Экспертиза предложения и принятие решения о целесообразности разработки проекта нормативного правового акта или иного решения.

После того как предложение собрало не менее 100 тысяч голосов "за", оно направляется оператором специализированного ресурса в рабочую группу для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта или иного решения. Для этих целей создается рабочая группа, состав которой и регламент ее деятельности утверждаются Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства.

По результатам рассмотрения предложения рабочая группа принимает решение о необходимости разработки проекта нормативного правового акта или иного решения, направленного на реализацию предложения. В случае принятия рабочей группой решения о поддержке предложения ее руководитель докладывает на заседании Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства о принятом решении. Указанная Комиссия направляет протокол в федеральные органы исполнительной власти для исполнения.

Разработка проекта нормативного правового акта по результатам рассмотрения предложения.

Разработка и общественное обсуждение проекта нормативного правового акта по результатам рассмотрения предложения осуществляются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации, то есть в общем порядке.

Отрадно, что Концепция на стадии проекта прошла широкое публичное обсуждение, и целый ряд недостатков, в том числе выявленных сектором информационного права Института государства и права РАН, был своевременно устранен. Так, удалены первоначальные ограничения по тематике правотворческих предложений (предполагалось, что на голосование не может быть вынесено предложение о введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, а также об освобождении от их уплаты, что ущемляло права налогоплательщиков), отказались от ограничения возможности выдвигать правотворческие предложения сроком на один год. В то же время нами высказывалось опасение, что использование Единой системы идентификации и аутентификации налагает определенные обязательства по обеспечению анонимности при подсчете голосов ("на выходе"), по защите персональных данных голосующих, так же как и в целом по техническому обслуживанию портала. Нормативные акты, решающие эти вопросы, до сих пор не приняты. Исчезла из Концепции и возможность судебного обжалования отрицательного заключения правовой экспертизы (впрочем, как и сама правовая экспертиза предложений Минюстом).

Заработал единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения <1>. Разработчик после принятия решения о подготовке проекта акта размещает уведомление на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

--------------------------------

<1> URL: http://regulation.gov.ru/.

 

Да и сама система "открытое правительство" располагает сайтом <1>. Очевидно, что открытое правительство не может не быть электронным.

--------------------------------

<1> URL: http://open.gov.ru/.

 

Однако создается впечатление, что открытое правительство остается внутриведомственной "забавой". Даже при всем понимании проблемы открытости "наверху" (что не факт) феномен открытого правительства совершенно недостаточно осмыслен самим обществом. Новшество спускается по вертикали (что не новость для России) обществу, которое не готово его воспринять. Уже "традиционно" концепции по реформированию государственного управления не упоминают об открытом правительстве (такая рассогласованность уже имела место в политике электронного правительства, что привело к отставанию и финансовым тратам).

Не привлек вопрос и достаточного внимания со стороны экспертов, о чем свидетельствует практическое отсутствие публикаций, а те, что имеются, просто перечисляют принятые нормативные акты. Авторы высказывают суждения, ничем не подкрепленные и не снабженные конкретными механизмами реализации, как, например, прогноз повышения эффективности работы системы "открытое правительство" "в случае достаточного и широкого применения информационных технологий, позволяющих оперативно проводить экспертизу наиболее значимых нормативно-правовых актов в субъекте РФ" <1>.

--------------------------------

<1> Дидикин А.Б. "Открытое правительство" в механизме взаимодействия гражданского общества и государства: формирование правовой модели и ее противоречия // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. N 1. С. 16 - 19.

 

Нужно отметить, что проблематика открытого правительства была затронута в разработках Института государства и права РАН более широкого плана. Имеется в виду теория открытого государства. Необходимыми, хотя и не исчерпывающими условиями становления открытого государства являются: 1) такая организация политико-государственной власти и публичного управления, при которой существуют реальный баланс и взаимное сдерживание трех ветвей власти и такое распределение предметов ведения и полномочий между тремя уровнями управления страной, которое обеспечивает оптимальное сочетание федеральных, регионально-республиканских и местных интересов; 2) установление в стране режима законности и единого правопорядка в рамках правового государства; 3) создание транспарентного, отзывчивого к потребностям граждан, подотчетного им и эффективного аппарата государственного управления на основе искоренения бюрократизма и коррупции, установления общественного контроля над этим аппаратом, а также права граждан на информацию о его деятельности и доступа независимых СМИ к такой информации; 4) самоорганизация автономного от государства гражданского общества; 5) непрерывный процесс диалога, согласования интересов и приоритетов между социально ответственной властью и свободным от ее произвола населением; 6) отбор и ротация подавляющего большинства политических элит; 7) уважение, соблюдение и воплощение национальных и международных стандартов прав и свобод человека посредством создания комплексного (судебного и несудебного с особой ролью неправительственных правозащитных организаций) механизма обеспечения и защиты прав человека <1>.

--------------------------------

<1> См.: Открытое государство: пути достижения / Отв. ред. В.В. Смирнов. М.: ИГП РАН, 2005. С. 29.

 

Обозначенные процессы характеризуют демократизацию государственного управления, которая стала значительно заметнее именно с использованием возможностей ИКТ, нежели традиционных "бумажных" инструментов участия граждан в управлении <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 356 - 372.

 

Глава 5. ОГРАНИЧЕНИЕ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ:

НОРМАТИВНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

 

В принципе право на информацию содержит презумпцию ее доступности, за исключением отдельных категорий. Федеральный закон от 27 июля 2006 года "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" запрещает ограничивать доступ к:

1) нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;

2) информации о состоянии окружающей среды;

3) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);

4) информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией;

5) иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.

Однако любая программа доступа к информации стремится привести в равновесие два находящихся в противоречии общественных интереса: общественную заинтересованность в раскрытии информации и общественную заинтересованность в защите информации <1>. Абсолютной открытости, как и абсолютной свободы, быть не может. Этот тезис подтверждается и судебной практикой.

--------------------------------

<1> См.: Институты транспарентности государственного управления: канадский опыт для России / Под ред. О.В. Афанасьевой и С.В. Кабышева. М.: Формула права, 2006. С. 49.

 

Доступ к информации в европейской судебной практике

 

Европейский суд по правам человека, трактуя ст. 10 Конвенции, подчеркивает, что понятие права на свободу получения информации включает право доступа к информации. Суд считает, что, если неправительственная организация занимается вопросами всеобщего интереса, она осуществляет роль общественного контролера той же значимости, что и пресса (Постановление ЕСПЧ от 25 июня 2013 года по делу "Молодежная инициатива по правам человека (Youth Initiative for Human Rights) против Сербии" (жалоба N 48135/06) - по делу обжаловался отказ в предоставлении неправительственной организации доступа к разведывательной информации вопреки имеющему обязательную силу решению, требующему раскрытия информации).

В то же время государство не обязано публиковать всю имеющуюся у него информацию (дело "Сирбу (Sirbu) и другие против Молдовы"). Заявители, работающие в МВД Молдовы, не получали в течение года надбавку к заработной плате, установленную секретным декретом Правительства Молдовы. Декрет не был опубликован официально, и заявители о нем не знали. Суд присудил им компенсацию, однако выплаты не последовало со ссылкой на отсутствие средств у МВД. Заявители обратились в ЕСПЧ, который признал жалобу неприемлемой в части, касающейся свободы информации, но компенсацию присудил. Дело в том, что заявители считали право на информацию нарушенным из-за отсутствия публикации декрета. Суд пояснил, что свобода информации представляет собой негативное обязательство по невмешательству в процесс ее получения частными лицами и не означает возложения на государство в случаях, аналогичных рассматриваемому, позитивного обязательства публиковать какие-либо секретные документы или сведения, касающиеся обороны, секретных служб и полиции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вестник публичного права. 2006. N 13. С. 22.

 

Европейские страны также пользуются в своем законодательстве категорией защиты публичных интересов. И бывают случаи, когда защита публичных интересов "бьет" свободу информации. Иными словами, действие принципа правовой определенности может быть ограничено для защиты иных конституционных ценностей. Например, согласно Закону о секретной информации Чехии к таковой относится любая информация, незаконное распространение которой может нанести ущерб интересам Чехии. Законом устанавливаются сферы, к которым может относиться секретная информация, а также указывается, что конкретное содержание понятия "секретная информация" определяется декретом Правительства Чехии, утверждающим список сведений, которые могут быть засекречены. Декретом N 246/1998 к секретной информации были отнесены "важные сведения в области международных отношений, касающиеся политики, безопасности и экономики". Уполномоченный по правам человека в Чехии обратился в Конституционный суд Чехии с требованием об отмене данного пункта Декрета, поскольку недостаточно конкретная формулировка позволяет засекретить любые сведения, чем нарушаются принципы правовой определенности и предсказуемости актов органов государственной власти, а также право на информацию. Суд отметил тесную связь между законами и актами правительства, издающимися в их исполнение. Закон был принят с тем, чтобы защитить любые угрожающие интересам государства сведения, включая и те, что еще не внесены в существующие списки. Следовательно, правительство должно было соблюсти баланс между требованием ясности нормы и необходимостью создать достаточно общий список. По мнению суда, ограничение принципа правовой определенности и предсказуемости актов органов государственной власти было разумным. Что касается возможных злоупотреблений и нарушения права на информацию, для защиты существует механизм, установленный Законом о свободном доступе к информации <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 29.

 

В 2006 году в Обзоре ПАСЕ было отмечено, что во многих европейских странах законодательство о государственной тайне содержит слишком неопределенные формулировки и вследствие этого допускает такие толкования, что может быть распространено на правомерную деятельность журналистов, ученых, юристов и других лиц, осуществляющих правозащитную деятельность <1>. В целом же в 2000-е годы начат процесс принятия новых законов о государственной тайне в странах Центральной и Восточной Европы в связи с их вступлением в НАТО и Евросоюз (в Чехии, Молдавии, Болгарии, Албании, Хорватии). И эти изменения направлены на расширение оснований для засекречивания информации <2>.

--------------------------------

<1> См.: Бэнисар Д. Говоря о терроре // Права человека: законодательство и судебная практика: Сб. науч. тр. / Отв. ред. Е.В. Алферова, И.А. Конюхова. М., 2009. С. 124.

<2> Там же. С. 125.

 

Правовые пределы ограничения доступа к информации

 

В России органы власти широко используют свое право на засекречивание информации. Содержание ч. 4 ст. 29 ("Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом") предполагает два "ограничителя" в обороте информации: использование незаконных способов ее производства и оборота (1) и особый режим информации, отнесенной к государственной тайне (2). Часть 1 ст. 24 Конституции РФ ("Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются") добавляет третье ограничение - особый режим персональных данных (3).

Федеральный закон от 27 июля 2006 года "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" содержит правила ограничения доступа к информации (ст. 9). Самое главное - ограничение возможно только на уровне федерального закона: "Ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

Разновидностями информации, доступ к которой ограничивается, являются персональные данные и тайны (государственная, коммерческая, служебная, профессиональная и иные тайны). Иных тайн тоже немало: адвокатская, врачебная, банковская, налоговая и т.д. (перечень открыт). В теоретическом плане предлагается оформить систему ограничения доступа к информации как системы тайн с исчерпывающим количеством категорий (закрытая система) или системы с открытым количеством категорий информации, то есть в ней наряду с тайнами "первичными" и тайнами "производными" присутствует категория "иная информация ограниченного доступа" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Волчинская Е.К. О проблемах формирования правовой системы ограничения доступа к информации // Информационное право. 2013. N 4. С. 3 - 7.

 

Примером защиты персональных данных при предоставлении информации служит норма ст. 6 Федерального закона от 8 августа 2001 года "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", согласно которой "сведения о номере, о дате выдачи и об органе, выдавшем документ, удостоверяющий личность физического лица, сведения о банковских счетах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей могут быть предоставлены исключительно органам государственной власти, органам государственных внебюджетных фондов в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации. Данное ограничение не применяется при предоставлении содержащих указанные сведения копий учредительных документов юридических лиц, а также сведений о месте жительства индивидуальных предпринимателей".

Постановление КС РФ от 27 марта 1996 года N 8-П "По делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона РФ от 21 июля 1993 года "О государственной тайне" в связи с жалобами граждан В.М. Гурджиянца, В.Н. Синцова, В.Н. Бугрова и А.К. Никитина" демонстрирует причины "засекречивания" информации государством: "Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, в то же время предусматривает, что федеральным законом определяется перечень сведений, составляющих государственную тайну (статья 29 часть 4). Такое решение вызвано необходимостью защиты суверенитета России, обеспечения ее обороны и безопасности и соотносится с предписаниями статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, допускающей в указанных целях ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина, а следовательно, и права на информацию. Исходя из этого законодатель вправе устанавливать перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне, регулировать отношения, связанные с их рассекречиванием и защитой, определять порядок допуска и доступа граждан к таким сведениям". То есть отнесение информации к государственной тайне производится на основании федерального закона. Правда, ст. 9 Закона РФ от 21 июля 1993 года "О государственной тайне" дает возможность определить перечень информации Президенту РФ - Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 года N 1203 "Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" (ред. от 3 октября 2014 года).

Европейский суд по правам человека высказался по поводу неопределенности российского Закона "О государственной тайне". Согласно позиции ЕСПЧ, "Закон "О государственной тайне" в редакции, действовавшей в рассматриваемый период, лишь перечислял сведения, которые могут быть отнесены к государственной тайне, а не содержащие государственную тайну, и, следовательно, нельзя сказать, что он ясно предусматривал перечень таких сведений" <1>. Суд напомнил, что с учетом его практики соответствующий национальный закон должен быть сформулирован достаточно четко, с тем чтобы позволить заинтересованным лицам - при необходимости с помощью юридической консультации - предвидеть с разумной для данных обстоятельств степенью определенности те последствия, которые может повлечь за собой конкретное действие. Закон, определяющий соответствующие полномочия, сам по себе не является несовместимым с указанным требованием при условии, что пределы усмотрения и способы его осуществления, с учетом правомерности преследуемой цели, указаны с достаточной степенью ясности и что лицу предоставлена адекватная защита от произвольного вмешательства.

--------------------------------

<1> Постановление ЕСПЧ от 22 октября 2009 года по делу "Пасько (Pasko) против Российской Федерации" (жалоба N 69519/01).

 

И действительно, обращения в КС РФ демонстрируют нам примеры того, как засекречивание информации рикошетом отражается на правах граждан. К примеру, Определение КС РФ от 26 мая 2011 года N 662-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ильина Александра Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 13 приложения 3 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2000 год", пункта 8 приложения 4 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2001 год", пункта 5 приложения 9 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2002 год", части первой статьи 97 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункта 34 пункта 1 приложения 20 к нему, части первой статьи 102 ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" и подпункта 37 пункта 1 приложения 20 к нему" демонстрирует, что оспариваемые в жалобе приложения были признаны законодателем секретными. Они содержат основные показатели государственного оборонного заказа, утверждаемого в дальнейшем по объему финансирования этого заказа Правительством РФ в установленном законодательством Российской Федерации порядке и в пределах предусмотренных законом расходов. Однако КС РФ решил, что "режимом секретности приложений не нарушалось право заинтересованных военнослужащих на получение информации о законодательно установленном размере денежной компенсации взамен положенного продовольственного пайка, поскольку такая информация доводилась до их сведения ведомственными актами Министерства обороны Российской Федерации, а выплата компенсации производилась на основании ежемесячных приказов командиров войсковых подразделений (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 2004 года N 349-О)".

Еще более удивительный факт мы узнаем из Определения КС РФ от 16 июля 2009 года N 1038-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Дмитриева Дмитрия Николаевича на нарушение его конституционных прав частью 15 статьи 24 Градостроительного кодекса РФ и статьей 10 Закона РФ "О государственной тайне". На основании Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 10 ноября 2007 года N 5 некоторая информация, содержащаяся в генеральном плане города Иркутска, относится к картографической информации с грифом "Секретно", что судом общей юрисдикции квалифицировано как государственная тайна. Не вторгаясь в суть спора, КС РФ указал, что "отнесение нормативных актов муниципального образования, в котором проживает заявитель, к категории секретных связывалось с ограничением широкого доступа к картографической, а не экологической информации". Заметим, что в данном деле заявитель был вынужден основываться на ст. 24 (ч. 2) Конституции РФ: "Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом". Это повлекло формальный отказ по мотиву, что генеральный план не затрагивает непосредственно его права и свободы, тогда как план содержит социально значимую информацию. Но, опять же формально, в Конституции РФ не говорится о свободном доступе к социально значимой информации, если только она не связана с охраной окружающей среды. Выходит, что формальное право законодателя на засекречивание информации КС РФ воспринимает априори, не имея права рассматривать процедуру его реализации.

И все же Конституционный Суд РФ пытается найти баланс между засекречиванием информации и правом на информацию конкретного гражданина. Так, Постановление Конституционного Суда РФ от 6 ноября 2014 года N 27-П "По делу о проверке конституционности статьи 21 и статьи 21.1 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" в связи с жалобой гражданина О.А. Лаптева" рассматривает ч. 2 ст. 24 Конституции РФ как одну из гарантий фундаментального права на защиту достоинства личности - любая информация должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а федеральный законодатель не предусматривает в качестве исключения из общего дозволения специальный правовой статус такой информации, не подлежащей распространению в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость ограничений прав и свобод в сфере получения информации и их соразмерность целям защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). При этом Конституция РФ не предполагает, что право каждого получать информацию, непосредственно затрагивающую его права и свободы, как и обязанность органов государственной власти и их должностных лиц предоставлять гражданину соответствующие сведения, могут быть полностью исключены. Напротив, при всех условиях должны соблюдаться установленные пределы ограничения данного права, обусловленные содержанием информации. В результате делается вывод, что право гражданина (в данном случае - родственника умершего гражданина) на ознакомление с материалами уголовного дела должно быть обеспечено, даже если они содержат государственную тайну (в данном случае - сведения о силах, средствах, методах и лицах, оказывающих содействие оперативно-розыскной деятельности на конфиденциальной основе). По логике суда, органы, рассматривающие вопрос о возбуждении уголовного дела, обязаны изыскивать - до ознакомления заинтересованных лиц с этими материалами - адекватные правовые средства, которые позволили бы обеспечить их процессуальные права и право на информацию и вместе с тем не создавали бы дополнительные риски в отношении сохранности государственной тайны, имея при этом в виду недопустимость раскрытия сведений об используемых или использованных при проведении негласных оперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планах оперативно-розыскной деятельности, о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, об организации и тактике проведения оперативно-розыскных мероприятий.

 

Защита персональных данных

 

Ограничена в доступе и информация о персональных данных. Определением КС РФ от 29 января 2009 года N 3-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Глушкова Николая Петровича на нарушение его конституционных прав статьями 3, 5, 6 и 9 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и статьями 8 и 9 Федерального закона "О персональных данных" подтверждается особый правовой режим информации, содержащей персональные данные. "Конституция Российской Федерации допускает возможность установления в отношении той или иной информации специального правового режима, в том числе режима ограничения свободного доступа к ней со стороны граждан. Исключение информации, относящейся к персональным данным, которая была запрошена заявителем, из режима свободного доступа полностью соответствует предписаниям статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации. В противном случае под угрозой оказалось бы гарантированное статьями 23 (часть 1) и 24 (часть 1) Конституции Российской Федерации право на неприкосновенность частной жизни".

Исходя из той же правовой позиции, КС РФ признал правильным, что действие Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" не распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа к информации о деятельности судов, содержащей персональные данные (Определение от 16 декабря 2010 года N 1626-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Галаниной Елены Валерьевны на нарушение ее конституционных прав положением пункта 3 части 4 статьи 2 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации").

Однако данная конституционная норма не означает полный запрет на доступ к информации, содержащей персональные данные. Некоторые категории субъектов обладают таким правом, и эти субъекты должны быть непосредственно поименованы в законе. Так, зачастую законы "забывают" отнести к их числу адвокатов. Такой случай рассмотрен в Определении КС РФ от 17 июня 2008 года N 434-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кузьминых Константина Сергеевича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 10 Таможенного кодекса РФ".

Статья 24 (ч. 2) Конституции РФ, обязывающая органы государственной власти обеспечить каждому ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом, не определяет порядок и условия реализации гарантируемого ею права, - это компетенция федерального законодателя, который, исходя из потребностей защиты частных и публичных интересов, вправе установить разные уровни гарантий и степень возможных ограничений права на получение информации при условии соразмерности таких ограничений конституционно признаваемым целям их введения (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). При этом, как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 февраля 2000 года N 3-П, ограничение права, вытекающего из ст. 24 (ч. 2) Конституции РФ, допустимо лишь в соответствии с федеральным законом, устанавливающим специальный правовой статус не подлежащей распространению информации, обусловленный ее содержанием, в том числе наличием в ней данных, составляющих государственную тайну, конфиденциальных сведений, связанных с частной жизнью, со служебной, коммерческой, профессиональной, изобретательской деятельностью.

Федеральный законодатель "не называет адвокатов в числе лиц, запросы которых о предоставлении информации, составляющей коммерческую тайну, являются обязательными для обладателей данной информации, а также для государственных и муниципальных органов, которым она стала известна в силу выполнения ими своих функций".

Сюда относятся и судебные приставы, установленное законом право которых на беспрепятственный запрос информации, в том числе содержащей банковскую тайну, вызвало сомнения у суда общей юрисдикции (Постановление КС РФ от 14 мая 2003 года N 8-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 14 Федерального закона "О судебных приставах" в связи с запросом Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа"). Конституционный Суд РФ признал оспариваемую норму соответствующей Конституции, поскольку "федеральный законодатель вправе возложить на банк, иную кредитную организацию обязанность по предоставлению государственным органам и их должностным лицам сведений, составляющих банковскую тайну, только в пределах и объеме, необходимых для реализации указанных в Конституции Российской Федерации целей, включая публичные интересы и интересы других лиц".

 

Возможности отказа в предоставлении информации

 

Казалось бы, свобода информации не предполагает права органов власти отказать в предоставлении информации о своей деятельности. Примечательно, что Федеральный закон от 9 февраля 2009 года "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" содержит возможность мотивированного отказа в предоставлении информации (ст. 19), равно как и возмещения ущерба в результате неправомерного отказа (ст. 23). Основаниями, исключающими возможность предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 20), являются случаи, если:

1) содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

2) в запросе не указан почтовый адрес, адрес электронной почты или номер факса для направления ответа на запрос либо номер телефона, по которому можно связаться с направившим запрос пользователем информацией;

3) запрашиваемая информация не относится к деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, в которые поступил запрос;

4) запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа;

5) запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю информацией;

6) в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, проведении анализа деятельности государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления либо подведомственных организаций или проведении иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией.

Как видим, многие из оснований сформулированы широко и требуют толкования. В судебной практике (довольно немногочисленной, впрочем) наиболее часто рассматривается отнесение сведений к информации ограниченного доступа. В условиях размытости критериев информации ограниченного доступа четкая позиция Конституционного Суда могла бы сыграть позитивную роль. И в целом суд проводит эту линию - перечень информации ограниченного доступа должен быть заранее известен и исчислим (то есть необходима классификация информации по ее видам), а ограничить информацию в доступе можно только федеральным законом.

В этом плане особо остро нуждается в законодательном урегулировании служебная тайна. Но на настоящий момент на федеральном уровне действует Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 года N 1233 "Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти".

Необходимо отметить, что названное Постановление неоднократно оспаривалось в суде. Однако Верховный Суд РФ в решении от 22 декабря 2005 года N ГКПИ05-1426 не согласился с доводом заявителя о том, что в Положении критерием отнесения тех или иных сведений к категории информации с ограниченным доступом служат не конкретные объективные данные, а абстрактное и нормативно неопределенное понятие "служебная необходимость". Эту позицию поддержал и Конституционный Суд РФ в Определении от 11 июля 2006 года N 269-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Павлова Ивана Юрьевича на нарушение его конституционных прав пунктами 1.2 и 1.7 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти". Суд посчитал, что законодательной основой принятия оспариваемого Постановления является комплекс содержащихся в различных законодательных актах нормативных положений, определяющих общий правовой режим конфиденциальной информации. "Данные законоположения, не предусматривая прямых предписаний Правительству Российской Федерации, в то же время не исключают осуществление им нормативного правового регулирования отнесения информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им организаций к информации ограниченного служебного распространения, не являющейся секретной, что соответствует конституционной обязанности Правительства Российской Федерации обеспечивать эффективную реализацию полномочий федеральных органов исполнительной власти, возложенных на них Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, и способствовать устранению угрозы нарушения информационной безопасности государственного управления (пункт "д" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации)".

Примечательно, что в том же месяце, а именно 27 июля 2006 года принят новый Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", в котором в качестве одного из принципов закреплено "установление ограничений доступа к информации только федеральными законами". Таким образом, базовый Закон в информационной сфере поддержал идею исключительности информации ограниченного доступа.

Но это требование Закона поставлено под сомнение судебным решением, которое, на наш взгляд, не вписывается в общую логику права на информацию. Речь идет об Определении КС РФ от 15 апреля 2008 года N 287-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Павлова Ивана Юрьевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части 3 статьи 6 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и пунктом 1.2 Положения о порядке общения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти". Пункт 1.2 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти предусматривает, что к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью. Таким образом, действительно, федеральные органы исполнительной власти могут самостоятельно определять критерии отнесения имеющейся у них информации к категории ограниченного доступа. Однако КС РФ посчитал, что, несмотря на то что законы не предписывают напрямую Правительству РФ определить информацию ограниченного доступа, "в то же время не исключают осуществление им нормативного правового регулирования отнесения информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им организаций к информации ограниченного служебного распространения, не являющейся секретной, что соответствует конституционной обязанности Правительства Российской Федерации обеспечивать эффективную реализацию полномочий федеральных органов исполнительной власти".

На наш взгляд, нарушение конституционной нормы в виде ограничения оборота информации на уровне подзаконных актов здесь налицо. Имеется и другое "отклонение" в оценке судом возможности не предоставлять информацию. Речь идет об Определении КС РФ от 24 февраля 2011 года N 203-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Галаниной Елены Валерьевны на нарушение ее конституционных прав частью 2 статьи 20 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ". Оспариваемая норма наделяет судебные органы, органы судейского сообщества правом не предоставлять информацию о деятельности судов по запросу, если эта информация опубликована в средствах массовой информации или размещена на официальных сайтах судов, Судебного департамента, органов Судебного департамента. Таким образом, судебные органы обладают диспозитивным правом, зависящим от усмотрения должностных лиц, по предоставлению опубликованной информации. Суд, основываясь на ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, посчитал, что "оспариваемая норма, как предполагающая наличие у судов права предоставлять гражданам по их запросу информацию, доступ к которой обеспечен иными способами, направлена на реализацию права граждан на получение информации и не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявительницы".

Думается, КС РФ "перепутал" две статьи Конституции. В ст. 24, на толковании которой основано рассматриваемое Определение, речь идет о субъективных правах, в то время как в ст. 29 содержится "эмбрион" принципа открытости информации, имеющей общее, публичное значение. Информация о деятельности органов власти, бесспорно, имеет публичное значение.

В Постановлении КС РФ от 18 февраля 2000 года N 3-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре РФ" в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана", как нам представляется, высказана совсем иная (и правильная) правовая позиция, не учтенная в рассмотренных выше Определениях. Конституция РФ предусматривает разные уровни гарантий и разную степень возможных ограничений права на информацию, исходя из потребностей защиты частных и публичных интересов. Однако согласно ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ данное право может быть ограничено исключительно федеральным законом. Причем законодатель обязан гарантировать соразмерность такого ограничения конституционно признаваемым целям его введения.

Из этого требования вытекает, что в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц (выделено мной. - Э.Т.), и, наконец, исключали бы его судебную защиту. Иное противоречило бы и ст. 45 Конституции РФ, согласно которой государственная защита прав и свобод гарантируется и каждый вправе защищать их всеми способами, не запрещенными законом.

Кстати, отказ в предоставлении информации органами власти не так уж и безнаказан. Граждане уже пытаются получить соответствующее возмещение в судах и даже обосновать это свое право перед Конституционным Судом РФ. Правда, предпринятая попытка оказалась явно неудачной, поскольку была неправильно обоснована (Определение КС РФ от 14 июля 2011 года N 897-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фейтлихера Леонида Натановича на нарушение его конституционных прав статьями 150 и 151 Гражданского кодекса РФ"). Решением суда общей юрисдикции, оставленным без изменения судами вышестоящих инстанций, было отказано в удовлетворении требований гражданина Л.Н. Фейтлихера к Роскомнадзору и его территориальному управлению, а также к Министерству финансов Российской Федерации в лице регионального управления Федерального казначейства о компенсации морального вреда, причиненного незаконным бездействием в виде непредоставления информации.

Со ссылкой на ст. 150 "Нематериальные блага" и ст. 151 "Компенсация морального вреда" ГК РФ суд указал, что в ходе рассмотрения дела не было установлено, что бездействием Роскомнадзора и его территориального управления в части непредоставления Л.Н. Фейтлихеру возможности ознакомиться в полном объеме с материалами проведенной по его обращению проверки публикаций СМИ и снять фотокопии, ранее признанным незаконным решением суда общей юрисдикции, были нарушены какие-либо личные неимущественные права истца либо другие принадлежащие ему нематериальные блага. Заявитель попытался признать указанные статьи ГК РФ противоречащими Конституции РФ, что, конечно, юридически ошибочно, на что и указал КС РФ.

Иногда Конституционный Суд может косвенно защитить права граждан, даже не рассматривая жалобу по существу. Такой пример содержится в Определении КС РФ от 24 декабря 2013 года N 2066-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Соколова Модеста Михайловича на нарушение его конституционных прав положениями части 2 статьи 2 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Суды общей юрисдикции оставили без удовлетворения заявление М.М. Соколова об оспаривании отказа в предоставлении информации со стороны федерального государственного учреждения "Главное управление государственной экспертизы", исходя из того, что сведения, запрошенные заявителем, не относятся к тем данным, доступ к которым учреждение обязано обеспечить как к информации о порядке проведения государственной экспертизы в пределах своих полномочий, определенных Положением об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 года N 145). Конституционный Суд РФ указал, что оспариваемые положения Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" как сами по себе, так и в системе действующего правового регулирования не могут рассматриваться как позволяющие отказывать в предоставлении информации только по причине отсутствия в законодательстве норм, прямо закрепляющих обязанность органов публичной власти предоставить гражданам и их объединениям конкретный вид информации о своей деятельности. Таким образом, КС РФ косвенно оценил неправильный подход судов общей юрисдикции, лишний раз подчеркнув, что законодательное регулирование направлено на создание условий (гарантий), обеспечивающих максимальную информационную открытость государственных органов и органов местного самоуправления для граждан и иных субъектов гражданского общества, и согласуется с принятой Советом Европы 27 ноября 2008 года Конвенцией о доступе к официальным документам (преамбула, ст. 3), в которой подчеркивается особое значение прозрачности деятельности государственных органов в плюралистическом и демократическом обществе.

 

Доступ к экологической информации

 

В проблематике доступа к информации категория социально значимой информации стоит несколько особняком. В литературе к социально значимой информации относятся: информация о состоянии окружающей природной среды (экологическая информация), правовая информация, информация о чрезвычайных происшествиях, угрожающих безопасности людей, информация о гражданах (персональные данные), информация о деятельности органов государственной власти <1>.

--------------------------------

<1> См.: Павлов И.П. Право граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и судебная практика его защиты // Теоретические проблемы информационного права. М., 2006. С. 135.

 

Пожалуй, по отношению к социально значимой информации наиболее очевидно право на экологическую информацию, которому посвящена ст. 42 Конституции РФ ("Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением"). Необходимо отметить, что в ряде европейских государств этому праву посвящены специальные законы (Закон ФРГ о свободе доступа к информации об окружающей среде от 8 июля 1994 года, Закон Австрии о свободе доступа к информации об окружающей среде) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Минбалеев А.В. Доступ к экологической информации по законодательству Республики Таджикистан // Экологическое право. 2012. N 2. С. 25.

 

Несмотря на плачевную российскую правоприменительную практику в экологической сфере, право на экологическую информацию последовательно отстаивается Конституционным Судом РФ. Так, Определение КС РФ от 15 июля 2010 года N 931-О-О "По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса РФ, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" подчеркивает, что экологическая информация относится не только к природным, но и рукотворным объектам. "Права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и ее охрану, что предполагает в числе прочего предотвращение негативного воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности, применимы и к городской среде".

Эта позиция получила дальнейшее развитие в Определении КС РФ от 30 сентября 2010 года N 1421-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Кулаковой Натальи Анатольевны и Лисицыной Наталии Александровны на нарушение их конституционных прав статьей 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе". Суд указал, что в Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 года) провозглашено, что экологические вопросы рассматриваются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне; на национальном уровне каждый человек имеет доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая находится в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах, и возможность участвовать в процессе принятия решений (Принцип 10). Соответствующее этому требованию положение Конституции РФ о праве каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды предполагает право как отдельных индивидов, так и объединений граждан, в том числе территориальных объединений, а также коренных малочисленных народов на доступ к значимой для них полной и объективной информации о состоянии окружающей среды. "Причем право каждого владеть полной и объективной информацией о состоянии окружающей среды распространяется не только на уже функционирующие объекты, но и на проектируемые".

Таким образом, право на экологическую информацию, будучи удачно сформулированным в конституционном тексте, трактуется Конституционным Судом РФ в полном соответствии с международными стандартами. По большому счету, право на экологическую информацию носит абсолютный характер, что не исключает, однако, возможности ее засекречивания с переводом под особый режим оборота.

Закрепленный в ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 года "Об охране окружающей среды" принцип "соблюдения права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды" никак не реализован ни в самом Законе, ни в принятых в его исполнение подзаконных актах. Во всяком случае, Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2000 года N 128 "Об утверждении Положения о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду" рассчитано на получение государством такой информации от частных субъектов, а не наоборот. Та же тенденция сохраняется и в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, где говорится о повышении информационной открытости промышленных предприятий в части их воздействия на окружающую среду и предпринимаемых мер по снижению негативного воздействия.

 

Глава 6. ОПТИМИЗАЦИЯ ДОСТУПА К ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

В ЦИФРОВУЮ ЭПОХУ

 

Электронное опубликование нормативных актов России

 

Термин "правовая информация" стал широко использоваться в связи с проблемами автоматизации информационной службы в области права. При узком понимании - это нормативный материал, от законов до индивидуальных решений, который правильно называть информационным фондом. Понятие правовой информации в более широком смысле слова относится ко всей нормативной или правовой информации, то есть к совокупности сведений о правовых нормах и правовых принципах, определяющих поведение в правовой сфере <1>. Развитие доктрины привело к формулировке информационной функции права, которая рассматривается теперь и в учебных изданиях по теории государства и права <2>. Информационная роль права прежде всего состоит в том, чтобы сообщить адресатам требования государства, относящиеся к поведению людей, довести до их сведения, какие имеются в обществе, одобряются или допускаются государством возможности, объекты, средства и методы достижения общественно полезных целей и, напротив, какие противоречат общественным интересам и поэтому запрещены законом <3>.

--------------------------------

<1> См.: Личность и уважение к закону. Социологический аспект. М.: Наука, 1979. С. 89.

<2> См., например: Общая теория государства и права: Академический курс / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2007. Т. 2. С. 87.

<3> См.: Кудрявцев В.Н. Право и поведение. М.: Юридическая литература, 1978. С. 73.

 

Всем, и даже не юристам, известна формула "никто не может отговариваться незнанием законов" (ignorantia juris neminem excusat). Однако государство должно предпринять необходимые меры, чтобы его граждане знали тексты законов, и это древнейшая функция государства. Различают три эпохи официального опубликования решений власти: добумажную (до I века н.э.), бумажную и электронную (в 1906 году в России была официально признана возможность передачи правовой информации по телеграфу) <1>. Таким образом, презумпцию знания закона можно определить как предположение, что надлежащим образом опубликованный закон известен всем и с момента вступления его в силу подлежит соблюдению всеми <2>.

--------------------------------

<1> Официальное электронное опубликование: история, подходы, перспективы / Под ред. В.Б. Исакова. М.: Формула права, 2012. С. 13 - 17.

<2> См.: Тилле А.А. Презумпция знания законов // Правоведение. 1969. N 3. С. 35.

 

Требование официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, закреплено в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В современных условиях повсеместного использования информационных технологий речь идет уже об электронном опубликовании. Электронное распространение нормативных текстов вот уже второе десятилетие осуществляется силами негосударственных субъектов. Юристам известно, что негосударственные справочные правовые системы зачастую оказываются надежнее и конкурентоспособнее государственных. Даже в судебных решениях отмечено, что размещение нормативных правовых актов в системах "Гарант" и "КонсультантПлюс" позволяет обеспечить возможность населению ознакомиться с содержанием нормативного правового акта (Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 31 марта 2010 года N 50-Г10-7) <1>. У государства задача иного уровня - придать электронному опубликованию официальный статус. И тому существуют объективные предпосылки, вытекающие из недостатков опубликования в печатной форме:

--------------------------------

<1> См.: Червяковский А.В. Печатное и электронное официальное опубликование нормативных правовых актов // Современное право. 2011. N 3. С. 8 - 11.

 

- недостаточный динамизм распространения правовых актов на бумаге, затруднения с определением начала действия правового акта (в доинтернетовские времена отмечались сложности с реализацией системы одновременного вступления акта в силу, так как "не всегда удается обеспечить своевременную доставку официальных печатных изданий в необходимом количестве по всей территории страны" <1>);

--------------------------------

<1> Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Опубликование нормативных правовых актов: информационно-правовой аспект // Журнал российского права. 1998. N 10 - 11.

 

- трудности хранения и поиска;

- экономические и экологические ограничения;

- неопределенность правового статуса печатного документа (что крайне актуально с учетом скорости внесения изменений в принятые акты);

- неидентичность различных версий официальных текстов;

- проблема кодификации правовых документов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Официальное электронное опубликование: история, подходы, перспективы. С. 147 - 154.

 

Соответственно, уже в период с 1991 по 1996 годы в России осуществлялась работа по правовой информатизации, а именно по реализации Концепции создания Российской автоматизированной системы нормативных актов. В 1993 году был создан НТЦ "Система", на который были возложены обязанности по обеспечению оперативного доступа к информационно-правовым ресурсам органов государственной власти РФ, а также информационному обмену с региональными узлами правовой информации и субъектами РФ.

Развитие интернет-технологий предопределило новый виток и новый ракурс в решении задачи. Правовые акты начинают публиковаться на официальных сайтах органов власти сначала инициативно, а затем и для реализации возложенной на органы власти обязанности (Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 года N 98). Разумеется, такие опубликованные тексты могли содержать ошибки, быть неактуальными, словом, их размещение даже на официальном сайте органа власти не означало их официального статуса. Однако свою роль в деле популяризации данного способа опубликования подобная практика сыграла.

Нужно отметить, что в определенной мере "предвосхитили" возможности электронного опубликования суды. Эта позиция выражена Верховным Судом РФ в Определении от 26 декабря 2007 года N 74-Г07-19. Заявитель оспаривал приложение N 2 к Постановлению Правительства Республики Саха (Якутия) от 7 апреля 1994 года N 152 и дополнения к Положению о государственных вознаграждениях за открытие месторождений полезных ископаемых и ценных участков недр, утвержденные Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 27 января 1995 года N 23. Он утверждал, что оспариваемый акт нарушает его права на получение соответствующего государственного вознаграждения за открытие промышленного месторождения алмазов - трубок "Дачная" и "Нюрбинская". Заявитель также утверждал, что оспариваемый акт на момент его принятия не был официально опубликован, хотя и доведен до сведения всех заинтересованных лиц, в том числе всех геологических организаций Республики Саха (Якутия). "Не оспаривая того обстоятельства, что нормативные правовые акты органов государственной власти, местного самоуправления или должностного лица должны быть приняты и опубликованы в установленном порядке, Судебная коллегия полагает, что данное обстоятельство должно тщательно выясняться, имея в виду не только сам факт такой публикации, но и правовые последствия этого". По мнению ВС РФ, "о том, что данный акт был обнародован, свидетельствует не только наличие его в электронной информационной базе (Интернет), но и применение положений оспариваемого акта различными ведомствами, государственными организациями, судами". По поводу нарушения прав и свобод данным актом заявитель и обращается в суд, стремясь получить доступ к правосудию. Таким образом, размещение акта в Интернете является способом его обнародования.

Итогом (но еще не окончательным) описанных процессов стало то, что с конца 2011 года порядок опубликования нормативных актов в России подвергся существенной электронизации. Федеральный закон от 21 октября 2011 года "О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" установил, что официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru). Это означает приравнивание официальной бумажной и электронной публикации.

Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) является сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации.

На официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) размещаются (опубликовываются) федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат ч. 1 ст. 102 и ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, указы и распоряжения Президента РФ.

На официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) могут быть размещены (опубликованы) иные акты палат Федерального Собрания, правовые акты Правительства РФ, других органов государственной власти РФ, законы и иные правовые акты субъектов РФ и муниципальные правовые акты.

Признание электронного опубликования официальным решает и проблему сводной действующей редакции нормативного акта после внесения в него изменений и дополнений, ибо в электронном виде такой сводный текст становится легкодоступным. Заметим, что эта проблема уже поднималась в судебной практике, но не получила своего разрешения, дожидаясь вмешательства новых технологий. Так, оспаривалась конституционность положения ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", согласно которому официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации. Заявитель утверждал, что данная норма, допуская действие закона без повторного опубликования его полного текста в официальных изданиях после внесения в него изменений и дополнений, нарушает его конституционные права и противоречит статьям 15 (ч. 3), 18, 19 (ч. 1) и 24 (ч. 2) Конституции РФ (Определение Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2005 года N 515-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лошанкова Вячеслава Александровича на нарушение его конституционных прав положением статьи 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"). Действительно, до некоторых пор для устранения подобного неудобства юристам приходилось пользоваться платными справочными правовыми системами, размещавшими актуальные сводные редакции действующих нормативных актов. Теперь такие сводные версии доступны на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), а ст. 4 оспоренного Федерального закона действует в новой редакции.

Указом Президента РФ от 17 ноября 2011 года N 1505 соответствующие изменения внесены и в Указ Президента РФ от 5 апреля 1994 года N 662 "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов": "Официальным опубликованием федерального закона считается первое размещение (опубликование) его полного текста на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны Российской Федерации, а также в Указ Президента РФ от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти": "Официальным опубликованием акта Президента Российской Федерации считается первое размещение (опубликование) его полного текста на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны Российской Федерации. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти государственного учреждения - издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, который издается еженедельно. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием "Научно-технический центр правовой информации "Система" Федеральной службы охраны Российской Федерации, а также федеральными органами государственной охраны".

Нужно заметить, что данный интернет-портал действовал и до вступления в силу Федерального закона от 21 октября 2011 года. Официальный интернет-портал правовой информации был создан по заказу ФСО России в рамках работ по развитию государственной системы правовой информации, которые проводятся в соответствии с Концепцией правовой информатизации России (утв. Указом Президента РФ от 28 июня 1993 г. N 966), Положением о Федеральной службе охраны Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. N 1013) и Государственной программой Российской Федерации "Информационное общество" (утв. распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. N 1815-р) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Червяковский А.В. О новом порядке официального опубликования федеральных законов // Современное право. 2012. N 2. С. 15 - 18.

 

Таким образом, введенная система электронного опубликования основана на принципе эквивалентности электронной и бумажной версии нормативного текста. Более того, действующий портал представляет собой скорее аналог интернет-сайта, объединяющего нормативные тексты, нежели новый способ публикации с использованием электронной подписи и т.п.

Между тем специалистами предлагалось поменять эти формы местами: сделать электронную форму основной, а бумажную - вспомогательной. При таком подходе выдвигались следующие принципы взаимодействия электронного и бумажного опубликования правовых актов:

1) акт органа государственной власти или должностного лица первоначально публикуется на официальной странице этого органа в системе официального электронного опубликования и с момента появления на этой странице считается опубликованным для всеобщего сведения. С этого момента начинает отсчитываться срок, необходимый для вступления правового акта в силу;

2) после опубликования правового акта в системе официального электронного опубликования уполномоченные печатные органы в установленный законом срок воспроизводят данную публикацию в печатной форме. Данная публикация является повторной официальной публикацией;

3) в случае расхождения первой официальной публикации и повторных официальных публикаций приоритет имеет первая, то есть электронная версия официального документа;

4) в системе официального опубликования могут и должны существовать печатные органы, осуществляющие частичное (выборочное) официальное опубликование, работающие на основе лицензий;

5) также на основе лицензий должны работать издательства, осуществляющие официальную публикацию нормативных правовых актов на бумаге в виде сборников и отдельных изданий;

6) все прочие издательства вправе в неофициальном порядке свободно публиковать правовые акты в виде отдельных книг, сборников, подборок, антологий, хрестоматий и пр., однако они не вправе искажать текст нормативного правового акта и (или) включать элементы, вводящие в заблуждение пользователей относительно неофициального характера публикации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Официальное электронное опубликование: история, подходы, перспективы / Под ред. В.Б. Исакова. М.: Формула права, 2012. С. 201 - 202.

 

Относительно коммерческого распространения нормативных актов заметим, что часто такие системы более удобны в использовании, снабжены дополнительными справочными материалами, поисковыми возможностями. Но государство не может переложить свою функцию по официальному опубликованию на коммерческую фирму, это его монопольное право. То есть речь можно вести лишь о последующем коммерческом распространении текстов. Оно никогда не приравнивается к официальному опубликованию, и главной задачей здесь является соблюдение аутентичности текстов. Подобное распространение официально опубликованной информации происходит в самых различных формах: издание тематических сборников, создание специализированных сайтов, выпуск CD, создание коммерческих справочных правовых систем. При этом важно, что у гражданина всегда остается возможность бесплатного обращения к официальному тексту, бумажному или электронному.

 

Зарубежный опыт электронного опубликования

нормативных актов

 

Законодательство зарубежных стран уделяет большое внимание официальному опубликованию нормативных актов, справедливо считая его обеспечительной мерой по доступу населения к правовой информации. Традиционно официальное опубликование осуществляется путем выпуска официального печатного издания, как правило, полностью финансируемого государством <1>. Иногда, желая обеспечить участие граждан в государственном управлении, государство принимает на себя обязанность официального опубликования и проектов нормативных актов. Это служит способом обеспечения участия общественности в нормотворческом процессе, поскольку у широкого круга лиц появляется возможность направить предложения по проекту в соответствующее ведомство. Например, в Канаде подобным образом публикуются проекты регламентов. Кстати, подобная форма широкого привлечения общественности к законодательному процессу известна не только развитым демократиям, но и развивающимся. Достаточно вспомнить опубликование (причем в самых разных, а не только официальных изданиях) проектов законов в период перестройки и начала 90-х годов в нашей стране.

--------------------------------

<1> Для зарубежных стран характерна стабильность официальных печатных изданий, многие из которых отсчитывают свою историю с XIX века. Так, официальный журнал Французской Республики (Journal officiel de la ) издается с 1848 года, Канадская газета (Canada Gazette) - с 1841 года, официальный вестник Румынии (Monitorial Oficial al Romaniei) - с 1832 года. В Испании официальный бюллетень появился в 1661 году, а обязательным источником опубликования стал в 1836 году. Официальное издание по своей форме может быть как газетой, издаваемой ежедневно (Италия, Япония), так и журналом, издаваемым, как правило, еженедельно (Канада).

 

Но далеко не всегда вся официальная информация "стекается" в единственный печатный источник. Федерациям свойственно соблюдение двухзвенной системы нормативных актов, при которой каждая провинция (Канада) или земля (Германия) имеет свой официальный орган печати. Кроме того, законы и подзаконные (административные) акты имеют раздельные издания. В некоторых странах официальными являются публикации и в определенных периодических газетах наряду с изданием специального журнала. В частности, почти во всех странах СНГ издаются как журналы, так и газеты <1>. Это позволяет отметить такую общую для многих стран черту, как множественность официальных источников публикации.

--------------------------------

<1> По источникам опубликования в зарубежных странах, в том числе странах СНГ см.: http://www.consultant.ru/law/links/lawresource/.

 

С развитием информационных технологий ряд государств стал прибегать к дополнительному способу опубликования, а именно к изданию электронной версии официальных печатных изданий. При этом основополагающими принципами являются: бесплатность электронного издания, его доступность в любое время суток, обеспечение прав тех, у кого нет доступа в Интернет (публичные библиотеки), гарантированность идентичности печатной и электронной информации.

Кроме того, государство обеспечивает онлайн-доступ к документам, принимаемым органами публичной власти, причем зачастую имеется в виду не просто ведение собственных сайтов органами власти, но и их сводная версия на специальном общегосударственном сайте (как www.service-public.fr во Франции). Доступ к законодательству дублируется также на особых сайтах, посвященных исключительно публикации нормативных текстов (www.legifrance.gouv.fr во Франции, www.canadagazette.gc.ca в Канаде, www.gpoaccess.gov в США и пр.). Доступ ко всем публичным сайтам обеспечивается взаимными ссылками.

Корреспондируя с печатными изданиями, электронные источники информации также множественны, хотя технически они гораздо проще корреспондируют друг с другом. Обеспечение электронной публикации ложится на государство, от лица которого действует правительство, министерство (как правило, Министерство юстиции) или редакция официального журнала в тех странах, где его сотрудники являются государственными служащими. Начатая как эксперимент, электронная публикация показала свои неоспоримые преимущества перед бумажной, поэтому с течением времени некоторые страны вовсе отказались от издания бумажной версии официального журнала, сосредоточившись только на электронной форме.

Так, бельгийский официальный журнал ("Монитор") появился в Интернете с 1997 года, а уже с 1 января 2003 года он публикуется только в электронной форме в HTML и PDF-формате. Публикация законов на бумажном носителе сохранена, но сократилась всего до трех экземпляров. Одна копия сдается на хранение в Королевскую библиотеку Бельгии. Вторая копия оставляется Министерству юстиции как хранителю. Третья копия передается в официальный журнал для обсуждения общественностью (первые две копии на рассмотрение общественности не предоставляются). Публикации, выставляемые в Интернете, являются точными копиями трех аутентичных копий документа на бумажном носителе <1>.

--------------------------------

<1> См.: Верезен В. Публикация законов в электронном виде: Доклад на межд. семинаре "Применение новых информационных технологий в законодательной процедуре". Великий Новгород, 2003. 23 сентября.

 

Принято также королевское решение от 27 сентября 2005 года о мерах обеспечения распространения и доступа к информации, содержащейся в бельгийском "Мониторе". Согласно нему главный грефье (секретарь суда) наблюдает, чтобы печатная версия или содержание "Монитора" были каждодневно доступны гражданам. Каждый имеет право обратиться в редакцию "Монитора" с запросом и получить бесплатную услугу по помощи в поиске актов и документов из "Монитора". Сами копии актов можно получить за плату.

Подобный подход по переходу на электронный формат использован в Эстонии, где официальным изданием является Riigi Teataja (издается Государственной канцелярией) <1>. С 1997 года изданные в Riigi Teataja правовые акты доступны в электронной форме посредством сети Интернет. С 1 июня 2002 года электронные издания Riigi Teataja в Интернете стали официальными наряду с правовыми актами, изданными на бумажном носителе. Электронные издания публикуются одновременно с изданиями на бумажном носителе. Публикуемые в Riigi Teataja печатные и электронные тексты имеют одинаковую юридическую силу. С 1 января 2007 года первичным официальным изданием считается eRT, на бумажных носителях издаются только пять контрольных экземпляров.

--------------------------------

<1> URL: https://www.riigiteataja.ee/.

 

По оценкам наблюдателей, с момента введения eRT в действие количество подписчиков на печатные издания Riigi Teataja постоянно сокращалось в среднем на 20% в год, в то же время число обращавшихся к eRT возросло в два-три раза. Правовые акты и иные документы передаются лицами, издающими нормативные правовые акты, для публикации в электронном издании Riigi Teataja посредством модуля extranet, доступ к которому предоставляется только на основании личного пароля. Представление документа таким способом считается официальным. Права на доступ лиц, представляющих данные, определяются письменным соглашением. Лицо, представляющее данные, может следить в модуле extranet продвижение представленного им документа вплоть до публикации в Riigi Teataja. Всего в августе 2005 года в базе данных eRT содержалось 69768 документов, из них 15177 различных редакций консолидированных текстов и 54941 первоначальный текст. За год в названную базу данных включается от трех до четырех тысяч правовых актов. За небольшим исключением все принятые в Эстонской Республике правовые акты доступны в качестве официальных текстов посредством eRT. Помимо государственных правовых актов в eRT публикуются постановления, которые представлены для публикации органами местного самоуправления и которые не публикуются в издании Riigi Teataja на бумажном носителе. Таким образом, государство предлагает органам местного самоуправления услуги по публикации их правовых актов.

В литературе сказано, что тексты эстонских законов, публикуемые в электронном правительственном бюллетене, можно использовать даже в суде <1>. Отмечается, что наиболее существенное отличие и преимущество eRT по сравнению с печатным изданием Riigi Teataja - это публикация консолидированных текстов. Консолидированный текст - это правовой акт, в котором отражены все внесенные в него изменения. Консолидированные тексты составляются на основании публикуемых в Riigi Teataja первичных текстов и актов о внесении изменений в первичные тексты. Самый первый текст правового акта является одновременно и первым консолидированным текстом. В eRT публикуются консолидированные тексты следующих правовых актов: законы (составляются в Министерстве юстиции), указы Президента Республики (составляются в Министерстве юстиции), постановления и распоряжения Правительства Республики (составляются в Государственной канцелярии), постановления министров (составляются в соответствующих министерствах), постановления президента Банка Эстонии (составляются в Банке Эстонии), постановления Республиканской избирательной комиссии (составляются в Канцелярии Рийгикогу).

--------------------------------

<1> См.: Тало И. Э-Эстония: уроки для России // Информационное общество. 2002. N 5 - 6. С. 3 - 46.

 

Первичные тексты издаются одновременно как на бумажном носителе, так и в электронной форме. При каждом внесении изменений в правовой акт на его основании составляется и публикуется новый консолидированный текст с указанием сроков действия этой редакции. Консолидированный текст публикуется в электронном виде одновременно с публикацией на бумажном носителе или вступлением в силу изменений, но не позднее третьего дня после опубликования. Консолидированные тексты доступны в eRT по состоянию на любой момент времени, то есть там можно найти все действовавшие в какой-то период и действующие сейчас редакции правовых актов, начиная с момента ввода в действие электронного издания Riigi Teataja, а также возможные будущие редакции. Каждая редакция консолидированного текста связана с предшествующей и последующей редакциями. Это позволяет передвигаться "во времени" от более ранней редакции к более поздней и наоборот. Таким образом, пользователю не надо искать правовые акты, которыми вносились изменения, чтобы понять, какие правовые акты в каких редакциях и когда действовали.

В других странах продолжают существовать параллельно электронные и печатные версии официальных изданий, но часто признается официальный характер и электронной публикации. Характерно, что официальными являются и бумажная, и электронная версии.

Так, в Великобритании электронные публикации получили статус официальных с октября 2002 года. С 1 апреля 2003 года публикации документов в канадской газете в PDF-формате являются официальными, с 1 июня 2004 года - во Франции, с марта 2006 года - в Беларуси.

28 февраля 2006 года Президент Республики Беларусь подписал Декрет N 4 "О внесении дополнения в Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь" и Указ N 124 "О внесении изменения в Положение о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь", согласно которым к источникам официального опубликования отнесена электронная версия издания Национального реестра правовых актов Республики Беларусь, размещаемая на Национальном правовом интернет-портале Республики Беларусь <1>. Необходимо заметить, что названным Декретом электронное опубликование приравнено к иным официальным источникам.

--------------------------------

<1> URL: http://pravo.by/.

 

4 июля 2005 года в Венгрии принят Закон о свободе информации электронными средствами. В нем содержится обязательство публиковать в Интернете электронную версию официальной газеты Magyar Kozlony. Статья 12 Закона говорит о печатной и цифровой версии, при этом первая всегда считается истинной в случае их расхождения, а вторая должна появиться в день опубликования печатной версии. В Законе признаются два варианта электронного опубликования: размещение информации издающим органом на собственном сайте или ее пересылка информационному издателю, с тем чтобы он разместил ее на сайте (четко указав при этом, откуда происходит данная информация).

Параллельность электронной и бумажной версий, с одной стороны, расширяет диапазон источников, используемых населением, а потому имеет весьма демократичные последствия, с другой же - влечет явные финансовые проблемы (содержать столько источников накладно), а также требующие четкого решения вопросы аутентичности, приоритета одной из версий, последовательности (во времени) этих форм опубликования (как правило, электронная форма следует за бумажной), первичности опубликования и порядка вступления акта в силу.

Из всего перечисленного бельгийский пример можно считать иллюстрацией официального электронного опубликования, "привязанного" к Официальному журналу (поскольку Официальный журнал не существует кроме как в электронной форме, постольку публикация в нем является и официальной, и единственной). Следует отметить, что электронная версия существует именно для распространения - выпуск правовых актов на бумажном носителе был оставлен для Официального журнала, но сам журнал распространяется в более широком масштабе через Интернет.

Согласно информации советника бельгийского Официального журнала Вильфреда Верезена <1>, решение перейти на электронную публикацию объясняется финансовыми причинами. Предполагаемая экономия в 2,5 млн. евро в год была решающим фактором. Таким образом, одной из причин перехода к электронной форме распространения правовой информации является финансовая экономия. Речь идет именно о распространении правовой информации, а не изначальной электронной форме подписания нормативных актов и пересылке их внутри администрации электронными способами.

--------------------------------

<1> См.: Верезен В. Публикация законов в электронном виде: Доклад на межд. семинаре "Применение новых информационных технологий в законодательной процедуре". Великий Новгород, 2003. 23 сентября.

 

Подобный подход перенят и на общеевропейском уровне. Так, принят Регламент от 7 марта 2013 года N 216/2013 об электронном опубликовании Официального журнала Европейского союза, признавший электронную публикацию официальной и порождающей юридические последствия.

В мире имеется опыт и исключительно электронного опубликования актов. Во Франции принят Декрет от 29 июня 2004 года N 2004-617 о способах и последствиях публикации в электронной форме некоторых административных актов. Им определены виды административных актов, для которых достаточно только электронной публикации для вступления в силу. Иными словами, они могут существовать только в электронной форме, и даже если есть бумажный дубликат, то он не имеет значения для вступления в силу и аутентичности. Назовем этот порядок исключительным электронным опубликованием. Это следующий перечень актов:

- регламентарные акты (но не ордонансы), посвященные административной организации государства, в частности декреты об организации центральной администрации, деконцентрированных служб государства, о делегировании подписи внутри служб государства и публичных учреждений;

- регламентарные акты (не ордонансы), касающиеся государственных служащих и публичных агентов, магистратов и военнослужащих;

- регламентарные акты (не ордонансы) о бюджете, в частности декреты и решения о распределении, открытии, аннулировании, переводе кредитов, конкурсных фондах, бюджетные и бухгалтерские инструкции;

- индивидуальные решения министра экономики в области конкуренции;

- регламентарные акты независимых административных властей и независимых публичных властей, созданных на праве юридического лица при условии, что эти акты не затрагивают и интересуют большинство граждан.

Налицо внутриорганизационный или индивидуальный характер регламентарных актов, публикуемых только в электронной форме. Все, что имеет нормативный характер, под первичную (и единственную) электронную публикацию не подпадает.

Другой способ электронной публикации используется в Швейцарии. Там с 1 января 2005 года в действие вступили новый Союзный закон от 18 июня 2004 года об официальных опубликованиях, а также изданный на его основании Ордонанс от 17 ноября 2004 года "О Собрании Союзного права и Союзном вестнике" (об официальных опубликованиях).

Те тексты, которые разрешено публиковать путем упоминания лишь их наименования и издавшего органа, могут быть обнародованы только в бумажной или только в электронной форме. Данный порядок опубликования назовем альтернативным. Согласно Закону "Об официальных опубликованиях" это те акты Конфедерации, а также международные договоры, конвенции между Конфедерацией и кантонами, которые:

- затрагивают ограниченный круг лиц;

- имеют технический характер и адресованы узким специалистам;

- должны быть опубликованы в другом формате.

Также только упоминаются (путем ссылки) в Официальном журнале тексты:

- которые публикуются иначе, чем в Собрании федерального права, в силу федерального закона или по ордонансу Федеральной ассамблеи;

- которые опубликованы в официальном издании, доступном в Швейцарии.

Эта форма публикации называется отсылкой (publication sous la forme d'un renvoi), и она означает, что должна упоминаться следующая информация: точный адрес, где можно получить весь текст, служба, в которой этот текст будет бесплатно предоставлен, интернет-адрес, по которому текст общедоступен. Все последующие изменения, дополнения таких текстов также упоминаются путем отсылки. Фактически это означает, что сам текст акта упоминается только в виде наименования.

Таким образом, электронная публикация, достаточная для вступления акта в силу, возможна лишь в отношении ограниченного круга актов, как правило, узкоориентированного характера. Таково состояние дел в современном мире, который, однако, не перестает размышлять на тему перехода к официальному электронному опубликованию более широкого круга нормативных актов или даже всех. Наиболее ощутимый стимул для такого рода размышлений - финансовый. Ведь существующая сегодня параллельность печатного и электронного опубликования означает, что периодические печатные издания продолжают издаваться, следовательно, это затратный вариант для государства.

В целом изучение зарубежного опыта позволяет констатировать, что в настоящее время традиционный печатный и электронный способы опубликования сосуществуют. При этом признание в последние годы за электронным способом официального характера основывается в большинстве случаев на приоритете бумажной версии в случае сомнений в их аутентичности. Исключительно электронный порядок опубликования, достаточный для вступления акта в силу (без бумажного варианта), существует лишь в немногих странах и касается, как правило, ограниченного круга актов, носящих внутриорганизационный (ненормативный), узкоспециальный или индивидуальный характер.

В числе причин такого "осторожного" отношения зарубежных стран к признанию первичности официального электронного опубликования можно выделить следующие обстоятельства.

1. Традиционная последовательность и постепенность внедрения информационных технологий в деятельность публичной власти. Большинство развитых стран не спешит радикально преобразовывать отлаженные и работающие механизмы, все "новинки" проходят "пилотное" апробирование, детально изучается реакция населения и результативность, что всегда требует времени.

2. Реакция на первичное электронное опубликование как на возможное нарушение принципа открытости информации и обеспечения доступа к ней. Такие условия, как недостаточная распространенность Интернета среди населения и различный уровень компьютерной грамотности (цифровое неравенство), высокая стоимость интернет-услуг, недостаточная опытность пользователей, способны сделать нормативные тексты недоступными, что перечеркивает основополагающие принципы демократического государства. Разумеется, эти условия преодолимы, но требуют временных и финансовых затрат.

3. Опасности, связанные с известными недостатками любых электронных систем, - зависимость от технических условий (бесперебойное снабжение электричеством, устойчивость беспроводного соединения, возможности технологических сбоев), требования безопасности систем (гарантии аутентичности и своевременности актуализации данных, защита от хакерских атак). Эти опасности объясняют и сохранение бумажного дублирования. Очевидно, что переход к электронной системе опубликования требует разработки беспрецедентных мер защиты информации в государственных системах.

4. Необходимость существенных финансовых затрат на внедрение и обеспечение постоянного бесперебойного функционирования электронного механизма опубликования. Несмотря на имеющиеся данные о последующей выгодности электронного опубликования ввиду прекращения печатного издания, на создание и запуск новой системы требуются большие средства. Это влечет также организационные и кадровые перемены во властных структурах. Нужно учитывать и "бесприбыльность" электронного опубликования, так как доступ к официально опубликованному акту должен быть бесплатным и осуществляться, имея в виду глобализацию, из любой части мира.

Итак, с учетом развития новых, электронных способов передачи информации важным средством информационного взаимодействия граждан и органов власти становится передача и распространение информации в информационных сетях общего пользования. Наметилась тенденция к постепенному переводу официального опубликования нормативных актов в электронный формат. Законодатели многих стран мира признали юридическую силу электронных документов наравне с документами, зафиксированными на бумаге. Электронное опубликование нормативных актов в качестве официального применяется при условии сохранения некоторого количества официальных бумажных копий (Бельгия, Эстония). Имеется и опыт первичного электронного опубликования административных актов ненормативного или узкоспециального характера (Франция, Швейцария). Но справедливости ради необходимо отметить и другой подход, когда публикация актов онлайн применяется как дополнительный инструмент, используемый государством для распространения правовой информации, и призвана решать прежде всего вопросы обеспечения доступа граждан к правовой информации, без придания такой публикации официального характера.

 

Глава 7. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ - НОВЫЙ ПРИНЦИП

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

Понятие и значение принципов в праве

 

Отечественной и зарубежной юридической науке известно выделение норм-принципов <1>. Давая общее определение, остановимся на следующем: принцип (от лат. principium - основа, начало) - основоположение, исходная, руководящая идея, основное правило поведения, деятельности <2>. Значение принципов трудно переоценить. Правовые идеи (принципы), отраженные в законодательстве, сами приобретают регулирующее значение, ибо, как показывают социологические исследования, большинство членов общества руководствуются в своем поведении ими, а не точным знанием нормы, относящейся к данной ситуации <3>. Хочется присоединиться к мнению Г.А. Гаджиева о том, что в правовой сфере значение объективных процессов столь же велико, как в физике или в экономике, и отражением этих объективных закономерностей в сфере права являются правовые принципы <4>. Принципы служат своеобразным каркасом, на котором основываются все другие элементы системы права. От степени соблюдения общих принципов права зависит уровень эффективности правовой системы <5>.

--------------------------------

<1> См., например: Марченко М.Н. Проблемы общей теории государства и права. М., 2007. Т. 2. С. 586; Загребельский Г. Толкование законов: стабильность или трансформация? // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. N 3. С. 80.

<2> См.: Краткий словарь иностранных слов / Под ред. И.В. Лехина и Ф.Н. Петрова. М., 1951.

<3> См.: Васильев А.М. Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категорий теории права. М.: Юридическая литература, 1976. С. 222.

<4> См.: Гаджиев Г.А. Объективная природа правовых принципов и их учет в хозяйственном законодательстве // Правовая реформа, судебная реформа и конституционная экономика / Сост. П.Д. Баренбойм. М., 2004. С. 65.

<5> См.: Скакун О.Ф. Общее сравнительное правоведение: основные типы (семьи) правовых систем мира. Киев, 2008. С. 145.

 

В российских кодексах и других законах стала уже привычной отдельная статья или даже глава, посвященная принципам регулирования в той или иной сфере, и это во многом превратилось в формальный атрибут нормотворчества. Думается, именно практика "изобретения" принципов применительно едва ли не к каждому закону мельчит их и выхолащивает смысл. Ведь принципы существуют на более высоком, "надзаконном" уровне. Конечно, за каждым принципом прячется множество норм, что объясняет его долю абстракции и обобщения <1>. Но с другой стороны, общие принципы права не имеют формальной связи с писаным правом, даже если иногда они выступают обобщением определенных норм <2>.

--------------------------------

<1> См.: Plessix B. L'utilisation du droit civil dans  du droit administratif. Paris: LGDJ,  - Assas. 2003. P. 807 (Coll. Droit public).

<2> См.: Rouault M.-Ch. Droit administratif.  Paris: Gualino , 2004. P. 47.

 

По сути, российский нормативистский подход к принципам продолжает советскую традицию (принципы права - это "выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала" <1>), равно как и господствующее кельзеновское понимание права вообще. Отношение же к праву не только как к собранию норм расширяет осознание и правовых принципов, не привязывая их исключительно к нормативной оболочке. Справедливости ради следует признать, что правосознание хорошо образованного юриста позволяет ему "выйти" на принципы почти интуитивно, без обращения к текстам, что доказывает их объективное, а не только нормативное существование...

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 98.

 

Отсутствие письменной записи в законе не означает, что эти принципы не признаются или игнорируются. Анализ показывает, что действующие нормы гражданского права выдержаны в духе данных принципов, выражают их смысл. То же самое можно сказать и об административном праве. За юридическим текстом оказываются сформировавшиеся в давние времена принципиальные установки: равный не имеет власти над равным; кто приказывает, тот как бы сам это делает; где нет власти приказывать, там нет обязанности повиноваться; нет вины на том, кто вынужден подчиняться <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мальцев Г.В. Социальные основания права. М.: Норма, 2007. С. 683.

 

В целом роль принципов сводится к следующему. Они имеют системообразующее значение, формируя нормы и правосознание, направляя правоприменение, обеспечивая одновременно его единообразие. Правовые принципы <1> как нечто неизменное, отражающее объективные закономерности развития правового регулирования, предопределяют содержание норм не только законодательства, действующего в данный момент, но и того законодательства, которое в процессе обновления неизбежно появится в будущем <2>. Именно принципы должны служить ориентиром и при разрешении правовых коллизий.

--------------------------------

<1> Оговоримся сразу, вспоминая некоторые публикации по теории права, что употребляем слова "принципы права" и "правовые принципы" как синонимы, поскольку считаем подобную терминологическую дискуссию лишенной смысла (разве норма права и правовая норма, или отрасль права и правовая отрасль - не одно и то же?).

<2> См.: Гаджиев Г.А. Принципы права и право из принципов // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 2.

 

Несмотря на объективную важность, принципы имеют довольно ограниченное применение в российской юридической практике. Для российских юристов само слово "принцип" - нечто теоретическое и не имеющее практической пользы. Пожалуй, только Конституционный Суд РФ напрямую использует правовые принципы в своей аргументации, другие суды больше основываются на содержательных нормах материального права. Тем не менее принцип имеет возможность быть примененным судами общей юрисдикции, правда, если только он попал в текст российской Конституции. Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, "когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения".

Наконец, практически нереальным является применение принципов в практике органов исполнительной власти (к примеру, трудно вообразить решение конкретного административного дела на основании принципов, а не "статьи такой-то").

Нам представляется, что роль принципов не может быть преувеличена, они составляют костяк права, его скелет. Это подтверждает и мировой опыт. Выделим несколько важных подходов к принципам права.

Во-первых, согласно мнению известных западных ученых (как профессор Ведель, например), сама отрасль права предполагает существование либо автономных принципов, либо сочетание принципов или методов, принадлежащих до этого времени разным отраслям <1>. То есть принципы считаются базой для обоснования самостоятельности правовой отрасли. В России такая позиция также имеет место, несмотря на доминирующий подход к разделению отраслей по предмету.

--------------------------------

<1> Цит. по: Vlachos G. Droit public  et .  Paris: Armand Colin, 2001. P. 21 (Coll. Compact).

 

Во-вторых, именно принципы права лежат в основе европейской интеграции, а значит, способны стать основой и любой другой интеграции. Если посмотреть на общую эволюцию национальных систем права в Европейском союзе, то они характеризуются прогрессирующим сближением принципов и норм <1>. Более того, право Европейского союза, помимо констатации или заимствования классических принципов, известных национальным системам (например, право на собственность), развивает, дополняет и даже модифицирует классические принципы или же создает собственные. Впоследствии это стало важным каналом влияния европейского права на национальные правовые системы. Так, Европейский суд справедливости "открыл" общие принципы права, которые "выходят" за конкретные позитивные нормы <2>. Примеры таких принципов - хорошее управление, взаимное доверие, надежное сотрудничество, принципы эффективности, субсидиарности, пропорциональности, безопасности юридических норм <3>.

--------------------------------

<1> См.: Fromont M. Le principe de  juridique // AJDA. . 20 juin 1996. P. 184.

<2> См.: Schmidt-Assmann E. Principes de base d'une  du droit administratif (parties 2 et 3) // RFDA. 2008. N 4. P. 669.

<3> См.:  Introduction  au droit.  Paris: Dalloz, 2006. PP. 269 - 270 (Coll. ).

 

В-третьих, в большинстве стран принципы имеют судебное происхождение, особенно это относится к публичному праву как наименее снабженному писаными и систематизированными источниками. Разумеется, этот подход предполагает хорошо развитую систему административной юстиции. К примеру, во Франции административное право и производные от него отрасли происходят из судебной практики, поскольку именно общие принципы права были открыты и сформулированы Государственным советом (высшей инстанцией административной юстиции) <1>. Там до сих пор нет единого всеобъемлющего акта, регламентирующего внесудебный административный процесс, а в основу существующих актов легла судебная практика, которая сложилась с опорой на общие принципы права при помощи научных доктрин <2>.

--------------------------------

<1> См.: Mescheriakoff A.-S. Droit des services publics.  Paris: Presses universitaires de France, 1997. P. 82 (Coll. Droit fondamental).

<2> См.: Капитан Д. Принципы административного процесса в России и во Франции // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011. С. 220.

 

На последнем моменте имеет смысл остановиться подробнее, поскольку при условии развития в России административной юстиции работа административных судей с принципами - весьма перспективное направление. И здесь полезно изучение чужого опыта.

Французский Государственный совет основывается на общих принципах права, применимых даже в условиях отсутствия нормативных текстов <1>. Согласно классическому определению профессоров Auby et Drago, обычай рождается из практики применения, а общие принципы права, напротив, формулируются судьей. Однако нескончаем спор о том, создаются ли общие принципы права судьей или просто констатируются в виде уже существовавших неписаных норм <2>. Исторически сначала принципы были использованы Госсоветом с тем, чтобы предъявить к администрации определенные требования, такие как соблюдение равенства или индивидуальной свободы, которые не основывались ни на одном писаном источнике, в частности, из-за отсутствия юридической силы Декларации прав человека <3>. В то же время специалисты находят более давние источники применения принципов судьей. С конца XIX века, даже если постановления Госсовета были лаконичны и не содержали изложения всех позиций, положенных в основу решений, они всегда "вдохновлялись" прецедентами, основываясь на традиционных принципах, писаных и неписаных, которые присущи публичному праву <4>.

--------------------------------

<1> См.:  Introduction  au droit. P. 269.

<2> См.: Massot J., Girardot T. Conseil d'Etat, Paris: La documentation , 1999. P. 174.

<3> См.: Frier P.-L.  de droit administratif.  Paris: Montchrestien, 2003. P. 82 - 83 (Coll. Domat).

<4> См.: Dupuis G., ,  Droit administratif.  Paris: Armand Colin, 2002. P. 138.

 

Россия активно участвует в интеграционных процессах как член Совета Европы и Евразийского экономического сообщества. В то же время она имеет собственную систему права: относясь в крупном плане к континентальной системе права, она сохраняет особенности, происходящие из дореволюционных и советских традиций. Так, в России писаным нормам придается даже преувеличенное значение, будь то закон или подзаконный акт, а сами эти акты чрезмерно детализированы. Мы идем не от свободы личности, а от полномочий (пусть и регламентированных) органов власти. И особенно заметно это в публичном праве. Распространено даже суждение об административном праве как праве, в котором разрешено то, что разрешено. А как узнать, что разрешено? Из нормативного текста. Между тем при подходе к административному праву как к регулированию взаимоотношений власти и граждан, где вертикальность отношений "уравнивается" на стадии судебного рассмотрения споров, становится ясно, что даже отсутствие правил функционирования власти вполне может компенсироваться административной юстицией, которая обеспечивает защиту гражданина в каждом конкретном случае. Причем этот гражданин даже в вертикальных отношениях является свободной личностью. Тогда становится понятной французская формула о создании административного права судами (на уровне высших инстанций). Технически, когда судья формулирует общий принцип права, он ведет себя как законодатель - изменяет позитивное право, вводя в него новую норму <1>. В России же судье еще не позволено создавать право, а судебную практику далеко не всегда признают источником права... Хотя во всем необходима мера, и аристократическое "право судей" имеет и свои минусы <2>.

--------------------------------

<1> См.: Dupuis G., ,  Op. cit. P. 139.

<2> См.: Зорькин В.Д. Право в условиях глобальных перемен. М.: Норма, 2013. С. 297.

 

Очевидно, что многообразие и противоречивость общественных отношений порождают такие же разнообразные принципы. В теории права проводится градация принципов права, исходя из сферы их действия: принципы делятся на общеправовые, межотраслевые и отраслевые <1>. Однако градация еще не система. Принципы должны образовывать систему, то есть не быть взаимоисключающими, а, напротив, сосуществовать и взаимодополнять друг друга. Относящиеся к какому-либо системному единству принципы взаимодействуют на началах координации и субординации. Один правовой принцип может быть выведен из другого, логически дедуцирован из общих начал права, конституционного и отраслевого законодательства <2>.

--------------------------------

<1> См.: Власенко Н.А. Теория государства и права. М., 2009. С. 117 - 119; Малько А.В., Струсь К.А. Принципы права как важнейшая составляющая правовых основ развития общества // Принципы российского права: общетеоретический и отраслевой аспекты. Саратов, 2010. С. 43.

<2> См.: Мальцев Г.В. Социальные основания права. М.: Норма, 2007. С. 666.

 

Общее значение системы принципов проявляется в следующем.

1. Провозглашенные в законе принципы должны реализовываться в остальных тематических нормах закона. Если этого не происходит или статьи закона противоречат принципам правового регулирования, это необходимо признать дефектом закона. Соответственно необходимо закрепление данного постулата в качестве правила юридической техники. Эта позиция чрезвычайно важна для российской правовой системы, отводящей, как мы уже отмечали, преувеличенную роль писаным нормам права. В идеале все сказанное относится и к принципам, сформулированным в юридической доктрине и не получившим нормативного закрепления.

2. Принципы имеют общее значение для всей сферы регулирования, то есть нужно соблюдать преемственность с другими актами этой сферы. Соответственно велико их значение при кодификации. Не может быть противоречий между принципами законов одной сферы. При более широком подходе система принципов должна строиться на уровнях публичного и частного права как крупных правовых подсистем.

3. Принципы дают направление для дальнейшего развития законодательства, особенно подзаконных актов (одновременно определяя их содержание), и, конечно, правоприменения. Таким образом, именно принципы способны бороться с излишней свободой подзаконного нормотворчества <1>. В этом же ключе рассматривается и значение принципов в качестве направлений реформирования законодательства (соответствие норм тому или иному принципу может стать критерием при "чистке" законодательства или создании кодекса).

--------------------------------

<1> В свое время мы отнесли чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества к коррупционным факторам (См.: Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. М.: Центр стратегических разработок; Статут, 2007). Данный фактор частично сохранил свое место и значение в Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 года "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

 

4. Значение принципов неоценимо для разрешения коллизий и неясностей. Так, судом принцип может применяться напрямую (к сожалению, ясность внесена лишь по вопросам прямого действия Конституции и, соответственно, конституционных принципов, как отмечалось выше). Использование принципов правоприменителем способно улучшить нашу административную практику (например, для начала необходимость руководствоваться принципами в определенной сфере может быть закреплена для госслужащих в качестве этической нормы в кодексе поведения или в законе о государственной службе: как обязанность разрешения любых возникающих коллизий в пользу гражданина - по аналогии с уголовным правом). То есть если норма закона противоречит принципу, должен применяться принцип - и правоприменителем, и судом. Это правило может быть полезно и с учетом федерального среза - противоречия федеральных законов и законов субъектов РФ тоже можно решать на основании принципов. Иными словами, разные по видам нормы не равны между собой: норма-принцип имеет приоритет над регулирующей нормой.

5. Принципы имеют неоценимое значение и в международном праве. Известны общие принципы права, признанные цивилизованными нациями. На уровне межгосударственных объединений формируются свои принципы, на основе которых координируются и унифицируются правовые системы разных стран.

6. Принципы определяются предметом регулирования и влияют на методы регулирования. Каждый принцип предполагает определенные методы регулирования. Иными словами, презумпция открытости информации не может воплощаться через механизмы запросного получения информации как общего правила. Открытость официальной информации не предполагает активных действий частного субъекта по подтверждению достоверности полученного из госоргана, это обязанность государства.

 

Принцип информационной открытости (транспарентности)

государственного управления

 

В российских источниках часто говорится об открытости, прозрачности власти. По нашему мнению, для обозначения информационной открытости власти удачнее использовать термин "транспарентность", поскольку он предполагает не просто доступность информации, но и возможности контроля публичной деятельности со стороны общества, и даже участие граждан в управлении. В этом значении транспарентность более всего отвечает целям исследования нового государственного управления в информационном обществе.

В современных условиях транспарентность государственного управления заслуживает своего рассмотрения в качестве общего принципа публичного права. Определенный задел для этого уже имеется. Еще недавно в праве на информацию акцент ставился только на "поиск информации". Теперь доступ к информации рассматривается в литературе как средство обеспечения транспарентности конституционного государства, но с учетом того, что за рубежом транспарентность определяется как принцип права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации / Отв. ред. И.Ю. Богдановская. М., 2009. С. 192 - 201.

 

Российская Конституция располагает нормами "информационного" характера (например, ст. ст. 24, 29, 41 и 42), позволяющими подойти к открытости информации как к принципу. Так, из этих конституционных норм выводятся отраслевые, а именно:

- защита информации о частной жизни;

- открытость административной информации, затрагивающей права и свободы;

- возможность ограничения открытости административной информации только законом, а государственной тайны - только федеральным законом;

- свобода законного оборота информации;

- доступность и достоверность экологической информации;

- доступность информации об обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей.

Также имеются нормы, закрепляющие открытость законодательной и судебной власти (ст. ст. 100 и 123 Конституции РФ). И ни слова о власти исполнительной. Таким образом, при широком подходе к государственному управлению по нашей Конституции оно лишь "частично" открытое.

Кроме того, как правильно замечено в литературе, конституционная свобода информации - это всего лишь гарантия невмешательства государства в процесс получения информации. Данная свобода не обязывает власти информировать население, за исключением случаев, предусмотренных ст. ст. 41 и 42 Конституции РФ <1>. Следовательно, принцип транспарентности как таковой в российской Конституции не закреплен, хотя определенные наметки имеются.

--------------------------------

<1> См.: Лейбо Ю.И., Толстопятенко Г.П., Экштайн К.А. Права и свободы человека и гражданина. М.: ЭКОМ, 2000. С. 176.

 

Конституционный Суд РФ коснулся открытости управления лишь в контексте доступа к информации. В Определении от 8 декабря 2011 года N 1624-О-О по жалобе граждан Андреевой Т.А., Морозова Ф.В. и других на нарушение их конституционных прав п. 1 ст. 1 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" Суд констатирует принцип, сформулированный в оспариваемом Законе: "Такое законодательное регулирование направлено на создание условий (гарантий), обеспечивающих максимальную информационную открытость государственных органов и органов местного самоуправления для граждан и иных субъектов гражданского общества, и согласуется с принятой Советом Европы 27 ноября 2008 года Конвенцией о доступе к официальным документам (преамбула, статья 3), в которой подчеркивается особое значение прозрачности деятельности государственных органов в плюралистическом и демократическом обществе и которая вместе с тем не исключает ограничений права на доступ к официальным документам при условии, что эти ограничения четко установлены законом, являются необходимыми и соразмерными целям защиты общепризнанных в демократическом обществе ценностей".

Проявления открытости государственного управления в качестве принципа правового регулирования мы находим в различных нормативных актах: Бюджетном кодексе РФ (ст. 36 - принцип прозрачности (открытости)) <1>, Федеральном законе от 7 февраля 2011 года "О полиции" (ст. 8 - открытость и публичность как принцип деятельности полиции), Земельном кодексе РФ (ст. 34 - органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков). Выходит, исходя из принятого нормативистского подхода, что другие виды государственно-управленческой деятельности не должны быть открытыми. Общей нормы, скажем, в законе об органах исполнительной власти, нет, как, впрочем, и самого этого закона. Положение в какой-то мере "спасает" Федеральный закон от 27 июля 2006 года "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", закрепляющий в ст. 3 такой принцип правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, как открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами. Опять-таки речь идет лишь о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, что сужает сферу государственного управления, в особенности учитывая все расширяющееся участие в управлении негосударственных субъектов. Практика показывает, что порой получить некую информацию от негосударственного субъекта куда проблематичнее, чем из государственного органа.

--------------------------------

<1> Одним из направлений повышения прозрачности является открытость бюджета не только для СМИ, но и размещение информации о функционировании бюджетной системы на специализированных информационных порталах в сети Интернет. Это подразумевает создание централизованных интегрированных информационных систем (как портал госзакупок). Система управления общественными финансами "Электронный бюджет" и Государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах (ГИС ГМП) выступают в качестве механизма раскрытия информации об исполнении бюджетов всех уровней для зарегистрированных пользователей. Главная тенденция - трансформация денежных потоков в информационные. Информационные потоки о поступлении денежных средств на единый счет федерального бюджета передаются исключительно в электронной форме (см.: Поветкина Н.А., Хазова Е.В. Интегрированные информационные системы управления публичными финансами в обеспечении прозрачности бюджетной системы Российской Федерации // Журнал российского права. 2014. N 9. С. 16 - 17).

 

Список можно продолжить, назвав "открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих" (Федеральный закон от 27 мая 2003 года "О системе государственной службы Российской Федерации"). Приватизация государственного и муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей государственного и муниципального имущества и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (Федеральный закон от 21 декабря 2001 года "О приватизации государственного и муниципального имущества"). Наконец, публичность и открытость деятельности органов власти является одним из основных принципов противодействия коррупции (ст. 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 года "О противодействии коррупции").

От такой деконцентрации принцип открытости власти почти в каждом нормативном акте обретает собственное наполнение, то сосредоточиваясь на обязании проведения открытых конкурсов, то ограничиваясь популяризацией информации о деятельности органов власти, то смещая акцент на "активного" гражданина, который обязан предпринять самостоятельные действия, дабы "выудить" информацию из органа власти. Последний подход особенно выгоден не только коррумпированной, но и просто ленивой бюрократии.

Употребление терминов "открытость" и "прозрачность" и даже "гласность" как синонимов характерно и для науки, и для законодательства. И все же некоторые ученые проводят различие между открытостью и прозрачностью. "Открытость подразумевает наличие в системе правоотношений широких каналов взаимопроникновения для всего спектра социальных, экономических и политических сил. Прозрачность же характеризуется максимально возможной доступностью информации о деятельности управленческого аппарата и формированием жесткого механизма общественного воздействия на сферу частного и государственного администрирования посредством представительских институтов" <1>. Прозрачность и открытость государственных органов считают неотъемлемыми признаками их демократичности <2>.

--------------------------------

<1> Чуклинов А.Е. Прозрачность как антикоррупционный механизм в системе государственного управления // URL: http://transparency.org.ru/CENTER/DOC/article_01.doc (дата обращения: 17.02.2015).

<2> См.: Зайцева Г.А. Повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в контексте задач административной реформы // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 5.

 

В сфере информационной открытости появились и охранительные нормы, а именно статьи 13.27 "Нарушение требований к организации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и ее размещению в сети Интернет" и 13.28 "Нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" КоАП РФ. Правда, они обеспечивают лишь один из элементов открытости государственного управления - открытость информации о деятельности органов власти.

Требование открытости государственного управления в равной мере относится к трем ветвям власти. Что касается открытости законодательной власти, то по нашему законодательству она обеспечивается обязанностью опубликования принятых законов (Федеральный закон от 14 июня 1994 года "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"). В условиях распространения информационных технологий, реформирования государственного управления понятие открытости власти расширяется и для ее обеспечения недостаточно традиционного механизма обнародования нормативных текстов. Поощряется распространение такой информации путем размещения ее на сайтах в сети Интернет, а также освещение процесса подготовки и обсуждения нормативных актов. Согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания РФ на заседаниях комитета, комиссии, Палаты могут присутствовать представители СМИ (но не рядовые граждане!). Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности комитеты и комиссии могут организовывать парламентские слушания, проводить конференции, совещания, круглые столы, семинары и принимать участие в их работе. Очевидно, что центр тяжести вновь смещен на саму власть и открытость во многом зависит от ее инициативы.

Больше всего нареканий по поводу открытости собирает исполнительная власть. Именно ее действия напрямую затрагивают права частных субъектов как в общем, так и в индивидуальном плане. В ходе административной реформы поставлена задача привлечения для участия в деятельности органов исполнительной власти гражданского общества, разработки механизмов общественной экспертизы, проведения государственно-общественных консультаций и общественного мониторинга на ранних стадиях подготовки и принятия решений, а также обеспечения публичности принятых решений. Таким образом, открытость исполнительной власти способствует, с одной стороны, расширению возможностей бизнеса (в лице его объединений) и гражданского общества влиять на принимаемые решения нормативного характера, а с другой стороны, дает возможность конкретным частным субъектам защищаться от возможных неправомерных действий власти <1>.

--------------------------------

<1> Функционирует портал административной реформы с разделом "Информационная открытость" // http://ar.gov.ru/inform_otkritost_05_o_napravlenii/index.html.

 

Третья ветвь власти - судебная - призвана играть значительную роль в обеспечении открытости законодательной и исполнительной власти, так как нарушения в этой области становятся предметом судебных споров. В свою очередь судебная власть сама не лишена общего "порока" закрытости власти. Давно ставится вопрос о необходимости публикации всех судебных решений, что чрезвычайно важно для распространения сложившейся практики и даже для обеспечения должной действенности судебного контроля (известны случаи, когда аналогичные споры решаются по-разному судами в различных регионах страны). В Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 11 сентября 1995 года N R (95) 11 "Комитет министров - государствам-членам относительно отбора, представления и архивации судебных решений в правовых информационно-поисковых системах" указано, что полная осведомленность о практике всех судов является одним из главных условий справедливого применения закона.

Транспарентность необходимо обеспечить как в организационном, так и в функциональном плане. Прежде всего, сама организация государственного аппарата должна быть прозрачной, что означает проведение открытых конкурсов при наборе на государственную гражданскую и муниципальную службу, обязательное предварительное декларирование доходов будущих государственных служащих, а по ряду должностей - и членов их семей. Декларирование доходов гражданами, претендующими на замещение должности государственной или муниципальной службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, предусмотрено ст. 8 Федерального закона "О противодействии коррупции", и повторяется в ст. 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе" и ст. 15 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Соответствующий Перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержден Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557.

К сожалению, исключительность или хотя бы приоритет конкурсного отбора служащих не закреплены в нашем законодательстве. Федеральный закон от 27 мая 2003 года "О системе государственной службы РФ" определяет, что федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации устанавливаются порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, а также предусматривается другой порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы (ст. 11).

В ст. 22 Федерального закона "О государственной гражданской службе" установлено, что "поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено настоящей статьей". Этой же статьей поименованы случаи, в которых не требуется проведения конкурса, что позволяет судить о его неприменении к руководящим и младшим должностям, при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну.

Что касается муниципальной службы, то проведение конкурса всецело зависит от усмотрения работодателя: при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы (ст. 17 Федерального закона "О муниципальной службе").

Прозрачность организации государственного аппарата означает и закрепление информационных прав и обязанностей служащих в их должностных регламентах, особенно касательно работы со служебной информацией.

Принципу открытости должна быть подчинена и сама деятельность государственных и муниципальных служащих, что напрямую вытекает из ее публичного характера и значения. Разумеется, здесь многое зависит непосредственно от характера и сферы деятельности того или иного органа власти. Представительным органам необходимо переходить к открытости заседаний и возможности любого желающего присутствовать при работе парламента. Пока же Регламент Государственной Думы РФ под открытостью заседаний понимает их освещение в средствах массовой информации (ст. 37: "Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в средствах массовой информации"). И даже парламентские слушания открыты для представителей средств массовой информации, общественных объединений и общественности лишь "как правило" (ст. 65 Регламента).

Между тем открытые заседания возможны и в работе исполнительной власти, тем более что Федеральный закон от 9 февраля 2009 года "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" не делает различий между присутствием на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов органов местного самоуправления в зависимости от представительного или исполнительного характера (ст. 15).

Федеральный закон "О противодействии коррупции" в числе основных направлений по повышению эффективности противодействия коррупции называет обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Открытые заседания судов предусмотрены процессуальным законодательством и подтверждены Федеральным законом от 22 декабря 2008 года "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации". Немаловажно, что квазисудебная деятельность по рассмотрению дел об административных правонарушениях тоже должна быть открытой (ст. 24.3 КоАП РФ).

Особо стоит вопрос о введении публичной отчетности органов власти. Акцент смещается в сторону обязывания власти быть подотчетной обществу, что вносит несомненный вклад в противодействие коррупции. Для осуществления публичной отчетности должны использоваться всевозможные способы: опубликование в СМИ, издание брошюр, размещение на официальных сайтах.

В ряде случаев необходимо обеспечить прозрачность и самого процесса принятия управленческих решений. Это наиболее слабое звено в деятельности российской власти, поскольку сам процесс принятия решений нормативно мало урегулирован, их мотивировка зачастую непонятна. Типизация административных процедур, могущая воплотиться в отдельном законе, движется плохо, поскольку она "связывает" власть. Тем не менее можно наблюдать отдельные элементы, позволяющие осветить сам управленческий процесс и позволить повлиять на него общественности. Это и парламентские слушания, и деятельность научно-консультативных советов, комиссий при ведомствах, и консультации с бизнес-объединениями перед принятием решений. Есть и специальные механизмы, применяющиеся при принятии решений в отдельных сферах - публичные слушания, предусмотренные в Градостроительном кодексе РФ, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральном законе "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", а также общественные слушания, предусмотренные Земельным кодексом РФ.

Федеральный закон от 26 декабря 2008 года "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" относит к принципам защиты прав открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В целом закрепление транспарентности в качестве нормативного принципа могло бы означать, что обеспечение открытости и прозрачности государственного управления является делом государства, то есть обязанностью государственных и муниципальных органов власти, а сама власть подконтрольна обществу. Мы согласны с тем, что повышение открытости органов государственной власти помогает достичь нескольких целей. Во-первых, сделать государство более демократичным, "прозрачным" для граждан. Во-вторых, повысить эффективность деятельности государственного аппарата. В-третьих, установить общественный контроль над властью <1>.

--------------------------------

<1> См.: Терещенко Л.К. Доступ к информации: правовые гарантии // Журнал российского права. 2010. N 10. С. 46.

 

Обобщая, отметим следующие элементы информационной открытости государственного управления:

- открытость информации о системе государственного управления и государственной и муниципальной службы;

- свободный доступ на государственную и муниципальную службу на конкурсных началах;

- открытость информации о деятельности органов власти, включая опубликование правовых актов, публичную отчетность органов, открытые заседания, освещение административного процесса принятия решений, обнародование результатов деятельности органов как нормативного, так и индивидуального характера (судебные и административные решения), консультации при принятии решений, прозрачность и доступность информации об управлении государственными расходами <1> и пр.;

--------------------------------

<1> См.: Полякова Т.А. Информационная открытость как один из факторов в борьбе с коррупцией при построении информационного общества // Юридический мир. 2008. N 1.

 

- использование информационных технологий для освещения деятельности органов власти и "электронизация" административных процедур;

- судебная защита прав граждан и организаций при осуществлении государственного управления, а также возможности досудебного и внесудебного обжалования.

В отношении последней позиции стоит особо подчеркнуть, что открытость государственного управления предполагает налаженный процесс судебного обжалования действий чиновников, всех без исключения (в идеале требуется создание административных судов). В этой связи вызывает лишь недоумение стойкая судебная позиция по ограничению возможностей судебного обжалования. Так, юристы Института развития свободы информации обратились к Президенту РФ с просьбой оценить правомерность некоторых действий официального лица, занимающего высокую должность. Это обращение чиновниками Управления Президента по работе с обращениями граждан по неизвестным причинам было направлено в Мосгорсуд. Последовала административная жалоба начальнику данного Управления о причинах и ответственности за перенаправление запроса. Ответа от начальника Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан не поступило, что Институт и обжаловал в Тверской районный суд города Москвы. Суд отказал, указав при этом следующее: "Обжалование в судебном порядке действий государственных органов и их должностных лиц, находящихся в непосредственном подчинении Президенту РФ, а также предъявление исков к данным государственным органам на практике означает прямое либо косвенное вмешательство в конституционно-правовую и иную деятельность Президента России как главы государства, обладающего неприкосновенностью и осуществляющего верховную государственную власть в Российской Федерации, что недопустимо и нарушает основы конституционного строя РФ и принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ" <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.svobodainfo.org/ru/node/376.

 

В науке существует более широкий подход к проблеме доступа к информации, не столько освещающий реализацию права гражданина на получение информации, а обосновывающий активность самой власти в раскрытии информации о своей деятельности. Под информационной открытостью органов власти понимают такую организацию их деятельности, при которой гражданам, их объединениям, коммерческим структурам, другим государственным и муниципальным органам обеспечивается возможность получать необходимую и достаточную информацию об их деятельности, принимаемых решениях и другую общественно значимую информацию при соблюдении установленных законодательством ограничений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Терещенко Л.К. Правовой режим информации. М.: Юриспруденция, 2007. С. 150 - 151.

 

Принцип транспарентности сквозь призму

европейского и евразийского опыта

 

Конечно, можно считать постепенное проникновение информационной открытости в российское законодательство его собственным завоеванием, но европейское влияние здесь очевидно. Вообще, развитие европейского права связано с триумфом и универсализацией принципа транспарентности. Транспарентность теперь присутствует во всех сферах: заключение договоров, государственное управление, публичная жизнь, судебные и внесудебные процедуры.

В европейском понимании транспарентность имеет политическое происхождение. Это одна из качественных характеристик, которая позволяет обеспечить легитимность европейской конструкции, ее эффективность и права человека. Связь демократии и транспарентности подчеркивается в Декларации N 17 Маастрихтского договора (на базе которого была принята Декларация от 25 октября 1993 года о демократии, транспарентности и субсидиарности), в Зеленой книге от 3 мая 2006 года, посвященной отношениям между объединенной Европой и гражданами, в Регламенте от 30 мая 2001 года N 1049/2001 о публичном доступе к документам Европейского парламента, Совета и Комиссии, в Конвенции Совета Европы от 27 ноября 2008 года о доступе к официальным документам.

Транспарентность тесно связана с эффективностью основных прав и свобод. Она породила новые требования: право на экологическую информацию вытекает из ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, право на доступ индивида к информации о его здоровье - из ст. 2, право доступа к персональному административному или уголовному досье вытекает из права на соответствующую судебную процедуру. Статья 42 Хартии Европейского союза об основных правах посвящена праву на доступ к административным документам в инстанциях Сообщества. В праве Сообщества транспарентность представлена как одно из средств усиления фундаментальных прав, в частности принципа недискриминации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Vidal-Naquet A. La transparence // L'influence du droit  sur les  du droit public / Sous la dir. de J.-B. Auby. Paris: Dalloz, 2010. P. 643.

 

Подобным образом принцип транспарентности универсализируется: в Европе директива о транспарентности финансовых отношений между государствами-членами и публичными предприятиями действует с 1980 года, Европейский суд справедливости вывел из принципа недискриминации принцип транспарентности, который применяется ко всем государственным заказчикам (решение Telaustria от 7 декабря 2000 года) <1>, и т.п. Транспарентность пронизывает теперь все сферы общественной жизни, где государство ведет активную деятельность и способно нарушить интересы частных лиц. Достаточно проследить прогрессирующее нормативное регулирование во Франции - от законов 80-х годов о финансовой транспарентности политической жизни до законов о транспарентности экономической жизни (1993) и о транспарентности публичной деятельности (11 октября 2013 г.).

--------------------------------

<1> См.: Stirn B. Les sources constitutionnelles du droit administratif.  Paris: LGDJ, 2008. P. 106 (Coll. Systemes Droit).

 

Конечно, основной акцент сохраняется в административной сфере. Под влиянием международных финансовых организаций транспарентность увязывается с "хорошим управлением". Статья 41 "Право на хорошее управление" Хартии Европейского союза об основных правах помимо процессуального аспекта включает право каждого лица на доступ к затрагивающему его информационному досье при соблюдении законных интересов в виде конфиденциальности, профессиональной и коммерческой тайны, а также обязанность администрации мотивировать свои решения (требование мотивации административных актов содержат параграф 39 Закона об административном производстве ФРГ и Закон Франции от 11 июля 1979 года "О мотивации административных актов и улучшении отношений администрации с гражданами"). Таким образом, транспарентность стала качественной характеристикой государственного управления (причем в широком его смысле) и напрямую влияет на его эффективность.

Объединения с российским участием также подчинены транспарентности. Статья 69 "Транспарентность" Договора о Евразийском экономическом союзе обязывает государства-члены обеспечить открытость и доступность своего законодательства, но только по вопросам, регулируемым разделом Договора о торговле услугами и осуществлении инвестиций. Открытость законодательства предполагается как по отношению к опубликованию принятых нормативных актов, так и их проектов, как правило, за 30 дней до принятия. Таким образом, в ЕврАзЭС транспарентность начинает действовать через экономическую сферу и распространяется постепенно на сферу политическую, правда, пока в рамках экономического объединения, что повторяет европейский путь.

 

Транспарентность в российском публичном праве

 

Мы уже упоминали исторические стадии в российском законодательстве и доктрине, характеризующие развитие подходов к транспарентности. Право на персональную информацию, доступ к открытой информации, раскрытие общественно значимой информации, режим прозрачности публичной деятельности, особенно потенциально коррупциогенной (государственные закупки, приватизация), несмотря на некую "лоскутность" регулирования - все это важные составляющие на пути к универсализации транспарентности и определению ее в качестве принципа публичного права. И это уже задача юридической доктрины.

Такой путь исторически предопределен, ведь Россия - страна континентальной правовой системы. Создание правовых принципов и следование им является характерной чертой римского права, а логическая комбинация принципов права всегда позволяет прийти к справедливому результату <1>.

--------------------------------

<1> См.: Экштайн К. Основные права и свободы. По российской Конституции и Европейской конвенции. М.: NOTA BENE, 2004. С. 30.

 

Транспарентность, ведущая отсчет от права на информацию и, следовательно, возникшая как таковая в информационном праве, давно перешагнула отраслевые границы права, став универсальной. Сначала она проникла в конституционное и административное право, затем распространилась в право финансовое и т.д. В системе публичного права транспарентность как открытость государства противостоит "закрытости" индивидуума в системе права частного. Соответственно, транспарентность становится общей идеей построения публичного права, разумеется, в демократическом обществе, открытом для своих граждан. В этом плане она выше конституционных принципов, она поистине доктринальна и скрепляет отрасли публичного права на высшем уровне.

И пусть до сих пор пожеланием остается фраза "любой правоприменитель обязан непосредственно применять общепризнанные принципы правового государства в том виде, в котором они изложены и отражены, в частности, в решениях Европейского суда по правам человека", как то: запрет произвола администрации, запрет бессмысленного применения права, запрет сверхформализма <1>, принципы все же постепенно занимают свое место в российской юридической жизни. Происходит это снова особым российским путем - через кардинальные ломки законодательства с целью подчинить его единой идее (а по сути - принципу). А блок законов об открытости государственного управления, новации административной реформы, правовой режим открытых данных - не что иное как отражение универсализирующегося принципа транспарентности.

--------------------------------

<1> См.: Указ. соч. С. 31

 

Глава 8. ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ КАК ОСНОВА

ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

 

Противодействие коррупции: нормативный формат

 

Чаще всего коррупция определяется через перечень коррупционных деяний, как это сделано в Конвенции ООН против коррупции 2003 года. При этом Конвенция ООН против коррупции относит к субъектам коррупции любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или предоставляющее какую-либо публичную услугу.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года "О противодействии коррупции" перенял этот подход, определяя коррупцию через перечисление известных уголовному законодательству России преступлений. Коррупция - это:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение вышеперечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Согласно данному определению, субъектом коррупции является физическое лицо (то есть данным понятием охватываются и случаи "бытовой" коррупции), в то время как сам Закон содержит меры по противодействию коррупции лишь в отношении государственных и муниципальных служащих.

Вообще, для системного урегулирования противодействия коррупции в свое время был разработан целый пакет законодательных актов. Помимо названного Закона о противодействии коррупции, это Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" и Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций от 31 октября 2003 года против коррупции и Конвенции от 27 января 1999 года об уголовной ответственности за коррупцию и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции".

Противодействие коррупции за последнее десятилетие стало одним из направлений административной реформы и постепенно "обрастало" нормативной массой. Это и международно-правовые акты, и нормативные акты о государственной и муниципальной гражданской службе, в том числе президентские указы о декларировании доходов государственными служащими, и законодательство об ответственности. Превентивный аспект выделяется особо, и информационная открытость играет здесь ключевую роль. Так, согласно ст. 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 года "О противодействии коррупции" одним из принципов противодействия коррупции является публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

К сожалению, Федеральный закон от 25 декабря 2008 года "О противодействии коррупции" принимался как рамочный и компромиссный, а потому "грешит" декларациями; конкретных механизмов ему явно недостает. И все же один из инструментов, связанный с качеством правовой информации, Законом упоминается. Имеется в виду антикоррупционная экспертиза правовых актов, о которой речь пойдет ниже.

Специализированные акты в сфере противодействия коррупции уделяют достаточно внимания информационной составляющей. Так, в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года выделены три направления в противодействии коррупции, связанные с информацией:

1) ст. 9 "Публичные закупки и управление публичными финансами" предусматривает а) публичное распространение информации, касающейся закупочных процедур и контрактов на закупки, включая информацию о приглашениях к участию в торгах и надлежащую или уместную информацию о заключении контрактов, с тем чтобы предоставить потенциальным участникам торгов достаточное время для подготовки и представления их тендерных заявок; б) установление заблаговременно условий участия, включая критерии отбора и принятия решений о заключении контрактов, а также правила проведения торгов, и их опубликование;

2) ст. 10 "Публичная отчетность" - меры для усиления прозрачности в его публичной администрации, в том числе применительно к ее организации, функционированию и, в надлежащих случаях, процессам принятия решений, в том числе а) принятие процедур или правил, позволяющих населению получать в надлежащих случаях информацию об организации, функционировании и процессах принятия решений публичной администрации и, с должным учетом соображений защиты частной жизни и личных данных, о решениях и юридических актах, затрагивающих интересы населения; б) упрощение административных процедур в надлежащих случаях для облегчения публичного доступа к компетентным органам, принимающим решения; и в) опубликование информации, которая может включать периодические отчеты об опасностях коррупции в публичной администрации;

3) ст. 13 "Участие общества" - участие общества должно укрепляться при помощи таких мер, как: а) усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений; б) обеспечение для населения эффективного доступа к информации; в) проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществление программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах; г) уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции.

Федеральный закон "О противодействии коррупции" затрагивает как чисто информационный аспект (комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; обмен информацией по вопросам противодействия коррупции с международными организациями, обеспечение независимости средств массовой информации), так и специализированные информационные механизмы: обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; опубликование сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных и муниципальных служащих.

Национальная стратегия противодействия коррупции (утверждена Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 года) уточняет информационные мероприятия: необходимо внедрить в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления инновационные технологии, повышающие объективность и обеспечивающие прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений, а также обеспечивающие межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг.

Таким образом, в нормативных актах содержатся отдельные элементы противодействия коррупции с информационной составляющей, что однако не представляет из себя никакой системы.

 

Транспарентность государственного управления

как превентивная антикоррупционная мера

 

Распространенность коррупции в нашей стране на всех уровнях власти и в сфере оказания услуг подвигает к поиску нестандартных решений противодействия ей. Наряду с репрессивными мерами детальной проработки и реализации требует профилактика коррупции, реформа государственного аппарата, воспитание антикоррупционного правосознания. Немаловажную роль в этом может сыграть правильная информационная политика, важное место в которой занимает принцип транспарентности (информационной открытости) государственного управления.

Мы уже рассмотрели общее значение этого принципа для государственного управления; его роль как превентивной антикоррупционной меры обусловлена тем, что посредством этого обеспечивается контроль общества за функционированием государственного аппарата, выполнением запретов и ограничений для государственных и муниципальных служащих, участие гражданского общества в принятии управленческих решений. Такой подход отвечает новому взгляду на современную организацию государственной власти и роль государства в регулировании общественных отношений. Обеспечение открытости информации в целом делает сам процесс государственного управления более прозрачным, а в конкретных правоотношениях государственных и негосударственных субъектов еще и устраняет возможности коррупционных сделок.

Здесь важно не забывать об отклонениях реальности от нормативной модели. Небольших институциональных перемен может быть достаточно, чтобы открытая публичная власть стала закрытой. Сращивание власти с бизнесом, уход чиновников в бизнес-структуры, а бизнесменов в депутаты размывают устои разделения властей; реальная власть может сильно отличаться от власти конституционной <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Современное публичное право. М.: Эксмо, 2008. С. 337.

 

В качестве превентивной антикоррупционной меры открытость информации имеет общее значение - в обеспечении открытости информации о государственном управлении вообще, и специальное - при осуществлении информационного обмена между органами публичной власти и частными лицами. Эти направления требуют сочетания различных мер обеспечения - от закрепления законодательных принципов до создания специальных информационно-правовых режимов.

 

Антикоррупционный информационный стандарт

 

Само понятие антикоррупционного стандарта впервые использовано в Модельном законе "Основы законодательства об антикоррупционной политике" (принят на двадцать втором пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление от 15 ноября 2003 года N 22-15)): антикоррупционные стандарты - единые для обособленной сферы правового регулирования гарантии, ограничения или запреты, обеспечивающие предупреждение или уменьшение воздействия коррупции на функционирование данной сферы. В этом же ключе в Федеральном законе "О противодействии коррупции" предусматривается такое направление деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, как "введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области".

Опираясь на приведенные определения, можно охарактеризовать антикоррупционный информационный стандарт как систему межотраслевых гарантий, запретов и ограничений, определяющих значение информации в антикоррупционной политике государства. Данный стандарт должен быть реализован в конкретных правовых нормах.

Сказанное позволяет выделить следующие составные части антикоррупционного информационного стандарта:

- информационная открытость (транспарентность) государственного управления как общественно значимого процесса;

- свобода и прозрачность информационного обмена в государственном управлении;

- обеспечение качества правовой информации, в том числе исключение ее коррупциогенности;

- создание специальных антикоррупционных информационных режимов;

- постоянное информирование о состоянии коррупции.

Рассмотрим их подробнее.

Во-первых, транспарентность государственного управления как общественно значимого процесса. Установление режима информационной открытости деятельности органов власти и всего государственного управления в целом выполняют значительную антикоррупционную роль, поскольку изначально устраняется одно из главных условий коррупции - закрытость и неподконтрольность административной системы <1>.

--------------------------------

<1> В означенном ракурсе транспарентность подробно проанализирована выше.

 

---

Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 202; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!