Поправка к статье 1 Конституции 14 страница
В процессе конституционной реформы ценностные ориентиры основного закона меняются. Однозначным ее признаком выступает появление новой конституционной модели <1>. -------------------------------- <1> См.: § 2 гл. 1. Ценностные ориентиры конституционных моделей ярко проявляются в подходах к конституционному статусу личности, выбор которого во многом определяет саму конституционную модель. Обобщая конституционное законодательство и практику стран мира, можно выделить пять основных подходов к вопросу конституционного статуса личности: либерально-индивидуалистический, социалистический, мусульманский, существующий в обычном праве отдельных племен и складывающийся либерально-социальный. Эта классификация в известной мере условна, но она дает общее представление о наиболее важных чертах указанных подходов. По своему происхождению либерально-индивидуалистический подход является западным. Он возник в результате ликвидации феодального строя и абсолютной власти монарха и длительное время был единственным (исключая регулирование в обычном праве племен). Индивидуалистические черты в нем иногда превалируют и теперь (особенно в англосаксонской системе права), хотя принятые во многих странах Запада новые конституции, исходящие из идей социально ориентированной рыночной экономики, поддержки слабых и обездоленных слоев населения, во многом изменяют его первоначальное содержание. Либерально-индивидуалистический подход предполагает приоритет личности перед обществом и государством, личную свободу, выделяя естественные, неотчуждаемые права человека. При этом подчеркивается значение "автономии личности", ее независимости от государства в "гражданском обществе". Наряду с естественными (в основном личными) правами большое внимание уделяется политическим правам и свободам, а социально-экономические права в старых конституциях совсем не фигурируют (в новых они представлены, что является одним из показателей преобразования либерально-индивидуалистического подхода в либерально-социальный). Либерально-индивидуалистическому подходу к правовому статусу личности был противопоставлен социалистически коллективистский подход, сформулированный марксизмом-ленинизмом. Он делает акцент не на личных правах, правах человека (понятие естественных прав вообще отвергается), а на правах гражданина, трудящегося (а не эксплуататора) и на социально-экономических правах (труд, отдых, пенсии, образование и др.), которые считаются особенно важными для трудящегося человека. Данный подход основан на приоритете коллектива (общества, класса, объединения) и государства ("государства трудящихся") по отношению к личности. Считается, что человек может реализовать свои права и выполнить обязанности только в определенном сообществе людей (действительно, это невозможно на необитаемом острове), гарантом такой реализации может быть только государство, в том числе используя механизмы государственного принуждения. В конституциях стран тоталитарного социализма права и обязанности для разных категорий граждан могут быть неодинаковыми (избирательные права могут предоставляться лишь трудящимся, равно как право на отдых, бесплатное государственное образование или медицинское обслуживание, пенсии и т.д.). Установка на превалирование общественных интересов над личными при социалистическом подходе, как следствие, влечет приоритет не столько прав личности, сколько ее обязанностей перед обществом, государством и коллективом. Главными гарантиями прав считаются материальные, в основе которых "социалистическая экономика", и политические - "власть трудящихся"; юридическим гарантиям придается второстепенное значение (иногда они почти не упоминаются в конституциях тоталитарного социализма). Третий подход к правовому статусу личности связан с мусульманской концепцией права, в котором сильно влияние предписаний Корана, Сунны, стоящих в иерархии правовых источников над законами. Это право религиозного характера и право персоналистское: оно распространяется на исповедующих ислам, хотя некоторые нормы относятся и к находящимся в мусульманской стране иностранцам или приверженцам иных религий. Особенности в регулировании правового статуса личности отчетливо проявляются в тех странах, где применяется традиционное (классическое) мусульманское право (Оман, Саудовская Аравия и др.). Там статус гражданина можно получить только в связи с религиозной принадлежностью: надо родиться мусульманином или принять ислам и соответствующий образ поведения, в том числе в быту. В других арабских странах существуют преимущества для мусульман по сравнению с немусульманами, в частности при назначении на государственные должности. Даже в тех государствах, где классическое мусульманское право государственными органами непосредственно не применяется, высшие государственные должности (например, президент в Сирии) согласно конституциям могут занимать только мусульмане. Несмотря на то что в конституциях может содержаться положение о равноправии мужчин и женщин, в ряде стран женщины по-прежнему ограничены в политических, имущественных, личных правах. Там, где в странах мусульманского фундаментализма есть парламенты и выборы (Кувейт), женщины лишены избирательных прав. Не равны наследственные права: сестра получает половину того, что причитается брату по наследству. Свидетельские показания двух женщин в суде приравниваются к показаниям одного мужчины <1>. Мусульманское право устанавливает и иные различия в положении личности, но в отличие от стран тоталитарного социализма в данном случае основанием служат вера, пол, иногда принадлежность к правящей семье (разные доли от государственных доходов, главным образом от продажи нефти, объявленной государственной собственностью). Главное в мусульманском праве - не столько права личности, хотя они признаются, сколько ее обязанности перед Аллахом и уммой - общиной правоверных. -------------------------------- <1> Правда, классическое мусульманское право устанавливает и определенные материальные гарантии для женщин и детей (например, при разводе), признает право женщин заниматься предпринимательской деятельностью и т.д. Обычное право - это система правовых обычаев племен в Азии, Африке, Океании, в отдельных странах Латинской Америки, хранящиеся в памяти вождей, старейшин племен, хотя некоторые западные юристы составляли записи обычаев, делали сборники и даже отчасти кодифицировали обычаи. Обычное право создает обычно-правовую модель положения индивида. Правовой статус лица в этом случае в определенной мере зависит от его принадлежности к племени, но, разумеется, на личность распространяются и правовые нормы. Как и мусульманское право, обычное право имеет персоналистский характер, повседневная жизнь в племени регулируется племенными традициями и сложившимися на их основе правовыми нормами. Последнее, однако, может дополнять "государственный" правовой статус, но не изменять его. Принуждение в обычном праве опирается в основном на моральные отношения соплеменников. Нормы законодательства, действующие в странах Африки, запрещают не только уголовные, но и административные санкции для применения норм обычного права, которое имеет узкую сферу действия. Оно не регулирует публичные отношения, хотя выборы вождей племен или иные формы придания статуса вождям, старейшинам можно отнести к публичной сфере, старейшины и вожди лишены административных полномочий. Область регулирования обычного права - ряд гражданско-правовых отношений (разрешение споров между соседями по поводу причиненного ущерба), вопросы земельного права (порядок обработки общинной земли и ее распределение по семейным наделам), брачно-семейное, наследственное право. Но и здесь оно регулирует главным образом обряды и ритуалы при вступлении в брак, необходимость советоваться со старейшинами при решении этих вопросов и т.д. Отдельные положения обычного права иногда включаются в законы (например, в Семейный кодекс Конго 1984 г.), но в целом оно не регулирует и не может регулировать конституционный статус личности, а касается только тех или иных сторон статуса индивида, относящихся в основном не к публичному, а к частному праву. Складывающийся в современных условиях либерально-социальный подход к правовому статусу личности воспринял, переработав, дополнив, изменив, позитивные стороны разных подходов. Он соединяет индивидуальность и коллективизм, собственную активность, заботу о себе и социальную поддержку со стороны государства, свободу личности и ее социальную ответственность <1>. -------------------------------- <1> Об основных подходах к проблеме конституционного статуса личности см.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 137 - 141. Изменение фундаментальных положений конституции, связанных, в частности, со статусом личности, может повлечь прерывание конституционной стабильности <1>, часто оказывает влияние на ключевые характеристики общественного и государственного строя. -------------------------------- <1> См.: § 1 гл. 3. Однако, напомним, не все изменения затрагивают сущностные качества конституции, так как они имеют различную аксиологическую значимость и только при определенном наборе качественных изменений поправки к конституции могут быть оценены как элемент конституционной реформы или даже как полноценная реформа. Конституционная реформа основывается на глубоком понимании, что прежняя конституционная система отношений либо отдельные ее звенья не могут дальше развиваться без радикального обновления. Она означает "ломку и демонтаж" изживших себя социальных форм и построение новых. В результате проведения реформ могут быть прерваны (нарушены) отношения преемственности в развитии конституционных отношений. При этом конституционная реформа не может не затрагивать базисных устоев государства и общества, ограничиваясь отдельными институциональными изменениями, в противном случае - это реформа конкретных институтов и отношений, а не конституционная реформа. Выше отмечалось, что целеполагание в свете конституционной реформы связано не только со стремлением к такому результату, но и с выбором средств для ее достижения, во многом предопределенных ресурсными возможностями. Социальные и политические условия для изменения конституции зависят от тех резервов, которыми располагают инициаторы изменений, включая их положение в системе власти и даже личные качества - устремленность, настойчивость и т.д., а также от степени их поддержки весомыми политическими силами, различными слоями населения. В связи с этим адекватная целям конституционных преобразований организационно-правовая, экспертная, информационная, материальная поддержка является одним из критериев конституционной реформы. На практике она может быть оказана в разных сочетаниях, образуя необходимое сопровождение конституционных изменений. Надо отметить, что в юридической науке данная проблема еще не получила должного освещения, хотя иногда констатируется, что при разработке и принятии законов важно их ресурсное обеспечение <1>. -------------------------------- <1> См., например: Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2006. Конституционная реформа не может иметь место, если она не обеспечена на всех ее этапах. Условия проведения реформы, как и последующей реализации, создает, прежде всего, государство <1>. Именно оно обладает большинством средств для реформ конституционного "ранга". -------------------------------- <1> См.: гл. 5. Организационно-правовое обеспечение конституционной реформы, как правило, осуществляет специальный орган по подготовке соответствующих изменений. В современных условиях непосредственная подготовка проекта конституции парламентом или учредительным (конституционным) собранием вряд ли всегда обоснована. В большой коллегии, состоящей из нескольких сот членов <1>, сложно отрабатывать формулировки, поэтому на практике в последние десятилетия учредительные собрания (там, где они были организованы), парламенты и главы государств формировали особые комиссии. -------------------------------- <1> В Филадельфийском конвенте США при разработке проекта Конституции 1787 г. их было только несколько десятков. Опыт показывает, что в состав комиссии целесообразно включать не только членов учредительного собрания или парламента, представителей иных органов власти, политических партий, общественных объединений, но и специалистов по конституционному праву, других правоведов (в зависимости от масштаба изменений) или формировать при комиссии группу экспертов <1>. -------------------------------- <1> Однако такие члены комиссии не только не должны составлять в ней большинства, но и иметь пропорционально небольшую численность (например, не более пятой части), чтобы не доминировать при принятии решений комиссией. Конечно, в определенных ситуациях можно ограничиться и созданием группы экспертов, но тогда роль их мнений будет гораздо менее весома. Сама конституционная комиссия тоже не должна быть громоздкой, излишне многочисленной. Это должен быть не парадный, а работающий орган. В коллегии численностью более 70 - 100 человек сложно по-деловому обсудить формулировки конституции. Кроме того, в зависимости от масштаба реформы целесообразно создать и другие, например тематические, рабочие группы. Помимо собственно подготовки поправок к конституции или нового текста основного закона, комиссия может обеспечивать взаимодействие органов государственной власти и различных общественно-политических сил при рассмотрении вопросов, связанных с конституционной реформой и подготовкой предложений для их решения. В 1999 году парламент Гайаны образовал комиссию по проведению конституционной реформы, чтобы осуществить переход от декларированной социалистической модели экономики к рыночным принципам. Комиссия представила доклад, в котором предлагалась 171 поправка. С 1990 по 2009 годы они вносились отдельными законами. Наряду с удалением социалистических положений существенные изменения затронули нормы о правах граждан, женщин, об избирательном праве. В 2009 году в Грузии для подготовки реформ указом президента была создана государственная конституционная комиссия, которая подготовила проект, означающий переход от президентской республики к парламентской; в 2011 г. в Иордании, когда реформировалась Конституция 1953 г., - королевская комиссия; в 2013 г. указом президента Армении - комиссия по конституционной реформе; в 2015 г. указом Великого Государственного Хурала - парламента Монголии - рабочая группа по разработке проекта закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию 1992 г. Не все конституционные реформы отличаются таким организационным обеспечением. В различных странах бывают ситуации, когда конституции разрабатываются и принимаются в весьма упрощенном порядке. Это особенно относится к временным конституциям. Во многих развивающихся странах они разрабатывались и провозглашались президентами, военными или военно-революционными советами, другими чрезвычайными органами. Так, Временная Конституция Ирака 2004 г. подготовлена при участии военных представителей США в Ираке Временным управляющим советом, созданным после свержения режима С. Хусейна войсками США и их союзников. Иногда упрощаются процедуры и при подготовке постоянных конституций, т.е. тех, что принимаются без обозначения окончательного срока действия. Такого рода случаи могут привести к недостаточной проработке важнейшего правового документа государства и необходимости дальнейших конституционных изменений. Немаловажно экспертное обеспечение. Отсутствие обоснованных подходов может снизить эффективность "реформаторской" работы, тем более не всегда удается верно ощутить реальную потребность в реформе, правильно с ее помощью наметить решение крупной задачи. В ряде случаев реформа рождается из концепций разработчиков, которые представляют определенные интересы, не всегда соответствующие общественным интересам, иногда продиктованные желанием реализовать личную, корпоративную, ведомственную цель в виде "правового монумента". Интеграционные процессы, а также стремление государств к внедрению цивилизационных достижений конституционализма зачастую обусловливают экспертно-правовую, а порой и материальную поддержку различного рода авторитетных организаций международного характера. В этом ключе можно рассматривать роль Венецианской комиссии при подготовке действующей Конституции Туниса <1>. -------------------------------- <1> См.: Заключение по окончательному проекту Конституции Республики Тунис, принятое Венецианской комиссией на 196-й пленарной сессии 11 - 12 октября 2013 г. (CDL-AD (2013) 032). URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2013)032-e. Новейшим примером такой обеспеченности реформы является опыт Армении, получившей профессионально-экспертную и иную поддержку известного германского международного фонда и помощь Венецианской комиссии <1>. -------------------------------- <1> Об этом, в частности, свидетельствует обращение в ноябре 2013 г. координатора профессиональной комиссии по конституционной реформе Армении - председателя Конституционного Суда Республики - с запросом о содействии Венецианской комиссии в процессе пересмотра конституции. В сентябре 2014 г. разработанный проект концепции конституционной реформы был представлен в Венецианскую комиссию, соответствующее заключение было принято Венецианской комиссий на 100-й пленарной сессии в г. Риме, и в марте 2015 г. Президент Армении одобрил концепцию конституционной реформы. Профессиональная комиссия приступила к разработке текста поправок к основному закону, варианты которых неоднократно направлялись на рассмотрение Венецианской комиссии. В итоге многочисленные поправки практически ко всем разделам конституции были подготовлены в свете рекомендаций Заключения Венецианской комиссии, одобренного на 104-й сессии в октябре 2015 г. (см.: Первое заключение по проекту поправок в Конституцию Республики Армении (главы 1 - 7, 10) (CDL-AD (2015) 037); Второе заключение по проекту поправок в Конституцию Республики Армении (главы 8, 9, 11 - 16)) (CDL-AD (2015) 038). URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?country=42&year=all). В нем, в частности, отмечено, что работа, проделанная Конституционной комиссией Армении, чрезвычайно высокого качества и заслуживает поддержки и одобрения, а атмосфера искреннего диалога и плодотворный обмен мнениями с Венецианской комиссией позволили Конституционной комиссии разработать текст, который соответствует международным стандартам. Информационное обеспечение реформы предполагает предоставление разработчикам конституционного проекта необходимых сведений о мировом опыте конституционного регулирования соответствующих отношений и проведении преобразований, чтобы они могли узнать больше о различных конституционно-правовых системах. Этими сведениями пользуются члены конституционных комиссий, парламентарии, представители политических партий, иные участники подготовки конституционных поправок или нового текста основного закона. В целях получения подобной информации члены комиссии по пересмотру Конституции Фиджи посетили Малайзию, Маврикий и ЮАР (для учета этнического аспекта в конституционном регулировании), официальные лица и лидеры гражданского общества Южного Кордофана и Голубого Нила Судана - Индонезию (для изучения опыта, связанного с отделением Восточного Тимора), представители непальских политических партий - Швейцарию (для ознакомления со швейцарской системой федерализма), члены индонезийского Народного консультативного конгресса - Таиланд и Южную Корею (для ознакомления с работой конституционных судов). Но справедливо замечено, что эти поездки имеют ценность только в случае участия в них лиц, обладающих достаточными знаниями по конституционному праву, иначе полученная информация может оказаться невостребованной или использованной некорректно <1>.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 162; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!