В-третьих, обеспечение качества правовой информации, в том числе исключение ее коррупциогенности.
В условиях "правовой инфляции", когда нормативных правовых актов принимается множество, но их исполнение не гарантировано, качество правовой информации приобретает особое значение. В общем плане хочется упомянуть положительный опыт ряда стран, связанный с оценкой регулирующего воздействия, посредством которой прогнозируются различные варианты влияния акта на систему общественных отношений.
Стоит упомянуть и систематизацию управленческой информации в виде составления административных регламентов. При всех недочетах этой масштабной работы очевиден ее вклад в дело систематизации и улучшения качества правовой информации. В последнее время одним из способов обеспечения качества правовой информации, или нормативных правовых актов, стала антикоррупционная экспертиза <1>.
--------------------------------
<1> Институт антикоррупционной экспертизы будет рассмотрен отдельно.
В-четвертых, создание специальных антикоррупционных информационных режимов.
Данную составляющую антикоррупционного стандарта показательно проиллюстрировать примером государственных закупок. Как отмечается в специальных исследованиях, в момент разработки и принятия Закона о госзакупках коррупция воспринималась как главная проблема госзакупок. Наряду с обеспечением прозрачности госзакупок преодолению этой проблемы должны были способствовать максимальная формализация и унификация всех закупочных процедур с резким ограничением возможностей госзаказчика и его сотрудников, проводящих закупки, повлиять на отбор поставщиков. Важным элементом создаваемой системы по борьбе с коррупцией также была ориентация на простые инструменты контроля, что предполагало использование простых процедур закупок, легче поддающихся контролю с позиций регулятора <1>. Действительно, Федеральный закон от 21 июля 2005 года "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" содержал целую систему норм, обеспечивающих прозрачность заключения такого рода контрактов. Эту линию продолжил действующий Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ред. от 31 декабря 2014 года), обозначив принцип открытости и прозрачности (ст. 7): "В Российской Федерации обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе в сфере закупок". При этом учитывается и цифровое неравенство. Предусматривая размещение извещений о проведении открытых конкурсов в единой информационной системе, Закон наряду с этим дает заказчику право опубликовать извещение в любых средствах массовой информации или разместить это извещение на сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (ст. 49).
|
|
|
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Система госзакупок: на пути к новому качеству: Доклад ГУ-ВШЭ / Отв. ред. А.А. Яковлев. М., 2010. С. 6.
В-пятых, постоянное информирование о состоянии коррупции в стране и отдельных сферах, привлечение общественности, создание системы общественного контроля за органами власти, международный обмен информацией по противодействию коррупции. Это связано и со свободой СМИ; однако полной свободы быть не может - необходимо найти баланс информационных интересов государства и гражданского общества, баланс между управляемостью и независимостью, вертикалью власти и горизонталью общества <1>.
--------------------------------
<1> См.: Монахов В.Н. Средства массовой информации: камо грядеши // Проблемы информационного права / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 2009. С. 118.
Разумеется, словесно государство демонстрирует намерение открыться для СМИ. Так, Национальная стратегия противодействия коррупции "реализуется федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами, в том числе путем оказания содействия средствам массовой информации в широком и объективном освещении положения дел в области противодействия коррупции и путем активного вовлечения в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества".
|
|
|
Однако реализация этих намерений всецело зависит от доброй воли органов власти. Даже Федеральный закон "О противодействии коррупции" не обязывает публиковать сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных и муниципальных служащих (они лишь могут предоставляться для опубликования средствам массовой информации в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации и Центрального банка). Адаптированность этой формулировки к кампании по борьбе с коррупцией, проходящей разные фазы, очевидна.
С другой стороны, нужно иметь в виду, что противодействие коррупции способно ограничивать доступ к информации и даже в определенной мере нарушать общепризнанные правила защиты персональных данных. Например, Федеральный закон от 7 августа 2001 года "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" предусматривает обязательность контроля в отношении некоторых денежных операций. Сведения о лицах, совершающих такие сделки, сообщаются банками в Федеральную службу по финансовому мониторингу. В этом смысле важно соблюсти баланс между развитием направления информационной открытости власти и адекватной защитой данных, имеющихся в распоряжении органов публичной власти.
|
|
|
Таким образом, обеспечение открытости информации в процессе государственного управления составляет ядро антикоррупционного стандарта. По нашему мнению, информационный антикоррупционный стандарт представляет собой систему нормативно установленных правил, закрепляющих правовой режим открытости информации в государственном управлении и потому способствующих снижению коррупции, а именно: транспарентность государственного управления; свобода и прозрачность информационного обмена в государственном управлении; обеспечение качества правовой информации (в том числе обязательная антикоррупционная экспертиза); создание специальных антикоррупционных информационных режимов; широкое информирование общества о состоянии коррупции. Разумеется, все предусмотренные меры, а именно компоненты стандарта в виде запретов и ограничений, обязательно должны быть обеспечены нормами законодательства об ответственности.
Антикоррупционная экспертиза и
повышение качества правовой информации
Идея проверки законодательства на коррупциогенность зародилась в 2002 - 2003 годах в экспертных кругах. Счетная палата РФ, ГУ-ВШЭ, фонд "Индем", Национальный антикоррупционный комитет вводят термин "коррупциогенность законодательства" <1>. В более широком плане ученые предлагали, чтобы каждый законопроект получал "объективную научную оценку с точки зрения его влияния на криминогенную обстановку" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Антикоррупционная политика / Под ред. Г.А. Сатарова. М., 2004; Головщинский К. Диагностика коррупциогенности законодательства. М., 2004; Тихомиров Ю. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. N 5.
<2> Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000. С. 71. Это направление криминологической экспертизы получило развитие в Республике Беларусь (Указ Президента Республики Беларусь от 29 мая 2007 г. N 244 "О криминологической экспертизе").
Отличительным признаком коррупциогенного законодательства является наличие норм, допускающих их произвольную трактовку и применение государственными (муниципальными) служащими. В 2004 году на площадке Центра стратегических разработок в результате серии дискуссий был выработан при участии автора единый согласованный документ - Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта <1>. В 2006 году при поддержке Всемирного банка документ был существенно дополнен и переработан, что позволило применять его также при анализе подзаконных актов, в том числе административных регламентов.
--------------------------------
<1> См.: Краснов М.А., Талапина Э.В., Тихомиров Ю.А., Головщинский К.И., Южаков В.Н. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. М.: Статут, 2004.
Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов <1> основана на проверке соблюдения правил юридической техники (формальный аспект) и оценке "дефектных" норм с точки зрения коррупционного потенциала (содержательный аспект). Для этого весь текст нормативного акта должен быть проверен на наличие коррупционных факторов - нормативно-правовых конструкций и решений, которые увеличивают коррупционную опасность.
--------------------------------
<1> См.: Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. М.: Центр стратегических разработок; Статут, 2007.
Методика разрабатывалась в практических целях и после апробирования применена при проведении конкретных антикоррупционных экспертиз в течение 2005 - 2006 годов. Методика использовалась экспертами, привлекаемыми комиссией Государственной Думы РФ по противодействию коррупции, для антикоррупционной экспертизы Федеральных законопроектов, таких как "О лекарственных средствах", "О защите конкуренции", "Об организации азартных игр", "Об основах туристской деятельности" и др.
Для овладения изложенной в Методике техникой Институтом модернизации государственного и муниципального управления были организованы тренинги для государственных служащих и независимых специалистов. Мы разработали методическую базу и на ее основе в течение 2006 - 2009 годов провели подобные тренинги для сотрудников аппарата Государственной Думы РФ и помощников депутатов, Правительства РФ, ряда ФОИВ (Федеральная таможенная служба, Федеральная антимонопольная служба, Министерство экономического развития и др.), государственных служащих администраций и законодательных органов субъектов Федерации (тренингами охвачена почти треть от общего числа субъектов РФ), для представителей ОПОРЫ РОССИИ и ТПП России. Главной задачей двухдневного тренинга ставилось формирование нового взгляда на нормативный правовой акт с точки зрения его потенциальных возможностей в способствовании коррупции. Обучаемые после ознакомления с Методикой и системой типичных коррупционных факторов упражнялись в проведении антикоррупционной экспертизы сначала нормативных фрагментов, а затем и полноценных нормативных правовых актов (подобранных в зависимости от региона (ведомства)). Для поддержания актуального интереса на протяжении всего мероприятия обучаемые разделялись на группы, которые состязались между собой. Практические задания (кейсы) для тренинга должны обновляться на каждое мероприятие в зависимости от состава и предметной ориентированности участников.
Отрадно, что антикоррупционная экспертиза - пример постепенного внедрения нового инструмента в законодательство, так сказать, "снизу". Родившись как независимая, она распространилась по регионам, получила отражение в законодательстве субъектов РФ и муниципальных актах, а уже потом была урегулирована на общефедеральном уровне. Так воплотилось в жизнь пожелание прессы: "Документ в духе этой методики должен тем или иным образом выйти в статусе закона; проверка на взяткоемкость должна стать необъезжаемым участком пути к принятию и вступлению в силу любого закона и любого подзаконного акта, причем с обязательным привлечением независимых экспертов хотя бы на уровне Госдумы" <1>.
--------------------------------
<1> Привалов Александр. О хорошей бумажке // Эксперт. 2006. N 13. С. 20.
На уровне государственных документов об антикоррупционной экспертизе как особом направлении деятельности впервые было упомянуто в Концепции административной реформы в РФ в 2006 - 2010 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года N 1789-р). Концепция административной реформы в числе мероприятий по внедрению экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность назвала разработку методик первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов (что и проявилось в создании вышеописанной Методики анализа коррупциогенности нормативных правовых актов). Затем совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации было названо мерой профилактики коррупции в Национальном плане противодействия коррупции (утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 года). Этим документом организация антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации была закреплена за Генеральным прокурором РФ и Министерством юстиции РФ.
Далее, на уровне Правительства РФ утверждаются Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (Постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 года N 195 и 196). Однако принятие Федерального закона от 17 июля 2009 года "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" не могло не поменять правительственную позицию, что выразилось в Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (ред. от 27 ноября 2013 г.).
В чем заключается идея антикоррупционной экспертизы и "эксклюзивность" российского подхода? Часто цитируемое определение коррупции, данное Джозефом Лапаломбаром, оказывается не вполне верным применительно к Восточной Европе. Политической коррупцией он называет практически любое действие, при совершении которого должностное лицо отступает от своих определенных законом обязанностей в обмен на получение персональных выгод. Однако в Восточной Европе "коррумпированные" чиновники зачастую делают именно то, что в любом случае должны были бы сделать в соответствии с законом. Кроме того, чиновники могут отступать от своих обязанностей из соображений лояльности и без какой-либо личной выгоды <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шайо Андраш. Коррупция, клиентелизм и будущее конституционного государства в Восточной Европе // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. N 1. С. 3.
При разработке Методики учитывались склонность российского законодательства к детальной регламентации прав и обязанностей сторон правоотношений ("инструктивность"), традиционное пренебрежение в юридических конструкциях принципами (они кажутся чрезмерно декларативными; кроме того, применение принципов предполагает большую свободу усмотрения, которая без законопослушности становится коррупциогенной), ненормативность судебных толкований и, как следствие, разноречивость судебной практики по одним и тем же спорным ситуациям. Помимо прочего, как и во многих административных новшествах, здесь использовалась своего рода презумпция "виновности" - при антикоррупционном анализе нормы нужно исходить из подверженности чиновника коррупционному соблазну. Можно спорить по поводу того, хорошо это или плохо, но Методика реалистична и самобытна, учитывая российские правовые традиции.
Административное усмотрение и проблема коррупциогенности
В результате антикоррупционной экспертизы удается избежать неоправданного наделения органов власти и должностных лиц дискреционными полномочиями. Сужение административного усмотрения (а по логике антикоррупционной экспертизы необходима детальная регламентация полномочий) всегда вызывало дискуссии среди специалистов. Так, по мнению И.Н. Барцица, "излишняя регламентация может привести к ситуациям, в которых государственный служащий, четко следуя требованиям административного регламента, будет обладать куда большей свободой в отказе запросам граждан, нежели это имеет место сегодня" <1>. По нашему мнению, все дело в качественном составлении административного регламента или иного нормативного акта. Если в нем не будут заложены возможности для такой свободы отказа запросу гражданина, это не вызовет негативные последствия.
--------------------------------
<1> "Россия и коррупция: кто кого". Десять лет спустя // Государственная служба. 2008. N 6. С. 22 - 23.
Недоверие к излишней регламентации происходит из западного либерального права, причем оно имеет место как в континентальной, так и в англосаксонской системе. Наиболее лояльный взгляд на дискреционную власть доминирует в США - собственно, само законодательство создается в надежде на то, что правоприменители скорректируют его недостатки в процессе исполнения. Усмотрение предпочтительнее любых предписаний, которые могли бы быть сформулированы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Коренев А.П., Соловей Ю.П. Дискреционные полномочия полиции США // Советское государство и право. 1982. N 4. С. 94.
Это американский подход с его неоспоримо высокой ролью судебной практики (которая действительно не только корректирует законы, но и восполняет пробелы). В Европе несколько иной путь приводит к сходному, хотя и более умеренному выводу.
Классик французского административного права А. Ориу писал, что администрация в своей деятельности подчинена закону и даже, более широко, - правовым нормам. Но это подчинение не отменяет определенной маржи свободы, которая именуется дискреционными полномочиями <1>. Дискреционные полномочия реализуются администрацией в свободе оценки, действия и решения. Но эта свобода выбора не может быть тотальной и подчинена законности <2>. Усмотрение администрации вовсе не является синонимом произвола, так как оно подчинено тем задачам и целям, ради которых администрация наделена дискреционной властью <3>. Даже касательно актов администрации, тесно связанных правовыми нормами, администрация располагает дискреционным минимумом - выбором момента <4>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Bouveresse A. Le pouvoir 
dans l'ordre juridique communautaire. Bruxelles: Bruylant, 2010. P. 2 - 3 (Coll. Droit de l'Union 
).
<2> См.: Braibant Guy, Stirn Bernard, Le droit administratif 
. 
Paris: Presses de sciences PO et Dalloz, 2002. P. 280.
<3> См.: Кобалевский Б. Советское административное право. М., 1929. С. 41.
<4> См.: Rivero J., Waline J. Droit administratif. 
Paris: Dalloz, 2002. P. 82 (Coll. 
).
И все же французские юристы тоже признают источником дискреционности неопределенность юридической регламентации <1>. Достижению правовой определенности помогают общие принципы права, применяемые судом; тем самым дискреционные полномочия подвержены судебному контролю. В целом же, помимо определенности компетенции, экспертиза также считается способом ограничения дискреционных полномочий <2>, но речь идет об оценке регулирующего воздействия <3>.
--------------------------------
<1> См.: Cormier M. Fondements de la 
des actes administratifs // RFDA. 2009. N 1. P. 3.
<2> См.: Bouveresse A. Op. cit. P. 489.
<3> Например, во Франции имеется la loi organique N 2009-403 du 15 avril 2009 relative 
l'application des articles 34 - 1, 39 et 44 de la Constitution, которым предварительной оценке законов придан обязательный характер.
Вообще, в классической французской доктрине административного права дискреционные полномочия рассматриваются как одна из основ хорошей административной деятельности (считается, что они позволяют администрации максимально учесть интересы граждан <1>). Думается, такое "лояльное" отношение французских юристов к дискреционным полномочиям основано на их уверенности в собственной системе административной юстиции, контролирующей администрацию.
--------------------------------
<1> Именно эта разница в подходе к дискреционным полномочиям вызвала интересную дискуссию в ходе обсуждения книги автора "Публичное право и экономика" (М.: Волтерс Клувер, 2011) в Обществе сравнительного законодательства (Париж, 2011. Апрель).
Кстати, именно в этом контексте проблема рассматривалась в российской юридической литературе начала XX века и первых советских источниках, еще не вполне отошедших от буржуазного права. "Под дискреционными актами администрации разумеются обычно те действия, которые совершаются органами административной власти, хотя и в пределах закона, но по свободному усмотрению административного установления и не подлежат по существу обжалованию перед судами административной юстиции. По нашему мнению точной грани между актами свободного и связанного усмотрения администрации провести не представляется возможным. Большая или меньшая связанность администрации зависит от большей или меньшей определенности административно-правовой нормы. Никакая административно-правовая норма не может настолько конкретизировать административную деятельность, чтобы совершенно устранить свободное усмотрение администрации. Учение о дискреционных актах администрации имеет громадный практический интерес лишь с точки зрения того, в какой мере акты свободного усмотрения администрации подлежат контролю административного суда. И вправе ли суд входить в рассмотрение вопроса по существу, не ограничиваясь формальной закономерностью акта?" <1>.
--------------------------------
<1> Кобалевский В. Очерки советского административного права. Государственное издательство Украины, 1924. С. 140 - 142.
Вообще, для зарубежного административного права характерно, что не наделение администрации полномочиями, а ограничение административной деятельности нормами права и контроль за их соблюдением является главным предназначением административного права <1>. Недаром Оксфордская энциклопедия идентифицирует административное право как отрасль публичного права, определяющую методы контроля за административной деятельностью государственных учреждений. Административное право включает юридические нормы, применимые к административным должностным лицам, основания, на которых могут оспариваться административные акты и решения, и средства противодействия административным правонарушениям <2>.
--------------------------------
<1> См.: Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М., 2003. С. 12.
<2> См.: Оксфордская иллюстрированная энциклопедия. М., 2002. Т. 7. С. 4.
Развитому судебному контролю на Западе способствует солидное процессуальное законодательство, фиксирующее позитивные административные процедуры. Законодательство всегда страдает неопределенностью и делегирует чиновникам полномочия по созданию конкретизирующих норм, и это право они используют по своему усмотрению. Но в западных демократиях законодатели более склонны к включению процедурных деталей в законодательство, если они видят в этом политические преимущества <1>. Так, в течение XX века широко распространилось "делегированное законодательство". Однако уже в 1946 году в США был принят Закон об административной процедуре, который не только установил базовые процессуальные стандарты нормотворчества правительственных учреждений, но и способствовал новой роли судов в оценке как применяемых процедур, так и в конечном счете справедливости результатов <2>.
--------------------------------
<1> См.: Соломон-мл. П.Г. Право и государственное управление: что отличает Россию? // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 2(63). С. 92.
<2> Соломон-мл. П.Г. Указ. соч. С. 81.
Таким образом, при всем желании верить в хорошую администрацию в России еще не созданы условия для ее надлежащего функционирования в виде процессуального управленческого кодекса (закона), признания значимости правовых принципов, которые можно применить и в отсутствие закона, а также создания специализированных административных судов. Эти минусы нашей административной системы "играют" против дискреционных полномочий. Поэтому в российском правосознании преобладает поиск идеальной нормы и недоверие (вполне оправданное) к правоприменителю.
Именно поэтому при разработке Методики мы исходили из того, что исполнительно-распорядительная деятельность невозможна без определенного пространства свободного усмотрения. Однако существуют сегменты управленческой деятельности, в которых такую возможность необходимо снизить до минимума. В авторской Методике и Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" имеется такой коррупционный фактор <1>, как широта дискреционных полномочий (выражается в отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)). Примером широты дискреционных полномочий служит норма, устанавливающая срок в один месяц для выдачи уполномоченным органом разрешения на реализацию скоропортящейся продукции, срок хранения которой не превышает пяти дней.
--------------------------------
<1> В авторской Методике для обозначения одного и того же понятия используется "коррупционный фактор", а в правительственном Постановлении - коррупциогенный. Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Перспективы применения антикоррупционной экспертизы
Антикоррупционная экспертиза не лишена недостатков. Прежде всего, мы рассматриваем ее как временный этап при создании правовых норм, поскольку основная масса коррупционных факторов одновременно представляет собой недостатки юридической техники. Соответственно, при надлежащей общей подготовке юристов они не должны допускать подобных недочетов. Далее, не исключается "поглощение" антикоррупционной экспертизы экономико-правовым анализом более общего плана - оценкой регулирующего воздействия. Собственно, антикоррупционная экспертиза - частный вариант юридической экспертизы и оценки регулирующего воздействия. Но самое главное, произошедший "увод" антикоррупционной экспертизы в ведомства сводит ее на нет. Она должна быть инструментом влияния общества на государство, а это возможно лишь при независимой организации экспертизы.
Вообще, несмотря на то, что авторская Методика легла в основу правительственного постановления, официальное урегулирование антикоррупционной экспертизы прошло не наилучшим образом. Так, из предложенных 22 коррупционных факторов <1> осталось только 11 (в Постановлении 2009 года их было 17, а теперь 11). К сожалению, оказались исключенными именно те коррупциогенные факторы, которые непосредственно связаны с проблемой открытости информации.
--------------------------------
<1> В последней переработанной автором версии Методики коррупционные факторы сгруппированы следующим образом: А. Коррупционные факторы, связанные с реализацией властных полномочий в качестве дискреционных: 1) широта дискреционных полномочий, 2) определение компетенции по формуле "вправе", 3) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, 4) злоупотребление правом заявителя, 5) выборочное изменение объема прав, 6) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, 7) юридико-лингвистическая коррупциогенность, 8) принятие НПА органа исполнительной власти "сверх компетенции", 9) заполнение законодательных пробелов при помощи НПА органа исполнительной власти; Б. Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов: 10) наличие пробела в регулировании, 11) отсутствие административных процедур, 12) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур, 13) отсутствие запретов и ограничений для государственных (муниципальных) служащих в конкретной области деятельности, 14) отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения, 15) отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными (муниципальными) органами и служащими, 16) отсутствие информации (нарушение режима прозрачности информации); В. Коррупционные факторы системного характера: 17) ложные цели и приоритеты, 18) нормативные коллизии, 19) нарушение баланса интересов, 20) "навязанная" коррупциогенность; Г. Проявления коррупциогенности: 21) формально-техническая коррупциогенность, 22) непринятие нормативного правового акта (бездействие).
В частности, нами выделялось нарушение режима прозрачности информации - отсутствие норм, предусматривающих раскрытие информации о деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), и порядка получения информации по запросам граждан и организаций. Несмотря на развитие законодательства в этой сфере, данный коррупциогенный фактор довольно часто встречается в наших нормативных актах. Например, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 года "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предпринята попытка создать систему раскрытия информации о деятельности контрольных органов, но она замкнута внутри вертикальной системы. Имеется в виду статья 7 пункт 5: "Ежегодно органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, осуществляют подготовку докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, об эффективности такого контроля и представляют указанные доклады в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку ежегодного сводного доклада о состоянии государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в том числе в электронной форме, и его представление в Правительство Российской Федерации".
Данная норма ставит сугубо административную цель представления отчетности, раскрытие этих сведений для общественности не предусмотрено. Между тем введение обязанности опубликования как сводного доклада, так и докладов отдельных органов контроля способно обеспечить открытый информационный режим, исключающий случаи утаивания нарушений со стороны органов власти. Этот пример иллюстрирует коррупциогенный фактор нарушения режима прозрачности информации в части информации о деятельности органов власти.
Другая составляющая этого коррупциогенного фактора - порядок получения информации по запросам граждан и юридических лиц - проявляется самым различным образом. Часто эти вопросы попросту обойдены в нормативном акте, оставляя простор для индивидуальных решений или ведомственных инструкций. Иногда закрепляется платность информации, получаемой по запросам, и здесь главный вопрос - обоснованность введения платы, а в случае обоснованности - ее адекватность и соразмерность. В других случаях в нормативном акте может ограничиваться способ доведения информации до сведения граждан. Так, в упомянутом Законе имеется ст. 9 п. 5: "Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети Интернет либо иным доступным способом". В данном случае использование формулировки "иным доступным способом" как избираемого самим органом власти вида обнародования информации предоставляет широкую свободу выбора и способно повлечь ущемление прав предпринимателей на информацию. Причем этот "иной доступный способ" представляет собой альтернативу электронному.
В авторской Методике имеются и другие коррупциогенные факторы, связанные с открытостью информации. Это отсутствие запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) - отсутствие превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус государственных (муниципальных) служащих в коррупциогенных отраслях. Несомненно, среди таких превентивных антикоррупционных норм должны содержаться те, которые определяют правила работы со служебной информацией. Коррупциогенный фактор отсутствия указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих), тоже имеет информационную составляющую, поскольку осуществлению контроля, как правило, предшествует получение информации.
Таким образом, нарушение правил информационного обмена тесно связано с коррупционными проявлениями, поэтому особенно важно при разработке нормативных актов закреплять открытость информации и обязывать органы публичной власти раскрывать информацию, не допуская ее засекречивания на ведомственном уровне.
В целом же нельзя забывать, что результаты любой экспертизы, даже проводимой по единой методике, неизбежно будут отражать субъективные взгляды и убеждения эксперта, а потому: а) обоснованно привлечение двух и более экспертов для каждой экспертизы, б) необходима унифицированная форма экспертного заключения для возможного сопоставления. В противном случае ценность экспертизы снижается, она формализуется, и смысл ее выхолащивается.
История неоднократно доказала бесполезность шумных кампаний, которые угасают столь же быстро, как и начинаются. Государство не способно контролировать само себя, в этом необходимо участие общества. Очень важно, чтобы антикоррупционные экспертизы не были монопольными. Так, если предоставить право их проведения какому-то одному государственному органу (пусть даже Минюсту), установится своего рода монополия - государственная. Без механизма реализации права на проведение антикоррупционной экспертизы любого нормативного акта институтами гражданского общества не обойтись.
В то же время "распыление" и многополярность в этом вопросе - ситуация "дитя у семи нянек". Истина - посередине. Нужно, чтобы государственная и независимая экспертизы официально и урегулировано сосуществовали, при этом совершенно необходим механизм государственного реагирования на итоги независимых антикоррупционных экспертиз. В законодательстве должно предусматриваться обязательное участие заинтересованных лиц и их объединений при разработке тематических актов, затрагивающих их интересы (экологических организаций, объединений малого бизнеса, обществ защиты прав потребителей и др.).
Через все это красной нитью проходит вопрос о качестве антикоррупционных экспертиз. Очень много зависит от квалификации эксперта, глубины его познаний, погруженности в проблему. Сделанная для галочки, устраняющая лишь очевидные формальные коррупционные факторы экспертиза теряет всякий смысл.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование позволяет сделать некоторые выводы.
Во-первых, необходимо понимание того, что административная реформа - закономерное и необходимое свойство государственного управления. На современном этапе преобразования уже немыслимы без использования ИКТ (электронная административная реформа). Но использование ИКТ не ограничивается их обеспечительной ролью технического характера; имплементация ИКТ в традиционные административные процедуры преображает их сообразно требованиям информационного общества.
Во-вторых, административная реформа обнажила состояние неразработанности многих вопросов государственного управления в отечественной правовой науке, таких как публичные услуги, юридические лица публичного права, административный договор, делегирование публичных функций. Без понимания этих важных концепций и отражения их в российском законодательстве никакие суперсовременные информационные технологии не способны оптимизировать государственное управление. То же самое относится и к осознанию необходимости эффективной системы административных судов, способных контролировать деятельность власти.
В-третьих, в информационном обществе устанавливается такой режим транспарентности государственного управления, который переносит акцент с права гражданина на доступ к информации на "опережающую" обязанность органов государственной власти по ее раскрытию. Транспарентность становится универсальным принципом государственного управления и заслуживает конституционного отражения.
В-четвертых, новые информационные технологии создают совершенно иные механизмы участия граждан в управлении: "открытому правительству" противостоит "электронный гражданин", доступ в Интернет постепенно становится фундаментальным правом гражданина, поскольку с ним связаны новые способы функционирования государства (электронное опубликование нормативных актов, предоставление государственных и муниципальных услуг). Это свидетельствует о демократизации государственного управления в целом.
В-пятых, нельзя упускать из виду антикоррупционные эффекты государственного управления в информационном обществе, в том числе повышение качества правовой информации.
Важно, что выявленные тенденции имеют глобальный характер; нейтральность информационных технологий обусловливает "надполитичность" государственных преобразований. В то же время нейтральность технологий всегда может быть поглощена политической мотивацией, когда технологии используются только в качестве инструмента определенной политики, возвращаясь к чисто обеспечительной роли. Способно ли развитое информационное общество "зафиксировать" нейтральность технологий, блокировав возможности политического влияния, - вопрос дальнейшего этапа, выходящий далеко за рамки права.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 460; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!