Публичное представление предложения. 2 страница
-------------------------------- <1> См.: Приватизация в Великобритании: социально-экономический и политический анализ. М., 2000. С. 230 - 235. Теоретически государственная контрактная система имеет две стороны: государственное потребление товаров и услуг (1) и предоставление государственных услуг населению (2). Модель "активизирующего" государства опирается на содержащуюся в концепции нового государственного менеджмента модель "поручительства", согласно которой государственные учреждения разделяются на две большие группы: "заказчиков" и "исполнителей" заказов. Принимая решения о предоставлении государственных услуг, необходимо исследовать, какие элементы этих услуг могут предоставляться государственными, а какие - негосударственными организациями. Выбор здесь большой: административные структуры, приватизированные учреждения, частные предприятия, включенные в публично-частное партнерство (public - private - partnerships), "неприбыльные" организации, семьи и отдельные граждане <1>. -------------------------------- <1> См.: Райхард К. Реформирование государственного управления. Концепция "активизирующего" государства // Реформы госуправления накануне третьего тысячелетия. М.: Изд-во РАГС, 1999. С. 9 - 12. Нужно иметь в виду, что контрактная система имеет и свои минусы, которые уже проявились. Так, частный сектор США настолько укрепляет свои позиции в сфере услуг, что констатируется потеря государственного контроля. А ведь на контрактную основу переводятся и такие важные отрасли, как управление транспортными средствами, зданиями и земельными участками, контроль качества воздуха, водные ресурсы, использование твердых отходов. "Местные органы управления постепенно теряют контроль над сферой услуг, предоставляемых по контракту, растут цены на них, а в случае нарушения условий договора и аннулирования контракта местной администрации становится не под силу быстро решить проблему поиска нового исполнителя на взаимоприемлемых для обеих сторон условиях либо решить ее своими силами. Поэтому необходимо организовать эффективную систему предоставления услуг государственным сектором, а сами государственные услуги сделать конкурентоспособными" <1>. -------------------------------- <1> Контракты на предоставление услуг. Руководство для местных органов власти. М.: RTI (Рисерч Трайэнгл Инститьют) и Союз российских городов, 1996. С. 34 - 35. В настоящий период наблюдается переход от идей нового государственного менеджмента к сетевому подходу (концепция governance), понимаемому как равноправное сотрудничество государственных и негосударственных структур; при этом и новый государственный менеджмент, и сетевая теория отражают тенденцию к расширению круга субъектов управления <1>. -------------------------------- <1> См.: Положихина М.А. Организация государственного управления в современной России: структура, технологии, оценки. С. 44 - 52. Что такое хорошее государственное управление? Одним из основных требований к современному государственному управлению является его эффективность. В ряде стран положения о гарантиях эффективности государства устанавливаются непосредственно в Конституции (Китайская Народная Республика, Республика Сингапур, Республика Индия, Мексиканские Соединенные Штаты, Федеративная Республика Германия и др.) <1>. -------------------------------- <1> См.: Барциц И.Н. Конституционное право на хорошее (эффективное) управление: критерии, показатели, оценки // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 11. Разумеется, в мире нет единой системы оценки эффективности управления. В качестве обобщения можно отметить три подхода к категории качества государственного управления. Во-первых, качество в шкале "затраты - результат", во-вторых, сопоставление результатов деятельности с неким эталоном. Третий подход основан на сопоставлении результатов управленческой деятельности власти по отношению к заявленным ею публично целям <1>. -------------------------------- <1> См.: Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э., Орлов И.Б., Строганова С.М. Качество и успешность государственных политик и управления. М., 2012. С. 7. В Европе в органах государственного управления было предложено использовать такие модели оценки качества, как Quality Award Models (Малькольм Болдридж, Европейская ассоциация управления качеством (EFQM)). Также странами - членами ЕС была разработана универсальная методика самостоятельного проведения оценки CAF (Common Assessment Framework - Единое руководство по проведению оценки). В нем все выполняемые государственными агентствами функции разделены на девять подгрупп и две группы. К первой подгруппе относятся: выполнение руководящих функций, управление кадрами, стратегическое и краткосрочное планирование, координация совместной работы и распределение ресурсов, корректировка хода работы и мониторинг изменений. Во второй группе оцениваются результаты деятельности по четырем критериям: качество работы служащих, качество оказываемых клиентам/гражданам услуг, степень удовлетворенности общества работой органов государственного управления, результативность основных видов деятельности <1>. -------------------------------- <1> См.: Холькери К. Оценка эффективности реформ государственного управления в Финляндии // Стратегия реформы государственного управления в России и ее реализация на региональном уровне. М., 2005. С. 103. В США применялась система оценок GPP - Government Performance Project (качество правительственных проектов) соответственно для оценки качества и эффективности выполнения правительственных проектов. Здесь выделяется пять критериев качества и эффективности выполнения правительственных проектов: система управления по результатам, уровень финансового менеджмента, управление персоналом, управление информационными технологиями, управление капитальными расходами <1>. Бюро по управлению и бюджету (Office of Management and Budget (OMB)) до 2011 года использовало Систему оценок и рейтингов эффективности (PART) для анализа отдельных программ с точки зрения их эффективности, результативности и качества услуг в целях укрепления успешных программ и реформирования или прекращения неэффективных программ с прочной увязкой с бюджетными предложениями президента <2>. Теперь в США принят Закон о результативном управлении и модернизации результатов 2010 года (Government Performance and Results Modernization Act 2010 <3>), посвященный планам деятельности и отчетам. -------------------------------- <1> URL: http://www.pewtrusts.org/en/archived-projects/government-performance-project (дата обращения: 17.02.2015). <2> См.: Александров О.В., Добролюбова Е.И., Клочкова Е.Н., Южаков В.Н. Внедрение управления по результатам в деятельность органов государственной власти: промежуточные итоги и предложения по дальнейшему развитию. М., 2014. С. 19 - 20. <3> URL: http://www.whitehouse.gov/omb/performance/gprm-act (дата обращения: 17.02.2015). Указанные подходы реализованы и при формировании международных показателей государственного управления. С 1996 года применяется международный интегральный показатель государственного управления GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), разработанный Всемирным банком. Он оценивает эффективность государственного управления в межстрановом сравнении. Показатель был разработан на основе нескольких сотен переменных и состоит из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления. Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому государственное управление понимается как совокупность традиций и институциональных образований и включает процессы выбора, контроля и замены правительства; способность правительства формулировать и проводить политику; уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе. Оценка проводится на основе сравнения шести индексов: 1) право голоса и подотчетность - индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав; 2) политическая стабильность и отсутствие насилия - индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны); 3) эффективность правительства - индекс отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством; 4) качество законодательства - значение данного индекса связано с проводимой политикой, с помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса; 5) верховенство закона - индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов; он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе; 6) контроль коррупции - индекс отражает восприятие коррупции в обществе, при этом учитываются разные стороны явления, начиная от частоты "дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана" до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования "большой коррупции" на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции. Существуют и международные рейтинги, оценивающие качество отдельных аспектов государственного управления, в том числе: - рейтинг простоты ведения бизнеса <1> (оценивает привлекательность стран с точки зрения регулятивного режима и стоимости ведения бизнеса); -------------------------------- <1> Наиболее известны доклады Всемирного банка Doing business. - индекс восприятия коррупции (оценивает уровень коррупционных проявлений); - индекс экономической свободы, индекс непрозрачности (оценивают уровень прозрачности и доступности информации, уровень вмешательства государства в деятельность экономических субъектов). Если об эффективности государственного управления в той или иной мере говорилось всегда, в том числе в советские годы <1>, то лишь в начале 1990-х годов возник новый поворот проблемы - понятие управления государством (англ. governance, франц. gouvernance, в отличие от government и gouvernement соответственно). Идея управления государством базируется на четырех доминантах конца XX века: победа Запада в "холодной" войне, окончание конфликтов собственности, универсализация демократического мышления, механизм наиболее продуктивного производства <2>. Эта система управления государством отвергает иерархию, теперь государство лишь следит, чтобы общественные отношения не складывались плохо <3>. Очевидно, что идея управления государством подчеркивает эволюцию границ публичного и частного - они теперь взаимопроникают. Публичное нуждается в участии частного, а частное начинает решать публичные задачи <4>. -------------------------------- <1> См.: Бачило И.Л., Розенбаум Ю.А., Сергиенко Л.А., Слезингер Г.Э. и др. Проблемы эффективности работы управленческих органов / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Наука, 1973; Пискотин М.И., Лазарев Б.М. О развитии науки советского административного права // Советское государство и право. 1975. N 4. С. 54. <2> Moreau D.P. La gouvernance. Paris: PUF, 2003. P. 10 (Coll. Que sais-je?). <3> Moreau D.P. Op. cit. P. 30. <4> Ibid. P. 32. См. также: Яковлев В.Ф., Талапина Э.В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журнал российского права. 2012. N 2. С. 5 - 16. В целом концепция управления государством предполагает, что государство должно предоставить гарантии хорошего управления: уважение частной собственности, прозрачность процедур, равенство национального и иностранного, свободное перемещение капиталов <1>. -------------------------------- <1> См.: Moreau D.P. La gouvernance. P. 39. ООН разработана методика по оценке Good Governance, или, в зависимости от перевода, хорошего, надлежащего или качественного управления, которая учитывает ключевые ценности различных подходов. 1. Ценности правового подхода: - верховенство права (rule of law) - наличие справедливых законов и действенная защита прав человека, особенно для демократических меньшинств; - равенство и недискриминация (equity and inclusiveness) - равный подход ко всем гражданам. 2. Ценности политического подхода: - участие (participation) - участие граждан в процессе принятия государственных решений, как непосредственное, так и через организации гражданского общества; - оперативность (responsiveness) - административные процессы в разумное время обеспечивают вовлечение и дают возможность участия всех заинтересованных лиц; - ориентация на консенсус (consensus oriented) - используются механизмы посредничества и иные способы для достижения общего согласия при принятии решений в интересах всех членов общества. 3. Ценности менеджеристского подхода: - результативность и эффективность (effectiveness and efficiency) - органы власти производят результаты, которые удовлетворяют общественные ожидания, и в то же время наилучшим образом используют ресурсы, находящиеся в их распоряжении, заботясь о воспроизводстве этих ресурсов. 4. Универсальные организационные ценности: - прозрачность (transparency); - подотчетность (accountability) <1>. -------------------------------- <1> URL: http://www.unescap.org/sites/default/files/good-governance.pdf (дата обращения: 17.02.2015). Концепция "хорошего государственного управления" не подразумевает, что государство должно быть монополистом власти, оно выступает "менеджером власти", который распределяет задания и ресурсы между негосударственными акторами, координирует и контролирует их работу <1>. -------------------------------- <1> См.: Геншель Ф., Лайбфрид Ш. Государство Шупперта: как наблюдают изменение идеи формы? (реферат) // Современное государство: политико-правовые и экономические исследования. М.: ИНИОН, 2010. С. 221 - 222. Изначально право на хорошее управление было "открыто" Европейским судом справедливости в числе общих принципов права, которые "выходят" за конкретные позитивные нормы <1>. Концепция "governance" базируется на трех составляющих: -------------------------------- <1> См.: Schmidt-Assmann E. Principes de base d'une du droit administratif (parties 2 et 3) // RFDA. 2008. N 4. P. 669. 1) ответственность несет не только политическая власть. Управление представляет собой компромисс, основанный на влиянии политических, экономических и социальных факторов, поскольку предлагает новые формы действий, относящиеся к регулированию; 2) различные субъекты требуют приобщения к процессу принятия решений (разделение ответственности между государством, гражданским обществом и рынком); 3) ни один из субъектов не обладает знаниями и средствами, необходимыми для самостоятельного разрешения возникающих проблем (участие, переговоры и координация). "Хорошее государственное управление" активно используется в документах Евросоюза. Согласно ст. 9 Соглашения Котону (2000) о сотрудничестве ЕС с государствами Африки, Карибского бассейна и Тихого океана, хорошее управление - это "транспарентное и ответственное управление человеческими, природными, экономическими и финансовыми ресурсами в целях справедливого и устойчивого развития". Причем акцент делается на прозрачный процесс принятия решений <1>. В июле 2001 года Европейская комиссия опубликовала Белую книгу о европейском "governance", в которой содержится пять принципов "governance": открытость, участие, ответственность, эффективность, согласованность <2>. -------------------------------- <1> См.: Дольцер Р. Хорошее управление: новый транснациональный путеводный образ государственности? // Международно-правовые стандарты в конституционном праве / Под ред. И.А. Конюховой. М.: РАП, ИНИОН РАН, 2007. Ч. 2. С. 125. <2> Бландиньер Ж.-П. Изменение основополагающих производственных и общественных парадигм. Трансформация общественного сектора в Европе (опыт стран ЕС) // www.recep.ru. Право на "хорошее управление" закреплено в Хартии Европейского союза об основных правах от 12 декабря 2007 г. Статья 41 Хартии предусматривает право лица быть заслушанным; право на доступ к затрагивающему его информационному досье при соблюдении законных интересов в виде конфиденциальности, профессиональной и коммерческой тайны, обязанность администрации мотивировать свои решения, право на возмещение ущерба, причиненного действиями, решениями, бездействием административных органов, право на выбор языка при взаимодействии с органами ЕС. Кроме того, каждое лицо имеет право на доступ к документам институтов, органов и учреждений Союза независимо от их носителя (ст. 42) и право на обжалование действий органов и учреждений ЕС в соответствии с установленным Хартией порядком уполномоченному по правам граждан ЕС (ст. 43). Получается, что современное государство уже не осуществляет прямолинейное управление сверху вниз. Оно также не реализует свой суверенитет как право делать все, что хочется, без контроля. Этот контроль перешагивает границы государства, в итоге государство находится под разнообразным наблюдением - собственного населения, неправительственных организаций, рейтинговых агентств, межгосударственных организаций <1>. Государство становится ответственным и перед международным сообществом. -------------------------------- <1> Moreau D.P. La gouvernance. P. 40. Глава 2. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ Административные реформы в современном мире В современный период большинство государств подвергаются существенному реформированию и практически одновременно осуществляют административные реформы. Проведение административной реформы становится отличительным признаком государства в условиях глобализации. Хотя, по выражению классического административиста Ролана Драго, в некотором смысле административная реформа - это миф. Администрация находится в состоянии постоянной реформы, что является одним из признаков ее здоровья <1>. Американские исследователи тоже разделяют идею о продолжительности административной реформы, выделяя различные ее этапы и ведя отсчет от писем Уилсона (1887) <2>. Действительно, для многих стран ОЭСР характерен переход от административной реформы как ограниченного во времени мероприятия (программы) к постоянному, непрерывному управлению изменениями <3>. -------------------------------- <1> См.: Драго Р. Административная наука. М., 1982. С. 72. <2> См.: Boyd M.N. Administrative reform in the States // Public Administration Quarterly. Vol. 33. 2009. N 2. P. 155. <3> См.: Итоги 10 лет административной реформы и задачи на перспективу: Материалы круглого стола, состоявшегося 3 апреля 2014 г. в рамках XV Апрельской международной научной конференции "Модернизация экономики и общества" в НИУ ВШЭ // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. N 2. С. 89. Относительной синхронности административных реформ в разных странах способствует глобализация и деятельность международных организаций. Влияние глобализации привело к появлению концепции многоуровневого государства, когда функции государства группируются по уровням: глобальный (ВТО, ОЭСР), европейский (ЕС, Совет Европы), национальный, региональный и локальный <1>. При этом глобальное управление, глобальное административное право предпочитают мягкие формы создания норм <2>.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 147; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!