Группа первая - меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий. 42 страница
4. Положения ч. ч. 4 и 5 комментируемой статьи направлены на определение ширины водоохранной зоны рек и ручьев в зависимости от их протяженности. Такой порядок определения ширины водоохранной зоны указанных поверхностных водных объектов представляется обоснованным, поскольку для ширины водоохранной зоны также характерна определенная протяженность, которая должна соотноситься с протяженностью рек и ручьев, выраженной в математических показателях. Протяженность рек и ручьев определяется от их истока до устья, то есть от начальной и конечной границы протяженности. Так, если эта протяженность составляет менее десяти километров, то водоохранная зона совпадает с прибрежной защитной полосой, а радиус водоохранной зоны устанавливается в размере пятидесяти метров. Если же протяженность более десяти километров, то в зависимости от конкретного размера протяженности ч. 4 комментируемой статьи устанавливает размер ширины водоохранной зоны.
В то же время из материалов судебной практики следует, что вопрос о правильном определении ширины водоохранной зоны рек и ручьев становится предметом судебных разбирательств. Так, Кузьмин Е.А. обратился в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением о неверном определении размеров водоохранной зоны для реки Свирская Щель. Верховным Судом РФ и имеющимися в деле доказательствами было установлено, что река Свирская Щель имеет протяженность менее 10 км. Поэтому нормативный правовой акт, определяющий размер водоохранной зоны реки Свирская Щель 100 м и размер ее береговой полосы общего пользования 20 м, признан противоречащим федеральному законодательству (см. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 20.04.2017 N 18-АПГ17-3).
|
|
|
Вместе с тем нельзя не отметить, что и в ч. 4, и в ч. 5 комментируемой статьи, в части порядка определения ширины водоохранной зоны рек и ручьев в зависимости от их протяженности, имеются внутренние логические противоречия. В частности, ч. 5 комментируемой статьи направлена на установление порядка определения ширины водоохранной зоны рек и ручьев протяженностью менее десяти километров. В то же время и в ч. 4 комментируемой статьи содержатся положения, определяющие размер ширины водоохранной зоны рек и ручьев протяженностью до десяти километров. В связи с чем возникает практический вопрос о том, какое из положений ч. ч. 4 и 5 комментируемой статьи применять для определения ширины водоохранной зоны рек и ручьев при протяженности до десяти километров.
5. В ч. 6 комментируемой статьи установлен порядок определения ширины водоохранной зоны для озер и водохранилищ. Размер водоохранной зоны для указанных водных объектов зависит от их местоположения и характеристик. Применение же на практике положений ч. 6 комментируемой статьи, определяющих ширину водоохранной зоны указанных поверхностных водных объектов, представляется затруднительным. Общее правило определения ширины водоохранной зоны этих водных объектов заключается в том, что такая ширина составляет пятьдесят метров. Исключение из этого правила составляют случаи, когда озеро расположено внутри болота либо озеро и водохранилище имеют акваторию менее 0,5 квадратного километра. При этом в ч. 6 комментируемой статьи и в комментируемой статье в целом отсутствуют положения об определении ширины водоохранной зоны для таких поверхностных водных объектов, в связи с чем возникает вопрос о том, каков порядок определения такой ширины.
|
|
|
Также исключением является и правило об определении ширины водоохранной зоны в отношении водохранилища, расположенного на реке, ручье или канале (водотоке). Здесь ширина водоохранной зоны аналогична ширине соответствующего водотока, поскольку водохранилище - это искусственный водоем, и если он расположен на водотоке, то его водоохранная зона должна быть ориентирована на водоохранную зону того водотока, на котором оно расположено.
|
|
|
6. В ч. 7 комментируемой статьи содержится специальная бланкетная норма об определении границы водоохранной зоны озера Байкал. В соответствии с ФЗ "Об охране озера Байкал" водоохранная зона озера Байкал прилегает собственно к озеру Байкал, относится к байкальской природной территории и к центральной экологической зоне. Границы же водоохранной зоны озера Байкал утверждаются Правительством РФ, что свидетельствует об особой значимости данного водного объекта, который является не только уникальной экологической системой РФ, но и объектом всемирного природного наследия.
7. Положения ч. ч. 8 - 10 комментируемой статьи направлены на регулирование вопросов об установлении ширины водоохранной зоны отдельных видов поверхностных водных объектов. Так, поскольку наиболее широким и значительным по своим, в том числе промышленно-производственным функциям, поверхностным водным объектом является море, то по сравнению с общими правилами установления размера ширины водоохранных зон водных объектов, определенными, в частности ч. 4 комментируемой статьи, ширина водоохранной зоны моря согласно ч. 8 комментируемой статьи составляет пятьсот метров, что позволит обеспечить соблюдение специального режима деятельности в пределах данного водного объекта и предотвратить его загрязнение и засорение.
|
|
|
Особые правила определения ширины водоохранной зоны установлены и в отношении магистральных или межхозяйственных каналов. Магистральные каналы представляют собой поверхностные водные объекты (водотоки), на которых сооружены технологически связанные между собой объекты, предназначенные, как правило, для транспортировки груза и судов, которые по своим физическим и техническим возможностям могут пройти по данным каналам. К межхозяйственным каналам можно отнести в том числе и магистральные каналы, но особенность этих видов каналов заключается в том, что они предназначены для обеспечения и обслуживания различных видов хозяйственной деятельности, осуществление которых возможно лишь посредством использования таких каналов. Ширина водоохранной зоны таких видов каналов согласно ч. 9 комментируемой статьи соответствует ширине полос отводов этих каналов. Другими словами, по размеру она аналогична прибрежной полосе отвода, как правило, прибрежной полосе отвода земли, которая предназначена для обеспечения работ в целях организации судоходства и тех или иных видов хозяйственной деятельности. Указанный порядок определения в данном случае ширины водоохранной зоны, на наш взгляд, обоснован, так как цели установления здесь водоохранной зоны и полосы отвода аналогичны - это обеспечение хозяйственной деятельности, судоходства, соблюдение специального режима деятельности и недопущение загрязнения каналов вышеуказанных видов.
Кроме того, такое правило об определении ширины водоохранной зоны в отношении магистральных или межхозяйственных каналов может быть обосновано тем, что в рамках полосы отвода таких каналов может в целом вообще не осуществляться никакая деятельность, в связи с чем необходимость установления водоохранной зоны отсутствует. Данный вывод подтверждается материалами судебной практики. Так, Арбитражный суд Уральского округа при рассмотрении кассационных жалоб открытого акционерного общества "Севуралбокситруда" и Департамента Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу в части, касающейся исполнения отдельных предписаний в отношении указанного акционерного общества в части эксплуатации природных отвалов шахт, отметил, что, например, из материалов дела следует, что размер водоохранной зоны железобетонного канала реки Вагран совпадает с шириной полосы отвода канала; какие-либо защитные сооружения в данном случае не подлежат возведению, поскольку в границах водоохранной зоны не происходит проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов (см. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16.06.2017 N Ф09-2821/17). Таким образом, норма ч. 9 комментируемой статьи представляется обоснованной.
Согласно правилу ч. 10 комментируемой статьи в отношении рек и их частей, помещенных в закрытые коллекторы, водоохранные зоны вообще не устанавливаются. Такое исключительное правило представляется логичным, так как помещенные в закрытые коллекторы реки и их части практически представляют собой собственно водные объекты или их водохозяйственные участки, которые имеют на определенных участках ограждающие конструкции, обозначающие их нахождение в пределах, как правило, трубопроводов, собирающих воды соответствующего водного объекта (реки или ее части), либо такие ограждающие конструкции могут быть помещены от истока реки до ее устья, в связи с чем река полностью считается помещенной в закрытые коллекторы. В связи с этим установление водоохранной зоны не имеет целевого назначения, так как коллектор в целом устанавливается для осуществления хозяйственной деятельности и сам по себе выполняет функции и служит в том числе целям установления водоохранной зоны.
8. Положения ч. ч. 11 - 13 комментируемой статьи устанавливают правила определения ширины прибрежных защитных полос для различных видов поверхностных водных объектов. Общий принцип установления размера ширины таких полос заключается в том, что он зависит от характеристик собственно поверхностного водного объекта и той хозяйственной деятельности, которую планируется осуществлять в пределах поверхностного водного объекта. Полагаем, что такой принцип был сформулирован федеральным законодателем с учетом целевого назначения прибрежных защитных полос, которое заключается в регулировании хозяйственной и иной деятельности в пределах водного объекта.
Так, по общему правилу, закрепленному в ч. 11 комментируемой статьи, ширина прибрежной защитной полосы для водного объекта зависит от уклона его берега. Собственно, уклон берега - понятие техническое, представляющее собой отношение падения соответствующего водного объекта на определенном его участке к длине этого участка. В связи с этим уклон водного объекта зависит от размера территории, которую занимает водный объект, и влияет и на масштаб хозяйственной и иной деятельности, которая осуществляется в пределах соответствующего водного объекта. Поэтому чем больше и круче уклон берега водного объекта, тем больше размер и ширины прибрежной защитной полосы. Однако, как следует из материалов судебной практики, зачастую складывается такая ситуация, когда невозможно определить ширину прибрежной защитной полосы ввиду того, что невозможно определить береговую линию того или иного водного объекта. Так, например, в Арбитражном суде Западно-Сибирского округа рассматривался вопрос о признании недействительным распоряжения Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Омска "Об утверждении градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 55:36:090101:2039" в части установления на чертеже градостроительного плана земельного участка "береговой линии", которая привела к уменьшению территории участка допустимого размещения объекта капитального строительства. Арбитражный суд в ходе разбирательства по делу пришел к выводу, что прохождение береговой линии реки Иртыш в границах земельного участка с кадастровым номером определить невозможно. Кроме того, в границах данного земельного участка, как установлено судом, местоположение береговой линии реки Иртыш определено по-разному. В связи с этим невозможно и определение ширины прибрежной защитной полосы (см. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 12.02.2015 по делу N А46-7161/2014).
В соответствии с правилами, установленными ч. 12 комментируемой статьи, для проточных и сточных озер и соответствующих водотоков, расположенных в границах болот, ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в размере пятидесяти метров. Установление данного правила объясняется географически тем, что для данных типов озер характерен интенсивный водообмен, так как проточное озеро - это озеро, в которое впадают и из которого вытекают большое количество рек, например, таким является Ладожское озеро, а сточное - это озеро, в которое впадают реки, то есть которое пополняется водой из большого количества рек, а вытекает из него только одна река (таковыми озерами являются, например, Байкал, Телецкое). Таким образом, поскольку географическое значение, а также хозяйственное у данных видов озер повышено, то и в ч. 12 комментируемой статьи закреплена императивная норма, определяющая конкретный размер ширины прибрежной защитной полосы - пятьдесят метров.
При этом в ч. 13 комментируемой статьи в отношении рек, озер, водохранилищ, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение, то есть являющихся местами нереста, нагула, зимовки рыб и других водных биологических ресурсов, также установлена императивная норма об определении ширины прибрежной защитной полосы. Она устанавливается в размере двухсот метров независимо от уклона прилегающих земель. Такое требование опять же объясняется повышенным хозяйственным значением данных видов поверхностных водных объектов. Кроме того, как подтверждается материалами судебной практики, размер ширины прибрежной защитной полосы данных видов водных объектов имеет значение при решении вопроса о привлечении тех или иных субъектов к административной ответственности в случае совершения ими административных правонарушений. Так, Северо-Западное территориальное управление отдела Росрыболовства в лице отдела надзора и рыбоохраны по Республике Карелия вынесло постановление о привлечении к административной ответственности общества с ограниченной ответственностью "Канализационная сеть" за использование прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта с нарушением ограничений хозяйственной и иной деятельности. Арбитражным судом Северо-Западного округа с применением ч. 13 комментируемой статьи был установлен факт вменяемого данному юридическому лицу правонарушения, выразившегося в разливе сточных вод в границах 200-метровой прибрежной защитной полосы озера Суоярви (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 05.02.2015 по делу N А26-2019/2014).
9. В ч. 14 комментируемой статьи закреплено правило об определении ширины водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы на территории населенных пунктов. По содержанию указанное правило совпадает с тем, которое закреплено в ч. 3 комментируемой статьи в отношении рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ, расположенных за пределами территорий городов и других населенных пунктов. Сущность этих правил заключается в том, что в случаях, установленных ч. 14 комментируемой статьи, при установлении границ прибрежных защитных полос и ширины водоохранных зон необходимо ориентироваться на парапеты набережных, а если набережные отсутствуют, то ширина водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы измеряется от местоположения береговой линии (границы водного объекта).
Вместе с тем, по нашему мнению, цель включения федеральным законодателем данной нормы в комментируемую статью в качестве специальной нормы не представляется ясной, так как она распространяется на случаи, когда водные объекты находятся на территории населенных пунктов, а в ч. 3 комментируемой статьи такое правило "работает" в отношении отдельных видов водных объектов, расположенных за пределами территорий городов и других населенных пунктов. Полагаем, что более правильным было бы включение в комментируемую статью общей нормы, которая касалась бы в целом регулирования вопроса об определении ширины водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы в отношении водных объектов, в том числе и отдельных их видов, расположенных как на территории населенных пунктов, так и за их пределами в случаях, когда имеют место централизованные ливневые системы водоотведения и набережные.
10. В ч. 15 комментируемой статьи закреплены ограничения хозяйственной и иной деятельности в границах водоохранных зон. В целом в ч. 15 комментируемой статьи закреплены такие виды деятельности, которые тем или иным образом могут повлечь за собой загрязнение и засорение водных объектов, а также истощение их вод. Другими словами, речь идет о несоответствии перечисленных в ч. 15 комментируемой статьи видов деятельности целям установления водоохранных зон и прибрежных защитных полос, указанным в ч. 1 комментируемой статьи.
Однако, по нашему мнению, не все из закрепленных в ч. 15 комментируемой статьи видов деятельности, которые, по мнению разработчиков проекта ВК РФ, законодателей, могут негативно повлиять на свойства, назначение и режим водных объектов, действительно являются видами деятельности, противоречащими по своему содержанию целям создания водоохранных зон и прибрежных защитных полос. Таковой, например, считаем, не может являться деятельность по использованию сточных вод в целях регулирования плодородия почв. Данная деятельность представляет собой забор сточных вод из поверхностных водных объектов в целях регулирования плодородия почв. Плодородие же почв представляет собой способность почвы удовлетворять потребность, в частности, сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений. На практике сточные воды могут забираться и использоваться для других разрешенных целей и нужд, но при этом такое их использование никак не влечет за собой загрязнение, засорение водных объектов, а также истощение их вод. Обеспечение плодородия почв, если оно осуществляется в соответствии с законодательством об охране окружающей среды, не является деятельностью, которая может повлечь за собой причинение вреда водным объектам. В связи с этим считаем, что данный вид деятельности следует исключить из числа запрещенных видов деятельности в границах водоохранных зон.
При этом в ч. 15 комментируемой статьи содержатся исключения из общих правил о запрещении в границах водоохранных зон тех или иных видов деятельности, когда отдельные виды деятельности из числа запрещенных ч. 15 комментируемой статьи соответствуют целевому назначению водных объектов, а также служат целям функционирования объектов, сооружений и оборудования, находящихся в пределах водных объектов, и целям иных видов деятельности, осуществляемых на водных объектах и в границах водоохранных зон. Так, согласно п. 4 ч. 15 комментируемой статьи в границах водоохранных зон запрещаются движение и стоянка транспортных средств. Но исключение при этом составляют специальные транспортные средства, а также движение транспортных средств по дорогам и стоянка на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие. Как указано в письме Минприроды России от 18.03.2013 N 06-08-44/4627, к специальным транспортным средствам, стоянка и движение которых в водоохранных зонах не запрещены, помимо указанных в Техническом регламенте, могут относиться специальные транспортные средства, осуществляющие спасательные операции, обеспечивающие оказание медицинской помощи населению, предупреждение аварий и иных чрезвычайных ситуаций, ликвидацию их последствий, а также транспортные средства правоохранительных органов, контрольно-надзорных органов и иных специальных служб. При этом движение и стоянка всех перечисленных транспортных средств в водоохранной зоне допускаются при осуществлении соответствующими органами и организациями своих полномочий.
Необходимо также отметить, что в судебной практике Конституционного Суда РФ имеются случаи оспаривания положений ч. 15 комментируемой статьи в части установления запретов тех или иных видов хозяйственной и иной деятельности в границах водоохранных зон, например вышеуказанной деятельности, касающейся запрета движения и стоянки транспортных средств. Между тем Конституционный Суд РФ отметил, что соответствующие положения ВК РФ, в том числе п. 4 ч. 15 комментируемой статьи, определяют водоохранные зоны, на которых устанавливается специальный режим осуществления деятельности в целях предотвращения загрязнения данных объектов. Эти положения, как отметил Конституционный Суд РФ, приняты в целях реализации основ государственной политики в сфере охраны природы и сохранения особо охраняемых территорий и объектов в условиях обеспечения баланса интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов общества в целом (см. Определение Конституционного Суда РФ от 29.09.2015 N 1847-О).
Дата добавления: 2019-02-22; просмотров: 162; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!