Публичное представление предложения. 7 страница
-------------------------------- <1> См.: Общее европейское пространство: перспективы взаимоотношений России и ЕС / Под ред. Э. Брюна, К. Греффа, В. Мау, В. Новикова, И. Самсона. М., 2004. С. 126. Таким образом, снова возникает проблема неурегулированности в российском праве административного договора, непризнания юридических лиц публичного права, административной юстиции. Очевидное отставание доктрины в этом вопросе тем более недопустимо в условиях проникновения в законодательство отдельных разрозненных элементов такого явления, как участие негосударственных субъектов в государственном управлении. Не получая объективную научную оценку, формирующийся институт законодательства грешит разрозненностью и разобщенностью и порождает практические трудности. Еще в 1998 году Конституционный Суд РФ признал возможность осуществления публичных функций негосударственными организациями. В Постановлении КС РФ от 19 мая 1998 года N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате" подчеркнуто, что Конституция РФ, в том числе указанные конституционные нормы, не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. Наделение государством нотариальных палат в соответствии с законом отдельными управленческими и контрольными полномочиями в целях обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и свобод граждан не противоречит Конституции РФ. После этого утверждения в российское законодательство проникают никак не поясняемые элементы, а попросту происходит констатация процесса. Например, Закон РФ от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне" (ред. от 1 декабря 2007 года) устанавливает, что отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, регулируются Законом РФ "О государственной тайне", положения которого обязательны для исполнения на территории Российской Федерации и за ее пределами органами законодательной, исполнительной и судебной власти, а также организациями, наделенными в соответствии с федеральным законом полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации государственное управление в установленной сфере деятельности, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, взявшими на себя обязательства либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства Российской Федерации о государственной тайне. Из этой статьи очевидна возможность наделения полномочиями в сфере государственного управления организаций, не являющихся органами власти. Или, к примеру, действие Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" распространяется "также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 настоящей статьи государственных и муниципальных услуг". Среди таких организаций многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг - организация, созданная в организационно-правовой форме государственного или муниципального учреждения (в том числе являющаяся автономным учреждением), отвечающая требованиям, установленным настоящим Федеральным законом, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна". Федеральный закон от 26 июля 2006 года "О защите конкуренции" (ред. от 6 декабря 2011 года) распространяет запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие), помимо органов власти, на организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг. Возможность осуществления полномочий органов власти заложена в нормативном определении автономного учреждения, каковым признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры (Федеральный закон от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"). На фоне довольно хаотичного развития законодательства Конституционный Суд РФ более четко формирует свою позицию. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 года N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области" говорится уже о публично значимых функциях. Специальное регулирование федеральным законодателем правоотношений, возникающих в связи с возможностью обращения граждан и их объединений, включая юридические лица, к иным, помимо органов публичной власти, организациям, наделенным публично значимыми функциями (выделено мной. - Э.Т.), не исключается, но, напротив, предполагается, равно как и право субъекта Российской Федерации обязать создаваемые им государственные учреждения и иные организации, осуществляющие публично значимые функции, рассматривать обращения граждан в целях обеспечения реализации и защиты их конституционных прав и свобод, а также определить правила и процедуры такого рассмотрения. Взаимное влияние законодательства и конституционной судебной практики дает внешние выражения. Признание противоречащими Конституции РФ ряда статей Федерального закона от 2 мая 2006 года "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" привели к изложению права граждан на обращение в новой редакции (Федеральный закон от 7 мая 2013 года N 80-ФЗ): "Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам". Такого рода вмешательство Конституционного Суда РФ в толкование сравнительно недавно принятого Закона свидетельствует как о недостаточной проработанности закона, но в еще большей степени о значительном системном пробеле в понимании современного государственного управления и недостаточном отражении этого понимания в законодательстве. В итоге в российском законодательстве с подачи Конституционного Суда РФ появилось понятие "публично значимой функции" (без его разъяснения). Материально-правовой аспект проблемы неизбежно влияет на процессуальный. Речь идет о давно поднимавшейся в литературе проблеме оспаривания в суд решений органов власти. АПК РФ предусматривает рассмотрение дел об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (выделено мной. - Э.Т.), должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей (ст. 197), а ГПК РФ - решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Узкий подход в ГПК РФ потребовал корректировки со стороны Верховного Суда РФ, а именно Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих". Пункт 5 этого Постановления говорит об оспаривании действий органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления (выделено мной. - Э.Т.) и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей (ст. 26 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"), решений призывных комиссий (п. 7 ст. 28 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", ст. 15 Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе"); дела об оспаривании решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, связанных с согласованием и разрешением на размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, по мотиву нарушения прав и свобод заявителя, создания препятствия к их осуществлению; дела об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих право граждан и организаций на доступ к информации (п. 6 ст. 8 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"). По правилам, предусмотренным главой 25 ГПК РФ, рассматриваются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий (выделено мной. - Э.Т.). К таким лицам, в частности, относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации, государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (ст. ст. 2, 21, 26, 32 Федерального закона "О техническом регулировании"), государственные учреждения, подведомственные федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (ст. 3 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости"). Правомочность действий Верховного Суда РФ в данном случае вызывает сомнения, хотя мотивы такого вмешательства в нормотворческую деятельность очевидны - отсутствие в законодательстве четкого понимания и перечня субъектов, осуществляющих государственное управление. Разница в подходах арбитражных судов и судов общей юрисдикции, которая уже неоднократно выявлялась по разным категориям дел, в конечном итоге нарушает право граждан на судебную защиту и равенство перед судом. Терминологически в трактовке высших судов и процессуальных кодексов мы сталкиваемся с "публично значимой функцией" (Конституционный Суд РФ), "государственными и иными публичными полномочиями" (АПК РФ), "властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления", "государственно-властными полномочиями" (Верховный Суд РФ), и все это для обозначения одного и того же явления, получившего в науке наименование "делегирование полномочий". Однако действующее законодательство не содержит ни общих норм о делегировании полномочий, ни норм о делегировании осуществления публичных полномочий в частный сектор. Кроме того, как подмечено в литературе по поводу понятийного аппарата, в положениях об органах исполнительной власти и в уставах подавляющего большинства учреждений, понятие "государственная услуга" или не используется вовсе, или применяется только в отдельных случаях. Основными же понятиями, прочно закрепившимися в системе государственного управления, являются "полномочия" и "виды деятельности" <1>. Практика остро нуждается в единообразии нормативной терминологии. -------------------------------- <1> См.: Калинин А.М. Реформа государственных учреждений: итоги 2010 г. и проблемы совершенствования правового регулирования // Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. N 2. С. 141. Но отображение терминологии в законодательстве - это уже, по сути, конечный этап нормативного закрепления концепции; в данном случае, как отмечалось, речь идет о таких фундаментальных концептах, как юридическое лицо публичного права, делегирование властных полномочий, публичные услуги (причем в широком контексте - как удовлетворение основных потребностей граждан страны, гарантированных Конституцией, а не просто заявительные услуги административного свойства). Мы неоднократно говорили о необходимости введения в наше законодательство категории юридического лица публичного права, при этом речь идет не об изменении существующей в гражданском праве и законодательстве классификации юридических лиц, а о принципиально иной категории публичного права <1>! Хорошим выходом представляется закрепление данного понятия напрямую в Конституции РФ <2>. -------------------------------- <1> См.: Талапина Э.В. Публичное право и экономика: Курс лекций. М.: Волтерс Клувер, 2011. С. 95. <2> См.: Хабриева Т.Я. Современные подходы к классификации юридических лиц // Журнал российского права. 2014. N 10. С. 14. То, что в публичном праве не проработана концепция государственных услуг и их предоставления негосударственными субъектами на основе делегирования, приводит к предложению встроить гражданско-правовой договор предоставления государственных услуг государственными бюджетными учреждениями в "систему традиционных административно-правовых средств, необходимых для правового оформления предоставления государственных услуг непосредственно органами государственной власти" <1>! Ведь "гражданско-правовой договор является универсальным средством введения блага в виде опосредованной государственной услуги в экономический оборот" <2>... Интересно, как в этом случае предполагается квалифицировать государственную пошлину? Как прибыль по гражданско-правовому договору?! -------------------------------- <1> Лактионова Н.А. Правовые формы предоставления государственных и муниципальных услуг // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. N 3. С. 91. <2> Там же. С. 90. Это пример "экстремистского" и, конечно, неграмотного обращения с законом и доктриной, но тому есть свои причины. Действительно, понятие государственной услуги, данное в законе, ограничивается лишь "административными" услугами. А как быть с так называемыми социальными услугами: образование, здравоохранение, социальная помощь? В широком плане они также являются публичными услугами, гарантированными Конституцией страны. Электронизация государственных услуг Как отмечено выше, новый этап административной реформы связан с электронизацией. В основном она ориентирована на предоставление государственных (муниципальных) услуг. Программные акты ставят привлекательные цели: доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, должна составить к 2018 году не менее 70 процентов, а имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, уже к 2015 году - не менее 90 процентов. Примечательно, что работа по переводу государственных услуг в электронный вид была начата с тех услуг, для которых уже имелись "бумажные" административные регламенты (как верно заметил Жорж Шатийон, бумажное государство и электронное государство сосуществуют) <1>. По мнению экспертов, такой подход позволяет избежать "автоматизации хаоса". Кроме того, расходы на создание электронных услуг при наличии регламента снижаются на 30 - 40% <2>. Одновременно для перехода к более высоким уровням электронного взаимодействия требуется серьезный пересмотр большинства ранее созданных регламентов на основе межведомственного подхода, ведь именно межведомственные согласования являются основной причиной длительных сроков обслуживания, возникновения посреднических услуг, иных административных барьеров <3>. -------------------------------- <1> См.: Chatillon G. Administration et services publics // AJDA. 2001. P. 617. <2> См.: Барабашев А.Г., Клименко А.В. Ретроспективный анализ основных направлений модернизации системы государственного управления и государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. N 3. С. 49. <3> См.: Барабашев А.Г., Клименко А.В. Указ. соч. С. 50. На наш взгляд, это свидетельствует о том, что электронный административный регламент не просто перевод в электронный формат регламента обычного. Электронизация трансформирует существо предоставляемой услуги и максимально обезличивает ее - гражданин контактирует с одним-единственным органом, внутренняя административная процедура от него скрыта, он не должен предоставлять повсюду одни и те же документы и обращается повторно лишь за получением результата. Административная процедура скрыта, что не означает закрытость. Наоборот, гражданин информируется о стадиях прохождения дела и имеет возможность обжаловать как промежуточные действия, так и результат. Что немаловажно, имеется возможность досудебного обжалования в краткие сроки. Все это подкреплено возможностью привлечения должностных лиц к административной ответственности. 15 декабря 2009 года начал работу Общероссийский портал государственных услуг www.gosuslugi.ru. Поначалу его работа осуществлялась в плане систематизации информации об услугах, но постепенно все больше услуг можно получить в электронном виде или, по крайней мере, совершить электронно часть действий при получении услуги. В системе электронных услуг важное место занимает такой компонент, как многофункциональные центры предоставления государственных (муниципальных) услуг (МФЦ). Согласно Федеральному закону от 27 июля 2010 года "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг - организация, созданная в организационно-правовой форме государственного или муниципального учреждения (в том числе являющаяся автономным учреждением) <1>, отвечающая требованиям названного Федерального закона и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна". -------------------------------- <1> Необходимо заметить, что в первое время в субъектах РФ МФЦ создавались в самых разных организационно-правовых формах, в том числе и как унитарные предприятия, что породило дискуссию в литературе (См.: Саввина Ю.В. Проблемы выбора организационно-правовой формы многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 5). Системы обслуживания "одного окна" - многофункциональные центры - представляют собой единое место приема, регистрации и выдачи заявителю документов при предоставлении различных государственных и муниципальных услуг. Его организационной основой являются регламенты функций и услуги различных органов власти, объединенных на основе регламента взаимодействия, соглашений информационного обмена и документооборота между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и муниципалитетами <1>. Как верно подмечено в литературе, принцип "одного окна" (или "единого окна") заключается в упрощении административных процедур для заявителя, которое происходит, когда он нуждается в комплексной государственной или муниципальной услуге, когда возникает необходимость совершения определенной совокупности административных действий различными административными органами, координации внутренних административных процедур. Федеральный закон об услугах, однако, не заложил параметров понимания принципа "одного окна", что позволяет использовать ресурс МФЦ и для организации осуществления единичных административных действий <2>. Правда, в масштабах такого мегаполиса, как Москва, экстерриториальный принцип работы МФЦ, даже если речь идет о совершении единичных административных действий, позволяет гражданам существенно экономить время и силы.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 150; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!