Поправка к статье 1 Конституции 10 страница
Данная позиция была использована Конституционным судом Украины в 2010 г. при признании неконституционности Закона Украины от 8 декабря 2004 г. N 2222 "О внесении изменений в Конституцию Украины", в результате принятия которого была проведена конституционная реформа, сменившая президентско-парламентарную республику на парламентарно-президентскую. Именно признание нарушения процедурного порядка, заключавшееся, по мнению Суда, в отсутствии его положительного заключения не только на первоначальный текст законопроекта, но и на поправки, внесенные в него в процессе работы парламента, стало основой для принятия такого решения. Конституционный Суд РФ осуществляет последующий конституционный контроль в отношении законов и иных нормативных правовых актов, вступивших в законную силу, и только в результате обращений к нему. Предварительный контроль возможен лишь в отношении международных договоров Российской Федерации, не вступивших в законную силу. Конституционный Суд РФ не вправе рассматривать дела по своей инициативе. При этом проверка закона о поправке к Конституции Российской Федерации по содержанию является фактически проверкой положений самого Основного Закона, поскольку такой закон в части, касающейся изложения отдельных норм Конституции России в новой редакции, включения в ее текст новых положений или исключения из нее каких-либо положений, следует рассматривать как утративший самостоятельное юридическое значение с момента его вступления в силу. С учетом того что закон о поправке в гл. 3 - 8 Конституции РФ не может противоречить положениям ее гл. 1, 2 и 9 как по содержанию, так и по порядку принятия, возникающие по этому поводу споры носят конституционный характер, а потому, как указал Конституционный Суд России <1>, подлежат разрешению именно в порядке конституционного судопроизводства, что соответствует предназначению судебного конституционного контроля. В противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией РФ принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения правосудием прав и свобод граждан. В связи с этим не исключается внесение в Конституцию РФ и в Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" положений о возможностях проверки Конституционным Судом закона о поправке к Конституции с точки зрения соответствия положениям гл. 1, 2 и 9 Основного Закона России до его вступления в силу, т.е. до того момента, с которого внесенные им в Конституцию РФ поправки становятся ее неотъемлемой составной частью. -------------------------------- <1> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П, от 11 апреля 2000 г. N 6-П и от 21 марта 2007 г. N 3-П. Возможность участия Конституционного Суда России в оценке конституционной реформы существует при проверке конституционности пересмотра Основного Закона РФ в случае вынесения Конституционным Собранием проекта новой конституции на всенародное голосование. Согласно Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" Президент России направляет документы, на основании которых назначается референдум, в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам). Кроме того, если решение Центральной избирательной комиссии России об отказе в регистрации референдума в связи с несоответствием вопроса (вопросов) референдума Конституции РФ обжаловано в Верховный Суд России, последний направляет запрос в Конституционный Суд. Однако в литературе отмечается, что по данному виду производства предметом судебного конституционного контроля будет только установление соответствия Конституции России вопроса, вынесенного на референдум, а не текста новой Конституции <1>. -------------------------------- <1> См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М., 2005. С. 459. Позицию Венецианской комиссии в отношении судебного рассмотрения конституционных поправок, касающихся неизменяемых положений, нельзя признать безупречной. Комиссия считает, что неизменяемые положения и принципы должны толковаться и применяться узко и что судебный пересмотр должен проводиться с осторожностью и умеренностью, оставляя его на усмотрение разработчикам Конституции <1>. Вместе с тем Комиссия упускает из виду, что участие конституционного суда в оценке конституционной реформы может быть обусловлено выбранной моделью конституционного правосудия, предполагающей, что только орган судебного конституционного контроля обладает полномочием по официальному толкованию основного закона и тем самым только он может определить соответствие предлагаемых преобразований текста конституции ее основополагающим принципам. Но, безусловно, здесь остается проблема пределов деятельности конституционного суда <2>. -------------------------------- <1> См.: Заключение по окончательному проекту Конституции Республики Тунис (CDL-AD (2013) 032). <2> См. об этом: § 2 гл. 3; Хабриева Т.Я. Толкование Конституции РФ: теория и практика. М., 1998. С. 214 - 223. Конституции многих государств, созданных на постсоветском пространстве (России, Грузии, Эстонии, Литвы, Латвии и т.д.), были приняты в порядке, не предусмотренном положениями прежних "советских" конституций. И конституционные суды отказываются признавать неконституционный характер новых основных законов, несмотря на нарушение процедур, установленных прежней конституцией. Это вовсе не говорит об их нелегальном характере <1>. Такую сторону конституционной реформы надо рассматривать в свете понятия легитимации. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Худолей К.М., Худолей Д.М. Конституционный контроль в отношении актов конституционной реформы // Электронное приложение к "Российскому юридическому журналу". 2011. N 1. URL: http://electronic.ruzh.org/?q=system/files/01.+%D0%A5%D1%83%D0%B4%D0%BE%D0%BB%D0%B5%D0%B9.pdf. Легитимация (от лат. "законность") - тоже узаконение, но не только и не столько в правовом смысле, так как отражает отношение общества, различных слоев населения к проводимой конституционной реформе. В связи с тем что общество неоднородно, его отношение к нововведениям неодинаково. Исторический опыт свидетельствует, что очень редко складывается ситуация, когда с конституционными изменениями, тем более конституционной реформой, согласны все политические силы, общественные объединения, политические партии и т.д. Для конституционных преобразований обеспечение возможно более широкой поддержки населения - очень важная часть их подготовки и реализации. Есть основания считать, что легитимация включает оценку законности изменений, так как предусмотренные правовые процедуры призваны определить не только порядок важного юридического процесса, но и уровень политической поддержки изменений через публичные обсуждения, голосование на референдуме и т.п. Вопросы социальной поддержки реформ, в том числе конституционных, хорошо исследованы в науке, так же, как и способы их легитимации <1>. -------------------------------- <1> См., например: Ядов В.А., Климова С.Г., Халий И.А., Климов И.А., Кинсбурский А.В., Топалов М.Н., Клемент К.М. Социальная база поддержки реформ и потенциал массового протеста // Россия в глобальных процессах: поиски перспективы / Под ред. члена-корреспондента РАН М.К. Горшкова. М., 2008. С. 85 - 101. Практика конституционных реформ свидетельствует о множестве путей поиска согласия или компромисса при их подготовке. В зарубежной литературе замечено, что они становятся возможными благодаря "консенсуальному конституционному духу" <1>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Xenophon Contiades. Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA. L., 2012. Символический статус основного закона в правовой культуре зависит в основном от особенностей политической системы, которые лежат за пределами конституции. Совершенствование текста конституции теоретически несет и позитив, и негатив: может повысить уважение к конституции путем обеспечения доступности механизмов для внесения необходимых изменений, но может и отрицательно сказаться на нормативности конституции. Справедливо замечено, что широкий консенсус позволяет производить регулярные изменения именно потому, что его достижение возможно, когда функционирует зрелая партийная система. Так, обоснование внесения конституционных поправок осуществляется посредством межпартийного консенсуса в верхней и нижней палатах парламента. В современной политической реальности это, как правило, приводит к соглашению между двумя доминирующими политическими партиями. И очень важную роль играет орган конституционного правосудия в качестве основного партнера в диалоге с законодательным органом. В то же время его задача состоит в том, чтобы быть гарантом и защитником конституции, особенно в области основных прав <1>. -------------------------------- <1> Xenophon Contiades. Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA. L., 2012. В модели прямой демократии <1> народ в состоянии инициировать изменения и принимать окончательное решение относительно их введения. Конституционные референдумы имеют обязательный, а не факультативный характер. Незыблемых положений, которые не могут подвергаться корректировке, не существует. Иначе говоря, эта модель построена вокруг концепции народного суверенитета в отношении конституционных изменений. -------------------------------- <1> См.: § 1 гл. 3. Влияние прямой демократии на конституционные изменения хорошо отображается на примере Швейцарии, где референдумы являются важной частью правовой и политической культуры. Конституция Швейцарской Конфедерации может быть пересмотрена в любое время, как в полном объеме, так и частично (разд. 6). Полный пересмотр Конституции может быть предложен народом или одной из палат Федерального собрания либо постановлением Собрания. Если инициатива полного пересмотра исходит от народа или между Советами существуют разногласия, решение о проведении полного пересмотра принимается народом. При этом, если народ согласен с полным пересмотром, оба Совета должны быть переизбраны. Население Швейцарии как постоянный участник процесса изменения конституции ограничен только императивными нормами международного права. Инициативой частичного пересмотра Конституции обладает народ или парламент. При таком пересмотре также должен соблюдаться принцип единства предмета пересмотра. Народные инициативы могут быть успешными, несмотря на иные рекомендации парламента, но могут создавать определенную угрозу основным правам, особенно тем, которыми пользуются меньшинства. Зарубежные авторы считают, что предоставление населению решающего слова относительно конституционных поправок является зеркальным отражением модели прямой демократии. Обычно приводится пример Конституции Дании 1849 г., в которую вплоть до реформы 1953 г. изменения вносились только четыре раза. Модель прямой демократии не предусматривает ограничений по изменению всего содержания Конституции. Процедура внесения поправки требует большинства двух последовательно избранных парламентов. Кроме того, народное голосование назначается в случае необходимости получения одобрения по меньшей мере 40% населения. Очевидные трудности получения такого одобрения и политические опасности в случае неудачи референдума приводят к тому, что в литературе названо "конституционной инерцией" <1>. Возраст конституции сохраняет свое символическое значение, но ее язык становится недоступным для граждан: оставаясь неизменной в меняющейся политической обстановке, такая ситуация вызывает разрыв между содержанием конституции и функционированием политической системы, которую она организует. Дистанция между письменным документом и его применением является следствием конституционных механизмов, стремящихся возложить на общественность роль проводника конституционных изменений, в то время как в действительности граждане рассматривают предложения ограниченно, потому что перед ними, как правило, ставятся вопросы, имеющие большую вероятность успешного решения на референдуме. -------------------------------- <1> См., например: Xenophon Contiades. Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA. L., 2012. Другой пример - Ирландия, где окончательное решение о внесении конституционных изменений тоже остается за населением, но в результате значительное количество конституционных поправок проводится иным путем. Следовательно, сочетание сильного прямого демократического и эволюционного элементов в этом процессе позволяет оценить обязательный референдум в качестве ограничения возможности конституционных изменений. В условиях политической поляризации фактически блокируются конституционные процессы, проводимые через формальные процедуры. Поправки к конституции должны быть приняты обеими палатами и впоследствии одобрены на референдуме. Конституция не предусматривает неизменяемых положений, поэтому при таком порядке изменения конституции важную роль играют суды. Известно, что большинство преобразований Конституции Ирландии 1937 г. явились реакцией на судебное решение и произошли с помощью органических законов и разбирательств в Верховном суде. Так складывается модель конституционных изменений, осуществляемых через взаимодействие главным образом между законодательной и судебной властью, при которой окончательное решение принимает население, выступающее в качестве проводника изменений. На обеспечение легитимности конституционной реформы очень часто обращает внимание Венецианская комиссия, указывая, что принятие новой конституции должно основываться на наиболее полном консенсусе в обществе, а также на широкой и предметной дискуссии с участием различных политических сил, неправительственных организаций и ассоциаций граждан, научных кругов и средств массовой информации, что является важным условием для принятия стабильного текста, приемлемого для всего общества, в соответствии с демократическими стандартами. В связи с этим предлагается избегать слишком жестких ограничений по времени, даже определить во время дискуссии график принятия новой конституции <1>. -------------------------------- <1> См., например: Заключение о порядке внесения изменений в Конституцию Украины (CDL-AD (2004) 030); Заключение по трем правовым вопросам, возникающим в процессе разработки новой конституции Венгрии (CDL-AD (2011) 001); Заключение по концептуальному документу о создании и функционировании Конституционного Собрания Украины (CDL-AD (2011) 002); Заключение по проекту новой конституции Исландии (CDL-AD (2013) 010); Заключение по проекту концепции о конституционных реформах Республики Армении (CDL-AD (2014) 027); Совместное заключение по проекту Закона "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики" (CDL-AD (2015) 014). Рассматривая проект пересмотра Конституции Румынии, Венецианская комиссия посчитала неудовлетворительными факты, согласно которым такой сложный процесс, требующий тщательной оценки долгосрочных политических решений, не позволил извлечь пользу из взаимодействия между большинством и оппозицией, а также из вклада в него важных государственных и общественных институтов. Общественное обсуждение основных конституционных изменений и нововведений имеет ключевое значение с точки зрения законности будущей конституции, видимо, в контексте ее легитимности. Это особенно важно в случаях, когда конституционные преобразования требуют одобрения на референдуме <1>. -------------------------------- <1> См.: Заключение по проекту закона по пересмотру Конституции Румынии (CDL-AD (2014) 010). В то же время в практике Венецианской комиссии легитимность конституционных изменений оценивается с позиций не только масштаба их общественного обсуждения, но и избранной формы самих преобразований. Например, в результате экономического кризиса Исландия столкнулась с кризисом доверия населения к политическим институтам. Именно поэтому возникла идея разработки новой Конституции, направленной на восстановление доверия и закрепление в современной и всеобъемлющей форме новых основ для более справедливой и более демократической Исландии. В процессе разработки новой Конституции Исландии в 2010 - 2012 гг. были использованы различные, в том числе инновационные, консультационные механизмы: организация национального форума, выборы среди населения членов Конституционного совета для подготовки проекта новой Конституции, обширные неофициальные консультации, привлечение общественности путем современных технологий, а также консультативный референдум. Данные механизмы обеспечили широкое участие населения и получили признание на международном уровне. Тем не менее, анализируя ход этого диалога с заинтересованными сторонами, Венецианская комиссия посчитала, что альтернативой принятию новой Конституции с точки зрения более легкого способа достижения консенсуса было бы принятие лишь определенных конституционных поправок, необходимых для страны в данный момент, и сохранение преемственности Основного закона <1>. -------------------------------- <1> См.: Заключение по проекту новой конституции Исландии (CDL-AD (2013) 010). В своем Заключении по вопросам, возникшим в процессе разработки новой конституции Венгрии, Венецианская комиссия выразила озабоченность по поводу этого процесса. Во время нескольких поездок делегации в страну <1> Комиссия установила недостаточную прозрачность процедуры принятия новой Конституции и вовлеченность общества. Она негативно оценила отсутствие добросовестной консультации и согласия среди политических сил и в обществе в целом, необходимого для легитимности конституции. -------------------------------- <1> Подготовка заключений часто сопровождается изучением не только документальной части реформы, но и фактических условий ее проведения на местах, хотя заключение по референдуму в Крыму в марте 2014 г. о вхождении в состав Российской Федерации было сделано без подобного визита. Комиссия не отрицает суверенное право парламента принимать конституцию или вносить в нее поправки, но основной закон страны должен обеспечить чувство конституционализма, ощущение, что это действительно основополагающий документ, а не просто политическая декларация. Следовательно, и форма, в которой она будет принята, и способ, которым это будет реализовано, должны создавать уверенность, что по своей природе конституция является стабильным актом, не подлежащим легкой замене по прихоти большинства. Постоянство конституции не может быть основано исключительно на арифметических показателях, вытекающих из соотношения между численностью правящих и оппозиционных партий в парламенте. Конституционная практика и обыкновенная политическая практика должны быть четко разделены, потому что конституция не является частью "политической игры", а устанавливает правила для этой игры. Основной закон должен установить нейтральные и общепринятые правила политического процесса. Для его принятия и внесения в него поправок нужно искать широкий консенсус <1>. -------------------------------- <1> См.: Заключение по трем правовым вопросам, возникающим в процессе разработки новой конституции Венгрии (CDL-AD (2011) 001); Заключение о Четвертой поправке к Основному Закону Венгрии (CDL-AD (2013) 012). Таким образом, легальность конституционных изменений, включая реформы, составляет важную часть их характеристики, и в мире существует большой опыт легитимации конституционных преобразований. Глава 3. КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА: ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ § 1. Конституционная реформа: понятие и признаки
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 164; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!