Поправка к статье 1 Конституции 16 страница
-------------------------------- <1> См., например: Хаустов С.А. Роль Верховного суда в системе государственной власти США // Вестник МГИМО - Университета. 2010. N 3. С. 179 - 186. В Конгресс США вносилось около сотни предложений о поправках, было принято около 40, а штаты ратифицировали 27. Некоторые поправки прошлого не ратифицированы отдельными штатами до сих пор, например, штат Миссури ратифицировал XVII поправку 1865 г. только в 2013 г. Поэтому толкования Конституции США Верховным судом США имеют очень важное значение и большую юридическую силу: положения, признанные Верховным судом неконституционными, не действуют, не должны применяться. На наш взгляд, некоторые толкования Верховного суда (их иногда называют доктринами), особенно по вопросу о расовой дискриминации, означали конституционную реформу <1>. -------------------------------- <1> После отмены рабства Верховный суд создал доктрину отдельных, но равных удобств для белого и цветного населения. Она относилась к средствам транспорта, школам, больницам, пляжам, другим общественным местам. В таких сферах общественного обслуживания были введены отдельные места для белых и цветных. Правда, вскоре эта доктрина перестала применяться к объектам, основанным и содержащимся за счет налогоплательщиков (белых и цветных), но она применялась до 1954 г. к частным больницам, школам, средствам транспорта и т.д. В 1954 году Верховный суд после массовой борьбы афро-американского населения признал такую практику противоречащей Конституции США. Борьба за реализацию этого постановления Суда продолжалась очень долго. В 1970-х годах были факты, когда губернаторы штатов, федеральные должностные лица, агенты ФБР становились у дверей "белых" школ, чтобы пропустить туда негритянских детей. Практика толкования Конституционного Суда РФ выглядит также вполне успешной на фоне некоторых несостоявшихся поправок к Основному Закону, что позволяет сделать вывод об использовании толкования как альтернативы жесткости Конституции. Толкование Конституционным Судом Основного Закона внесло новое понимание в особенности реализации конституционных прав граждан, воплощение конституционных принципов демократического федеративного правового социального государства и др. <1>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. При использовании толкования конституции как фактора повышения ее жизнеспособности, по сути, речь идет о развитии конституционной доктрины в координатах определенного правового пространства, в контексте современных событий жизни общества. Неформальное изменение конституции может быть обусловлено членством в межгосударственных и международных организациях. Примеры Германии и Португалии иллюстрируют различные аспекты одного и того же явления. Открытость Конституции Германии к международному и европейскому праву находится в рамках понятий защиты прав человека и верховенства закона. В то же время европейская интеграция является основным источником неформальных изменений в Португалии, которая испытывает конституционные преобразования в условиях экономического кризиса <1>. -------------------------------- <1> См.: Markus Kotzur. Constitutional Amendments and Constitutional Changes in Germany // Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA. Ed. by Xenophon Contiades. L., 2012. P. 125 - 150; Jonatas E.M. Machado. The Portuguese Constitution of 1976: Half-life and Decay // Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA. Ed. by Xenophon Contiades. L., 2012. P. 273 - 298; Клемин А.В. О соотношении национального и европейского права // Актуальные проблемы экономики и права. 2010. N 2. С. 184 - 194. Влияние судебной практики ЕСПЧ превосходит даже границы его юрисдикции <1>. Международные суды влияют на конституции по различным каналам, в первую очередь диктуют изменения через трансформацию законодательной системы или путем воздействия на юрисдикции национальных судов. Например, Конституционный суд Испании в полной мере использует в своей практике толкование ЕСПЧ не только для доктринального анализа прав человека, но и для придания нового смысла неизменяемым положениям конституции. -------------------------------- <1> См.: Зорькин В.Д. Россия и Страсбург. Проблемы имплементации Конвенции о правах человека // Российская газета. 2015. 21 октября. В этом ряду динамика отечественного законодательства и деятельность Конституционного Суда РФ достаточно органично вписываются в продолжающийся процесс конституционного развития России, включенности Основного Закона в общественную практику. Вряд ли можно назвать еще какой-либо действовавший в России конституционный акт, который сыграл бы такую роль в ее государственном строительстве. Так сложилось, что эффективные правовые конструкции создавались западными демократиями в течение десятилетий. У России было намного меньше времени, чтобы в жесткой конкурентной борьбе занять свое место в глобализирующемся мире. И все эти годы, несмотря на меняющуюся политическую и экономическую конъюнктуру, Конституция сдерживала кризисные потрясения и служила полноценным инструментом проведения необходимых государственных и общественных реформ. Но все ли эти преобразования однозначно можно характеризовать как нереформирующие Конституцию? Ответ на этот вопрос, на наш взгляд, возможен при определении изначального замысла конституционного законодателя <1>. Известная дискуссия, разделившая теоретиков на два лагеря по вопросу выявления воли законодателя или содержания текста закона при его интерпретации <2>, имеет особое значение для толкования конституции. "Смысл закона в полной мере раскрывается лишь в том случае, если рассматривать его положения с учетом тех целей, которые решал законодатель, того социально-политического значения, которое заложено в его содержании" <3>. -------------------------------- <1> См.: Хабриева Т.Я. Конституционализм в России: 10 лет развития // Конституция и законодательство: по материалам международной научно-практической конференции (Москва, 29 октября 2003 г.). М., 2003. С. 22 - 24. <2> Данная теоретико-правовая дискуссия имеет свою историю. Еще в начале XX в. Е.В. Васьковский утверждал, что "толкование должно воспроизвести те представления и понятия, которые связывал с данной нормой ее создатель" (Васьковский Е.В. Руководство к толкованию и применению законов. М., 1997. С. 29). Прямо противоположный взгляд высказывал Г.Ф. Шершеневич, считая, что "для толкования существенно то, что выражено в законе, а не то, что хотели в нем выразить" (Шершеневич Г.Ф. Применение норм права // Журнал Министерства юстиции. 1903. N 1. С. 56). <3> Алексеев С.С. Азбука закона. Свердловск, 1982. С. 195. В связи с тем что такое реформирование конституции осуществляется без изменения ее текста, важно, чтобы подобные изменения не превратили конституцию в фиктивный основной закон. Поэтому реформа фактической конституции должна повлечь реформу конституции юридической, т.е. конституционное оформление. Иначе это дискредитирует юридическую конституцию не только в части искажения ее первоначального замысла, а в большей мере в ее основополагающей и стабилизирующей роли в правовой системе, особенно в условиях сложного территориального устройства государства. Существующие каналы преобразования фактической конституции (законодательство, судебная практика) актуализируют проблему самоограничения власти. Речь идет не только о стремлении властной организации реализовать свои функции, конкретные полномочия, но и об умении соизмерить их в зависимости и вне зависимости от ситуации (не только политической) со своим конституционным статусом, целями и задачами деятельности, законодательно определенной компетенцией, а также теми же пределами (статусом, компетенцией и т.п.), в рамках которых могут и должны функционировать другие государственные органы, и с действующей системой сдержек и противовесов, принятой в государстве. Иначе говоря, самоограничение власти - это ее реализация, за пределами которой можно говорить о злоупотреблении правом, поскольку это сдерживающий фактор, тормозящий переход из нормального правового поля деятельности государственного органа в беспредел при постоянном или временном, случайном (например, при допущенной противоречивости законодательства) или намеренном отсутствии видимых ограничений. Но если законодательная власть может быть "проконтролирована" судебной властью, актуальность проблемы самоограничения последней остается. Самый яркий пример - практика общего суда или конституционного суда при наличии пробела в праве. В судебной деятельности возможно его преодоление, но в зависимости от современного состояния законодательства, политической ситуации, перспектив волеизъявления законодателя суды могут пойти по пути отказа от решения вопроса, ограничившись, скажем, инициативным указанием на пробел, тем самым не предваряя законодательное решение проблемы, не сужая сферу функционирования законодательной власти. Хотя не исключена и ситуация, когда, по существу, вмешательство в сферу другой власти оправданно, например, в связи с необходимостью немедленной защиты основных прав и свобод граждан, что является в реализации конституции не меньшим приоритетом, чем принцип разделения властей. Способность власти к самоограничению пока не признана неотъемлемым атрибутом (его сложно выразить формально) демократического государства <1>, тем более современное состояние государственно-правовых отношений не способствует развитию рассматриваемого свойства <2>. Особенно это заметно в переломные периоды государственных и общественных преобразований. Скажем, если обратиться к деятельности исполнительных органов в период октябрьских событий 1993 г. в России, то неизвестно, какой был бы итог противостояния властей, если бы они думали о самоограничении. Это пример активного пренебрежения им. Но еще сложнее предугадать дальнейший сценарий развития событий в случае забвения указанных пределов деятельности законодательной власти. Следовательно, самоограничение власти есть фактор действия принципа разделения властей, гармоничного их сосуществования только при условии взаимности. Хотя, наверное, им можно было бы и пренебречь, когда государственный механизм настолько отлажен и действует не столько по букве закона, сколько по традиции, глубоко вошедшей в сознание субъектов права. Но для большинства государств, к сожалению, это отдаленная и неочевидная перспектива. -------------------------------- <1> Вместе с тем в науке имеется достаточно ясное представление о причинах и способах ограничения власти по отношению к гражданскому обществу. Проблема в основном состоит в совершенствовании конкретных механизмов и средств адекватного ограничения власти. Справедливо замечено, что наиболее эффективным средством регламентации отношений между властью и обществом служит закон, произвольное толкование которого должно быть сведено до минимума. (См.: Демидов А.И. Почему власть должна быть ограниченной? (К природе конституционализма как политического феномена) // Конституционное развитие. Саратов, 1996. Вып. 2. С. 40; см. также: Малько А.В. Государство: проблемы правового ограничения // Теория политики (общие вопросы). Саратов, 1994.) Соответственное значение имеет и конституционное толкование. Оно выполняет роль указанного конкретного средства, являясь инструментарием специального органа, деятельность которого по сравнению с другими властными механизмами в наименьшей степени зависит от произвола случая или отдельного лица (см.: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. С. 68, 69). <2> Наукой доказано, что конституционный контроль (а значит, и толкование Конституции) развивается успешнее там, где сильны идеи правового государства и где они пустили корни до начала современных процессов развития демократии. (См.: Топорнин Б.Н. Конституционный контроль: идеи и проблемы реализации // Теория права: новые идеи. М., 1991. Вып. 1. С. 31; Beume K. von. The Genesis of Constitutional Review Parliamentary Sistems // Constitutional Review and legislation. P. 37.) Пока же каждая власть основывается на своем толковании соответствующих норм конституции, в том числе и регулирующих статус иных органов. Этим в том числе объяснимы частые обращения (некоторое время назад) депутатов Государственной Думы в Конституционный Суд РФ по поводу актов Президента России. Это не просто свое толкование Конституции, но и свое понимание статуса, компетенции органов исполнительной власти. Но только у судов толкование правовых (конституционных) норм - не второстепенная, а основная функция и, как ранее отмечалось, определяющая содержательную сторону их деятельности <1>. Только Конституционный Суд уполномочен на нормативное толкование Конституции. Применительно к зарубежной системе также замечено, что хотя толкование не является прерогативой органов судебного конституционного контроля, в сравнении с соотношением функций в системе иных видов власти в судебном конституционном контроле толкование преобладает и является основой его эффективного функционирования в механизме разделения властей. Толкование в значительной мере определяет и специфику положения судебного конституционного контроля в механизме разделения властей в качестве арбитра, посредника между законодательной и исполнительной властью <2>. -------------------------------- <1> См.: Насырова (Хабриева) Т.Я. Конституционный контроль. Казань, 1992. С. 13 - 16. <2> См.: Овсепян Ж.И. Правовая защита конституций. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов н/Д, 1992. С. 40. Учитывая, что решения конституционного суда, как правило, окончательны и обжалованию не подлежат и при этом нет власти, которая могла бы оценить конституционность действий самих конституционных судей, указанный "ограничительный" принцип, безусловно, полезен, особенно когда нарабатывается опыт новых институтов, таких как конституционное правосудие, и велик соблазн пойти по пути американской юстиции. Уже не раз отмечалось, что едва ли не большая часть "фундаментальных перемен" в американской Конституции, как и в том, что относится к регулированию экономических и социальных отношений в стране, была сделана не столько конгрессом и легислатурами штатов, сколько решениями Верховного суда США <1>. В ФРГ в распоряжении Федерального конституционного суда имеется такое средство, как "сообразное толкование", т.е. суд оставляет норму в силе, но дает ей свое толкование, которое считается обязательным <2>. Фактически получается, что суд приобретает возможность корректировать конституционные нормы. Практика показала, что отступление от правовых начал грозит конституционному правосудию кризисом и потерей доверия. -------------------------------- <1> См.: Черниловский З.М. От Маршалла до Уоррена. Очерки истории Верховного суда США. М., 1982. С. 3. <2> См.: Туманов В.А. Судебный контроль за конституционностью нормативных актов // Советское государство и право. 1988. N 3. С. 131. Таким образом, суды, которые по своей природе, назначению и характеру деятельности должны способствовать соблюдению другими властями установленных конституцией ограничительных пределов, и сами должны таковыми руководствоваться. В процессе толкования правовых норм интерпретатор никогда не может отходить от объективированного результата воли законодателя - нормативного акта. Поэтому использование в ходе уяснения закона дополнительных источников, сопровождающих принятие акта, например материалов правотворческой инициативы и обсуждения проекта закона (пояснительные записки к нему, заявления, предложения специалистов, ученых, общественных и государственных деятелей и т.д.), уместно только тогда, когда они отразились на его смысле. В противном случае воля нормодателя может приобрести неопределенный характер, вследствие чего не исключена возможность "подправления" закона с помощью толкования. Подобное "толкование" таит опасность нарушения стабильности права, может породить неуверенность в отношениях между людьми и прямые нарушения правовых норм. Оно не способствует также воспитанию граждан в духе уважения к закону. В соответствии с требованиями законности толкование не вносит и не должно вносить изменений и дополнений в интерпретируемые нормы. Учет перемен общественной жизни в процессе толкования правовой нормы возможен только в рамках содержания, вложенного в нее законодателем. При этом надо иметь в виду, что содержание нормативного установления может изменяться в результате издания законодателем новых нормативных актов. Такие ситуации возможны в силу глубоких общественно-политических процессов. В этом случае истинный смысл правовой нормы устанавливается в зависимости от изменившейся воли законодателя. Придание нового смысла нормативному предписанию в целях приспособления к отдельной ситуации или из-за каких-либо прагматических соображений не будет соответствовать назначению толкования как деятельности по уяснению и разъяснению выраженной в законе государственной воли. Следует подчеркнуть, что конституционное толкование, в отличие от других видов толкования, особенно близко к правотворчеству. Более того, если придерживаться широких трактовок права, то в ряде случаев речь пойдет именно о формировании права в ходе интерпретационной деятельности столь высокой инстанции, какой является Конституционный суд <1>. -------------------------------- <1> О пределах деятельности конституционного правосудия см.: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. С. 214 - 223. Рассмотренные пути развития положений основных законов, свойственные современным конституциям, имеют достаточное распространение и могут выступать альтернативой конституционной реформе, учитывая ограниченность последней по способам ее осуществления, и еще раз указывают на необходимость изучения не только формальных, текстовых признаков изменений. Это вновь подтверждает, что конституционная картина мира складывается под воздействием многих факторов и требует детального научного исследования. Глава 4. ПОРЯДОК И ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ § 1. Конституционная реформа: от инициативы до проекта Конституционная реформа предполагает изменение текста конституции, соответственно, сопровождающие ее процедуры во многом совпадают с другими конституционными изменениями, не имеющими "ранга" реформы. Но все же ее процедурно-процессуальная сторона отличается от проведения "рядовых" поправок к конституции, что особенно заметно при принятии новой конституции. Причем она усложнена не за счет включения, например, дополнительных стадий, а за счет большей длительности и основательности обсуждения проектируемых конституционных положений в парламенте и в средствах массовой информации, так как это предопределяется и объемом изменяемого текста, и его содержанием. Конституция и законодательство, как правило, регламентируют правила и порядок проведения преобразований как гарантии легальности и легитимности изменений основного закона, которые, в свою очередь, должны по сути и по юридической технике отвечать предъявляемым к ним высоким требованиям. Порядок принятия конституционных изменений различается, иногда предусматривается созыв специального органа (Конституционного Собрания в России) или роспуск парламента (в Дании или Норвегии), поэтому устанавливается разнообразный круг связанных с ним участников. В случае переворотов или иных конфликтов этот процесс может происходить иначе, нежели закреплено в самой конституции, даже на основе других документов. Так, порядок проведения конституционной реформы в России в 1993 г. регулировался Указом Президента РФ от 21 сентября N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" <1> и принятыми в его развитие актами Президента России <2>.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 221; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!