Поправка к статье 1 Конституции 15 страница
-------------------------------- <1> См.: Брандт М., Коттрелл Д., Гай Я., Реган Э. Разработка и реформа конституции: выбор процесса. Киев, 2011. С. 57 - 58. Подготовка реформы может потребовать широкого вовлечения общества в этот процесс. Порой это необходимо не только для выяснения мнения общественности о предлагаемых изменениях, но и для разъяснения гражданам сути изменений. Конституционное регулирование затрагивает очень сложные вопросы, и без освещения их содержания и механизмов реализации общественные силы могут заблокировать реформу. Так, в течение двух лет до референдума по проекту конституции в Руанде в 2003 г. проводилась работа, в том числе и среди абсолютно неграмотного населения, по объяснению смысла проекта основного закона. В итоге были обеспечены и высокая явка граждан в день голосования, и подавляющее большинство сторонников проекта. В ЮАР в 2006 г. аппаратом Учредительного собрания был создан отдел по связям с общественностью, который подготовил плакаты, брошюры, открытки, комиксы, буклеты и дважды в неделю издавал конституционный информационный бюллетень с еженедельным тиражом 160 тысяч экземпляров. Университетом Кейптауна был разработан официальный тематический веб-сайт; еженедельно на телевидении велась телевизионная программа, соответствующая радиопрограмма на восьми языках позволяла собирать более десяти миллионов человек; на пяти языках работала горячая телефонная линия. Четыре с половиной миллиона копий проекта основного закона (в сокращенном варианте) и двенадцать миллионов копий окончательного варианта конституции были отправлены по почте бесплатно, а также распространялись в такси и школах. Были сделаны версии Брайля, звукозаписи и графические версии Билля о правах. Учебные пособия с текстом конституции были распространены в школах. Было проведено почти 500 семинаров по особенностям конституционного процесса, конституционной истории ЮАР, правам человека для самых обездоленных жителей страны <1>. -------------------------------- <1> Там же. С. 89 - 146. Указанные действия характеризуют и соответствующее материальное обеспечение реформы. Подготовка и проведение реформы требует финансирования: на привлечение специалистов, документирование процесса, доведение необходимой информации до граждан, проведение референдума, обеспечение безопасности участников и т.д. Например, расходы на проведение референдума по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 г. были предусмотрены специальной статьей в республиканском бюджете России (82,7 млрд. руб.) <1>. Расходы только на разработку конституций государств Африки составили: ЮАР - 30 млн. долл. США, Уганды - 10 млн. долл. США, Эфиопии - 6 млн. долл. США, Эритреи - 4,5 млн. долл. США <2>. -------------------------------- <1> См.: Указы Президента РФ от 16 ноября 1993 г. N 1843 "О финансировании расходов на проведение всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации"; от 21 декабря 1993 г. N 2234 "Об уточнении показателей республиканского бюджета Российской Федерации на IV квартал 1993 г.". <2> См.: Брандт М., Коттрелл Д., Гай Я., Реган Э. Указ. соч. С. 37. Мировой опыт проведения конституционных реформ показывает, что в статьи соответствующего бюджета, как правило, забывают включить расходы на проживание и питание консультантов, содержание офисов (аренда, электричество, ремонт), транспорт, охранные услуги, связь, большое количество бумаги, а также на средства для печати и копирования, устный и письменный перевод, социологические опросы; учебные мероприятия и др. <1>. -------------------------------- <1> См.: Брандт М., Коттрелл Д., Гай Я., Реган Э. Разработка и реформа конституции: выбор процесса. Киев, 2011. С. 153 - 154. Уже упоминалось, что процесс разработки конституционных изменений может финансироваться не только самим государством, но и с привлечением средств международных и зарубежных фондов. При этом справедливо замечено, что "всеобъемлющее финансирование, как правило, осуществляется в тех случаях, когда субъекты международного сообщества не столько выполняют функцию доноров конституционного процесса, сколько преимущественно являются лидерами переходного политического процесса в той или иной форме" <1> (например, в Афганистане в 2004 г., Ираке в 2005 г.) -------------------------------- <1> Там же. С. 175. Таким образом, ресурсное обеспечение, как и целенаправленность и содержательная сторона реформы составляют ее важнейшие признаки. Но все это характерно для юридической конституции. Изменение фактической конституции происходит иначе. Разрыв между фактической и юридической конституциями нередко превращающий последнюю в фиктивный документ, может преодолеваться без текстуальных изменений основного закона, в ряде случаев, по сути, изменяя основной закон без проведения его реформы в установленном порядке. § 3. Конституционная реформа "без реформы" Рассмотренные выше определения и основные черты конституционной реформы присущи изменениям конституций, которые нашли свое формально-юридическое выражение в виде поправок, нового текста конституции. В то же время существует феномен конституционной реформы без заметной коррекции юридического текста. Он во многом обусловлен и тем, что специфика конституций как нормативных актов общего характера дает значительный простор для проведения преобразований без изменения их текстов на основе закрепленных в них принципов. Такое развитие конституции, ее потенциала довольно подробно рассматривается в литературе, но безотносительно к конституционной реформе. Основным законам свойственно не только выступать отражением действительности, но и включать положения целевого характера. Все большее вовлечение в конституционное регулирование различных отношений, характеризующих устои общества, ведет к возрастанию в конституциях объема правил самого общего характера, часто декларативных. Формулировки норм-принципов, норм-целей, норм-дефиниций всегда отличаются высокой степенью абстракции, нуждаются в других правовых актах, официальных истолкованиях, что снижает непосредственное действие некоторых конституционных норм. Однако несмотря на то, что они ослабляют юридические свойства основного закона, они усиливают его идеологические, воспитательные качества. Такие нормы остаются в ряде случаев пожеланиями, иногда неосуществимыми при данном строе, при современном уровне развития человечества, иногда - просто лозунгами, не имеющими соответствующих юридических механизмов для их претворения в жизнь. В связи с этим, оставаясь устойчивой в своих базовых положениях, конституция страны может допускать вариативность правовых моделей регулирования общественных отношений, в том числе и в кризисных условиях, не препятствуя развитию этих отношений. На основе конституционных принципов проводятся реформы отдельных сторон устройства общества и государства, которые не оцениваются как конституционная реформа. Главным образом они связаны с обеспечением действия конституционных положений. Но неизменность конституционного текста еще не является однозначным признаком того, что конституционная реформа не состоялась. Возможна реформа фактической конституции. Развитие конституций в таком случае идет через законодательство и судебную практику, включая толкование, позволяющие преодолеть жесткость конституции и сэкономить правотворческие усилия конституционного законодателя. В юридической науке подобные превращения основного закона рассматриваются как преобразование конституции - "изменения, которые оставляют ее текст в прежнем виде и вызываются фактами, не связанными непременно с намерением произвести такое изменение, или с сознанием, что последнее обязательно произойдет" <1>. В современной литературе нетекстуальные изменения конституции получили различные оценки: от негативных <2> до необходимых в определенных условиях <3>. В последнем случае авторы полагают, что постепенная и осторожная адаптация конституции к велениям времени позволяет максимально использовать заложенный в ней потенциал, ослабить ее фиктивность и обеспечить стабильность правовой системы. К тому же преобразование в сравнении с текстуальной модификацией основного закона "обладает определенными преимуществами, к числу которых могут быть отнесены гибкость (приспособляемость к существенно изменившимся обстоятельствам), оперативность, сравнительно высокая вероятность избежания социально-политических катаклизмов, часто сопровождающих реформирование конституции" <4>. -------------------------------- <1> Еллинек Г. Конституции, их изменения и преобразования / Пер. с нем. Б.А. Кистяковского. СПб., 1907. С. 5. <2> См.: Авакьян С.А. Проблемы реформы конституции // Российский конституционализм: проблемы и решения: Материалы международной конференции. М., 1999. С. 74 - 75. <3> См.: Митюков М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации // Право и власть. 2001. N 1. С. 105 - 112.; Аничкин Е.С. "Преобразование" Конституции Российской Федерации: сущность и причины // Вестник Томского гос. ун-та. 2009. N 6. С. 202 - 206. <4> Аничкин Е.С. "Преобразование" Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце 20 - начале 21 вв.: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2010. С. 22. Оценивая формы изменения Конституции США, зарубежные авторы указывают, что "фундаментальные изменения в конституционном порядке произошли вследствие других мер, нежели процесс внесения поправок. Они произошли без внесения поправок независимо от отказа от внесения поправок, или таким способом, который сделал поправки лишь эпизодически важными... Это не означает, однако, что конституция не отражает волю народа. Это означает, что на практике конституция включает в себя не только текст документа, но и устоявшиеся понятия, которые разработаны помимо текста. Народ правит не через дискретные, высшие, политические акты, такие как формальные конституционные поправки, а другим образом - просто проживая свою неполитическую жизнь, иногда сочетая ее с политической деятельностью, передавая свои знания через поколения" <1>. -------------------------------- <1> См., например: Strauss D.A. The Irrelevance of Constitutional Amendments (Недопустимость поправок к Конституции) // 114 Harvard Law Review (2001). P. 1505. Конституция России 1993 г., ознаменовавшая переход к новой конституционной модели, стала не только юридической базой проводимых в стране различных реформ, но и сама развивалась в ходе их осуществления под воздействием законодательства. Так, особо следует сказать о правах человека и гражданина. Стабильность этих прав в российской Конституции обусловлена прежде всего тем, что они закреплены на уровне общепризнанных международных требований и в то же время наполнены новым содержанием, например, объявляя в ст. 2 человека, его права и свободы высшей ценностью, определяющей смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и местного самоуправления. При сопоставлении этой нормы и других положений Конституции РФ выявляется суть политики государства по отношению к человеку: создание условий, обеспечивающих его достойную жизнь и свободное развитие. Тем самым впервые сделана попытка реализовать комплексный подход к этим конституционным вопросам, который находит свое достаточно последовательное отражение в отечественном законодательстве и в решениях Конституционного Суда России. На основе положения Конституции об идеологическом и политическом многообразии сложилась современная система политических партий, общественных объединений, институтов гражданского общества. Соответствующее законодательство и практика его применения раскрывают демократический потенциал российского Основного Закона <1>. -------------------------------- <1> Без изменения текста Конституции совершенствуется отечественная избирательная система. См.: Постников А.Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. N 2. С. 3 - 10; Шейнис В.Л. Превращения избирательной системы в России // Общественные науки и современность. 2008. N 6. С. 39 - 52. Благодаря модернизации законодательства, развивающего основные конституционные принципы, но не изменяющего текста Конституции, на всем протяжении его действия удается совершенствовать отношения между Федерацией и ее субъектами, которые в Конституции отражены недостаточно четко, а иногда и противоречиво. Законодательное регулирование этих отношений шло в основном в трех направлениях: 1) введение институтов федерального воздействия (принуждения); 2) уточнение роли федерального закона, внутрифедеративных договоров и соглашений; 3) разграничение полномочий в дихотомии "центр - регионы". Решению указанных проблем и было в основном посвящено законодательство последних лет, в результате чего в России сложилась абсолютно новая модель федеративных отношений <1>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2003; Хабриева Т.Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право. 2004. N 8. С. 5 - 13; Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010; Андриченко Л.В. Разграничение полномочий между органами власти различных территориальных уровней: проблемы централизации и децентрализации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. N 4. С. 37 - 56. Конституция допускает дальнейшее продолжение поиска схемы разграничения полномочий, позволяющей находить оптимальное соотношение между централизацией и децентрализацией. Так, в первоначально установленный Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" перечень полномочий региональных органов власти, осуществляемых ими за счет бюджетов субъектов Федерации, за 12 лет вносились изменения уже более 100 раз. Такая частота изменений законодательства при неизменном тексте Конституции свидетельствует о продолжении этого процесса и все же не способствует стабильности правовых отношений. Жесткость конституционной формулы внесения поправок приводит к неформальным изменениям, происходящим на субгосударственном уровне во многих "сложносоставных" государствах. Например, в Испании текстуальные изменения конституции являются редкостью, фактически осуществляются автономными сообществами, которые путем расширения компетенции и реформирования уставов преобразуют конституционный порядок, в то время как текст общенациональной Конституции остается неизменным. Неформальные изменения конституций стимулируются землями в Австрии и провинциями в Канаде в результате межправительственных переговоров и соглашений. Доказано, что успех реализации государственной политики в разных сферах во многом зависит от действенности низового уровня публичного управления - местного самоуправления. Признание Конституцией РФ 1993 г. автономии этого уровня власти явилось, по сути, революционным шагом, отрицавшим существовавшую десятилетия систему "вертикали" Советов. Однако в силу разных причин, в том числе неэффективности законодательных основ, местное самоуправление не справилось с предназначенной ему Конституцией ролью. Оно не стало партнером государственной власти в реализации стратегии развития страны. Потребовалось дальнейшее совершенствование законодательства и практики в рамках конституционных принципов функционирования этого института. Необходимо было создать условия для полноценной работы органов местного самоуправления, обеспечить заинтересованность муниципальных образований в развитии своего экономического потенциала, изменить отношение к местному самоуправлению со стороны граждан и органов государственной власти. С учетом этих задач большинство вопросов организации местного самоуправления было перенесено с уровня регионального законодательства на федеральный и муниципальный уровни правового регулирования, были расширены формы непосредственного участия граждан во всех сферах общественной жизни, конкретизированы вопросы местного значения и т.д. <1>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005; Хабриева Т.Я. Проблемы и перспективы муниципальной реформы в Российской Федерации: Научный доклад. М.: Институт экономики РАН, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2008; Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / Под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010. Другим каналом оживления конституции, перевода ее положений в конкретное поведение участников конституционного процесса выступает толкование конституции. Такие случаи "реформирования" конституции известны и, как правило, рассматриваются в свете способов развития конституции, что довольно подробно исследовано в зарубежной и отечественной науке. Будучи едва ли не главным механизмом конституционной эволюции в некоторых странах, например в США, конституционное правосудие размывает грань между конституционным изменением и конституционным толкованием. В литературе отмечается, что конституционный диалог неизбежно сосредоточен на конституционном правосудии, а методы толкования приобретают повышенную важность. Ясной характеристикой этого механизма является то, что он производит изменения через различные режимы судебной рациональности и обоснованности. В Италии, где существует система централизованного конституционного контроля, сильный Конституционный Суд устанавливает европейский вариант судебного толкования, обеспечивающий основу конституционной эволюции. Конституционное право продолжает развиваться с помощью юриспруденции, и Конституция Италии воспринимается как живой документ <1>. -------------------------------- <1> См.: Groppi Tania. Constitutional Revision in Italy: A Marginal Instrument for Constitutional Change // Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA / Ed. by Xenophon Contiades. L., 2012. P. 203 - 227. Так называемая эволюционная модель конституционных реформ <1> предполагает динамичное развитие неформальных изменений конституции. При этом текстовые изменения редки и могут возникнуть в результате взаимодействия конституционного законодателя и суда; они тщательно выстроены через правовую аргументацию, как подобает судебному обоснованию. Вместе с тем изменение конституции не может быть связано исключительно с судом; политические силы, само общество могут быть движущей силой конституционных преобразований, а наработки судебной системы способствуют тому, что конституция постоянно находится в активном состоянии и адаптируется к меняющимся требованиям времени <2>. -------------------------------- <1> См. подробно: § 1 гл. 3. <2> См.: Ярков В.В. Конституция Российской Федерации и правосудие // Журнал российского права. 2009. N 4. С. 10 - 20. В США судебная власть является основным средством критики и интерпретации текста, его неформального изменения. Суд может "реконструировать" американскую конституцию <1>. Уважение к конституции характерно для американской культуры, так как ни возраст конституции, ни порядок ее изменения не оказали негативного влияния на ее символическое восприятие или нормативность. Но сам текст конституции стал весьма далеким от начального варианта. Конституция США может быть понята только в сочетании с огромной массой судебных решений, что вселяет жизнь в ее положения и теоретические подходы, которые тщательно разработаны прецедентным правом.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 289; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!