рассматривать. Нерассмотрение законов, поступивших из Государственной Думы, означает согласие Совета Федерации с его принятием. Однако это не касается федеральных конституционных законов, а также федеральных законов по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы России, а также войны и мира. Для того чтобы стать законами, они должны быть обсуждены и приняты не только Государственной Думой, но и Советом Федерации.
Важной стадией законодательного процесса является принятие и утверждение закона. В юридической литературе иногда данную стадию рассматривают как две относительно самостоятельные стадии. Первая из них связана с принятием, вторая – с утверждением закона. Принятие закона происходит в высшем законодательном органе государства. В то время как утверждение (подписание) осуществляется главой государства.
Каким образом происходит принятие законопроектов в разных странах? Какова его процедура? Самая различная.
Согласно, например, Регламенту Палаты депутатов Парламента Италии, принятие закона может осуществляться голосованием как по нему в целом, так и по отдельным частям. Голосование может проводиться как по статье в целом, так отдельно по каждой из предложенных поправок. Если же внесены несколько поправок к одной и той же статье или положению, то на голосование ставятся поправки поочередно, «начиная с тех, которые наиболее отличаются от основного текста».
Существуют различия в процедуре принятия законов и в зависимости от их видов. Так, для принятия обычного закона, по общему правилу, требуется половина голосов плюс один голос, тогда как для принятия конституционного закона необходимо квалифицированное большинство голосов. Например, согласно ст. 108 Конституции России, федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы ФС РФ.
Утверждение (подписание) принятого закона главой государства является весьма важным актом во многих отношениях и прежде всего в плане поддержания баланса между законодательной ветвью власти и исполнительной. Одним из средств сохранения баланса, сдерживания законодательной ветви власти исполнительной выступает в е т о (от лат. veto – запрещаю) главы государства, одновременно являющегося главой исполнительной власти, налагаемое им на принимаемые законодательных органом акты. Суть его заключается в отказе главы государства ставить свою подпись под принимаемыми актами, без чего они не могут получить юридической силы.
Конституция РФ предусматривает, что принятый федеральный закон направляется в течение пяти дней президенту для подписания. Если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления этого закона не подписывает его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривает этот закон. Данный акт подлежит обязательному подписанию Президентом РФ в т е ч е н и е с е м и д н е й, если при повторном рассмотрении он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
Заключительной стадией законодательного процесса является о б н а р о д о в а н и е принятого закона. Назначение этой стадии состоит в доведении до сведения населения информации о принятии и содержании принятого закона. Обнародование бывает двух уровней – официальное и неофициальное. Осуществляется оно чаще всего в виде опубликования. Официальное обнародование заключается в доведении текста закона для всеобщего сведения путем опубликования в официальном издании. Обнародование осуществляется от имени государственного органа или же самим органом, издавшим или подписавшим данный акт. Для обнародования акта устанавливается строго определенный срок. На официальное издание, где публикуются законы и другие нормативные акты, можно ссылаться в актах применения норм права, в сводах и собраниях законодательства, в печатных работах, официальных документах. Согласно Конституции России, обнародование принятых и подписанных законов возлагается на Президента страны. В соответствии со статьей 107 ч.2 Конституции РФ он «в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его».
Тема официального опубликования нормативных правовых актов раскрывается, прежде всего, в Конституции РФ и Федеральном законе от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».[124] В соответствии с ч.1 ст. 105 Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Поэтому они считаются принятыми с момента их принятия Государственной Думой в окончательной редакции. При принятии кодекса или иного крупного закона, вносящего значительные изменения в законодательство, иногда принимается специальный закон о порядке введения в действие основного закона («вводный закон»). Международные договоры, в которых участвует Российская Федерация, обычно вводятся в действие путем принятия законов об их ратификации (и официально публикуются вместе с этими законами).Иные правовые акты (президентские указы и правительственные постановления) также подлежат обязательной официальной публикации (за исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, которые составляют государственную тайну или носят конфиденциальный характер) в «Российской газете», «Парламентской газете», в «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение 10 дней после дня их подписания. Кроме этого, в нашей стране существует ≪Официальный интернет-портал правовой информации≫ (www.pravo.gov.ru). Он является сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации. На нём размещаются (официально опубликовываются) федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ и другие нормативные акты.
Следует обратить внимание на Указ Президента РФ от 23 мая1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» с последующими изменениями и дополнениями.[125]
Необходимо учитывать, что до 1994 г. Законы РСФСР, а затем Российской Федерации официально опубликовывались в «Ведомостях Верховного Совета РСФСР», «Ведомостях Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР», «Ведомостях Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ»), а также в «Российской газете».
Указы Президента РФ в данный период официально публиковались сначала в названных «Ведомостях», а в 1992-1993 гг. – в «Собрании актов Президента и Правительства РФ» и также в «Российской газете». Правительственные постановления в это время официально публиковались в «Собрании постановлений Правительства РСФСР» (СП РСФСР), а затем в указанном «Собрании актов».В связи с сохранением действия на российской территории ряда актов бывшего Союза ССР (или их отдельных разделов и норм) возникает необходимость использовать их официальный текст, помещенный в этим изданиях. Следует иметь в виду, что официальная публикация законов Союза ССР и актов, имеющих силу закона, проводилась в «Ведомостях Верховного Совета ССР» (или «Ведомостях Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР»), а также в газете «Известия»; постановлений Совета Министров СССР – в «Собрании постановлений Правительства СССР» (СП СССР); актов министерств и ведомств СССР – в «Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств СССР».Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат не только официальному опубликованию, но во многих случаях и особой государственной регистрации. Это подробно изложено в «Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 января 1997 года, № 1009 [126]. В срок не позднее 10 дней после дня регистрации они должны быть опубликованы в «Российской газете», либо в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». Лишь после такого опубликования они вступают в силу.
Официальному опубликованию не подлежат только те ведомственные акты или их отдельные положения, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну или имеющие конфиденциальный характер.
Дата добавления: 2019-09-02; просмотров: 841; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!