Поправка к статье 1 Конституции 13 страница
Выбор реформы как способа преобразований во многом зависит от состояния общественных институтов, политических сил, их соотношения, экономических и иных факторов. И целевые установки на реформу должны быть обусловлены поиском оптимального решения, несущего наименьшие издержки. Безусловно, это в идеале, поскольку нельзя исключать элементов стихийности конституционных изменений. Нередко задуманная реформа не может быть проведена сразу, оказывается растянутой во времени, постепенно трансформируя конституцию. Например, Конституция Индонезии 1945 г. реформировалась в четыре этапа с 1999 по 2002 гг. Масштаб реформы зачастую обусловливается сложностями политических и социальных разногласий в обществе, недостаточностью ресурсной базы. Результатом таких событий может стать появление временной конституции <1>. -------------------------------- <1> Например, Временная конституция Чехословацкой Республики 1918 г., Временная конституция Ирака 2004 г. Целеполагание при конституционной реформе находится в зависимости от общих закономерностей развития общественных отношений, от реальных возможностей государственных и иных институтов и применяемых средств. Конституционная реформа не должна иметь характера ad hoc, т.е. быть продиктована мотивами экономической, политической и иной конъюнктуры, она должна основываться на стратегических программах, устремленных в будущее. Следовательно, требуется этап подготовительной работы, политического, социального, экономического и правового обоснования реформы для убеждения населения в необходимости ее проведения. Должен быть выработан алгоритм осуществления реформы, в котором на базе четко определенных целей избираются адекватные средства, устанавливаются сроки и этапы проведения реформы, определяются механизмы контроля, критерии оценки промежуточных и конечных ее результатов. Речь идет об особом значении целеустремленности соответствующих субъектов в решении долгосрочных задач в экономической, социальной и других сферах. Разные стороны проблемы обеспечения целевого развития права и законодательства всегда представляли интерес для правовой науки. "Цель как философская категория лежит в основе исследования правовых явлений и процессов, детерминирует правотворчество, само право, законодательство и его реализацию, совершенствование и развитие правовой системы" <1>. Получая в праве свое выражение, цель стимулирует, организует, направляет практическую деятельность субъектов права по ее претворению в жизнь <2>. -------------------------------- <1> Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2000. С. 292. <2> См.: Элькинд П.С. Цели и средства их достижения в уголовно-процессуальном праве. Л., 1976. С. 15; Насырова (Хабриева) Т.Я. Телеологическое (целевое) толкование советского закона. Теория и практика. Казань, 1988. С. 15. Юридическая доктрина допускает для каждого элемента законодательства наличие качественно отличных целей по сравнению с другими элементами, но в рамках общих целей, поскольку законодательство представляет собой не совокупность разрозненных норм, а определенную систему правил, проникнутых общими началами и принципами, находящихся во взаимосвязи и взаимозависимости. "Возможность достижения целей более высокого уровня всегда требует предварительного решения задач более низкого уровня. При этом цели более низкого порядка должны рассматриваться в качестве средства для достижения более высоких целей. Основные задачи той или иной отрасли законодательства могут быть решены при условии предварительного достижения целей конкретных правовых институтов, а цели последних - на основе достижения конкретных частных целей правовых норм и их групп" <1>. -------------------------------- <1> Эффективность правовых норм: Монография / В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, В.В. Глазырин. М., 1980. С. 34. Когда последовательно достигаются цели правотворчества различного уровня, в определенный момент они могут потребовать внесения изменений не только в законодательство, но и в конституцию. Здесь заметное значение имеют документы программно-концептуального свойства, которые позволяют прогнозировать направления, пределы и возможные способы реализации государственной политики в законодательстве. Помимо собственно целеполагания, они содержат и такие составляющие, как методы, инструменты, организационные институты его реализации, ожидаемые результаты (показатели) и т.д., позволяют получить четкое представление не только о главных целях, но и об иных задачах, и ориентируют законодателя в выборе правовых средств (например, тех или иных методов регулирования - запретов, стимулирования, поощрения и др.), а также предполагают использование правового инструментария в единстве с другими механизмами, обеспечивающими государственное управление. Так, начало конституционным преобразованиям в СССР в конце 1980-х гг. дала XIX Всесоюзная партийная конференция (28 июня - 1 июля 1988 г.). Положения о необходимости изменений и дополнений Конституции СССР были включены в Резолюции "О демократизации советского общества и реформе политической системы" и "О неотложных мерах по практическому осуществлению реформы политической системы страны", которые рекомендовали ЦК КПСС реформировать систему высших органов государственной власти СССР. Принятию новой редакции Конституции Армении парламентом 6 октября 2015 г., а затем 5 декабря 2015 г. на референдуме предшествовало утверждение 13 марта 2015 г. Президентом Армении Концепции конституционных реформ в Армении, предусматривающей переход от президентской к парламентарной республике, реформу избирательной и судебной систем. К характеристике таких актов допустимо применение используемого в основном в международном праве понятия "акты мягкого права" (soft law). У последних отсутствует элемент императивности, их реализация основана на авторитете тех субъектов, от которых они исходят, и практическое их влияние на содержание будущих конституционных изменений различно, но значение как носителей информации о целевой направленности предполагаемых изменений очевидно. Анализ подобных документов также свидетельствует о том, что их роль в ориентировании конституционного законодателя на решение насущных проблем правового регулирования общественных отношений не всегда достигается в полной мере. Примером подобного документа и сложности его реализации является Комплекс мер по выполнению Минских соглашений, принятых 12 февраля 2015 г., направленных на проведение конституционной реформы на Украине со вступлением в силу к концу 2015 г. новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов) <1>. Целевые установки конституционного реформирования обозначило и Всеобъемлющее мирное соглашение между Правительством Непала и Коммунистической партией Непала (маоистской) в ноябре 2006 г., положившее конец десятилетнему вооруженному конфликту в стране <2> и закрепившее замену монархии республикой. -------------------------------- <1> Российская газета. 2015. 14 февраля. <2> См.: Аналитическое исследование по вопросам прав человека и правосудия переходного периода. Обзор аспектов, связанных с правами человека и правосудием переходного периода в заключенных в последнее время мирных соглашениях: Ежегодный доклад Верховного комиссара по правам человека ООН и доклады управления Верховного комиссара и Генерального секретаря (Документ A/HRC/12/18/Add.1, 21 August 2009). URL: http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/12session/A-HRC-12-18-Add1_ru.pdf. Таким образом, целевые установки на проведение именно конституционной реформы составляют один из ее оценочных критериев. Они, как правило, достаточно четко обозначаются в правовых и сопутствующих источниках, их правильное понимание важно для их реализации. При этом цель самой конституционной реформы заключается в формировании и развитии новой системы общественных отношений посредством изменения положений основного закона. Опыт отечественных и зарубежных конституционных преобразований позволяет сделать вывод о том, что конституционная реформа всегда затрагивает фундаментальные положения основного закона. Это ее главный критерий. В связи с этим требуется определить, изменение каких конституционных основ означает конституционную реформу, учитывая, что современные конституции регулируют важнейшие стороны общественной жизни: политические, экономические, социальные и духовно-культурные отношения. Разумеется, в реальности многие из этих отношений переплетаются, их различное сочетание нередко отражено и в нормах конституций. Как уже упоминалось, на уровень конституционного регулирования все чаще переносится то, что прежде содержалось в обычном законе, например, основы режима различных форм собственности в Конституции Болгарии 1991 г., порядок пенсионного обеспечения в Конституции Бразилии 1988 г. В орбиту конституционного регулирования вовлекаются отношения в сфере экологии и природопользования, градостроительства, технической политики, науки и художественного творчества, прав политической оппозиции и др. <1>. В результате значительная группа отношений, которые ранее к устоям общества не относились, а то и вовсе правом не регулировались, переходят в плоскость публичного права, относятся или примыкают к основам конституционного строя. -------------------------------- <1> См.: § 2 гл. 2. Показателен пример самых масштабных с момента распада СССР конституционных изменений в Армении, которые официально не назывались реформой, хотя авторы концепции и последующих текстов проекта конституции признавали, что речь идет практически о новой редакции Основного закона, но политически проведение анонсированной реформы всегда сложнее, чем внесение изменений. Это вновь подтверждает необходимость анализа не только формально-юридической стороны конституционных поправок (как уже отмечалось, и реформа, и незначительные изменения осуществляются поправками), но и их сути. Оценивая проект концепции изменения Конституции Армении, Венецианская комиссия охарактеризовала его как концепцию конституционной реформы, указав, что изменения направлены на признание человеческого достоинства в качестве центрального элемента, четкое определение гарантий осуществления основных прав и допустимых ограничений, что создаст предпосылки для государства, основанного на верховенстве права, и сбалансированной и устойчивой системы демократического правительства, а в итоге - на максимальное приближение государства к полной реализации ценностей Совета Европы <1>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Заключение по проекту концепции конституционных реформ Республики Армения, принятое Венецианской комиссией на 100-й пленарной сессии 10 - 11 октября 2014 г. (CDL-AD (2014) 027). URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2014)027. Анализ также демонстрирует, что не все конституционные изменения достигают уровня конституционной реформы. Значение имеет установка на институциональное реформирование конституции <1>. Она прослеживается уже в самом замысле внесения изменений в конституцию. Если инициаторы ставят задачу изменить сроки полномочий парламента с 4 до 5 лет, избирательный возраст президента с 35 до 40 лет, повысить возраст для активного избирательного права с 18 до 19 лет (Австрия) или понизить его до 16 лет (Куба), то такие установки не могут стать реформой и даже ее элементами. Это - текущие изменения. Для реформы необходимы институциональные изменения, в том числе если они касаются юридического содержания отдельных, но взаимосвязанных институтов, их взаимоотношений. -------------------------------- <1> См.: § 1 гл. 2. Конституционная реформа в Украине в 2004 г. преобразовала президентско-парламентарную республику в парламентарно-президентскую. Институты президента и парламента были существенно изменены. Президент был лишен возможности оказывать влияние на принятие решений Верховной Радой и Кабинетом Министров, а также права назначать и увольнять членов правительства, глав местных администраций. Назначение премьер-министра стало прерогативой парламента. "Кадровые" полномочия Верховной Рады при этом стали зависимы от коалиции депутатских фракций и групп. Правительство по предложению премьер-министра получило право назначения глав местных государственных администраций. Все это создало новый механизм государственной власти. Таким образом, должны происходить институциональные изменения качественного характера, которые в условиях конституционной реформы имеют определенные пределы по объему и содержанию. В связи с этим возникает вопрос: может ли принципиальное изменение одного конституционного института означать конституционную реформу? В поисках ответа важно установить, каково значение такого института в общей системе конституционных связей. Видимо, речь может идти только о таких институтах, которые имеют основополагающий характер. Здесь стоит согласиться с имеющимися в литературе рассуждениями о значении института президентской присяги. Он, безусловно, важен, без произнесения присяги глава государства не может вступить в должность. Более того, присяга должна быть произнесена точно, без какой-либо ошибки в словах, так, как она определена конституцией. Вступая в должность, президент США Б. Обама в 2012 г. ошибся в одном предлоге, и принимавший присягу председатель Верховного суда США потребовал ее повторить. Но в некоторых странах такой присяги нет, например когда глава государства - монарх. Это свидетельствует о том, что президентская присяга не относится к числу основных институтов. Иное дело - институт президентства. Замена монарха президентом (Греция в 1968 г., Румыния в 1947 г.) или попытки ввести пост монарха вместо президента (Албания) означают изменение формы правления, т.е. существенное институциональное изменение в конституционно-правовой системе, которое имеет качественный характер, и следовательно, является реформой. Другим примером подобного рода может быть Бельгия, где конституционной поправкой 1993 г. было введено федеративное государственно-территориальное устройство взамен унитарного. Соответственно, один, но крупный институт повлек за собой трансформацию связей во многих конституционно-правовых отношениях. При этом она была осуществлена в пределах общей системы основ конституционного права. Опираясь на исследования в этой области и используемые в мировой практике конституционные формулы, можно определить примерный "свод" положений современной конституции, имеющих "реформаторский" потенциал. В самом общем виде это положения, связанные: - со статусом человека (положениями о высшей ценности человеческой личности, свободе человека, его правах и, что не менее важно, о его обязанностях в отношении общества, государства и других индивидов); - с экономической системой (принципами социально ориентированной экономики, множественности и равноправия форм собственности; свободным рынком, регулируемым в определенной степени государственной властью с целью исключения негативных элементов свободы рынка; свободой конкуренции с государственной регистрацией хозяйствующих субъектов); - с социальной системой (социальным государством, свободой труда, принципом социальной справедливости, социальным партнерством, распределением общественного продукта согласно экономическому вкладу, количеству и качеству труда); - с политической системой (властью народа, демократическим государством, политическим плюрализмом, свободой объединения и политической оппозицией в рамках закона) <1>. -------------------------------- <1> См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 131 - 174, 192 - 226. Исследователи конституционных реформ соглашаются с тезисом о том, что необходимой стороной изучения данного политико-правового процесса является анализ с точки зрения аксиологии <1>. Применение аксиологического подхода в различных отраслях знания приобретает свои особенности. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Киреев В.В. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации. Челябинск, 2008. В настоящее время в изучении ценностей существуют разные направления: объективно-идеалистическое (ценности существуют объективно, но это смысл событий и явлений, а не само событие); субъективно-идеалистическое (ценность - явление индивидуального осознания конкретного человека, т.е. сам человек определяет, что есть ценность явления в истории или окружающем мире); натуралистическое (ценность - выражение естественных потребностей человека и оценка ценности с этих позиций); иногда ценности рассматриваются как выражение законов природы и общества и т.д. В философии различаются порядки ценностей (реальные и декларированные, натуральные, трансцендентальные, онтологические, социальные и т.д.) <1>. -------------------------------- <1> См., например: Йоас Х. Возникновение ценностей. СПб., 2013; Наука и ценности / Отв. ред. А.Н. Кочергин. Новосибирск, 1987; Проблема ценности в философии / Под ред. А.Г. Харчева. М., 1966; Мантатова Л.В. Стратегия развития: ценности новой цивилизации. Улан-Удэ, 2004; Модернизация в России и конфликт ценностей / Под ред. С.Я. Матвеевой. М., 1994. Несмотря на то что в аксиологии выделяются группы, порядки, разряды ценностей, она прежде всего решает вопросы на основе дихотомии: ценность - не ценность. Для конституционных изменений этого, на наш взгляд, недостаточно. Любая поправка к конституции может иметь последствия в текущем правовом регулировании, совершенствуя или уточняя его. В связи с этим представляется, что в отличие от общефилософского аксиологического подхода в конституционном праве следует различать уровни ценностей, выделять не только базовые ценности и соответствующие им конституционные изменения, но и другие ценности, которые значимы для правового регулирования. С таких позиций даже переименование субъекта федерации, когда не меняется его статус, может иметь свою ценность для населения этого субъекта, так как новое название может лучше отвечать историческим традициям и национальному сознанию народа, но это, как выше отмечалось, не является конституционной реформой. Вопрос о базовых ценностях конституции относится к дискуссионным <1>. Они могут иметь общий характер для всех конституций без учета их социального содержания. В таком случае это обязательный круг регулируемых общественных отношений, который может быть определен только в самом общем порядке. Напомним, что современная конституция должна закреплять основы правового положения личности, общественного и государственного строя, взаимосвязи в системе отношений: личность - объединение (сообщество, коллектив) - общество в целом - государство <2>. Социальную определенность базовым ценностям в этой системе придает характер общества. При социализме это государственная социалистическая собственность на средства производства, руководящая роль коммунистической партии, в определенные периоды - диктатура пролетариата. В условиях иного строя, например в настоящее время в России, - равноправие форм собственности, политическое многообразие, власть народа и др. Однако какими бы ни были базовые ценности общественного строя, конституционная реформа направлена на их изменение. -------------------------------- <1> См.: Базовые ценности российской Конституции // Двадцать лет Конституции Российской Федерации / Отв. ред. А.Г. Лисицын-Светланов. М., 2013. С. 9 - 37. <2> См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 95 - 104. Признавая фундаментальный характер положений основного закона, следует учитывать их значимость при характеристике конституционной модели и роль в обеспечении конституционной стабильности.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 136; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!