Публичное представление предложения. 1 страница

Quot;Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект): Монография" (Талапина Э.В.) ("Юриспруденция", 2015)  Документ предоставлен КонсультантПлюс www.consultant.ru Дата сохранения: 21.11.2015   РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА   ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ИНФОРМАЦИОННОМ ОБЩЕСТВЕ (ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)   МОНОГРАФИЯ   Э.В. ТАЛАПИНА   RUSSIAN ACADEMY OF SCIENCES INSTITUTE OF STATE AND LAW   PUBLIC ADMINISTRATION IN THE INFORMATION SOCIETY (LEGAL ASPECT)   MONOGRAPH   E. TALAPINA    DES SCIENCES DE RUSSIE L'INSTITUT DE L'ETAT ET DU DROIT   L'ADMINISTRATION PUBLIQUE DANS LA  DE L'INFORMATION (L'ASPECT JURIDIQUE)   MONOGRAPHIE   E. TALAPINA   Эльвира Владимировна Талапина, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, член-корреспондент Международной академии сравнительного права, член Общества сравнительного законодательства, доктор права (Франция).   ВВЕДЕНИЕ   На протяжении последних лет наблюдается новый подход к государственному управлению. Процесс трансформации государственного управления "оттеняет" формирование информационного общества - феномен на первый взгляд скорее технологический, нежели политический или правовой. Но, происходя в обществе, электронная, или цифровая, революция изменяет все общественные институты, в том числе само государственное управление. Согласно Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации целью формирования и развития информационного общества в Российской Федерации является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий. Информационное общество характеризуется высоким уровнем развития информационных и телекоммуникационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти. Можно ли выстраивать процесс государственного управления в информационном обществе так же, как и до применения информационно-коммуникационных технологий? Совершенно ясно, что государственное управление становится качественно иным, открытость и участие общества меняют саму его концепцию. Все эти явления отражаются в праве и законодательстве. Их исследование представляет практический и доктринальный интерес. Разумеется, традиционно государственное управление регулируется административным правом. Но активно формирующееся информационное право, более детально погруженное в вопросы информационно-коммуникационных технологий, играет здесь все возрастающую роль. К тому же границы между отраслями права становятся все более условными ввиду нарастающей комплексности общественных отношений.   Глава 1. СОВРЕМЕННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ХАРАКТЕРИСТИКИ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ   Факторы влияния на современное государство   Государство и управление - казалось бы, что может быть в этой сфере нового? Однако в современную эпоху даже представлявшееся незыблемым государственное управление меняет способы функционирования, и информационные технологии играют в этом не последнюю роль. Теперь даже на вопрос, что есть современное государство, не так просто отыскать однозначный ответ. Все чаще приходится слышать об ослаблении государства, утрате им внутренних и внешних позиций, чуть ли не о распаде данного института. И это - общемировая тенденция. Действительно, изменения происходят, и их невозможно не заметить. Государство ежедневно атакуется и понемногу теряет собственную субстанцию <1>. В отношении многих государственных институтов диагностируется состояние "мягкого кризиса" <2>. В крупном плане можно выделить несколько факторов, представляющих угрозу для государства, разрушающих такой его доминирующий признак, как монополизм. -------------------------------- <1> См.: Michalon Th. L'Etat inutile? // Etat-nation et prospective des territoires / Sous la dir. de Ali Sedjari. Paris: L'Harmattan - GRET, 1996. P. 28 - 37. <2>  Pour une  sur  de l'Etat // La revue administrative. 2001. Mars - Avril. N 320. P. 152.   Во-первых, приватизация. Имеется в виду не только и не столько привычная для уха приватизация государственного имущества, сколько приватизация самого государства - на современном этапе приватизация материальных благ переродилась в приватизацию самого государства, в передачу его функций частным субъектам. Во многих западных странах приватизацию материальную (передачу государственной собственности в частный сектор) отличают от приватизации формальной (адаптация к государственному управлению методов управления, заимствованных из частного сектора, контрактные механизмы по отношению к государственным услугам) <1>. Именно формальная приватизация меняет саму концепцию государства. -------------------------------- <1> См.: Приватизация в Великобритании: социально-экономический и политический анализ. М., 2000. С. 226 - 227; Супян В.Б. Американская экономика: новые реальности и приоритеты 21 века. М., 2001. С. 39 - 41.   Материальная же приватизация - это один из постулатов свободного рынка, который в самом либеральном варианте предполагает полное устранение государства из экономической сферы, отказ от государственного вмешательства в экономику (главным идеологом экономического либерализма считается Фридрих Август фон Хайек <1>). В социально-экономическом плане в обществе происходит "разгосударствление", государственное пространство сокращается в пользу рынка и граждан <2>. Пытаясь реагировать на эту угрозу, государство развивает так называемую административную демократию - процедуры участия граждан в управлении, транспарентность управления. -------------------------------- <1> См., например: Хайек Ф. Право, законодательство и свобода: современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. М.: ИРИСЭН, 2006. <2> См.: Auby J.-B. La bataille de San Romano.  sur les  du droit administratif // AJDA. 2001. N 11. P. 914.   Во-вторых, конкуренция. Государство все больше характеризуют как производителя публичных услуг, усматривая договорные элементы в организации деятельности органов государственной власти. Так, во французской юридической науке под публичными услугами понимается деятельность во всеобщем интересе, осуществляемая или обеспечиваемая публичным юридическим лицом и регулируемая (по меньшей мере частично) нормами публичного права <1>. В немецкой правовой литературе понятие "публичные услуги" традиционно используется в связи с осуществлением так называемого позитивного государственного управления, т.е. управления по предоставлению публичных услуг. Целью данного управления является обеспечение гарантированных условий жизни, а также их улучшение <2>. Это одна из основ классического континентального административного права. Но теперь оказание этих услуг государство часто доверяет внешним частным операторам (аутсорсинг). Конкурентоспособность и контрактуализация публичных предприятий и самих органов публичной власти становятся основным условием сохранения государства не только в экономике, но и в социальной сфере. Причем конкуренция может наблюдаться как между публичным и частным сектором, так и внутри самого публичного сектора и даже в деятельности органов публичной власти. -------------------------------- <1> См.: Van Lang A., Gondouin G., Inserguet-Brisset V. Dictionnaire de droit administratif.  Paris: Armand Colin, 2002. P. 289 - 290. <2> См.: Килина А.Ф. Понятие публичных услуг в российском и немецком праве // Информационные проблемы в сфере административной реформы. М., 2005. С. 107.   В-третьих, децентрализация. Как безусловно важное направление государственных реформ в ряде зарубежных стран децентрализация позволила использовать преимущества региональных властей, приближенных к своим территориальным сообществам и дать толчок региональному развитию (территориальная децентрализация). Однако поддержка регионального развития имеет и обратную сторону - связи между центром и регионами ослабевают, зависимость части от целого пропадает, поощряется образование локальных автономий. Государства могут начать распадаться физически. А если к этому добавить факторы политические (чаще всего "рассыпание" государств по национально-этническому признаку), то картина становится более полной (особо интенсивные тенденции к самоопределению публично-правовых образований в старой Европе мы наблюдаем в последние годы: Шотландия, Каталония, Фландрия). Помимо этого, происходит децентрализация в виде фрагментации государственного аппарата <1>: образуются саморегулируемые организации, от министерств отпочковываются публичные предприятия, которые затем постепенно переходят в частную сферу. Такая функциональная децентрализация связана с перераспределением функций между структурными единицами аппарата управления одного уровня, когда перед государством встают вопросы, требующие быстрого реагирования и специализированного подхода <2>. -------------------------------- <1> См.: Auby J.-B. La bataille de San Romano. P. 916. <2> См.: Децентрализация управления в зарубежных государствах / Под ред. А.Н. Пилипенко. М., 2009. С. 12.   В-четвертых, глобализация. По общему признанию, помимо позитивного воздействия, глобализация имеет для государства и коррозийный эффект <1>. Действительно, глобализация оказывает весьма существенное, а может быть, и судьбоносное воздействие на институт государства. Под ее влиянием государство модифицирует и даже теряет свои важные функции, и прежде всего регулирующую. Возникают новые транснациональные субъекты, которые рушат монополию государства в международных отношениях, развиваются новые способы "управления" <2>. Для права это означает интернационализацию источников, когда международные конвенции зачастую начинают довлеть над национальным правом. Появляется некий правовой трафарет, используемый на разных континентах. -------------------------------- <1> См.: Chevalier J. L'Etat. Paris: Dalloz, 1999. P. 112. (Coll. Connaissance du droit). <2> Ibid. P. 103.   В-пятых, наднациональная интеграция (для европейских государств - европеизация, для России - евразийское объединение). Добровольно создаваемые наднациональные образования "отщипывают" суверенитет у государств, отбирают его нормативно-регулирующую монополию. Созданное образование начинает жить собственной жизнью и диктовать свои условия тем, кто его создал. Не случайно после эйфории объединения наблюдается обратный эффект - отторжение европейской конституции на референдуме во Франции, сдержанное отношение к Европейскому союзу со стороны Великобритании и скандинавских государств. Вступая в наднациональные образования, государство добровольно отказывается от части своих функций, в итоге его политика отчасти начинает формироваться извне, появляются внешние источники давления на государство. Эти факторы динамичны и накладываются на реальные условия жизни. Экономические и политические кризисы меняют отношение к ним разных государств, но не отменяют действия. Кроме того, представленные факторы больше характерны для европейской государственной и правовой традиции. Между тем влияние США, особенно после 11 сентября 2011 года, меняет данную конфигурацию факторов в сторону усиления государственности. Да и экономический неолиберализм, повлекший приватизацию и ослабление государства, был раскритикован в начале XXI века. Либеральные реформы во многих странах не оправдали ожиданий, причем проблема - в отсутствии базовой государственности и в непонимании их связи с экономическим развитием <1>. Нерегулируемые рынки больше не рассматриваются как единственный путь к глобальному, всемирному процветанию и политической свободе <2>. По утверждению Ф. Фукуямы, на повестку дня мировой политики выходит не уменьшение государственности, а ее усиление <3>. -------------------------------- <1> Фукуяма Ф. Сильное государство: управление и мировой порядок в XXI веке / Пер. с англ. М.: АСТ Москва; Владимир: ВКТ, 2010. С. 18 - 19. <2> Элиотт М. Развал // Государственная служба за рубежом. Государственное регулирование рыночной экономики. Реферативный бюллетень. М.: Изд-во РАГС, 1999. N 2(27). С. 7. <3> Фукуяма Ф. Сильное государство: управление и мировой порядок в XXI веке. С. 198.   Рассмотренные факторы влияния реальны, и все же пока распад государствам не грозит. Как любой живой социальный институт, государство адаптируется к изменениям, даже если при этом меняется сама его концепция. На Западе преобладает тенденция рассматривать государство в качестве партнера общества. Идея партнерства государства включает идею конкуренции для государства, концепцию совместного управления своими территориями (контрактные процедуры между государством и регионами), лояльность к совместно выработанным (в наднациональных масштабах) решениям <1>. Это позволяет заключить, что государство и впрямь находится под угрозой, но не исчезновения, а качественного перерождения. -------------------------------- <1> См.: Albertini J.-B.  administrative et  de l'Etat en France.  et variations de l'esprit de  de 1815  nos jours. Paris: Economica, 2000. P. 113 - 114 (Coll.  territoriales).   От государственного управления к государственному менеджменту   Качественно новое государство может появиться благодаря качественно изменившемуся управлению, ведь управление является основным видом деятельности государства. Напомним, что управление в широком смысле охватывает деятельность всех государственных органов, а управление в узком смысле - подзаконную государственную деятельность (исполнительно-распорядительную, административную). Согласно классическому подходу административная деятельность (администрирование, управление) предполагает выполнение специальных функций, а именно: - программирования (выработки конкретных программ действий); - организации (определения структур и кадров для выполнения поставленных задач); - распорядительства (выдачи конкретных властных предписаний); - координации (гармонизации всех действий и усилий); - контроля (проверки соответствия результатов поставленным целям) <1>. -------------------------------- <1> Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М., 2003. С. 11.   Таким образом, государственное управление есть сложный процесс, в котором на разных стадиях выполняются различные функции и в разнообразных сочетаниях. Этот процесс не может всегда быть одинаковым, его содержание и даже форма зависят от общей ситуации. Акцент в трактовке управления зависит от взгляда на само государство. В Европе традиционно преобладает идея об обслуживающем характере государства (сервисное государство). В США взаимодействие экономической науки, права, политологии и социальной психологии привело к созданию концепции "эффективного" государства. На деятельность органов власти было распространено обобщенное понятие предприятия (enterprise), что потребовало от правительства работы не на себя, а на внешних пользователей, с четко определенными полезными результатами. Однако эта концепция претерпела изменения и трансформации. Стало очевидным, что напрямую использовать менеджмент в государственном управлении невозможно. В 70 - 80-е годы XX века эта теория существенно обновляется - до "нового государственного менеджмента", призванного смягчить корпоративизм государственного аппарата <1>. -------------------------------- <1> См.: Положихина М.А. Организация государственного управления в современной России: структура, технологии, оценки. М.: ИНИОН, 2012. С. 44 - 52.   Суть социально-политического движения "новый государственный менеджмент" (New Public Management) как противопоставления традиционному государственному управлению (Public Administration) - в переносе на государственные учреждения, предоставляющие гражданам общественные или социально значимые блага, принципов управления коммерческими организациями <1>. Другими словами, в экономически развитых странах государство начало осуществлять регулирование не только частных фирм (в форме традиционно существующего государственного регулирования экономики), но и своих собственных подразделений, то есть перешло к "государственному регулированию государства" (regulation inside government) <2>. -------------------------------- <1> В американской литературе новое государственное управление часто рассматривается как естественный эволюционный ответ на сложность, а не политическое предпочтение правительства (см.: Blomgren Bingham L., Nabatchi T., O'Leary R. The New Governance: Practices and Processes for Stakeholder and Citizen Participation in the Work of Government // Public Administration Review. Vol. 65. 2005. N 5. P. 555). <2> Тамбовцев В.Л. Государственное регулирование государства: вопросы теории, международный опыт, российские реформы. М., 2004. URL: www.recep.ru.   Наиболее показательно политика нового государственного менеджмента проводилась в Великобритании правительством М. Тэтчер. Она базировалась на принципах отделения предоставления государственных услуг от их производства, ориентации в большей степени на интересы потребителей, а не на бюрократические, политические или производственные соображения, а также предупреждения возникновения возможных проблем путем планирования. В организацию государственного управления были введены финансовые и экономические методы, заимствованные в частном секторе, нацеливающие на повышение экономичности, эффективности и производительности (принцип трех "e" - economy, effectiveness, efficiency) <1>. -------------------------------- <1> См.: Приватизация в Великобритании: социально-экономический и политический анализ. М., 2000. С. 232 - 233.   В обобщенном виде новый государственный менеджмент включает следующий набор принципов: - использование в государственных учреждениях частного типа менеджмента с применением новых технологий; - введение в государственный сектор конкуренции, использование тендеров; - дезагрегация государственных ведомств, разделение производства услуг и их предоставления гражданам; - практичный и профессиональный менеджмент, избирательный контроль и подотчетность; - явные стандарты и измерители целей, результатов и эффективности работы; - контроль "на выходе": оценка результатов, а не процесса их получения, повышение дисциплины и сокращение издержек <1>. -------------------------------- <1> См.: Тамбовцев В.Л. Указ. соч.   Одним из следствий политики нового государственного менеджмента является контрактная система. Теперь она широко реализуется применительно к государству. Почему некоторые виды общественных работ передаются частным подрядчикам? Потому что частный подрядчик может обеспечить предоставление услуг с меньшими издержками. К примеру, в Великобритании первой на контрактную основу была переведена работа вспомогательных служб: охрана, столовые, уборка помещений. На основе контрактов, внутренних или внешних, заключаемых на разовой или долговременной основе со специализированными частными фирмами, выполняются такие виды работ, как секретарская, юридическая, бухгалтерская, внутренний аудит, подбор и подготовка кадров, компьютерное программирование и обслуживание. Многие работы, осуществляемые государственными службами, подлежат так называемому рыночному тестированию, в ходе которого сравниваются стоимость и качество выполнения различных видов работ силами государственных служащих или частных фирм. В случае перевода того или иного вида работ на контрактную основу объявляется тендер, условия которого должны определяться совместно с внешними консультантами и представителями частного сектора, осуществляющими подобные виды работ. Экономическим обоснованием необходимости отказа от принципов государственного администрирования служит утверждение, что предоставление государством государственных услуг собственными силами неизбежно приобретает бюрократические формы, в результате чего оказывается в высшей степени невыгодным для общества и малоэффективным для граждан. Другой постулат - развитие свободной рыночной конкуренции, в том числе и в сфере государственных услуг, является основным стимулом для постоянного развития инновационного процесса, улучшения качества и снижения издержек <1>.

Мы поможем в написании ваших работ!