Поправка к статье 1 Конституции 11 страница
Особым видом конституционных изменений является конституционная реформа, которую отличают масштаб и последствия как для современного и развивающегося правового регулирования, так и в целом для системы общественных отношений в орбите конституционного воздействия. Углубленное исследование теории и практики конституционной реформы предполагает введение ее обоснованного понятия. Несмотря на широкое использование термина "конституционная реформа" для обозначения конституционных преобразований, в частности, в практической деятельности различных международных организаций, таких как Венецианская комиссия, в отечественной и зарубежной доктрине ее общепринятое понимание пока не сложилось. Иногда встречается и легальное закрепление определения "конституционная реформа", например в Конституциях Никарагуа (разд. X), Боливии (ст. 411), Венесуэлы (ст. ст. 342 - 346), Эквадора (ст. ст. 441 - 444), Чили (ст. ст. 127 - 129). Причем его содержание может означать любое изменение конституционного текста, а также отдельных структурных частей основного закона и даже принятие новой конституции. Исследование показало, что чаще законодатель использует более конкретные термины - "изменение конституции", "пересмотр конституции" (Монако, Кот-д'Ивуар, Россия), "конституционные поправки" (Черногория, Сейшельские Острова, Пакистан, Фиджи и др.) <1>. -------------------------------- <1> Нетождественность этих понятий понятию "конституционная реформа" может показаться условной, поскольку любая конституционная реформа влечет изменение конституционных норм, и ее юридическая сторона, как и иных преобразований основного закона, может быть схожей (например, проходить в виде поправок в текст конституции). Изменения конституции имеют неодинаковую значимость. Необходимо различать понятия "изменение конституции", "поправка к конституции", "реформа конституции", "пересмотр конституции" и т.п. <1>. В русском языке несовпадение этих терминов следует не только из семантики слов. Оно выявляется при анализе некоторых статей Конституции РФ, а также российской конституционной практики. Из названия гл. 9 "Конституционные поправки и пересмотр Конституции" Конституции России следует вывод о нетождественности понятий поправки и пересмотра, и их регулирование, как показывает сопоставление содержания ст. ст. 135 и 136 Конституции, тоже различно. Вместе с тем в ст. 137 упоминаются понятия: "изменения в статью 65 Конституции" (речь идет о перечне названий субъектов Российской Федерации) и "изменения наименования субъекта Российской Федерации", которые не рассматриваются как поправки. Но понятие "изменение" более широкое, чем понятия "поправка" и даже "пересмотр", так как оно охватывает любую модификацию конституционного текста. -------------------------------- <1> В зарубежных конституциях это различие прослеживается не всегда. Поправки понимаются как пересмотр конституции (Греция и др.). Различие поправок и реформы содержится в Конституции Венесуэлы 1999 г. Она устанавливает, что внесение поправок (изменений) предполагает дополнение или изменение одной или нескольких статей Конституции без изменения ее основной структуры, тогда как реформа предполагает частичный пересмотр Конституции (ст. ст. 340 - 350). В юридической науке, особенно зарубежной, как и в практике международных организаций, обычно не проводится различий, учитывающих характер конституционных изменений. Не все они приобретают свойства реформы, и большое значение в определении ее необходимых параметров имеет доктрина, которая может обозначить границы вносимых в Основной Закон изменений, за пределами которых уже можно ставить вопрос о конституционной реформе <1>. -------------------------------- <1> См.: Хабриева Т.Я. Доктринальное значение российской Конституции // Журнал российского права. 2009. N 2. С. 35. Высказанным в литературе подходам к понятию конституционной реформы, на наш взгляд, свойственно следующее. В основном, как признают сами авторы, эти подходы имеют общий характер, очень широко обозначая контуры изучаемого явления и позволяя объединить разные социально-политические и правовые явления, например принятие новой конституции и внесение изменений в действующую, существенные и частичные, прогрессивные и регрессные изменения конституционного текста. Правда, ряд ученых полагают, что особенности конституционных реформ не могут быть выражены в ее определении, а должны быть охарактеризованы в рамках типологии конституционных реформ <1>. -------------------------------- <1> См., например: Киреев В.В. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации. Челябинск, 2008. Как было показано, мировая практика свидетельствует о многообразии конституционных изменений <1>. Некоторые из них приближаются к реформе. В связи с этим возникает вопрос об уровнях конституционных реформ: частичных и более или менее целостных. Очевидно, что они имеют неодинаковый объем, различаются по актам о конституционных изменениях. Так, под полной конституционной реформой понимают введение в действие новой конституции и одновременное прекращение действия прежней. Частичной реформой называют изменение отдельных положений основного закона, т.е. внесение поправок в его текст <2>. Такое разделение учитывает внешние проявления реформы, но не отражает сущности изменений, соответственно, не может быть достаточно для итоговых оценок. -------------------------------- <1> См. подробно: § 1 гл. 2. <2> См., например: Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран: Учебное пособие. М., 2000. В литературе предложено определение конституционной реформы как последовательности политико-правовых решений и действий государственной власти, направленных на приведение писаных норм высшего юридического закона страны в соответствие с той реальной, "живой" конституцией, конституцией в материальном смысле слова, которая диктуется потребностями общественного развития и правосознания <1>. -------------------------------- <1> См.: Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М., 1994. С. 14. Другие авторы, рассматривая конституционную реформу как дополнение или замену конституции, а также как более глубокие изменения в обществе и правлении, отмечают, что этот термин не имеет четкого определения <1>. -------------------------------- <1> См.: Брандт М., Коттрелл Д., Гай Я., Реган Э. Разработка и реформа конституции: выбор процесса. Киев, 2011. С. 351. Сложность и многообразие конституционных изменений, отсутствие устойчивого единства в определении конституционной реформы обусловили использование наряду с этим понятием и иных терминов, таких как "концептуальные изменения" <1>, "радикальная реформа" <2>, "радикальная ревизия" <3>, "кардинальный пересмотр", "смена действующей конституционной модели" <4>, "тотальный пересмотр конституции" <5>, "революционные изменения", "корректировка конституции" <6>, "модификация конституции" <7>, "конституционное переустройство" <8>, "конституционная модернизация" <9> и др. -------------------------------- <1> См., например: Ескина Л.Б. Конституционная реформа в России: кризис или очередной этап? // Правоведение. 2001. N 2. С. 9. <2> См.: Зиновьев А.В. Концепция первоочередных поправок в Конституцию России // Правоведение. 2000. N 4. С. 47. <3> См.: Краснов М.А. Конституция России: заповедная территория или среда обитания? // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. N 4. С. 138. <4> См., например: Балытников В., Иванов В. Конституционная модернизация: обновляя - сохранять, сохраняя - обновлять // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. N 2. <5> См.: стенограмма выступления В.В. Бойцовой // Научный подход к обоснованию внесения поправок в Конституцию Российской Федерации: Материалы круглого стола // Журнал российского права. 1999. N 1. С. 51. <6> См.: стенограмма выступления М.С. Студеникиной // Научный подход к обоснованию внесения поправок в Конституцию Российской Федерации: Материалы круглого стола // Журнал российского права. 1999. N 1. С. 43 - 44. <7> См.: Белкин А.А. Пересмотр конституции (теоретические аспекты) // Правоведение. 1995. N 1. С. 73. <8> Там же. С. 89. <9> См., например: Бутусова Н.В. О модернизации российской Конституции (цели, задачи, пути осуществления) // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 1. С. 5 - 10; Медушевский А.Н. Конституционная модернизация России: стратегия, направления, методы // Закон. 2013. N 12. С. 41 - 52; Бондарь С.Н. Конституционная модернизация российской государственности: в свете практики конституционного правосудия. М., 2014. Относительно возможных способов (форм) изменения конституции в литературе отмечается, что они могут реально выступать как конституционная модернизация и конституционная реформа. Оба способа довольно хорошо выделены и более или менее институционализированы в Конституции РФ (ст. ст. 134 - 137) <1>. Терминологически различие между этими способами подчеркивается тем, что в первом случае в конституцию вносятся поправки (в гл. 3 - 8 Конституции РФ), во втором осуществляется пересмотр конституционных положений (в отношении гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ). -------------------------------- <1> См.: Мальцев Г.В. Конституции и правовая реформа в Российской Федерации // Современное российское право: анализ основных тенденций: Сборник научных трудов / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М., 2005. С. 7. Конституционная модернизация (новеллизация) - это эволюционный процесс внесения поправок в конституционный текст, обновления конституционных норм в целях их совершенствования, придания им большей системности в неизменных рамках существующего конституционного строя. Очевидно, что модернизация в виде внесения поправок в гл. 3 - 8 Конституции РФ (ст. 136) не требует изменения лежащих в основе Конституции фундаментальных политико-юридических решений и схем. Она также оставляет незатронутыми предмет и границы конституционного регулирования. Конституционная реформа в Российской Федерации возможна как пересмотр положений Конституции РФ, направленных на изменение основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, порядка внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции, т.е. изменения положений гл. 1, 2 и 9 (ст. 135). Конституционные преобразования этого типа не могут не носить характера реформы. Основы конституционного строя, закрепленные в гл. 1 Конституции РФ, - это комплекс фундаментальных положений и принципов, которые составляют базу для развития самой Конституции РФ, конституционно-правовых отношений в стране. Нормы, закрепляющие основы конституционного строя, являются в известном смысле первичными, приоритетными, им не могут противоречить никакие другие положения Конституции (ст. 16). Такой подход явно выражен в отношении Конституции РФ, однако его нельзя с той же легкостью отнести к конституциям других государств мира, где такой четкой институционализации конституционных изменений не произведено. Кроме того, следует указать, что модернизационное развитие конституции вообще не может сводиться только к внесению в нее текстовых изменений. Модернизация (фр. - moderniser), как известно, представляет собой процесс изменения того или иного явления (объекта) соответственно требованиям современности, когда вводятся различные усовершенствования <1>. В юридической науке давно доказывается, что модернизация не влечет коренного пересмотра законодательства, но и не ограничивается его текущим совершенствованием, так как требует, помимо новых законов, еще и новых подходов к решению стоящих перед государством и обществом проблем. Модернизация - не простое создание (разработка, принятие) законодательного решения, это формирование комплекса нормативного правового регулирования на основе всеобъемлющей доктринальной модели в тех или иных областях политической, социальной жизни. При этом она является следствием и инструментом проводимых реформ <2>. -------------------------------- <1> См.: Современный словарь иностранных слов. М., 2000. С. 388. <2> Подробнее об этом см.: Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2006; Хабриева Т.Я. Стабильность закона, модернизация законодательства и задачи юридической науки // Закон: стабильность и динамика (материалы Международной школы-практикума молодых ученых-юристов, Москва, 1 - 3 июня 2006 г.) / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2007. С. XI - XXV. Следовательно, когда речь идет о модернизации конституции, то предполагается ее постепенное преобразование под влиянием новых направлений общественного развития. При этом фактическая конституция как выражение соотношения социальных сил с точки зрения реальных (а не формально-юридических) характеристик суверенитета, власти, собственности, свободы в обществе подвержена изменениям даже при неизменном тексте юридической конституции. В зарубежной литературе происходит вовлечение в научный оборот дополнительных понятий, в том числе в связи со включением в изучение темы политологов, социологов, экономистов. В понятийном аппарате уже закрепились результаты поисковых исследований о "конституционном дизайне" <1>, "конституционном инжиниринге" <2>. -------------------------------- <1> Democratic Constitutional Design and Public Policy: Analysis and Evidence. Cambridge, 2006. <2> Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA / Xenophon Contiades (ed). L., 2012. P. 1 - 2. В отечественной литературе, как уже упоминалось, встречается термин "конституционная революция" <1>. Социальная революция ниспровергает существующие порядки и устанавливает новые основы правового положения человека, общественного и государственного строя. Конституция в таких случаях сразу или через определенный промежуток времени заменяется. Так, после победы социалистической революции была принята Конституция РСФСР 1918 г., Основные государственные законы Российской империи в редакции 1906 г. были отменены. В конце 1940-х гг. были приняты социалистические конституции в Польше, Румынии, Чехословакии и некоторых других странах, сменившие предшествовавшие им конституции. Такого рода изменения ликвидируют прежние основные институты конституционного строя и закрепляют иные. Оправданно ли включение в юридическую терминологию понятия "революция" при рассмотрении подобных конституционных преобразований, когда оно, как известно, в большей мере относится к арсеналу политологических? Кроме того, сами авторы "революционных преобразований" могут относиться к ним иначе, а это вносит большую долю субъективизма в юридическую оценку одних и тех же событий. -------------------------------- <1> Медушевский А.Н. Конституционные революции в России XX века: сравнительный анализ // Неприкосновенный запас: дебаты о политике и культуре. 2005. N 6. С. 48 - 56; Он же: Теория конституционных циклов // ПОЛИС. 2006. N 2. С. 51 - 59. На основе обобщения подходов можно сделать вывод о том, что конституционной реформой также признаются: 1) принятие новой конституции; 2) изменения, принципиально преобразующие организацию публичной власти; 3) многочисленные изменения, по сути, корректирующие концептуальную направленность основного закона; 4) возникновение новой государственности или качественные изменения существующей и др. Множественность и неоднозначность определений рассматриваемого явления не снижает ценности проведенных исследований, но актуализирует необходимость их систематизации. Анализ также показал, что в известных определениях конституционной реформы главное место отводится ее процедурной стороне, что, безусловно, важно, когда предусмотрен особый порядок внесения изменений. Но в таком случае не учитываются другие случаи развития основного закона, в частности так называемая реформа без реформ <1>, изучаются "формальные" проявления реформы (в виде конституционных поправок или нового текста конституции), главным образом юридические признаки процедурно-процессуального характера, которые не всегда позволяют оценить характер изменений. Как уже упоминалось, и принятие незначительных изменений, и проведение конституционной реформы обычно осуществляется поправками в основной закон, которые, как правило, укладываются в традиционные стадии законодательного процесса, хотя возможно и использование референдума <2>. -------------------------------- <1> См.: § 3 гл. 3. <2> См.: гл. 4. Иллюстрацией особого внимания исследователей к процедурным особенностям изменения конституции является представленная в литературе типологизация стран по функционированию механизмов коррекции основного закона, которая также учитывает изменение фактической конституции. Выделяют эволюционную модель, предполагающую постепенные, медленные конституционные изменения, в основном путем судебных толкований, как в Канаде и США; прагматическую модель, означающую конституционные изменения на основе поиска консенсуса, как в Австрии; модель недоверия, действующую при "хрупком" сплочении партий и других сил и сопровождающуюся конфликтами, поиском компромиссов и участием народа в референдумах, как в Бельгии и Греции; модель прямой демократии, в которой народ "говорит окончательное слово" о конституционных изменениях, как в Дании и Швеции; эластичную модель, представляющую механизм действий по изменению конституции через текущее законодательство и толкования судей, как в Великобритании. Четыре последние вариации базируются на процессуальной стороне конституционных преобразований <1>, которая важна для характеристики изменений конституций, поскольку само явление всегда имеет внешнее проявление, порой весьма доступное для понимания. Суть явления, сокрытая за его внешними формами, но характеризующая его внутреннее содержание, отражающая происходящие в нем глубинные процессы, требует познания. "Если бы форма проявления и сущность вещей непосредственно совпадали, то всякая наука была бы излишней..." <2>. -------------------------------- <1> См.: Engineering Constitutional Change: A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA / Xenophon Contiades (ed). L., 2012. P. 440 - 457. <2> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25. Ч. 2. С. 384. Раскрывая свойства конституционной реформы, часто обращают внимание на то, что: 1) содержание конституционной реформы предполагает создание или видоизменение основных институтов конституционного строя, переустройство государственных органов, развитие конституционного законодательства; 2) закрепляемые и осуществляемые нововведения направлены на обеспечение развития общества. Конституционная реформа выступает как проявление присущей общественной жизни общей тенденции к прогрессу; 3) конституционная реформа должна иметь характер поступательного, поэтапного, эволюционного процесса, противостоящего революционному и радикальному слому институтов и норм преобразуемого строя; не уничтожает положительных ценностей существующей социальной системы, но серьезно меняет и совершенствует ее структуру в целом и отдельные институты; 4) по масштабу действия различают полные (полный пересмотр или принятие новой Конституции) и частичные реформы. В первом случае речь может идти не о простом усовершенствовании законодательства, а о качественном развитии правовых основ, разрешении противоречий, накопившихся в условиях отставания конституционной сферы от динамики общественных явлений <1>.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 216; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!