Поправка к статье 1 Конституции 12 страница
-------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Мархгейм М.В., Смоленский М.Б., Яценко И.С. Конституционное право Российской Федерации. СПб., 2003. Все эти признаки конституционной реформы относятся и к содержательной (создание новых принципов конституционного строя), и к формальной (принятие нового текста основного закона) ее стороне. Таким образом, в литературе существуют различные подходы к рассматриваемому понятию, выражающиеся как через перечисление признаков этого явления, так и в виде относительно лаконичного определения. Научный подход требует обобщения разнородных случаев по основаниям, позволяющим привести их к единству. Конституционная реформа характеризуется не одним уникальным признаком, идентифицирующим ее в ряду схожих явлений, не может быть измерена количественными показателями, поэтому важно выявить условия, или критерии, соответствие которым позволит отнести конституционные преобразования к классу конституционных реформ. С учетом доктринальных определений наряду с признаками процедурного характера следует обратить внимание на содержательные признаки конституционной реформы. Некоторые из них упоминаются в литературе, например, указывается на цель изменений - достижение социально и экономически детерминированной политической стабильности <1>. -------------------------------- <1> См., например: Киреев В.В. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации. Челябинск, 2008. Такое назначение конституционной реформы рассматривается и Венецианской комиссией: "что касается существенной части предполагаемого процесса конституционной реформы, Венецианская комиссия подтверждает свою рекомендацию о том, что конституционная реформа должна привести к "эффективному укреплению стабильности, независимости и эффективности государственных учреждений путем четкого разделения полномочий и эффективной системы сдержек и противовесов" (см.: Заключение по концепции создания и функционирования Конституционного собрания Украины, CDL-AD (2011) 002). Когда целевая установка состоит в проведении именно конституционной реформы, она выступает не только процессом, но и конечным результатом, на который направлены изменения конституции. Если авторы конституционных преобразований рассматривают их в таком ключе, то это позволяет упорядочить все принимаемые решения, определить содержание затрагиваемых поправками положений основного закона. Последнее, собственно, и составляет сущностный признак конституционной реформы. Отличительная особенность реформаторских изменений конституции в том, что они связаны с фундаментальными основами конституционного регулирования. Изменение таких положений основного закона влечет прерывание конституционной стабильности. Стабильность как особое проявление принципа правовой непрерывности предполагает закрепление правовых институтов в качестве долгосрочного механизма регулирования. Это в целом неотъемлемое качество права, которое характеризует эффективность системы регулирования общественных отношений <1>. Закон, тем более основной закон, не должен быть подвержен быстрым и многочисленным изменениям. Это подрывает авторитет права, снижает его потенциал. -------------------------------- <1> См.: Хабриева Т.Я. Стабильность закона, модернизация законодательства и задачи юридической науки // Закон: стабильность и динамика. Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 1 - 3 июня 2006 г.). М., 2007. С. XI - XXV; Хабриева Т.Я. Стабильность Конституции РФ и реформы // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. М., 2008. Вып. 4. С. 10 - 13. Устойчивость конституции <1>, т.е. способность достаточно долго соответствовать существующим общественным отношениям, зависит от конституционной стабильности, но обратная связь не очевидна, поскольку постоянство конституционного текста может быть обусловлено, например, высоким уровнем обобщения конституционных положений. -------------------------------- <1> В юридической литературе применительно к системе законодательства понятие "устойчивость" иногда рассматривается как синоним понятия "стабильность" (см., например: Белоусов С.А. Законодательный дисбаланс (доктрина, теория, практика) / Под ред. И.Н. Сенякина. Саратов, 2015). Полагаем, что такой подход допустим при рассмотрении не отдельных актов, а именно системы законодательства в его развитии. Устойчивость основного закона вовсе не означает его неизменности. Актуализация конституционного регулирования, своевременное правовое обеспечение политических, социальных, экономических и иных потребностей согласно их позитивной динамике не только не противоречит, но и составляет одну из сторон конституционной стабильности. Неоднократно замечено, что конституций, пригодных для всех времен и народов, не существует <1>. Каждая из них предназначена для определенных условий. Использование термина "постоянная конституция" в названиях некоторых основных законов, принимавшихся после периода действия конституций, называвшихся временными, не привело к вечному действию таких конституций, не означало их неприкосновенности, они также были заменены. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности. К 20-летию Основного Закона России: Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2013; Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2007. С. 43 - 45. Тем не менее "устойчивый основной закон страны, к которому постоянно адресуются не только правоведы, но и политики и рядовые граждане, постепенно становится одним из ключевых символов правовой идентичности нации" <1>. В государствах со стабильной конституционной системой конституция приобретает в массовом сознании своего рода сакральный статус. Именно поэтому нации идут на кардинальный пересмотр конституции лишь тогда, когда новая социальная ситуация жестко требует такого пересмотра. Во всех других случаях обходятся локальными поправками либо просто уточняют применительно к меняющимся условиям трактовку базовых конституционных положений <2>. В одном из своих докладов Венецианская комиссия выразила обеспокоенность по поводу слишком частых поправок или попыток внесения изменений в конституцию, так как это может негативно повлиять на конституционную и политическую стабильность. Конституция не может быть изменена в связи с каждым изменением политической ситуации в стране или после формирования нового парламентского большинства <3>. -------------------------------- <1> Зорькин В.Д. Цивилизация права: современный контекст // Журнал конституционного правосудия. 2014. N 5. С. 6. <2> Там же. <3> См.: Совместное заключение по проекту Закона "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики" (CDL-AD (2015) 014). Прерывание конституционной стабильности не всегда представляет собой отрицательное политико-правовое явление. Оно обосновано, если назрели условия для обновления основ конституционного строя. В западноевропейской государствоведческой литературе специально замечено, что принцип стабильности конституции "не должен становиться препятствием там, где необходимы маневренность и поступательное развитие, иначе развитие выйдет за рамки правового поля... Ведь вопрос об изменении конституции возникает только в том случае, когда широта и гибкость конституции уже не позволяют справиться с поставленной задачей" <1>. -------------------------------- <1> Хессе Конрад. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 35. Конституционная стабильность может и не прерываться внесением в конституцию крупных поправок или принятием новых конституций. Конституции РСФСР, сменявшие друг друга, не нарушали конституционной стабильности, поскольку они все исходили из одних и тех же базовых принципов советского строя. Нереформаторский характер имеют конституционные изменения, которые развивают базовые положения конституции, уточняют их смысл и содержание. Это относится, например, и к инициированной Президентом РФ в 2008 г. поправке в Конституцию России о контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ. Рассматривая проект Конституции Украины в 2008 г., Венецианская комиссия указала, что он обозначен как проект совершенно новой конституции. Однако документ был оценен как достаточно консервативный, основанный на тексте действующего Основного закона. В этих условиях Комиссия отметила необоснованность выбора метода принятия новой Конституции, поскольку изменения можно было бы внести путем поправок в действующую Конституцию, что имеет преимущество в свете символической непрерывности и способствует обеспечению стабильности конституционного порядка. "Конституционная стабильность является важным элементом для достижения стабильности в стране в целом, и никто не должен принимать новую Конституцию как средство "быстрого решения" текущих политических проблем" <1>. -------------------------------- <1> См.: Заключение по проекту Конституции Украины (CDL-AD (2008) 015). Конституционно-правовая практика дает примеры более сложных случаев. В 1990 году, не нарушая устойчивости Основного закона ФРГ 1949 г., было осуществлено объединение Германии. В то же время для восточной части государства конституционная стабильность была прервана введением новой конституции, новой конституционной модели, созданием на ее основе новой правовой системы. Особого внимания заслуживают конституционные реформы, которые не меняют конституционную модель. Так, поправки к Конституции Китая в 1988 - 2004 гг. значительно ее скорректировали. Они, безусловно, носили существенный характер, хотя ограничивались сферой экономики. Поправки 1988 г. легализовали частное хозяйство и аренду земли (ст. ст. 10 и 11); в 1993 г. в связи с курсом на "социализм в модернизованном виде" появились положения о рынке ("социалистическая рыночная экономика"); в 1999 г. частные предприятия уже не только допускались, но и были охарактеризованы как важный компонент социалистической рыночной экономики, а не дополнение к ней; было включено положение о "социалистическом правовом государстве"; в 2004 г. провозглашено равенство прав и обязанностей всех граждан, тогда как прежде говорилось о преимуществах для трудящихся; введена ранее отрицаемая формулировка "права человека". Изменения более чем серьезные, особенно если вспомнить, что частная собственность, недавно объявлявшаяся несовместимой с существующим строем, была не только конституционно признана, но и провозглашена необходимым элементом социализма. При этом основой экономики осталась социалистическая собственность (ст. 6), которая "священна и неприкосновенна" (ст. 12), рынок является социалистическим, как и правовое государство. Такие изменения не нарушили конституционной стабильности, а, напротив, укрепили ее, поскольку позволили сохранить базовые ценности модели. Но адаптация этих ценностей к новым условиям общественного развития, связанная с появлением новых институтов, не свойственных аналогичным моделям, позволяет считать эти изменения реформаторскими. Можно утверждать, что конституционная стабильность не исключает реформы конституции, если это происходит последовательно и в течение длительного времени. Так, серия конституционных изменений с 1970 г. постепенно превратила Бельгию из унитарного и франкоязычного государства в федеративное государство с тремя официальными языками, на которых говорят в разных регионах страны (юридически это было закреплено поправкой 1993 г.) Кроме того, Бельгия получила возможность делегировать часть своего суверенитета международным публичным правовым институтам (в первую очередь Европейскому союзу), изменилась система основных прав и свобод граждан, реформировались органы власти. Указанные трансформации стали примером действия "закона перехода количественных изменений в качественные". Непрерывность конституционных изменений, зачастую "нереформаторских", стала причиной эволюционного скачка - коренного изменения общественных отношений и превращения конституции в иной учредительный акт государства. Таким образом, анализ новелл при изучении конституционной реформы требует не формального подхода, а оценки их сущности. Важен и другой критерий содержательного характера - ресурсное обеспечение реформы, под которым понимается ее материальное, правовое, информационное и прочее подкрепление. Полноценное исследование изменений основного закона на предмет конституционной реформы, конечно, должно сопровождаться изучением упомянутых выше формальных признаков конституционных преобразований, включая процедурно-процессуальные особенности, которые явным образом свидетельствуют о реформе. Таковыми могут выступать нормативные правовые акты, содержащие соответствующие конституционные поправки или новый текст основного закона, а также процедуры проведения конституционных изменений, причем последние могут быть связаны не только с процессом реализации правотворческой инициативы, но и с иными событиями в стране, которые их сопровождают (общественное обсуждение, обсуждение политическими партиями, в средствах массовой информации, народные выступления и т.п.) Например, о значимости предполагаемых коренных преобразований в Непале свидетельствовали столкновения между сотнями демонстрантов и полицией в июле 2015 г. во время общественного обсуждения проекта новой конституции страны, предполагающего постепенный переход к светскому государству и новое федеративное устройство. Прямые текстуальные изменения конституции многообразны. Они, как уже упоминалось, могут состоять лишь в замене слов и даже цифры или буквы, а в отдельных случаях, по существу, "переписывают" всю конституцию. Нередко изменяется только форма, иногда содержание того или иного конституционно-правового института или суть самой конституции, как это было в 1989 г. в Венгрии. Конституция Венгрии 1949 г. в редакции 1989 г. кардинально отличалась от первоначального текста, принимавшегося под лозунгами коммунистической идеологии. Она провозгласила демократическое и правовое государство, установила многопартийность и парламентскую республику, в ней уже отсутствовали положения о руководящей роли коммунистической партии (Венгерской партии труда), говорилось о разделении партий и государственной власти, признании и соблюдении прав человека. Конституция 1949 г. в новой редакции предусмотрела равную защиту общественной и частной собственности, свободу предпринимательской деятельности и конкуренцию, создание конституционного суда, должностей комиссаров парламента по правам человека и правам национальных меньшинств, гарантии ответственности правительства перед парламентом, местное самоуправление вместо государственной власти советов. В связи с этим следует еще раз подчеркнуть, что само наличие проектов или даже утвержденных текстов конституционных изменений требует содержательного анализа. Суть конституционной реформы не может быть сведена лишь к проблемам обновления конституции как нормативного правового акта, поскольку осуществление конституционной реформы выходит далеко за пределы процедурных вопросов и задач юридической техники <1>. Тем более что реформы может и не быть, даже если налицо изменение конституционного текста. Так, за время правления диктатора Хуана Гомеса в 1908 - 1935 гг. в Венесуэле было принято семь конституций, но большинство из них отличалось только в части его полномочий. Кроме того, как ранее отмечалось, имеется значительный опыт проведения конституционных реформ и без текстовых изменений основного закона <2>. Указанные индикаторы важны, но способны помочь сделать вывод о конституционной реформе только в совокупности с другими критериями. -------------------------------- <1> См.: Киреев В.В. К вопросу о понятии и методологии исследования конституционной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 4; СПС "КонсультантПлюс". <2> См.: § 3 гл. 3. Конституционная реформа - не только юридический процесс, некая последовательность стадий проведения преобразований, но и социально-политический процесс <1>, который, по нашему мнению, не может ограничиваться рассмотрением исключительно с позиций правоведения. Критерии конституционной реформы могут отражать социальные, политические, юридические и даже ментальные ее аспекты, что требует более разностороннего их изучения, предполагает привлечение арсенала методов и средств иных отраслей знания. -------------------------------- <1> В.В. Киреев, давая определение конституционной реформы, указывает на то, что это социально-политический и правовой процесс (см.: Киреев В.В. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации. Челябинск, 2008. С. 9). Перечень критериев может иметь временные пределы и изменяться в будущем. Допустимо ожидать нового содержания самих критериев, особенно в части определения фундаментальности изменяемых конституционных положений. По этой причине в науке, особенно зарубежной, ставят вопрос о границах конституционного регулирования и указывают на то новое, что появляется в современных конституциях <1>. Это развивающийся пласт отношений, требующих конституционного регулирования, который зависит от многих исторических, социально-политических условий, целевого назначения конституции, степени зрелости общественных отношений и др. -------------------------------- <1> См.: § 2 гл. 2. Определение всех признаков такого сложного явления - задача непростая, отягощенная неизбежными элементами субъективности в оценке ключевых характеристик конституционной реформы, что может отразиться и на точной ее типологизации. Кроме того, допустимы другие подходы к изучению конституционной реформы во всем многообразии ее форм. Таким образом, конституционная реформа - это единовременный или продолжительный политико-правовой процесс по преобразованию конституционного текста, который характеризуется изменениями фундаментальных основ государства и общества, целеполаганием, достаточным ресурсным обеспечением и определенными юридическими и фактическими результатами. Предлагаемый подход к определению конституционной реформы посредством перечисления сущностных признаков не охватывает случаи проведения реформы через трансформацию фактической конституции. Очевидно, что некоторые из них требуют отдельного рассмотрения, например, когда формально текст основного закона не затрагивается. В то же время процедурная сторона, связанная с принятием поправок или нового текста конституции, важна, как выше указывалось, с точки зрения признания легальности и легитимности конституционных изменений. § 2. Цели, содержание и ресурсное обеспечение конституционной реформы Конституционные преобразования должны подчиняться имманентной логике реформаторского процесса. Это означает, что конституционная реформа является целью подготовительной, правотворческой и правореализационной деятельности. Обозначение такой цели побуждает к последовательным действиям всех заинтересованных участников, определяет набор возможных организационных и правовых средств и способов таких действий (например, создание специального органа, общественное обсуждение, роспуск парламента и проведение новых выборов и т.д.) <1>. -------------------------------- <1> См. подробно: гл. 4. Целеполагание многозначно. Цель реформирования основного закона во многом определяется предметом реформирования, лежит в сфере общественных отношений, регулируемых конституцией, их формирования и развития. Основной закон является инструментом для достижения этой цели, которая как идеальное выражение будущего в настоящем пронизывает своим существом все содержание конституционной реформы. Таким образом, реформа в определенном смысле сама становится целью, стимулирующей, организующей и направляющей практическую деятельность. Достижение результата конституционной реформы может рассматриваться в ближайшей и отдаленной перспективах, в зависимости от возможностей для ее осуществления, но должно быть очевидно, что без нее осуществление необходимых изменений невозможно.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 170; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!