Публичное представление предложения. 3 страница
-------------------------------- <1> См.: Power and Bureaucracy in Finland. 1809 - 1998. Edited by Jorma Selovuori. Helsinki, 1999. P. 232. <2> См.: The emergence of Global Administrative Law. North Carolina, 2005. Теперь глобальная политика административного реформирования имеет вполне определенные общие контуры и структуру. Удобнее всего определить общую стратегию административных реформ, проводимых разными странами, воспользовавшись данными обобщающих исследований Всемирного банка. Эксперты Всемирного банка Ник Мэннинг и Нил Парисон рассматривают административную реформу не как причину, а как следствие других аспектов либерализации. Существуют четыре цели реформ, которые в той или иной мере были публично провозглашены правительствами четырнадцати стран, опыт которых они проанализировали (Австралия, Бразилия, Великобритания, Венгрия, Германия, Канада, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Польша, США, Финляндия, Чили, Южная Корея): 1) снижение государственных расходов: поддержание благоприятного климата для инвестиций и конкурентоспособности отечественных компаний; 2) повышение способностей к развитию и реализации политики: преодоление сопротивления реализации законной политики или преодоление сопротивления сокращению ряда программ со стороны заинтересованных кругов; 3) улучшение выполнения государством функций работодателя: превращение государства в ответственного работодателя, привлечение достаточного числа работников соответствующей квалификации при ограничении совокупных затрат на рабочую силу; 4) повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны населения и частного сектора: повышение уважения и доверия к государству со стороны частного сектора и общественности <1>. -------------------------------- <1> См.: Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт / Пер. с англ. М.: Весь мир, 2003. С. 35 - 36. Эксперты разделили проводимые реформы на основные и "передовые". Основные реформы могут быть проведены в жизнь с помощью применения принудительных мер, а "передовые" - на основе глубоко укоренившейся в поведении государственных служащих дисциплины и организационной культуры соблюдения правил. Центральными элементами "передовых" реформ было предложено считать приватизацию - сокращение государственных активов и передачу частному сектору на основе подряда основных государственных функций, а также дерегулирование. Элементы основных и "передовых" реформ представлены в таблице 1 <1>. -------------------------------- <1> См.: Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. С. 65. Таблица 1 Основные реформы, имеющие целью обеспечение или укрепление дисциплины в государственном секторе "Передовые" реформы Организационная структура исполнительной власти Размеры государственных органов Упрощение и укрепление структур министерств Специализированные, одноцелевые агентства Применение контрактной системы Ограниченное применение контрактов, в которых определяются задания в отношении конечных результатов деятельности Широкое применение контрактной системы в государственном секторе в целом Конкретизация заданий государственных агентств Задания и годовые планы Конкретные обязательные цели Способность и ответственность в развитии и реализации политики Децентрализация в политической области Незначительные изменения ответственности Существенное перераспределение ответственности с перенесением ее с центрального правительства на субнациональные правительства Освобождение себя от предоставления услуг Ряд незначительных сокращений в предоставлении услуг Серьезные меры по освобождению государственной власти от выполнения некоторых, ранее вменявшихся ей в обязанность задач Выдача задач на основе подряда Выдача контрактов частному сектору на решение легко определяемых вспомогательных задач Передача частному сектору на основе подряда стратегических либо трудноопределяемых задач, таких как управление фондом заработной платы или разработка политики Административная реформа в России в условиях информатизации В России в 90-е годы ориентированность на экономические преобразования оставила без внимания само государство, регулирование деятельности органов которого происходило во многом стихийно. Только в Послании Президента РФ 1997 года "Порядок во власти - порядок в стране" впервые была озвучена необходимость коренных перемен в системе государственного управления; была подготовлена, но не обнародована первая концепция реформы государственного управления. Официально административная реформа была инициирована Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах". В Указе отмечено, что реформа направлена на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. Таким образом, прямая связь государственных преобразований и либерализации рыночных отношений очевидна. Кроме того, административная реформа стала рассматриваться как неотъемлемая составная часть стратегического курса на инновационное развитие <1>. В качестве координационного органа Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 года N 451 создана правительственная комиссия по проведению административной реформы. Теоретическая основа административной реформы детализирована в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года N 1789-р. -------------------------------- <1> См.: Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления. М., 2011. Т. 1. С. 394. В качестве первого шага административной реформы рассматривалась регламентация деятельности исполнительной власти ("унифицированная система должностных инструкций"), потому что в России до сих пор нет бюрократии в классическом понимании Макса Вебера, одной из отличительных черт которой является обезличенная рациональная процедура <1>. Однако понимание административной процедуры сводилось к административному регламенту; считалось, что любое административное действие можно свести к шаблону (алгоритму). Административный регламент представляет собой пошаговое, алгоритмическое описание оптимизированного процесса исполнения функции или оказания услуги, включающее критерии принятия решений и детальную характеристику конечного результата в виде стандарта исполнения <2>. -------------------------------- <1> См.: Общее европейское пространство: перспективы взаимоотношений России и ЕС / Под ред. Э. Брюна, К. Греффа, В. Мау, В. Новикова, И. Самсона. М., 2004. С. 126. <2> См.: Барабашев А.Г., Клименко А.В. Ретроспективный анализ основных направлений модернизации системы государственного управления и государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. N 3. С. 47. По оценкам экспертов, информационная роль административных регламентов на том этапе реформы была революционной. Утвержденный регламент является нормативным актом, а значит, может быть оспорен в суде, равно как и действия по его исполнению <1>. Гражданское общество впервые получило возможность заглянуть внутрь бюрократической машины, остававшейся до недавнего времени абсолютно закрытой, способной по своему усмотрению расширять собственные полномочия. Открытость регламентов обеспечила беспрецедентный уровень открытости бюрократии <2>. -------------------------------- <1> Так, сформировалось целое направление судебной практики, в результате которой нормы некоторых административных регламентов признаны недействующими (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 28.10.2014 N АПЛ14-489 об оставлении без изменения решения Верховного Суда Российской Федерации от 08.07.2014 N АКПИ14-642 о признании частично недействующим п. 21.4 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации, утв. Приказом ФМС России от 22.04.2013 N 215; Определение Верховного Суда РФ от 22.07.2014 N АПЛ14-294 об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 08.04.2014 N АКПИ14-148, которым был признан частично недействующим п. 41 Административного регламента предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, утв. Приказом Минюста России от 30.12.2011 N 455). <2> См.: Барабашев А.Г., Клименко А.В. Ретроспективный анализ основных направлений модернизации системы государственного управления и государственной службы. С. 48. Существует и антикоррупционный эффект регламентации за счет ограничения административного усмотрения и алгоритмизации многих процессов, существенного повышения их прозрачности, лучшего информирования граждан, введения закрытых перечней требующихся от заявителя или проверяемого лица документов, персонализации ответственности государственных служащих <1>. -------------------------------- <1> См.: Барабашев А.Г., Клименко А.В. Указ. соч. С. 54. Следующий этап административной реформы закреплен распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 года N 1021-р, одобрившим Концепцию снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы, а также распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2013 года N 2516-р об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Как отмечают исследователи, в настоящий момент наблюдается концептуальная пауза в преобразовании системы государственного управления в России. Одним из дальнейших направлений реформы является повышение эффективности государственного управления за счет структурных изменений и трансформации функций государственных органов, рационализации их внешних и внутренних связей <1>. -------------------------------- <1> См.: Положихина М.А. Организация государственного управления в современной России: структура, технологии, оценки. С. 94 - 95. Информационный аспект административной реформы как таковой никогда не выделялся самостоятельно. Здесь существуют две важные составляющие - информация и информационно-коммуникативные технологии (ИКТ). Информация является основой деятельности органов власти (управленческая информация). Например, роль информации отдельно исследовалась при разработке проблем результативности деятельности органов власти: первый тип обратной связи составляет комплекс пассивной информации, описывающий состояние управляемой подсистемы (1), а второй тип обратной связи (активный) содержит механизм превращения информации о динамике параметров системы в "управленческую" информацию (2) <1>. В этом смысле информация "растворена" в административной реформе, составляя саму ткань государственного управления. -------------------------------- <1> См.: Жулин А.Б. Показатели результативности как основа административной реформы // Состояние и механизмы модернизации российского государственного управления. М., 2004. С. 82. Что касается ИКТ, то отношение к ним в процессе административной реформы менялось. Первоначально делался акцент на технологичность управления (если даже не на техничность). Предполагалось, что органы власти возможно перевести на шаблон действий, расписанный электронным административным регламентом, под которым понимался способ автоматизации деловых процессов органов исполнительной власти на основе их административных регламентов и современных ИКТ <1>. То есть для каждого административного регламента предполагалась обязательная блок-схема! Информационным технологиям механически отводилась исключительно обеспечительная роль. Об этом свидетельствует следующий фрагмент Концепции административной реформы Российской Федерации в 2006 - 2010 годах: "Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий остается недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти". Именно поэтому в названной Концепции к мероприятиям по проведению административной реформы были отнесены "модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти" и "стандартизация и регламентация". -------------------------------- <1> См.: Клименко А.В. Электронные административные регламенты // Состояние и механизмы модернизации российского государственного управления. М., 2004. С. 132. В отношении последнего направления констатировалась необходимость координации с работами, проводимыми в области внедрения ИКТ, прежде всего в рамках Федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)". То есть в области внедрения ИКТ в деятельность органов власти действовали совершенно иные программные документы: ФЦП "Электронная Россия (2002 - 2010)", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 года N 65, и Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти до 2010 года (одобрена распоряжением Правительства РФ от 27 сентября 2004 года N 1244-р). Получается, что административная реформа в те годы лишь частично пересекалась с электронизацией органов власти, что было системной ошибкой. Отдельные административные процедуры переводились в электронный формат, при этом упускались из виду связи между этими процедурами и понимание государственного управления как процесса. Параллельное существование таких направлений государственного реформирования, как административная реформа и электронизация, объясняется рядом причин (отсутствие системного подхода, межведомственные разногласия, чрезмерное увлечение вопросами финансирования), но остается тем не менее многолетним фактом. Лишь с 2008 года происходит концептуальный переворот, и эти две реформы в определенной степени сливаются в политике электронного правительства (что, впрочем, по-прежнему не влияет на многочисленность и разнообразие программных документов). После одобрения распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 года N 632-р Концепции формирования в РФ электронного правительства до 2010 года процесс информатизации органов государственной власти получает новый импульс и, главное, цель. Распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2008 года N 157-р в перечень мероприятий введены два, непосредственно связанные с информационными технологиями: предоставление информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме и предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров. 10 сентября 2009 года Федеральная целевая программа "Электронная Россия" "переформатируется" под идею электронного правительства (теперь эта Программа изложена в новой редакции от 9 июня 2010 года). Действие Концепции административной реформы также продлено до 2010 года. Таким образом, налицо корректировка курса административной реформы, ставшая возможной после переосмысления основ государственного управления. От процедурного подхода к государственному управлению мы постепенно двигаемся к осознанию его системности, то есть пониманию государственного управления как процесса. Необходимо признать, что в определенной мере такая медлительность объясняется отставанием науки административного права и ее приверженностью к юрисдикционному административному процессу, утвердившемуся в советские годы. Узкое понимание административного процесса как административно-юрисдикционного долгое время не давало хода широкому подходу к административному процессу как "позитивной" управленческой деятельности, правоустановительной и правоприменительной, в результате чего административно-процессуальное законодательство в стране до сих пор не сформировано <1>. -------------------------------- <1> См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Введение в российское право. М.: Городец, 2003. С. 553. То, что не удавалось сделать административной науке в течение долгих лет, "пришло" в результате нескольких лет переменного успеха административной реформы <1>. Практика показала, что обновленное государственное управление, являющееся системным процессом, уже не мыслится без широкого применения информационных технологий. Экспертами различается технологический аспект применения информационных технологий в управлении, связанный с процессами компьютеризации, и коммуникативный. Последний выражается в том, что активное внедрение ИКТ в государственный менеджмент способствует созданию прозрачной информационной среды, повышению открытости власти, более эффективному взаимодействию власти и населения, становлению и упрочению электронной демократии в России <2>. -------------------------------- <1> Кстати, недостаточность и отставание научных исследований от практики по вопросам административной реформы отмечается и в США (Boyd M.N. Administrative reform in the States // Public Administration Quarterly. Vol. 33. 2009. N 2. P. 157). <2> Холопов В.А. Правовые аспекты совершенствования институтов непосредственной демократии и информационного обеспечения местного самоуправления // Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. N 4. С. 113. Таким образом, на начальном этапе административной реформы информационным технологиям отводилась обеспечительная роль, а сама реформа базировалась на процедурной регламентации действий органов власти (условно назовем это акцент на "И" в аббревиатуре ИКТ). Последующее реформирование привело сначала к рассмотрению государственного управления как процесса, построенного и связанного воедино при помощи информационных технологий. А теперь уже можно говорить и о том, что сформировались предпосылки к качественному обратному воздействию ИКТ на государственное управление (акцент на "К" в ИКТ). Но технический подход вовсе не канул в лету. Постановление Правительства РФ от 24 мая 2010 года N 365 "О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов" (ред. от 22 ноября 2013 года) предусматривает планы информатизации органов власти. Координирующую роль выполняет Министерство связи и массовых коммуникаций. Так, проекты нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, предусматривающих мероприятия по использованию информационно-коммуникационных технологий, созданию, развитию, модернизации, эксплуатации информационных систем и информационно-коммуникационной инфраструктуры, подлежат направлению в Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации на заключение, в котором дается оценка целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования. К проекту акта, направляемому на заключение об оценке целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования, прилагается финансово-экономическое и (или) технико-экономическое обоснование, содержащее необходимые расчеты, обоснования, описание ожидаемых конечных результатов мероприятий по информатизации (Постановление Правительства РФ от 25 апреля 2012 года N 394 "О мерах по совершенствованию использования информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов"). Электронное правительство: возможности и сложности правового регулирования Использование информационных технологий в государственном управлении во многом связано с инновационным направлением, получившим наименование "электронное правительство" <1>. В целом Концепцию электронного правительства определяют три конфигурации, известные мировой практике.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 174; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!