Поправка к статье 1 Конституции 7 страница
Изменения конституции могут выражаться во включении в текст нового конституционно-правового института, в замене или упразднении ранее существовавшего. Это уже не частичное, а целостное конституциональное изменение. Правовой институт - это совокупность и система однородных конституционно-правовых норм, сходных по своему содержанию, в пределах определенной отрасли права, например институты гражданства, главы государства, правительства, основных прав человека, конституционного контроля и др. Иногда институты конституционного права формируются постепенно и затем утверждаются в конституциях. Несмотря на то что Великобритания, Швеция, Испания являются монархиями, в них появились институты, типичные для республик. Юридически там существует институт подданства, но практически он не применяется и, за исключением некоторых церемониальных форм, заменен институтом гражданства. Это довольно кардинальное изменение в правовом положении человека, основах конституционного строя. Тем не менее такой процесс тоже не может быть отнесен к реформе. Конституционная реформа - это действие, имеющее целенаправленный характер, или совокупность однородных целенаправленных действий, растянутых во времени <1>. В приведенном примере целевая установка на реформирование отсутствовала. Изменения в праве происходили в соответствии с изменениями правосознания народа. Недопустимо называть их конституционной реформой и по сугубо юридическим основаниям, так как специальные конституционные поправки не принимались. Новый институт права вошел в конституции спонтанно. По существу, таким же образом вошел в основные законы (ст. 88-6 Конституции Франции в 2008 г., ст. 5 "a" Конституции Швейцарии в 2004 г.) принцип субсидиарности, согласно которому происходит передача полномочий на тот уровень организации государства и тому органу, где они могут быть выполнены наилучшим образом, при условии что соблюдается соответствие Конституции и отсутствуют возражения стороны, наделяемой новыми полномочиями. Каких-либо специальных поправок о включении именно этого принципа не принималось, упоминание о нем вошло в другие статьи Конституции попутно с иными положениями. -------------------------------- <1> См.: § 1 гл. 3. В истории различных стран многие новые конституционно-правовые институты существенного и несущественного характера вводились специальными поправками к конституциям. Такова одна из первых поправок к Конституции РФ 1993 г. (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ) об установлении ежегодных отчетов Правительства РФ перед Государственной Думой Федерального Собрания РФ. По своему содержанию она несколько неполна, так как принятие решения по отчету с оценкой деятельности Правительства не предусмотрено, однако с ее помощью введен не очень крупный, но все же новый институт конституционного права. Он не оказал существенного влияния на сложившуюся схему отношений "глава государства - правительство - парламент" и не развился в конституционную реформу. Подобным по своему значению стало изменение института конституционного контроля во Франции в 2008 г., что было только частью других широких конституционных преобразований. Указанный институт во Франции имеет ограниченный характер, поскольку физическое лицо не может непосредственно обращаться в Конституционный совет. Если в обычном суде при рассмотрении дела вынесено решение о том, что положение закона наносит ущерб гарантируемым Конституцией правам и свободам, вопрос может быть передан в Конституционный совет Государственным советом - высшим органом административной юстиции или Кассационным, т.е. Верховным судом. По обращению последних Конституционный совет принимает решение. Несмотря на отмеченную ограниченность, в ходе провозглашенной реформы 2008 г. появился новый институт конституционной жалобы лица на нарушение его конституционных прав и свобод. Представляется, что это незавершенная реформа, но в условиях данной страны - ее существенный элемент в модернизации институтов Французской Республики. Итак, речь идет о примерах создания новых институтов разной степени значимости. Они не относятся к конституционной реформе, хотя нередко являются ее элементом. Вместе с тем в определенной ситуации включение в конституцию крупного института, важного для основных составляющих конституционного строя (основ правового статуса личности, объединений граждан, общественного и государственного строя), может представлять собой конституционную реформу. Обычно это происходит на переломе эпох, нередко сопровождается проведением референдумов. Например, конституционной реформой была упразднена монархия в странах Восточной Европы в конце 1940-х гг. при переходе к новому строю (Албания, Венгрия), позже в Греции, в XXI в. в Непале и т.д. В качестве конституционной реформы допустимо рассматривать принятие поправки 1993 г. о переходе к федеративному устройству в Бельгии, так же как и выделение автономии курдов в Ираке. Теперь по Конституции 2005 г. Ирак - федеративное государство, состоящее из двух субъектов Федерации. В этом же ряду можно назвать ликвидацию федеральных территорий и преобразование их в штаты в Бразилии поправками к Конституции 1988 г. и проч. Таким образом, изменения Конституции требуют изучения и оценки с позиций содержательного характера и с учетом конкретной исторической ситуации в стране. Конституции могут пополняться не одним, а системой новых конституционно-правовых институтов, органично соединяемых с существующими. Указанная взаимосвязь нового и старого - важная черта реформы. В противном случае происходило то, что некоторые авторы называют "конституционная революция" <1> - принятие новой по своему существу конституции. При этом неоднократно отмечалось <2>, что принятие новой Конституции отнюдь не всегда означает коренное изменение, реформу. Нередко, особенно в развивающихся странах Азии, Африки, Латинской Америки новые конституции являлись "переизданием" прежних. Создание системы новых институтов не обязательно влечет переворот по своему социальному содержанию. -------------------------------- <1> См.: Медушевский А.Н. Конституционные революции в России XX века: сравнительный анализ // Неприкосновенный запас: дебаты о политике и культуре. 2005. N 6. С. 48 - 56; Медушевский А.Н. Теория конституционных циклов // ПОЛИС. 2006. N 2. С. 51 - 59. <2> См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 76 - 104. Такое значение имели несколько конституционных реформ в Португалии. В 1974 году в результате выступления Движения вооруженных сил были приняты Временные конституционные положения <1>. Они оставили в силе нормы действующей Конституции 1933 г., но определили механизмы власти до принятия новой Конституции: Учредительное собрание, Президент, Совет национального спасения, Государственный совет, Правительство, судебные органы. Позже в 1976 г. была принята Конституция, действующая по настоящее время. Конституция 1976 г., принятая на волне демократического движения, подвергалась реформированию в 1989 г., причем система органов осталась неизменной, но были существенно ограничены полномочия президента. Из Конституции исчезли многие положения идеологического характера, изменилась часть II об организации экономики, в частности удалены положения, относящиеся к земельной реформе, национализации, участию работников в управлении производством. -------------------------------- <1> Конституция Португалии от 2 апреля 1976 г. URL: http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/portugal/portug-r.htm. Система конституционно-правовых институтов в сфере организации органов государства почти всегда изменялась при военных переворотах, не затрагивавших социальной природы государства. В XIX и XX веках особенно в странах Латинской Америки, а после Второй мировой войны в Азии и Африке (Йемене, Гвинее, Кот-д'Ивуаре, Сьерра-Леоне, Ираке, Сирии, Таиланде), в Европе (Греция, Португалия) произошло более тысячи военных и государственных переворотов. Создавались военные советы, хунты. Действие прежних конституций юридически приостанавливалось, а фактически отменялось, принимались временные акты конституционного значения. Такие события почти всегда означали конституционную реформу, хотя и без изменения базовых ценностей общественного строя. Конституционные преобразования могут происходить и через изменение основной идеологии. Они могут быть связаны с революционными событиями и, как правило, наиболее отчетливо обнаруживаются в принятии новых конституций, часто после временных конституционных актов, переходных к конституциям другого типа. События подобного рода в XX и XXI вв. имели место при отказе некоторых развивающихся стран социалистической ориентации от социалистического пути, при выборе новых направлений развития отдельными странами тоталитарного социализма. Такая переоценка многих важнейших конституционных ценностей Основного закона произошла в Украине в 2014 - 2015 гг. Провозглашение социалистических принципов имело место в XX в. приблизительно в 15 государствах (Ангола, Бирма, Гана, Гвинея, Египет, Мадагаскар, Мозамбик, Южный Йемен, Бенин и др.), которые после освобождения от колониальной зависимости перенимали систему конституционно-правовых институтов прежней метрополии. Переход к социалистической ориентации осуществлялся обычно в результате военного (реже государственного) переворота и создания военного, революционного совета <1>, парламенты распускались, президенты и правительства смещались <2>, формировалась система военного управления, основанная на назначении на должности военных офицеров. Судебная система чаще не изменялась, но учреждались военные суды, рассматривавшие и некоторые "контрреволюционные" дела гражданских лиц. -------------------------------- <1> В Гане подобный совет не создавался, власть изначально сосредоточилась в руках провозглашенного президента. <2> В Эфиопии, Египте был смещен монарх. Крушение социалистической ориентации тоже, как правило, было связано с переворотами, причем иногда в среде самих революционных демократов <1>. В значительной степени это провоцировалось внешним вторжением, например Северного Йемена в Южный, и образованием единого государства. Подобные процессы влекли за собой последствия, аналогичные рассмотренным выше: отмену прежних конституций, провозглашавших социалистический путь развития, принятие временных конституционных актов, создание новых органов государственной власти и т.д. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 86 - 87; Викторов В.П., Ранчинский В.П. Страны Центральной и Юго-Восточной Европы и Азии: судьбы социализма. Брянск, 1995. Вместе с тем иногда смена базовых конституционных ценностей происходила постепенно. Так было в Египте, когда после смерти Г.А. Насера к власти пришел вице-президент А. Садат. Первые изменения в Конституцию 1971 г., подготовленную от имени Арабского социалистического союза, были внесены лишь в 1980 г. Социалистическая фразеология была удалена, исключены некоторые основные положения, в том числе о социалистической системе хозяйства. Полностью с прежними базовыми положениями было покончено в 2007 г. <1>. Поправка к Конституции окончательно удалила положения о социализме и социалистических целях, которые заменены положениями о социальной справедливости; отменила характеристику государства как социалистического, опирающегося на союз трудовых сил народа; изменила нормы о правах трудящихся, государственном планировании и др. -------------------------------- <1> Эта поправка в официальном издании Министерства информации Египта была названа модернизацией египетской Конституции. Конституционные изменения этого вида всегда приобретают характер конституционной реформы, когда налицо признаки не только принятия конституции, но и введения новой конституционной модели <1>. -------------------------------- <1> См.: § 2 гл. 1. Таким образом, изменения конституции - это разнообразные коррекции текста основного закона: от замены отдельных терминов и знаков до введения нового института или нескольких институтов, в том числе сменяющих конституционную модель. § 2. Возможности и пределы изменения конституции Преобразование конституционного текста ограничено определенными возможностями и пределами. Во-первых, границы конституционного регулирования, как и любого правового воздействия, связаны с объектом конституционной регламентации. Как уже отмечалось, в некоторых странах (США, Норвегии и др.), где действуют "старые", инструментальные конституции, реализуется узкий подход к объекту регулирования: форма правления, форма государственного устройства, полномочия органов государства, иногда права человека и гражданина. Правда, в таких странах существует большое количество законов и иных актов конституционного права, регулирующих различные стороны жизни общества, многие социальные вопросы, но сами конституции подобные нормы включают далеко не всегда. В большинстве новейших конституций принят широкий подход к объекту регулирования, включающему основы общественных отношений: экономической, социальной, политической систем общества, его духовной жизни, правового статуса человека и гражданина. В последнее время на уровень конституционного регулирования переносятся вопросы, которые ранее были предметом обычного закона, а то и вовсе не входили в орбиту правового воздействия <1>. -------------------------------- <1> Например, положения об "эффективном государстве" и "эффективном управлении", о "сервисном государстве"; о принципах устойчивости правовой системы и об ответственности крупного бизнеса и его структур перед обществом; о праве на "открытое и гласное управление", получение от государства "публичных услуг", защиту частной жизни и персональных данных; о правах "нового поколения" на надлежащую экологию, космос, океаны, открытое море, морское дно и т.п.; о статусе партий и принципах деятельности партийной системы и об оппозиции; о повышении роли конституционных судов, в т.ч. через право экспертизы законопроектов; о создании системы административной юстиции; об основных принципах миграционной политики. Конституции не могут вместить в себя все содержание конституционного права, поэтому в них так или иначе закреплены "основы основ", включены общечеловеческие ценности в их наиболее обобщенном виде, а также ценности, которые представляются особенно важными для народа данной страны (например, унитаризм без этнических автономных образований в Конституции Болгарии, федерализм в Конституции Бразилии). Напомним, что в конституции закрепляется только общая схема взаимосвязей индивида (человека и гражданина), коллективов, государства и общества, а детализация, которая присутствует в некоторых конституциях, чаще всего отражает правовые традиции той или иной страны, а иногда преходящую ситуацию. Во-вторых, пределы конституционного воздействия нельзя сводить только к определению включаемых в это регулирование общественных отношений. Важно и то, в каком объеме осуществляется такое регулирование <1>, поэтому, помимо установления объекта конституционного регулирования, важно и выявление границ вмешательства государства в общественные отношения исходя из принципов свободы и ответственности между личностью, обществом и государством. Например, провозглашение государства правовым требует не только обеспечения верховенства права, но и соблюдения принципов устройства власти, организации и функционирования ее органов. В научной литературе указывают на важность достижения баланса при воздействии государства на сферу гражданского общества. "Задача конституции всякого конституционного государства сегодня заключается в установлении пределов государственного вмешательства в сферу общественного саморегулирования для того, чтобы это вмешательство не смогло нанести вред институтам и механизмам саморегулирования, действующим в рамках гражданского общества" <2>. -------------------------------- <1> См.: Юдин Ю.А. Предмет и пределы конституционного регулирования // Российский конституционализм: проблемы и решения: Материалы международной конференции. М., 1999. С. 122. <2> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. М., 2004. С. 56. В-третьих, конституцию необходимо рассматривать в системе не только правовых, но и иных социальных регуляторов. Целесообразность и эффективность выбора формы нормирования опять же может определяться традициями правовой культуры, особенностями исторического пути страны. Так, специфика регулирования правового статуса личности проявляется в тех странах, где применяется обычное право <1>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 140 - 141. В-четвертых, процессы глобализации и важные гуманистические завоевания цивилизации требуют оценки конституционного регулирования с позиций международных стандартов, определяющих принципы статуса человека и гражданина, основы правового положения коллективов, организации государства и общества. При этом некоторые государства ограничивают возможность оказания давления на текст конституции и его изменения, провозглашая верховенство конституции в правовой системе страны, в том числе и по отношению к международным договорам. В связи с этим примечательным представляется Постановление Конституционного Суда РФ по поводу исполнения решений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) и соответствия международных договоров Российской Федерации положениям Конституции РФ <1>, согласно которому решения ЕСПЧ должны исполняться только в случае, если они не противоречат Конституции РФ. Обеспечение верховенства Конституции России при исполнении принятых ЕСПЧ решений возможно проверкой Конституционным Судом конституционности норм законов, в которых ЕСПЧ обнаружил изъяны. Таким образом, конституционное правосудие подтвердило верховенство Конституции РФ, исключив возможность изменения ее содержания под влиянием ЕСПЧ. Данное решение вполне логично - именно Конституция, а не акт международного суда, является проявлением воли народа и гарантией его прав <2>. -------------------------------- <1> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2015 г. "По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса". <2> Федеральным конституционным законом от 14 декабря 2015 г. N 7-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ. 2015. N 51. Ст. 7229) Конституционному Суду было предоставлено право проверять возможность исполнения в соответствии с Конституцией РФ решений межгосударственных органов по защите прав и свобод человека, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании межгосударственными органами по защите прав и свобод человека, с точки зрения основ конституционного строя Российской Федерации и установленного Конституцией РФ правового регулирования прав и свобод человека и гражданина. Большинство других европейских стран в данном вопросе исходит из приоритета национальных конституций. Например, ст. 54 Конституции Франции гласит, что если Конституционный совет, запрошенный президентом Республики, премьер-министром или председателем одной из палат, заявит, что международное обязательство содержит положение, противоречащее Конституции, то разрешение на его ратификацию или одобрение может быть дано только после пересмотра Конституции. Иными словами, Конституция устанавливает свою первичность в качестве источника права.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 160; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!