Поправка к статье 1 Конституции 19 страница
<2> См.: Заключение по проектам трех конституционных законов о внесении изменений в два конституционных закона о внесении изменений в Конституцию Грузии (CDL-AD (2013) 029). Конституцию Бельгии можно отнести к числу самых жестких конституций в современном конституционном праве в мире, в частности, ввиду требования о получении согласия парламента в двух последовательных законодательных периодах. Инициирование процесса внесения конституционной поправки приводит к роспуску парламента и новым выборам. Существует мнение, что "растягивание" процесса пересмотра Конституции на две легислатуры является демократическим минимумом. Это укрепляет демократическую легитимность конституционного пересмотра, но может оказаться серьезным препятствием для проведения срочной реформы. Венецианская комиссия отмечает, что принятие конституционных изменений посредством жесткой процедуры (с использованием роспуска парламента, квалифицированного большинства, референдума) не является правилом и не может рассматриваться как демократический минимум <1>. -------------------------------- <1> См.: Заключение по пересмотру Конституции Бельгии (CDL-AD (2012) 010). В других случаях Комиссия столкнулась с противоположной проблемой, где поправки или попытки внести изменения в конституцию происходят слишком часто, вслед за каждым изменением политической ситуации в стране или формированием нового парламентского большинства, что также может негативно повлиять на конституционную и политическую стабильность <1>. -------------------------------- <1> См.: Совместное заключение по проекту Закона "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики" (CDL-AD (2015) 014). Заключительная стадия конституционного процесса, которая предусмотрена большинством действующих конституций современных государств, - санкционирование уполномоченным органом или лицом (как правило, главой государства) в установленные сроки принятого парламентом закона о конституционной поправке и опубликование его в официальном издании. Только после этой стадии закон приобретает обязательную силу. В некоторых странах такая процедура является формальной и ограничена рамками парламента: законы подписываются председателями палат парламента (Монголия, Швейцария). Однако в большинстве государств (преимущественно в президентских и полупрезидентских республиках) глава государства (или иное лицо) является не просто "техническим" исполнителем по удостоверению и опубликованию закона, а активным участником конституционного процесса. Считается, что глава государства (президент) не имеет вето <1> по отношению к конституционной поправке, так как оно заранее преодолено ее принятием квалифицированным большинством членов парламента. Как известно, для преодоления вето президента требуется такое же, а иногда даже меньшее квалифицированное большинство. Вместе с тем в Индии, Нидерландах и Пакистане вето главы государства может распространяться и на законы о поправках к конституции, но на практике не применяется. Там глава государства, по существу, не обладает самостоятельными полномочиями, он действует "по совету" правительства, и ни одна поправка в этих странах без согласия правительства не принимается. -------------------------------- <1> Монарх теоретически имеет право абсолютного вето (некоторые государства Азии и Африки), но в странах Европы не вправе пользоваться им, иногда он и юридически лишен этого права (Испания, Япония). Таким образом, конституционные поправки являются формой внесения изменений в основной закон, в зависимости от содержания могут представлять собой конституционную реформу; порядок их принятия, как правило, соответствует законодательным процедурам, установленным в стране, но в то же время имеет свои особенности в инициировании и рассмотрении. § 3. Пересмотр (ревизия) и принятие конституции в новой редакции Конституционные поправки предполагают частичные изменения основного закона, а самым ярким проявлением конституционной реформы является принятие нового текста конституции. Это может выражаться путем пересмотра (ревизии) конституции или принятия конституции в новой редакции. В зарубежных конституциях отдельные главы имеют заголовок "изменение" конституции, другие - "пересмотр", хотя речь идет только о поправках; иногда используется понятие "ревизия" <1>. Четкое разграничение этих терминов проводится не всегда, но в любом случае подразумевается принятие конституционного закона о поправке к конституции. При этом использование понятий "пересмотр" или "ревизия" вовсе не означает полного преобразования конституции, ее замены. -------------------------------- <1> Многое зависит от перевода иностранных слов на русский язык. Конституция РФ, как уже упоминалось, такое разграничение демонстрирует отчетливо. Под пересмотром в Конституции РФ понимается совокупность действий, которые могут предприниматься, когда необходимо изменить гл. 1, 2 и 9 Конституции, они завершаются принятием новой Конституции. Если этого не происходит и Конституционное Собрание оставляет действующую Конституцию в силе, значит, пересмотр проводился, но не состоялся. В ряде стран перспективы ревизии конституции связываются с предыдущими попытками парламента, обычно неудачными, ее осуществить. Так, в Албании пересмотр Конституции по одному и тому же вопросу не может проводиться повторно, до того как пройдет год со дня одобрения законопроекта в Кувенде, и раньше, чем пройдет три года со дня неодобрения его референдумом (ст. 177). Подобные положения включены в тексты Основных законов Бахрейна, Йемена, Катара, Парагвая, Кувейта и ряда других стран. В некоторых странах возможность ревизии конституции связывают с окончанием установленного срока после ее принятия или предыдущей ревизии. Так, в Бахрейне, Кувейте, Португалии этот срок составляет пять лет. В Парагвае изменения в Конституцию могут быть внесены через три года, а ее пересмотр может быть осуществлен не ранее чем через десять лет после ее вступления в силу. Конституция РФ устанавливает, что пересмотр Конституции РФ возможен, если внесено предложение об изменении гл. 1, 2 и 9. Такое предложение может быть сделано уже упомянутыми субъектами права конституционной инициативы - Президентом РФ, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством РФ, законодательными органами субъектов Российской Федерации, необходимое число которых не определено, 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (ст. 134). Если такое предложение поступит, то для дальнейшего продвижения оно должно быть поддержано 3/5 голосов Совета Федерации и Государственной Думы. Отсутствие поддержки означает прекращение рассмотрения названного предложения. В российской практике инициирование изменений гл. 1, 2 и 9 Конституции происходит в форме предложения новых формулировок глав или статей (их частей) этих глав. Основной Закон России не предусматривает требования к форме инициативы, как это сделано в отношении законопроектов, в том числе и о конституционных поправках, учитывая, что пересмотр Конституции будет осуществляться не парламентом, а специально созванным для этого Конституционным Собранием. В то же время в Регламенте Государственной Думы (ст. 138) закреплено, что постановление палаты об одобрении предложения направляется в Совет Федерации вместе с законопроектом. Поскольку виды конституционных законов в России определены, можно предположить, что это проект федерального конституционного закона. При поступлении указанного предложения в Конституционное Собрание, оно может принять одно из трех решений: отказаться от пересмотра Основного Закона и оставить в силе действующую Конституцию, разработать и принять новую Конституцию, вынести подготовленный им проект новой Конституции на референдум. В связи с пересмотром Конституции России возникают вопросы. Так, не ясно, если Конституционное Собрание примет решение о пересмотре Основного Закона, должен ли этот пересмотр ограничиваться только конкретными предложениями или возможна переработка всего текста Конституции. Точного ответа положения гл. 9 Конституции РФ не содержат. По мнению некоторых авторов, если уж началась разработка текста новой конституции, то Конституционное Собрание должно воплотить в нем все, что имеется в соответствующий момент истории <1>. -------------------------------- <1> См.: Авакьян С.А. Конституции России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 219. Как известно, предложений о пересмотре Конституции РФ 1993 г. в соответствии с условиями ст. 134 не поступало. Зарубежные конституции предусматривают и иные возможности принятия новых конституций. Так, Конституция Болгарии 1991 г. (ст. 158) устанавливает право Великого Народного собрания на принятие новой конституции, не раскрывая процедурных особенностей его реализации. Конституция Венесуэлы 1999 г. под пересмотром Основного закона понимает изменение текста, не затрагивающее его структуры и основных принципов (ст. 342). Для разработки и принятия новой Конституции созывается Национальная учредительная ассамблея. Инициатива созыва Ассамблеи принадлежит Президенту Республики, заседающему в Совете министров, Национальной ассамблее с согласия 2/3 от общего числа ее членов, муниципальным советам с согласия 2/3 от общего числа их членов или 15% от общего числа граждан, зарегистрированных в гражданском и избирательном реестрах. При этом подчеркивается, что Президент Республики не вправе выступать против новой конституции (ст. ст. 347 - 350). Конституция Никарагуа 1986 г. допускает ее частичный и полный пересмотр (ст. ст. 191 - 195). Национальное Собрание уполномочено инициировать частичный пересмотр Конституции, а также рассматривать и согласовывать инициативы по ее полному пересмотру. Правом выступать с инициативой по частичному пересмотру обладают Президент или 1/3 членов Национального Собрания. Половина общей численности плюс один член Собрания требуются для ее полного пересмотра. Инициативы по пересмотру должны обсуждаться в соответствии с процедурой принятия законов. Но предложение о частичной реформе должно быть заслушано в рамках двух сессий Национального собрания, а для полного пересмотра, в случае одобрения инициативы, парламент назначает срок, в течение которого должны быть проведены выборы в Национальное учредительное собрание. Национальное Собрание продолжает осуществлять свои полномочия до образования Национального учредительного собрания. Согласно Конституции Панамы 1972 г. (ст. 314) новая конституция может быть принята Параллельным учредительным собранием, созываемым по решению исполнительной власти, утвержденному абсолютным большинством законодательного органа, или 2/3 голосов законодательного органа, или народной инициативой, подписанной не менее 20% граждан, внесенных в списки избирателей на 31 декабря года, предшествующего инициативе. Параллельное учредительное собрание состоит из 60 членов, которые представляют панамцев всех провинций и регионов на пропорциональной основе в соответствии с голосованием населения; разрешается выдвижение независимых кандидатов. В связи с этим Избирательный трибунал устанавливает избирательную систему, применяемую на выборах в Учредительное собрание. Параллельное учредительное собрание может проводить полный или частичный пересмотр действующей Конституции, но не вправе принимать решения, имеющие обратную силу, или изменять срок полномочий выборных или назначаемых должностных лиц, которые реализуют свои полномочия на момент вступления в силу новой Конституции. Параллельное учредительное собрание должно иметь не менее 6 и не более 9 месяцев для завершения работы. Новый законодательный акт, утвержденный в данном порядке, в течение срока не менее 3 месяцев и не более 6 месяцев с момента его опубликования должен быть направлен на референдум. Конституция Черногории 2007 г. (ст. 155) устанавливает, что предложение об изменении Конституции может быть внесено Президентом, Правительством или не менее 25 членами Парламента Черногории. При этом предложение может состоять в изменении или исправлении отдельных положений Конституции либо принятии нового Основного закона. Предложение об изменении Конституции принимается в Парламенте большинством в 2/3 от общего числа его членов. Если предложение не будет принято, то оно может быть внесено повторно не ранее чем через один год. Это примеры частичного или полного пересмотра конституции в определенном ею порядке. Но ревизия основного закона может произойти и в порядке, не установленном специально для замены конституции, в случае неэволюционного реформирования. Как уже отмечалось, этот процесс может включать самые различные стадии и участников и не всегда является оптимальным. Так, в Кении в 2005 г. в результате урегулирования этно-политических конфликтов противоборствующими силами было заключено соглашение по полному пересмотру Конституции, однако было определено слишком много стадий согласования проекта Основного закона: национальная конституционная конференция, народное собрание и (по требованию, выдвинутому судом, когда процесс был почти завершен) референдум. Избыток этих стадий в конечном счете позволил правительству убедить парламент одобрить проект, отличный от принятого конференцией, но он не получил поддержки на референдуме. Продолжающиеся конфликты в итоге привели к международному посредничеству в разработке новой Конституции, отодвинув ее принятие почти на пять лет. Интересная ситуация сложилась в Колумбии в 1991 г., когда народное движение выступило за создание учредительного собрания, хотя согласно действующей Конституции вопросы конституционной реформы относились к компетенции конгресса. Президент предложил решить этот вопрос на предстоящих президентских выборах. Поскольку закон запрещал проявление народных инициатив в избирательных бюллетенях, результаты волеизъявления были направлены в конституционный суд, который их утвердил, опираясь на признание суверенитета народа. В Американском Самоа в 2010 г. процесс конституционного пересмотра был введен рядом распоряжений губернатора территории. Это было сделано в рамках действующей Конституции, предоставлявшей полномочия принимать подзаконные акты, не противоречащие законам США, которые могут быть применены к законам Американского Самоа или к действующей Конституции. Процедура принятия конституции в новой редакции основными законами специально не предусматривается. Однако такая форма конституционных изменений имеет место. Подобная процедура либо осуществляется фактически, без указаний, что речь идет о новой редакции конституции, либо об этом официально объявляется уже после завершения процесса. Один вид такой процедуры типичен для стран Азии, Африки, Латинской Америки, когда к власти приходила новая группа политиков, военных. Как показывает опыт, после некоторого периода там проводились выборы, избирался новый президент, создавался парламент, принимались новые основные законы. Текстуально конституция могла изменяться существенно и даже полностью, но ценностное содержание оставалось неизменным по сути. Это были редакции прежних конституций. Сказанное относится, например, ко многим конституциям Таиланда, к большинству конституций Венесуэлы. Другой вид принятия конституции в новой редакции означает не только пересмотр текста и его полную или почти полную коррекцию, но и изменение правового содержания и социального характера конституции, что представлено опытом Венгрии. По-видимому, это единственный пример такого рода. Понять всю глубину этих изменений можно, только сопоставив социалистическую Конституцию Венгрии 1949 г. и ее новую редакцию 1989 г., принятую парламентом при смене общественного строя. Измененная в 1989 г., эта Конституция по-прежнему публиковалась (до принятия новой Конституции Венгрии в 2011 г.) как Конституция от 18 августа 1949 г. Этот факт подчеркивал, что юридически действует новая редакция Конституции, которая, по существу, создала иную Конституцию, принципиально отличающуюся от социалистической. Более того, есть все основания полагать, что в форме новой редакции Конституции была принята новая конституционная модель, что подтверждается и текстом следующей Конституции Венгрии от 2011 г., завершившей эту реформу. Недавним примером принятия конституции в новой редакции являются многочисленные поправки, внесенные в Конституцию Армении в 2015 г. Несмотря на то что это поправки к Конституции 1995 г., их авторы и, как указывалось, Венецианская комиссия рассматривают их в качестве новой редакции. Так, за редкими исключениями, существенные изменения введены практически во все статьи Основного закона; расширена структура конституционного текста за счет семи новых глав о законодательных гарантиях и основных задачах государственной политики в экономической, социальной и культурной сферах, о прокуратуре и следственных органах, о защитнике прав человека, о центральной избирательной комиссии, о комиссии по телевидению и радиовещанию, об аудиторской палате, о центральном банке. Новеллы конституционных основ характеризуют социальную ориентированность проводимых конституционных изменений: закреплено, что государственная власть ограничена основными правами и свободами человека и гражданина, являющимися непосредственно действующим правом; установлено положение о том, что "человеческое достоинство неприкосновенно"; существенно расширено право на физическую, а также на психическую неприкосновенность; запрещены евгенические практики, использование человеческого тела и его частей как источника финансовой выгоды, репродуктивное клонирование человека; добавлены квалифицирующие признаки ограничения права на неприкосновенность жилища, свободу и конфиденциальность общения и т.д. Поправки к Конституции Армении исходят из того, что государство по форме правления является парламентарной республикой, в которой высшим органом исполнительной власти является Правительство, а Национальное Собрание осуществляет контроль за исполнительной властью. Правительство политически ответственно перед Парламентом. Президент избирается не всенародным голосованием, а Национальным Собранием. Таким образом, конституционные процессы весьма разнообразны. Существует огромное количество и вариантов стадий, их последовательностей и участников. Установленные процедуры разработки и принятия конституционных изменений могут предоставить большие возможности и в то же время нести риски срыва конституционной реформы. И поиск оптимальной модели изменения конституции - трудная задача, решение которой в итоге может оказать влияние на содержание основного закона. Глава 5. РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ § 1. Направления реализации конституционной реформы Принятие конституционных изменений - важный этап реформы. Он означает завершение юридических процедур по преобразованию конституционного текста. Однако его нужно привести в действие, обеспечить осуществление, т.е. реализовать на практике. Это другой, еще более сложный этап реформы, связанный с установлением новой системы конституционных правоотношений и по сути выступающий критерием того, состоялась ли реформа, или изменения коснулись лишь текста основного закона, а цели и замыслы конституционного законодателя не достигнуты. Если не рассматривать конституции, которые не устояли и были быстро отменены, в частности в результате переворотов, то причину замены большей части основных законов государств можно отыскать в проблемах их реализации, которые редко связаны с правовыми препятствиями и главным образом зависят от состояния экономики, соотношения политических сил, готовности общества к переменам, устойчивости традиций конституционализма. Доказательство тому - непрерывные конституционные преобразования в деколонизированных государствах Африки и Азии, изначально сориентированных на конституционные стандарты европейских государств, но не имеющих возможностей для их достижения в конкретных исторических условиях. В результате, например, в африканских странах происходил отказ от западного конституционализма, который сопровождался установлением авторитарных методов правления, военных режимов, заменивших и даже отменивших конституции (Габон, Сенегал, Уганда, Центральная Африканская Республика, Экваториальная Гвинея и др.). Впоследствии в некоторых из них неоднократно чередовались военные и гражданские режимы (Нигерия, Судан, Руанда и др.), произошел выбор социалистической модели государства (Ангола, Бенин, Гана, Гвинея, Конго, Мали, Танзания, Эфиопия и др.).
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 161; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!