Публичное представление предложения. 6 страница
Нормативное регулирование предоставления государственных услуг в РФ На сегодняшний день понятие "услуга" встречается в самых различных отраслях законодательства, но чаще всего - в гражданско-правовом смысле (как товар, работа или услуга). Исторически термин "государственная услуга" в советском законодательстве не употреблялся, хотя по содержанию предоставляемые гражданам услуги были не чем иным, как государственными услугами (медицинское обеспечение, образовательные услуги, библиотеки и музеи) <1>. -------------------------------- <1> См.: Гражданин, закон и публичная власть. М.: Норма, 2005. С. 145. Пожалуй, впервые упоминание о государственных услугах появилось в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах (утверждена Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 года N 862), затем в Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 года "О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)". Затем все концепции, посвященные административной реформе, выстраиваются все больше и больше согласно логике государственных услуг. Если говорить об официальной расшифровке понятия услуги, то это сделано в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Согласно Указу оказание услуг является одной из функций органа власти (в данном случае речь идет о федеральных органах исполнительной власти). По первоначальной версии Указа Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" под функциями по оказанию государственных услуг понималось "осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц". Дефиниция поменялась уже через два месяца. Теперь под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Вообще, в официальном определении функция и услуга соединены, то есть оказание государственных услуг есть отдельная функция государственного органа. Всего таких функций теперь четыре вида: а) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц; б) под функциями по контролю и надзору понимаются: - осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; - выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; - регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов; в) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ; г) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Из нормативного определения мы выделили следующие черты оказания государственных услуг: 1) это осуществление государственной функции; 2) государственные услуги предоставляются в установленных федеральными законами областях (образование, здравоохранение и др.); 3) стоимость услуг регулируется государством (безвозмездно или по государственным расценкам), то есть они не подчинены законам рынка; 4) субъекты оказания государственных услуг - органы государственной власти, подведомственные им государственные учреждения либо иные организации; 5) субъекты получения (потребители) государственных услуг - граждане и организации <1>. -------------------------------- <1> См.: Талапина Э.В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. N 5. С. 15. Правовое регулирование функции по оказанию государственных услуг осуществляется Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (ред. от 21 июля 2014 года), а также многочисленными административными регламентами, посвященными конкретным функциям и услугам. Порядок их разработки и другие нормы общего характера содержит Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 года N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг". Однако нормативные акты не дают четкого представления об обозначенных понятиях. Так, понятие государственной функции вообще не раскрыто и не существует нормативно установленных различий между государственной функцией и государственной услугой. Сотрудники сектора информационного права ИГП РАН приняли участие в работе над проектом Федерального закона о государственных услугах (в первоначальной версии - Закон "Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций") <1>. Наша позиция была во многом учтена, в частности, смешение функций и услуг (в тексте законопроекта они практически отождествлялись) было устранено путем концентрации закона только на услугах. -------------------------------- <1> См.: Бачило И.Л., Талапина Э.В., Семилетов С.И. Обоснование проекта Федерального закона "Об общих принципах организации предоставления государственных услуг" // Условия реализации прав граждан и организаций на основе информационных технологий. М., 2010. Итак, определение государственной услуги дается в Федеральном законе от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (ред. от 21 июля 2014 года), но лишь "для целей настоящего Федерального закона" и не совпадает с понятием, данным ранее президентским Указом, а также Бюджетным кодексом РФ (табл. 2). Таблица 2 Федеральный закон от 27 июля 2010 года "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (подп. 1 ст. 2) Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (подп. "д" ст. 2) Бюджетный кодекс РФ (абз. 32 ст. 6) ...государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги ...под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами ...государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами Такое положение дел, конечно, нельзя считать удовлетворительным. Очевидно, положения отраслевых законов, устанавливающие области оказания государственных услуг, должны корреспондировать с положениями о государственных органах, эти услуги оказывающих. Нуждается в осмыслении факт оказания государственных услуг "подведомственными федеральными государственными учреждениями либо иными организациями". Какова природа и нормативная основа такого осуществления функции государственного органа невластным, а в ряде случаев даже негосударственным субъектом? Здесь нам видится две линии развития. Первая линия - отношения государственных органов и государственных учреждений, продолжающие во многом регулироваться гражданским правом, в качестве какового большинство расценивает Федеральный закон "О некоммерческих организациях". В числе последних тенденций - "концентрация" деятельности по оказанию государственных (муниципальных) услуг в бюджетных учреждениях (Федеральный закон от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений"). Нужно подчеркнуть, что именно через звено учреждений, созданных государством, граждане непосредственно реализуют свои конституционные права на получение медицинской помощи, образования и др. Однако подобные услуги могут оказывать и негосударственные субъекты. Отсюда вторая линия - оказание государственных услуг (функции органа государственной власти) иными субъектами, которые организационно и имущественно с государством никак не связаны (например, частные школы и больницы). Сущность оказываемых услуг остается той же. Но на настоящий момент негосударственный статус организации позволяет легче уйти от ответственности и контроля, переводя отношения с пользователями услуг в частноправовую плоскость. Оказание государственных услуг частными субъектами Проблема участия в оказании публичных услуг негосударственных субъектов заслуживает более детального рассмотрения еще и потому, что представляет собой один из признаков нового государственного управления в информационном обществе. За рубежом данное явление получило наименование аутсорсинга. Понятие "аутсорсинг" возникло применительно к бизнесу. Сам термин "аутсорсинг" является своего рода сокращением от английских слов "outside resource using", что дословно означает использование внешних ресурсов. То есть аутсорсинг есть использование внешнего источника для обеспечения недостающих ресурсов <1>. Аутсорсинг заключается в рассредоточении основных выполняемых функций внутри фирмы. Фирма берет на себя ответственность за функции, которые выполняет лучше других и с наименьшими затратами, а остальные распределяет между другими субъектами <2>. -------------------------------- <1> См.: Административная реформа в Российской Федерации / Под ред. В.В. Буева, А.О. Шеховцева. М.: НИСИПП, 2007. С. 32. <2> См.: Ефимова С., Пешкова Т., Коник Н., Рытик С. Аутсорсинг. М.: ООО "Журнал "Управление персоналом", 2006. Понятие аутсорсинга применительно к государственно-управленческим процессам стало использоваться в англосаксонской системе права; активно поддержанное Всемирным банком и финансовыми организациями, оно распространилось и в странах континентальной системы <1>. Во Франции чаще говорят об экстернализации (франц. externalisation употребляется как синоним англ. out sourcing) - это операция, посредством которой публичная администрация заключает с частной организацией контракт на предоставление услуг гражданам (иногда может называться субподрядом) <2>. Необходимо подчеркнуть, что речь идет об административном договоре, подчиненном режиму публичного права. -------------------------------- <1> См.: Melleray F. L'imitation de en droit administratif // AJDA. 2004. N 23. P. 1229. <2> См.: Dreyfus J.-D. Externalisation et d'organisation du service // AJDA. 2009. N 28. P. 1529. Вообще, делегирование полномочий внутри администрации практиковалось во Франции достаточно давно (административная децентрализация), новшество - в подключении частных субъектов <1>. -------------------------------- <1> О нюансах различения юридических лиц публичного права, имеющих право оказывать публичные услуги см.: Талапина Э.В. Публичные предприятия во Франции // Закон. 2006. N 4. С. 123 - 131. Считается, что аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, сократить число административного и управленческого персонала, что приводит к существенной экономии бюджетных средств. По различным оценкам, внедрение механизма аутсорсинга позволяет экономить 10 - 50% бюджетных средств. Эта аргументация приводится в Концепции административной реформы для обоснования необходимости аутсорсинга административно-управленческих процессов. Отечественная литература, исследующая проблему аутсорсинга в административном праве, остается скудной. Авторы реформ считают, что не могут передаваться на аутсорсинг непосредственно властные функции. Передаче на аутсорсинг подлежат функции мониторинга состояния дел в определенной сфере общественных отношений, проведение научно-исследовательских работ, ведение кадастров, реестров, не связанных с надзорными функциями, IT <1>, то есть обслуживающие функции или отдельные процессы, не связанные с осуществлением властных полномочий. Необходимым условием является и наличие конкуренции на рынке соответствующих услуг <2>. -------------------------------- <1> См.: Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. N 4. <2> См.: Нарышкин С.Е. Административная реформа: первые шаги и перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. N 1. С. 9. Самым глубоким исследованием остается постановка вопроса об ответственности за конечный результат. Передача государственными органами конкретных работ на аутсорсинг рыночным компаниям не снимает с государственных органов ответственности за предоставление гражданам и другим пользователям государства самого конечного выхода функции в нужное время и требуемого качества <1>. "Введение аутсорсинга - один из путей "сброса" государственных функций, что не должно снижать уровень их выполнения. Тут необходим контроль" <2>. -------------------------------- <1> См.: Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Федерации / Под ред. В.И. Дрожжинова, Е.З. Зиндера. М.: Эко-Трендз, 2004. С. 139. <2> Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. N 2. Вопрос о том, должен ли заключаться договор аутсорсинга, поднимается редко, так же как и не дискутируется его природа, либо высказываются неоднозначные суждения: "В исследованиях по проблемам аутсорсинга в среде хозяйствующих субъектов часто встречается идея о том, что с помощью аутсорсинга можно отказаться от несвойственной для данной организации деятельности. Применимо ли подобное положение к аутсорсингу публичных услуг? Если исходить из того, что государственные органы могут вступать в частноправовые отношения, где предметом договора будет выполнение работ, оказание услуг согласно нормам гл. 37 ГК РФ ("Подряд") и гл. 39 ГК РФ ("Возмездное оказание услуг"), то, несомненно, ответ положительный" <1>. -------------------------------- <1> Путило Н.В. Участие частных организаций в предоставлении публичных услуг // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011. Представляется, что для правильной трактовки правового явления, которое заимствуется из другой правовой системы, необходимо, чтобы исследователь имел весьма солидное представление о праве хотя бы одной страны, к этой системе принадлежащей. Речь идет о знании законодательства, доктрины, судебной практики, правосознания, в общем, полноценную оценку заимствованному явлению способен дать только компаративист. На наш взгляд, неудачи в "продвижении" аутсорсинга в российской управленческой практике коренятся в крайней отсталости юридической доктрины и отсутствии необходимых предпосылок. Так, для европейцев совершенно очевидно разделение на юридических лиц публичного и частного права с разными правовыми режимами заключаемых ими договоров. Административный договор заключается юридическим лицом публичного права по правилам публичного права и контролируется административным судом. Это совершенно четкая схема. В трактовке Концепции административной реформы аутсорсинг выходит за пределы передачи частным субъектам оказания публичных услуг. Согласимся с тем, что "несмотря на то что аутсорсинг по своей природе прежде всего сопоставим с явлением, обозначаемым в германском административном праве как "функциональная приватизация", в российской доктрине и практике он часто трактуется более широко и применяется также для обозначения и иных видов возложения на частных субъектов публичных задач и функций" <1>. -------------------------------- <1> Гриценко Е.В. Конституционные основы и правовые формы привлечения частных субъектов к решению муниципальных задач в России в сравнительной перспективе // Закон. 2013. N 2. С. 113 - 128. Вообще-то, эксперты предупреждали, что копирование нового государственного менеджмента на первом этапе административной реформы слишком поспешно. А особенно осторожно нужно подходить к передаче функций или услуг, традиционно выполняемых государственными органами, негосударственным или квазигосударственным структурам, а также к децентрализации госуправления. Рациональность и полезность этих мер до сих пор не очевидна, а ущербность, особенно в условиях отсутствия развитой правовой базы, системы "патронажа", разгул коррупции нередко весьма наглядны <1>.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 161; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!