Поправка к статье 1 Конституции 9 страница
<2> См., например: Лившиц Р.З. О легитимности закона. Теория права: новые идеи. М., 1995. Выпуск четвертый. С. 18 - 32; Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. N 8; Воскобоев А.И. Легальность и легитимность применения силы в политике // Философия права. 2008. N 1 (26). Считая возможным применение этих понятий в отношении конституционных реформ, представляется, что их следует рассматривать с особых позиций. Легальность не может оцениваться, как многие иные действия, с позиций соответствия обыкновенному закону. Это изменения не обычного и даже не конституционного (как в России) или органического (как во Франции) либо дополнительного (как в Бразилии) закона, а основного закона - конституции. Поэтому легальность или нелегальность конституционной реформы оценивается с позиций конституционной законности. Конституция имеет высшую юридическую силу, и это исходное положение для понимания соотношения конституции и законности, конституционализма и законности, разработки понятия конституционной законности. В отличие от соотношения конституции и закона понятийный аппарат для этих явлений, на наш взгляд, еще не выстроен в должной мере. В российской и в зарубежной науке анализу соотношения этих понятий уделено недостаточное внимание, хотя имеются отдельные исследования по данной тематике <1>. -------------------------------- <1> См., например: Клочков В.В. О конституционной законности // Конституционная законность и прокурорский надзор: Сборник научных трудов. М., 1994; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000; Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 2001; Витушкин В.А. Роль определений Конституционного Суда Российской Федерации в укреплении конституционной законности // Конституционная законность: предпосылки и реальность: Сборник научных трудов. М., 2002. С. 41; Виноградов В.А. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2003; Куленко О.И. Соотношение законности и конституционной законности // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4. С. 3; Хабриева Т.Я. Конституция и законность // Законность в Российской Федерации. М., 2008; Виноградов В.А., Ткачев В.Н. Конституционная законность в российской правоприменительной (судебной) практике. М., 2013; Евдокимов В.Б. Конституция как нормативно-правовая основа конституционной законности в Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2015. N 1. С. 10 - 15. Как цель законность должна присутствовать в деятельности всех органов государства, общественных объединений, граждан. Там, где соблюдается законность, взаимодействие людей, их организации имеют прочный правовой фундамент, а в этом заинтересованы все. Законность - также правовой постулат, требование, обращенное ко всем участникам общественных, а иногда и личных отношений (например, в семье). Как правовой режим законность утверждается в результате правовой регламентации тех отношений в обществе, которые должны быть урегулированы правовыми нормами и поддаются такому воздействию, а также реализации правовых норм на практике. Это сочетание статической и динамической стороны законности, причем, во-первых, речь идет не только о законах, но и о правовых актах, изданных во исполнение законов, а, во-вторых, что еще более важно, о соответствии законов и иных актов общечеловеческим ценностям, общепризнанным принципам международного права. Законы, иные акты, им противоречащие, как было, например, в фашистской Германии, и дискриминационная практика их осуществления не являются элементами законности, они ликвидируют ее. Напротив, реализация законов, отвечающих принципам справедливости, взаимопомощи и партнерства, свободы и достоинства личности, выработанных человечеством, составляют фактическую часть режима законности. Сказанное относится и к конституционной законности. Вместе с тем необходимо учитывать, что конституционная законность - это не просто часть общего режима законности, а его основа, ядро <1>. Это обусловлено тем, что главные параметры общественного и государственного строя, статуса человека и гражданина определены основным законом - конституцией. -------------------------------- <1> См.: Хабриева Т.Я. Конституция и законность // Законность в Российской Федерации. М., 2008. С. 59 - 73. Такая оценка имеет две стороны: формальную и содержательную. Первая относится главным образом к процедуре изменений и их формализованному выражению, другая - к содержанию правовой материи норм, которыми осуществляется конституционная реформа. Нелегальность конституционных поправок, направленных на конституционные реформы, может проявиться на самых первых стадиях необходимых процедур - инициативы внесения изменений. Действующая конституция почти всегда (кроме, например, британской или новозеландской) прямо предусматривает субъектов, правомочных выступить инициаторами изменений конституции. Как правило, это глава государства (президент, монарх, коллегиальный глава государства, например Высший совет союза в ОАЭ), высший орган государства (правительство и др.), субъект федерации (или определенная группа субъектов федерации), группа депутатов парламента или отдельный депутат. Если в конституциях регулируются вопросы пересмотра конституции, завершающегося принятием новой конституции, то в последнем случае круг инициаторов конституционной реформы может быть еще более ограничен <1>. -------------------------------- <1> См.: гл. 4. Инициатива конституционных изменений, предложенная недолжным субъектом, не влечет за собой положительных юридических последствий: она отвергается, не доходя до следующих процедурных стадий, обсуждения в парламенте. Известно немало примеров инициирования конституционных реформ недолжным субъектом. Они имели место после государственных и военных переворотов, которых исследователи насчитывают в XIX - XXI вв. многие сотни. Речь идет о развивающихся странах, странах Латинской Америки, Европы <1>. Так, после военного переворота в 1986 г. в Греции "черные полковники" предложили новый проект конституции. -------------------------------- <1> См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 76 - 104. Революционные события, массовые выступления народа тоже нарушают установленные процедуры. Например, Движение вооруженных сил в Португалии в 1974 г. сместило прежний режим, приостановило действие авторитарной конституции, которая затем демократическим путем была заменена новой. Опыт показывает, что при такого рода переворотах новые власти не отменяют, а юридически приостанавливают действие конституции, отменяются обычно положения о высших органах государства. В России Президент Б.Н. Ельцин Указом от 21 сентября 1993 г. N 1400 также приостановил положения Конституции РСФСР 1978 г. о системе высших органов государства, установил новые виды палат парламента (Государственная Дума, Совет Федерации), другие органы <1>. -------------------------------- <1> См.: Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 39. Ст. 3597. Следует обратить внимание и на фактические последствия подобной инициативы. Несмотря на то что она исходит от недолжного субъекта, она может стать предметом обсуждения в палатах парламента, вызвать полезную дискуссию, в том числе относительно конкретных предложений по уточнению конституции. Если эти предложения не находят необходимой общественной и политической поддержки, то они не получают дальнейшего развития, но могут быть восприняты органами и должностными лицами, имеющими право вносить предложения об изменении конституции, и представлены в палату парламента. Кстати, подобные предложения нередко содержатся в публикациях ученых. В России внесенная в Конституцию РФ в декабре 2008 г. поправка о ежегодных отчетах Правительства РФ в Государственной Думе отразила и предшествовавшие ей задолго до принятия выступления депутатов разных созывов в российском парламенте. Имеются основания полагать, что уточнение названия гл. 7 в Конституции РФ, которое исключило возможность отнесения органов прокуратуры к судебной власти, учитывало научные изыскания в этой области <1>. В Германии длительная реформа федерализма (2001 - 2010 гг.) началась и продолжалась в связи с выступлениями в Бундестаге депутатов от земель, проводилась постепенно, и ее этапы определились в ходе консультации представителей от земель и от федерального правительства. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Росинский В.В. Конституционные основы правозащитной деятельности прокуратуры Российской Федерации. М., 2010. С. 14 - 45. После поддержки идеи конституционных изменений, установленной процедурой инициирования, требования легальности относятся к последующим стадиям обсуждения. Они нечасто детально урегулированы в конституциях, в основном о них говорится в отдельных законах и регламентах палат. Некоторые из указанных стадий обязательно упоминаются в конституции, например о преодолении президентского вето, а при двухпалатном парламенте - и о преодолении вето верхней палаты. Соответственно, соблюдение стадий обсуждения является конституционным требованием. Их несоблюдение, в частности, если нижняя палата не передает принятый ею текст проекта закона в верхнюю палату, представляет собой нарушение легальности всего процесса конституционной реформы. Нарушением процедуры реформы также является принятие закона недолжным большинством голосов, просрочка в подписании законопроекта главой государства. К формам самих стадий процесса, как правило, не предъявляется конституционных требований, и выбор той или иной формы процедуры обычно не является нарушением легальности. В Великобритании первое чтение законопроекта о конституционной реформе носит несколько иной характер, чем в России, и состоит в оглашении названия законопроекта и так называемом предварительном вопросе, в то время как в России имеет место обсуждение самой концепции предлагаемой реформы. Несоблюдение тех или иных процедур органами и должностными лицами палаты парламента может быть нарушением легальности. Однако парламент в этом отношении обладает определенной свободой. Палата может соединить все три чтения и без промежуточной или начальной комитетской стадии принять законопроект в один день, председательствующий вправе ставить на обсуждение не каждое предложение депутата отдельно, а суммировать их и т.д. В таких действиях нарушения легальности отсутствуют. Оценка легальности конституционных изменений с позиций их содержания связана прежде всего с вопросом соответствия их идей основным положениям изменяемого основного закона. Они заменяют одни нормы, оставляя другие в действии, поэтому важно определить, насколько новые нормы будут согласованы с сохраняющимися в конституции. Разумеется, вопрос о легальности не возникает при незначительных изменениях текста, таких как корректировка номеров статей, некоторых слов, не имеющих институционального значения, но при включении новых терминов поиск ответа на этот вопрос неизбежен. Новый термин может изменить смысл той или иной статьи, а иногда и всего правового института <1>. Термины и определения - важный инструмент юридической техники <2>. Любые допущенные неточности, ошибки и противоречия при их закреплении впоследствии могут стать предметом споров и разбирательств, в том числе на уровне органов конституционного правосудия <3>. -------------------------------- <1> Еще в XVIII в. М.В. Ломоносов отмечал, что основная задача юристов - составление точно определенных терминов, "ибо употребление слов неограниченных и сомнительных и двузнаменательных приводит к великим беспорядкам и отдаляет от правды к заблуждению и ябедам" (См.: Ломоносов М.В. Полное собрание сочинений. М., 1957. Т. 10. С. 149). <2> См., например: Ильберт К. Техника английского законодательства // Журнал Министерства юстиции. 1906. N 3; Брауде И.Л. Очерки законодательной техники. М., 1958; Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990; Власенко Н.А. Неопределенность в праве: понятие и пути исследования // Российское правоведение. 2006. N 7. С. 4 - 13; Юридическая техника / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Н.А. Власенко. М., 2009; Чиркин В.Е. Конституционная терминология. М., 2013. <3> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 января 2007 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 779 и пункта 1 статьи 781 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью "Агентство корпоративной безопасности" и гражданина В.В. Макеева" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 1. Легальность в условиях XXI в. имеет социально-экономические, политические, духовно-психологические и юридические аспекты. Они находят свое выражение, прежде всего, в принципах современной конституции, непосредственно обозначенных в основном законе (республиканская форма правления, принцип разделения властей, федеративное устройство и т.д.) или вытекающих из его буквы и духа. Принципы конституции и являются объектом обеспечения легальности конституционной реформы. В рассматриваемом контексте особое место занимает вопрос о соотношении конституционализма и законности. Частично этот вопрос охватывается понятием конституционной законности как законности, основанной на действующем праве, на нормах конституции и конституционного права. Этот аспект рассмотрен выше. С другой стороны, конституционализм - доктринальное понятие <1>. Оно стало складываться еще до принятия первых конституций государства (другие акты, называемые конституциями, были негосударственными или фактически ничего общего не имели с понятием современной конституции) и отражало, во-первых, представление мыслителей о правовых основах организации власти, ее ограничениях (такие представления о конституции возникали в условиях абсолютизма) и, во-вторых, об основных правах человека и гражданина. В дальнейшем представление о конституционализме было распространено на основные принципы общественного и государственного строя, новые "поколения прав", обязанности человека и гражданина перед обществом, государством и другими людьми, принципы межгосударственных отношений и отношений с международным сообществом. Как доктринальное представление не только о сущем, но и о должном, конституционализм включает прогностические элементы. Эта его часть не связана непосредственно с законностью, но соответствующие идеи могут стать основой для принятия нового законодательства и выработки средств для его реализации. Это "будущая конституционная законность". -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Хабриева Т.Я. Конституция и законность // Законность в Российской Федерации. М., 2008. С. 59 - 73. Легальность изменения конституции связана с конституционным контролем, а в более широком смысле - с правовой охраной конституции <1>. Институт конституционного контроля и соответствующие органы существуют теперь в подавляющем большинстве государств мира. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Хабриева Т.Я. Правовая охрана Конституции. Казань, 1995. Специализированными органами конституционного контроля, как правило, являются органы конституционного правосудия. Но не все государства закрепляют участие этих органов в обеспечении конституционной законности при проведении конституционной реформы. Отсутствие права конституционного суда рассматривать содержание положений основного закона является обычной практикой во многих государствах - членах Совета Европы. В этом смысле весьма показательна позиция Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии Совета Европы), которая в 2010 г. подчеркнула, что предварительная оценка конституционности проекта изменений основного закона является "довольно редким процессуальным механизмом" <1>. -------------------------------- <1> См.: Доклад о конституционной поправке. Заключение по пересмотру Конституции Бельгии (CDL-AD (2010) 001). Большинство конституционных систем действуют на основе предположения, что все конституционные установления имеют аналогичный нормативный статус и что орган, который пересматривает конституцию, имеет право изменять, таким образом, другие уже существующие конституционные положения. Отсутствие судебного рассмотрения конституционных изменений обусловлено тем, что конституционный пересмотр есть выражение суверенитета, который представлен парламентом. Авторитет решения о внесении изменений в основной закон обеспечивается требованиями достижения квалифицированного большинства при его принятии. Венецианская комиссия исходила из того, что это является вопросом баланса частично антагонистических конституционных ценностей народного суверенитета и верховенства права в отношении того, стоит ли разрешать верховенству права ставить барьеры конституционному пересмотру или судебному рассмотрению. Большинство конституций в данном контексте отдают приоритет суверенитету <1>. -------------------------------- <1> См.: Доклад о конституционной поправке. Заключение по пересмотру Конституции Бельгии (CDL-AD (2010) 001). Однако в некоторых государствах конституционные суды могут рассмотреть конституционные поправки, во-первых, для того чтобы убедиться, что они не затрагивают какие-либо положения основного закона, изменение которых запрещено, а во-вторых, для подтверждения соблюдения процедуры изменения конституции. Во всех случаях, когда конституция имеет не подлежащие изменению положения или основные принципы, обычный конституционный закон расценивается как "нижестоящий" в отношении таких "высших" норм. Эта внутренняя иерархия не является европейским стандартом, хотя она распространяется все больше и больше в государствах, где конституционные суды имеют полномочия отменять неконституционные законы <1>. -------------------------------- <1> См.: Заключение о Четвертой поправке к Основному закону Венгрии (CDL-AD (2013) 012). В Австрии Конституционный суд имеет право рассматривать конституционные положения на предмет того, соответствуют ли они основополагающим принципам Конституции. Например, в 2001 году австрийский Конституционный суд признал недействительной ту часть конституционного закона, которая препятствовала ему проверять положения на соответствие Конституции. В Болгарии конституционные поправки могут быть рассмотрены в свете того, могут ли они изменять форму государственного устройства и форму правления. Основные законы Германии и Турции содержат неизменяемые положения, однако Конституционный суд Германии может решать, были ли они нарушены, в то время как Конституционный суд Турции ограничивается контролем процедуры проведения конституционных поправок, но при этом, по-видимому, может шире трактовать свои полномочия и анализировать конституционные поправки по существу. В 2009 году Конституционный суд Чехии отменил конституционную поправку о сокращении срока полномочий Палаты депутатов. В Украине, Азербайджане, Молдове, Румынии законопроекты о внесении изменений в конституцию рассматриваются при наличии заключения органа судебного конституционного контроля. Интересен факт, когда орган конституционного правосудия признал противоречащим основному закону страны ограничение его компетенции в рассмотрении законов, изменяющих конституцию. Так, в 2006 г. Верховная Рада Украины внесла изменения в Закон "О Конституционном суде Украины". Однако Конституционный суд в решении от 28 июня 2008 г. признал данный Закон не соответствующим Конституции, указав, что отсутствие судебного контроля за процедурой его рассмотрения и принятия может иметь следствием ограничение либо упразднение прав и свобод человека и гражданина, ликвидацию независимости или нарушение территориальной целостности Украины либо изменение конституционного строя способом, не предусмотренным Основным законом страны. При этом предметом подобных дел в рамках последующего контроля может быть только проверка соблюдения конституционно установленной процедуры принятия такого закона, а не его материальное содержание, которое проверяется на стадии предварительного конституционного контроля.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 159; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!