Поправка к статье 1 Конституции 6 страница
-------------------------------- <1> В советской доктрине того времени Монголия и Тува считались государствами, переходными к социализму в форме советско-народного, а не советского социалистического строя. Особая конституционная модель возникла после Второй мировой войны в обстановке развития демократического движения в мире. На некоторые параметры этой модели свое влияние оказал конституционный опыт СССР, роль которого в мире выросла благодаря решающему вкладу Советского Союза в победу над фашизмом. В конституциях СССР, особенно в более поздних, содержались новые положения, которых тогда не было в основных законах стран Запада. Сказанное относится к роли партий, но только в плане закрепления руководящей роли Коммунистической партии и других общественных объединений, социально-экономическим правам, признанию роли человека труда в развитии общества, значению государства в обеспечении прогресса общества, принципам распределения общественного продукта. В условиях тоталитарного социализма многие из этих положений приобретали характер лозунгов. Роль человека низводилась, по выражению И.В. Сталина, до "винтика" партийно-государственной машины, а провозглашенные Конституцией 1936 г. права нарушались систематически и в массовом порядке. Однако очевидно, что создатели зарубежных конституций после Второй мировой войны в определенной мере использовали социалистический опыт конституционного строительства для иного по существу конституционного регулирования <1>. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Хабриева Т.Я. Конституция России в мировом пространстве // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. N 6. С. 959. В результате в настоящее время обозначились и получают глобальное распространение основные черты полусоциально-инструментальной демократической модели современной конституции <1>. Эта модель не ограничена пределами прежних индивидуалистических инструментальных капиталистических конституций, в ней получили развитие те социально-экономические элементы, которые были лишь намечены в мексиканской и Веймарской конституциях второго десятилетия XX в. В полусоциально-инструментальной демократической капиталистической модели уже содержатся нормы о демократическом социальном, правовом, светском государстве, о принципах социальной справедливости, социальном партнерстве, социально ориентированной экономике, политической оппозиции, справедливом распределении социальных благ, есть детальные положения о роли политических партий, а иногда об общественных объединениях. -------------------------------- <1> Хабриева Т.Я. Вызовы глобализации и современная конституция // Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России) / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2013. С. 38 - 39. Правда, кроме отмеченных характеристик государства, норм о политических партиях, эти положения обычно закреплены не в конституциях развитых капиталистических стран, а в основных законах развивающихся стран, которые в большей степени испытали влияние идей социализма. Создание конституционной модели полусоциального капитализма - большой шаг в развитии конституционализма. Это "улучшенный капитализм", но недостатки, присущие ему как социально-экономической системе, сохраняются. Выше на примерах Бухары, Хорезма, Монголии и Тувы упоминалось о появлении конституции, переходной к социалистической. Дальнейшее развитие этой модели связано с возникновением государств социалистической ориентации в Азии, Африке, Латинской Америке (Конго, Южный Йемен, Эфиопия, Ангола, Никарагуа и др.). В отличие от СССР и некоторых других социалистических государств в Европе и Азии государственная власть в этих странах не характеризовалась как диктатура пролетариата, а получила название национально-демократической власти, представленной блоком различных социальных сил, в котором участвовала и патриотически настроенная национальная буржуазия. Хотя нельзя отрицать, что во многих из указанных стран имели место революционные выступления народа. Такие попытки выражались в насильственном процессе слома эволюционного развития общества в начале 1990-гг., а в некоторых государствах еще в 1970 - 1980-х гг. закончились крахом "социалистической ориентации". Тем не менее переходное общество и государство в течение определенного времени существовали, что отражалось в конституциях того периода, представлявших собой наряду с народно-советскими конституциями Бухары, Хорезма, Монголии и Тувы особую конституционную модель. В связи с крушением колониальной системы и обретением независимости многими странами Тропической Африки и островными государствами Океании, где доминировали патриархальные отношения, появилась модель инструментально-социальной конституции тоталитарной капиталистической ориентации. Конституции, принятые в этих странах, строившиеся по образцу основных законов прежних метрополий, были предназначены для применения в совершенно иных условиях. Анализ показывает, что свой опыт они учитывали в минимальной степени, а новые государства изначально находились в орбите мирового капитализма <1>. -------------------------------- <1> См.: Конституция в XXI веке: сравнительно-правовое исследование / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 2011. С. 64. Особой конституционной моделью, одновременно изменяющей типологический характер конституций, в настоящее время является постсоциалистическая конституция в трех десятках государств Европы и Азии (Болгария, Монголия, Чехия и др.). Постсоциалистические конституции отражают достоинства и недостатки переходного периода. Они восприняли новые ценности, выработанные вековым опытом человечества, такие как многообразие форм собственности, свобода предпринимательской деятельности, власть народа, разделение ветвей государственной власти, социально-экономические права граждан, но вместе с тем сохранили и старые элементы, в том числе излишне сильную регулирующую роль государства, бюрократизм, слабость судебной системы и роли гражданского общества и др. Соединение нового и старого придало отдельным институтам конституционного права своеобразное содержание и гибридные формы. При сохранении равенства форм собственности и провозглашении свободы экономической деятельности остается приоритетным регулирование государственной собственности, отдельные институты парламентаризма недостаточно развиты, парламентский контроль за исполнительной властью слаб, в форме правления нередко превалируют черты сильной президентской власти, централизации, государственно-территориальное устройство не завершено, в местном самоуправлении либо сохраняется излишний централизм (некоторые страны Центральной Европы), либо оно практически не осуществляется из-за недостатка экономических возможностей, финансовой базы у органов муниципальных образований <1>. Все это свидетельствует о том, что постсоциалистические конституции представляют собой особое явление. Новизна заключается прежде всего в соединении форм правового регулирования, основанных на конституциях и в них использующихся. Это переходная незавершенная гибридная конституционная модель, объединяющая растущее новое и уходящее, преодолеваемое старое. Такой переход будет завершен еще, видимо, не скоро. Поэтому и с точки зрения временных критериев постсоциалистические конституции можно рассматривать как новый опыт в конституционном развитии человечества, особую модель. -------------------------------- <1> Это один из выводов доклада ООН, в подготовке которого участвовал автор (см.: Decentralization and Local Democracy in the World. First UCLG Global Report. Barcelona: UCLG, 2007). В передовых странах современного капитализма, а он значительно отличается от капитализма XVII - XIX вв. и даже первой половины XX в., и в постсоциалистических странах в основных чертах складывается модель социально-инструментальной демократической конституции нового общества. Пока сложно точно определить ее характер, но ясно, что такая модель использует социалистические идеи, приспосабливая их к новым реалиям, а также элементы "улучшенного капитализма". Участие в рассматриваемой модели принимают и страны тоталитарного социализма, вводя в свои конституции некоторые положения капиталистического характера, пока, как отмечалось, относящиеся к экономике, а не к политической системе. Естественно, сильные стороны и недостатки присущи и возникающей конституционной модели. Таким образом, обращение к этому понятию, исследование динамики развития различных моделей составляет теоретическую и практическую основу изучения конституционных реформ, так или иначе реализуемых в рамках устоявшихся конституционных моделей либо коренным образом их меняющих. Глава 2. КОНСТИТУЦИЯ: ГРАНИЦЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ § 1. Виды конституционных изменений Изменения конституции, как убеждает современная практика, весьма разнообразны, и лишь часть из них представляет собой конституционную реформу. Изученный опыт внесения изменений в конституции стран мира позволяет выделить несколько групп таких изменений в зависимости от характера и масштабов коррекции текста и оценить в свете рассматриваемой темы. Анализ показал, что значительную часть изменений конституций составляют те, которые затрагивают отдельные слова и знаки текстов основных законов. Например, поправка, внесенная в ч. 1 ст. 7 Конституции Австрии Конституционным законом от 21 ноября 2003 г. N 100, заменила слова "все граждане" на слова "каждый гражданин" <1>, Законом Швейцарии от 9 февраля 2014 г. ст. 121 федеральной Конституции дан новый заголовок, но содержание статьи осталось неизменным <2>, в 2014 г. в Норвегии конституционным решением от 20 июня 2014 г. N 778 последняя глава стала обозначаться литерой "F" <3>. -------------------------------- <1> См.: интернет-сайт информационной правовой системы Федеральной канцелярии Австрийской Республики. URL: http://www.ris.bka.gv.at. <2> См.: Федеральная конституция Швейцарской конфедерации от 18 апреля 1999 г. (по состоянию на 9 февраля 2014 г.). URL: http://www.wipo.int/wipolex/ru/details.jsp?id=15251. <3> URL: http://www.ccsdd.org/researchprojectPistan.cfm. Такой вид изменений часто связан со стилистическими поправками текста. Они, как правило, не принимаются специально, а осуществляются одновременно с другими, более существенными изменениями, с перестановкой статей конституции и, соответственно, новой нумерацией. Цифры, обозначающие номера статей, могут сохраняться, а новые статьи получать литерную нумерацию и др. В этом ряду изменений конституции особого внимания заслуживает смена названий, которая в конституционно-правовой практике зарубежных стран считается полноценной поправкой, то есть ее внесение в конституцию подчинено общим правилам. Отечественный опыт складывается по-другому, изменения названий не всегда признаются поправками к Конституции, и процедуры их внесения иные. Речь идет о ч. 1 ст. 65 Конституции РФ. Порядок внесения изменений предусмотрен ч. ч. 1 и 2 ст. 137 Конституции РФ. Она устанавливает, что изменения названия субъектов Российской Федерации <1> "подлежат включению в Конституцию", но умалчивает, кто и каким образом осуществляет процедуру; определяет, что если в состав Российской Федерации принимается или образуется в ее составе новый субъект, изменения в ст. 65 вносятся на основании федерального конституционного закона, а не закона о поправке к Конституции. -------------------------------- <1> Субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно изменять свое название, и они неоднократно этим правом воспользовались (Республика Ингушетия, Республика Чувашия, Ханты-Мансийский автономный округ и др.). В первом случае, когда происходит коррекция названия субъекта, она не оказывает влияния на его статус. Очевидно, что изменения никакого отношения к конституционной реформе не имеют. Первоначально такие изменения вносились на основании Постановления Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации" <1> Указами Президента РФ (1996 - 2003 гг.) <2>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4868. <2> Указы от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679, от 25 июля 2003 г. N 841. См., например: Лучин В.О. Указное право в России. М., 1996; Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации. Основные социальные и правовые характеристики. М., 2000. Позже в отечественной литературе практика внесения изменений в основной закон подверглась критике. В последующем она прекратилась, но сам факт использования для изменений Основного Закона правового акта такого ранга косвенно свидетельствует, что эти изменения в тексте Конституции не могут рассматриваться как элементы конституционной реформы. Изменения ч. 1 ст. 65 в связи с преобразованием субъекта Российской Федерации, например с объединением с другим субъектом или вступлением в состав Российской Федерации нового субъекта, как это произошло в 2014 г. с Крымом и Севастополем, имеют другой характер. В результате подобных процессов на основе существовавших субъектов Российской Федерации возникают новые, например, Пермский край создан путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Соответственно, происходит изменение численности субъектов и всей структуры Федерации. Как известно, в момент принятия Конституции в 1993 г. в составе Российской Федерации находилось 89 субъектов, после указанных преобразований их число сократилось до 85. Но цепь этих событий не дает веских оснований к признанию их реформой, хотя в своей совокупности они могут составлять элемент длящейся конституционной реформы определенной части государственно-территориального устройства страны. Надо еще раз отметить, что в России рассмотренные изменения осуществляются принятием федеральных конституционных законов <1>, а не законов о поправке к Конституции, поэтому каждый отдельный случай такого рода юридически не может рассматриваться как элемент конституционной реформы. -------------------------------- <1> Примечательно, что Конституция Индии не содержит перечня субъектов федерации, он помещен в приложение. Поэтому упразднение и объединение штатов осуществляется обыкновенным законом парламента, а не поправкой к Конституции. Предложенный подход применим при оценке создания в России федеральных округов в качестве конституционной реформы. Процесс развивается постепенно: начавшись в 2000 г. с образования 7 федеральных округов (Центральный, Уральский, Сибирский и др.), он продолжился в 2010 г. (Северо-Кавказский) и в 2014 г. (Крымский). Является ли он самостоятельной конституционной реформой, этапом длящейся конституционной реформы вместе с объединением субъектов Российской Федерации в 2003 - 2007 гг., или речь должна идти только о совершенствовании имеющейся системы российского государственного территориального устройства, не достигающем уровня реформы? Видимо, и юридически, и фактически формирование федеральных округов невозможно признать конституционной реформой. Юридически это недопустимо, поскольку их образование осуществлялось не поправками к Конституции РФ и даже не законами Российской Федерации (ни конституционными, ни обыкновенными), а указами Президента РФ. Кроме того, форма государственно-территориального устройства определена Конституцией РФ как федеративная, а указанные округа субъектами Федерации не являются. Отсутствуют и фактические основания для отнесения таких действий государства к реформе, так как территории субъектов Российской Федерации остались прежними. Округа определяют пространственные границы осуществления контроля за выполнением полномочными представителями Президента РФ указов Президента РФ и российского законодательства, координации деятельности государственных органов власти и не имеют прямых управленческих функций по отношению к субъектам Российской Федерации. Их создание дополняет действующую систему государственного управления, но кардинально ее не меняет, поэтому к реформе оно относиться не может. Другой вид довольно многочисленных изменений текстов конституций имеет, как и выше рассмотренные, терминологический характер. Они предполагают замену одного термина или терминологического оборота другим, но уже с иным или уточняющим смыслом. В отличие от предыдущего вида такие изменения имеют не формальный, а содержательный характер. Вновь вводимый термин может иметь общее значение для всего конституционного текста и последующего законодательства. Например, изменение, осуществленное Конституционным законом Австрии от 21 декабря 1994 г. N 1013, когда в связи со вступлением страны в Европейский союз (ЕС) было изменено название австрийского Основного закона. Вместо Конституционного закона был принят термин "федеральная Конституция", смысл которого иной, чем Конституционный закон, так как последний обычно используется для внесения поправок в Конституцию. Это понимание утвердилось в правосознании народов большинства европейских стран, и Австрия, вступая в ЕС, предпочла использовать общепринятое название. Новое название, конечно, повлекло новый терминологический смысл, но подобные поправки (замена названия Конституции), даже если они существенные, конституционной реформой не являются. Сказанное допустимо относить и к другим случаям изменения или исключения из текста терминов, в том числе названий высших органов государства. Вместе с тем иногда эти изменения принципиальны, например исключение из названия Конституции Чехословакии слова "социалистическая" и другие подобные коррекции на рубеже 1980 - 1990-х гг. во многих странах Восточной Европы. Терминологические изменения такого рода могут отражать глубокие социальные, политические и экономические преобразования, означать начало конституционной реформы, изменений законодательства и правовой системы в целом, что демонстрирует недавний опыт многих постсоциалистических стран. При изменении конституций в них часто происходит частичная внутриинституциональная смысловая коррекция. Речь идет о замене, о включении или об исключении из конституционного текста положений, конституционных формулировок, понятий, относящихся к определенному конституционно-правовому институту, не затрагивающих природу самого института. Прежний конституционно-правовой институт в основном законе сохраняется, но он подвергается модификациям, например в части отдельной конституционно-правовой нормы. Эти поправки - наиболее распространенная форма модернизации конституционного текста. Они могут быть вызваны эволюцией взглядов в политической сфере, иными процессами, необходимостью привести в соответствие статьи конституции с другими, уже измененными или изменяемыми, нередко связаны со сроками полномочий органов государства. Так, Законами о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и N 7-ФКЗ срок полномочий Государственной Думы в России был увеличен на один год - до пяти лет, а срок полномочий Президента РФ на два года - до шести лет. Поправки призваны обеспечить оптимальные временные условия для наиболее полного осуществления названными органами своих полномочий. Сами институты главы государства, парламента остались прежними. На протяжении последних десятилетий во многих странах часто изменялся в сторону понижения избирательный возраст для активного избирательного права. Обычно он составляет 18 лет, а в некоторых странах - Иран, Куба и др. - 16 лет. Такая замена может стать не очень значительным элементом другой, более объемной реформы, хотя в прошлом снижение избирательного возраста могло иметь существенное значение для демократизации политического режима в стране. Частичным изменением содержания конституционно-правового института была поправка в ч. 1 ст. 138 Конституции Швейцарии 1999 г. в 2003 г. Поправки к Конституции Швейцарии принимаются на референдуме и оформляются в виде федерального декрета. Поправка от 9 февраля 2003 г. установила вместо института полного пересмотра Конституции институт частичного пересмотра по инициативе 100 тыс. избирателей, а также сроки и другие условия такого пересмотра.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 149; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!