Поправка к статье 1 Конституции 17 страница



-------------------------------- <1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 39. Ст. 3597. <2> Порядок принятия Конституции РФ был определен Указом Президента РФ от 15 октября 1993 г. N 1633 "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации" (Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 42. Ст. 3995).   При этом надо иметь в виду, что реформа основного закона - это прежде всего политический процесс, и его внешнее выражение не всегда отражает суть происходящего даже на стадиях общественного обсуждения проекта конституционных изменений, поскольку реформа может осуществляться под влиянием международного сообщества или отдельных государств, как, например, это было при принятии новых Конституций Японии 1947 г., Боснии и Герцеговины 1995 г., Афганистана 2004 г., Ирака 2005 г. и др. Как и любой политико-правовой процесс, конституционная реформа начинается с ее инициирования. Для порядка проведения конституционной реформы, в отличие от обычного законодательного процесса, характерно наличие стадий, предшествующих внесению текста конституционных изменений на рассмотрение в орган, их принимающий. Иначе говоря, следует различать политическую и законодательную инициативу. Постановка вопроса о проведении реформы может исходить от различных политических сил, и в этом смысле процесс принятия конституционных изменений не ограничивается рамками государственных институтов. В таком понимании порядок подготовки и проведения конституционной реформы включает в себя действия и отношения, предваряющие собственно законодательный процесс, в частности выявление потребности в конституционных преобразованиях, организационная и экспертная подготовка инициативы. Поэтому конституционная реформа не всегда имеет заранее установленное правовое регулирование и не исчерпывается принятием конституционных изменений. Во многих развивающихся странах инициатива конституционных реформ исходила от широких слоев общественности, созванных национальных конференций, форумов по примирению противоборствующих сил. В Демократической Республике Конго инициатором поправок, а затем принятия новой Конституции 2001 г. стал Форум национального примирения 1998 г., инициатива была продолжена Национальной конференцией 2001 г., которая приняла Конвенцию о мире и определила основы конституционной реформы. Когда инициаторами конституционной реформы выступают социальные слои, которые не принадлежат к доминирующим и далеки от правящей элиты, процедуры реформы имеют более открытый характер, к ней привлекаются разные общественные силы. Однако то, что реформы инициируют определенные группы населения "снизу", например часть вооруженных сил, не всегда означает, что сама реформа и ее процедуры будут иметь демократический характер. Движение вооруженных сил в Португалии в 1974 г. обеспечило в дальнейшем демократическое реформирование всей страны, тогда как "черные полковники" в 1968 г. в Греции осуществили "правую" конституционную реформу. Вместе с тем между предложениями "сверху" и "снизу" не всегда можно провести четкие границы. Меры "сверху" встречали поддержку "снизу", и эта поддержка, а иногда и давление заставляли правительство быстрее проводить реформаторские изменения. В некоторых странах с инициативой выступают одновременно и общественные силы, и представители науки, правительства. Именно так развивались события в 2003 г. в Австрии, когда был образован Австрийский Конвент, состоявший из 10 рабочих групп. В 2005 году он представил парламенту отчет, который был положен в основу реформы Конституции 1929 г. Подготовку к реформе проводила экспертная группа, сформированная правительством при Федеральной канцелярии <1>. -------------------------------- <1> Первые поправки были приняты в 2007 г., они касались государственных границ, передачи суверенных прав и заключения государственных договоров. В 2008 году поправками были созданы административные трибуналы и определен конституционный статус прокуратуры. В том же году были отменены около 1000 конституционных положений и обычных законов. Третий этап конституционного реформирования - 2012 г., в ходе которого осуществлена децентрализация, расширены полномочия местных органов власти, изменена судебная система (созданы суды общей юрисдикции, административные суды земель, Федеральный финансовый суд и др.).   Участие общественности в инициировании реформы, равно как и в обсуждении и принятии конституционных изменений, отражает демократическую сторону процесса, но может скрывать и конфликт. Исследователи отмечают, что общество очень консервативно в отношении многих социальных институтов (например, семьи, религии, школы), но в то же время весьма радикально относится к правовому решению некоторых экономических, социально-культурных, этнических проблем. Достижение компромисса по этим позициям нередко затруднительно <1>. Причина может быть и в противоборстве различных общественных сил, которое способно привести к изменению нормального хода реформы, как это было в Сомали, Афганистане, Ираке, где участники процесса подвергались насилию и даже уничтожению. -------------------------------- <1> Подробнее об этом см.: Брандт М., Коттрелл Д., Гай Я., Реган Э. Разработка и реформа конституции: выбор процесса. Киев, 2011. С. 26.   Как правило, инициация конституционной реформы происходит на уровне институтов государственной власти. Зачастую они же являются и субъектами соответствующей законодательной инициативы. Как следует из сказанного, идея о проведении конституционной реформы может возникнуть в органах власти и среди определенных слоев населения. Первая ситуация исторически была чаще всего связана с идеями реорганизации управления, необходимостью привести конституционные положения в соответствие с принятыми стандартами. Это отчетливо демонстрирует развитие законодательства многих западноевропейских государств, когда под влиянием вызовов времени и общественного движения правительства и парламенты проводили реформы по расширению избирательного права: ликвидировался имущественный ценз для участия в выборах, избирательные права предоставлялись женщинам, снижался избирательный возраст, упразднялся ценз грамотности и т.д. В результате таких длительных пошаговых реформ в развитых странах субъективное избирательное право стало действительно всеобщим. В результате инициатив со стороны органов государства и под давлением общественности проводились также многие социальные реформы. В частности, в конституции капиталистических стран были включены социально-экономические права (на труд, социальное обеспечение, образование, пенсии и др.) <1>. В определенной мере на это повлияло советское конституционное право, где впервые был закреплен целостный комплекс подобных прав. Есть и другие примеры, когда реформы проводились под воздействием общественных сил, имели долговременный характер. Таким образом, народ шаг за шагом добивался новых уступок <2>. -------------------------------- <1> Однако в большинстве стран, где приняты основы англосаксонской семьи права, социально-экономические права в конституциях не закреплены и не рассматриваются как подлинные права из-за особенностей их судебной защиты. <2> См., например: Мещеряк И.Е. Конституционное развитие республики Зимбабве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1989.   Идеи реформы со стороны правящей элиты обычно обусловлены не социальными вызовами, а иными мотивами, а именно поисками более целесообразных систем управления в государстве, например в Бельгии в 1993 г. или во Франции в 2008 г. В результате иногда упразднялись верхние палаты парламентов (в частности, в Дании), постепенно было изменено положение монарха (в развитых странах он превратился в безвластную фигуру), пересматривалось административно-территориальное деление страны (Болгария, Польша и др.). Социальные цели совсем не присутствовали в первой конституционной реформе США - при принятии Билля о правах в 1791 г., по существу, не присутствуют в конституционной реформе Франции 2008 г., посвященной модернизации институтов Пятой Республики. Стадия политической инициативы обычно завершается созданием специального органа по подготовке проекта конституционных изменений. Уже отмечалось, что это выступает важным организационно-правовым ресурсом обеспечения реформы <1>. Так, в Лаосе парламентом в 2014 г. создан Национальный комитет по реформе Конституции. В Бахрейне в 1999 г. для проведения реформы указом короля был создан комитет из 44 человек <2>. -------------------------------- <1> См. подробно: § 2 гл. 3. <2> Однако Комитет не создал проект новой конституции, а опубликовал Национальную хартию действий, где говорилось о намерениях реформ, в том числе конституционной реформы, об изменении некоторых сторон политического строя. Но король и его окружение пошли по пути восстановления Конституции 1973 г., которая была отменена указом эмира больше четверти века назад, с отдельными поправками.   Преимущество специальных органов состоит в том, что они имеют возможность в определенной степени дистанцироваться от интересов политических партий, учитывать мнение экспертов. Во время "арабской весны" в 2011 г. для прекращения протестов населения монарх Бахрейна обратился за вооруженной помощью к Саудовской Аравии, чьи войска вошли в страну и подавили восстание. Монарх был вынужден созвать представительное собрание под названием "Национальный диалог" для реформы Конституции 2002 г. В результате была создана специальная комиссия для внесения поправок в Конституцию <1>. -------------------------------- <1> Тем не менее принципиальные положения ст. 2, поправки к которой запрещены, не были затронуты. Реформа свелась к определенному сужению прав монарха распускать нижнюю палату (он должен был предварительно проконсультироваться с Консультативным советом и Конституционным судом), повышена роль правительства, оно должно было представлять в парламент свою программу. Если она отвергалась, монарх мог отправить правительство в отставку или распустить парламент. Предусматривалась также более тщательная процедура рассмотрения законопроектов, но в целом реформа имела ограниченный характер, затронув только некоторые высшие органы государственной власти.   Во многих развивающихся странах (Мавритания в 2006 г., Египет в 2010 г. и др.) инициатива реформы исходила от военных советов, образованных на волне народного движения. Они принимали временные конституции, выносимые на референдум. По существу, это была конституционная реформа, завершающаяся принятием новой конституции. В Швеции установлен особый порядок для проведения всеобъемлющей реформы. Инициатива принадлежит парламенту, который требует от правительства представить доклад с рядом предложений. Такое обращение было, например, в 2004 г. по вопросу об углублении демократии в стране. Доклад был подготовлен через четыре года, а затем в 2009 г. правительство представило законопроект, который был принят в 2010 г. <1>. -------------------------------- <1> Закон коснулся всех основных конституционных положений: прав граждан, усиления защиты частной собственности, изменения полномочий государственных органов, судебной системы.   В Финляндии инициатива реформы прежней Конституции также исходила от парламента, по требованию которого в 1990 г. правительство разработало реформу <1>. -------------------------------- <1> По идее, должен был быть создан новый баланс власти между президентом, парламентом (эдускунтой) и Государственным советом (правительством), но был изменен только порядок выборов президента: вместо 300 выборщиков были предусмотрены прямые выборы.   В Ливане согласно ст. 76 Конституции инициировать поправку может только президент, который поручает правительству разработать проект конституционного закона и представить его парламенту; конституция также может быть пересмотрена по инициативе Палаты депутатов (предложения могут внести по меньшей мере 10 депутатов). Если Палата депутатов примет это предложение, оно поступит в правительство, которое готовит проект конституционного закона. Но правительство может не принять предложение палаты и подготовить конституционный закон по своему усмотрению. Палата может настоять на пересмотре, и правительство обязано подготовить соответствующий проект по предложениям палаты. Общая схема правительственной процедуры подготовки законопроекта о конституционной реформе в демократических странах следующая. До тех пор пока проект конституционных изменений не будет представлен для принятия, происходит лишь обсуждение основных положений концепции. В самом правительстве, особенно если это правительство коалиционное, вокруг концепции реформы разворачивается партийная борьба. Каждая партия при разработке концепции стремится продвинуть свои программы. Например, при обсуждении концепции реформы в сфере социальных отношений представители левых партий в правительстве настаивают на повышении минимального размера оплаты труда, пенсионных выплат, при реформе избирательного права - на снижении избирательного возраста, ориентируясь на свой электорат и др., правые делают акцент на сохранении позиций частной собственности, двухпалатной структуры парламента и т.д. Во многих странах основные положения концепции конституционной реформы освещаются в средствах массовой информации, обсуждаются в печати. В Европе нередко с разъяснениями концепции реформы выступают главы правительств. В странах англосаксонского права обычно официально публикуются "синие" и "белые" книги с обоснованием реформы <1>. Представители других партий в разработке концепции органами власти не участвуют, но они знакомятся с ней по документам и принимают участие в обсуждении в парламенте. -------------------------------- <1> "Цветные книги" появились первоначально в Англии (название по цвету обложки), в них публиковались официальные документы правительства (дипломатические документы, представляемые парламенту и др.). Во второй половине XIX в. такие книги (зеленые, желтые и др.) появились в некоторых других крупных европейских государствах. Иногда "цветные книги" содержат выражение официального взгляда правительства на ту или иную проблему.   Если концепция закона правительством принята, начинается разработка текста законопроекта о конституционной реформе. После подготовки он представляется правительству, а также главе государства, в том числе монарху, хотя в европейских странах он повлиять на проект закона не может. При коалиционном составе правительства в процессе подготовки концепции реформы часто возникают разногласия, министры от некоторых партий заявляют принципиальные возражения, что может повлечь правительственный кризис, который подчас ведет к отставке правительства. При таком развитии ситуации законопроект переходит к новому правительству, если оно найдет его целесообразным. Проект может быть разработан и предложен под руководством главы государства (только в президентских и президентско-парламентарных республиках), и он вносит его в парламент. В любом случае проект предварительно изучается и обсуждается в кабинете министров. Если проект правительства или иной проект о реформе им принят, а в некоторых странах он должен быть одобрен и главой государства, иногда - формально, а нередко - по существу, процедура подготовки законопроекта о конституционной реформе закончена. Проект представляется премьер-министром на пленарное заседание парламента. На практике, как и другие законопроекты, по распоряжению председателя палаты парламента он идет сначала в профильный постоянный комитет палаты (ответственный комитет) по проблематике данной реформы. Свои особенности при подготовке официального проекта о конституционной реформе (ряда законопроектов, означающих глубокие преобразования) присущи странам тоталитарного социализма. Все подобные инициативы готовятся под руководством правящей коммунистической партии. Идея реформы выдвигается ее центральными органами или на съезде партии. Основные положения проекта реформы утверждаются центральным органом партии. Правительство лишь оформляет законопроект для внесения его в парламент, а чаще всего он вносится от имени центрального органа партии, который одновременно рекомендует принять его <1>. -------------------------------- <1> Это делается в одном чтении. Так, например, принимались все четыре поправки к Конституции Китая в 1988 - 2004 гг., явившиеся основой длительной конституционной реформы в сфере социально-экономических отношений.   В странах мусульманского фундаментализма, где есть Конституции (Бахрейн, Кувейт), изменения в них, в том числе на уровне конституционной реформы, инициируются монархом и обсуждаются сначала в его совете (аш-шуре) и правительстве, возглавляемом обычно самим монархом или его братом. В процессе подготовки обязательно участвуют улемы и другие священники ислама, знатоки Корана и Сунны. Позиция монарха предрешает вопрос о принятии законопроекта о конституционной реформе. Его мнение может быть преодолено только единогласным решением аш-шуры, но, по крайней мере, новейшей истории такие факты неизвестны <1>. -------------------------------- <1> Глубокие конституционные реформы в этих странах не проводились, хотя, возможно, с позиций мусульманского права можно считать такой реформой предоставление в Кувейте в 2007 г. особым законом избирательного права женщинам. Правда, в самой Конституции Кувейта 1962 г. об избирательных правах ничего не говорилось. Вряд ли такой реформой является обширная поправка к Конституции ОАЭ 1996 г. в 2002 г. Она предоставила новые весьма важные законодательные полномочия Высшему совету союза ОАЭ (семь эмиров), но и без этого он в соответствии с общей формулировкой Конституции мог издавать законы по всем вопросам как единственный законодательный орган, так как назначаемый при правительстве парламент законы не издает.   Подготовленный проект конституционной реформы далее подлежит внесению в орган, управомоченный его рассмотреть и принять. Обычно это парламент. Но далеко не все органы и лица, обладающие правом законодательной инициативы, могут выступить с такой инициативой. Для этого надо обладать правом конституционной инициативы, что избавляет парламент от работы над непродуманными предложениями популистского характера, обеспечивает обоснованность, взвешенность будущих конституционных изменений. Конституционная инициатива существенно отличается от обычной законодательной, поэтому она редко может быть предложена одним парламентарием. Такая возможность предусмотрена, например, в Самоа, Папуа - Новой Гвинее (сведения о ее реализации отсутствуют), США (действует консолидированная писаная Конституция, поправка принимается не в форме закона, а в форме объединенной резолюции обеих палат парламента, но такую резолюцию может внести один парламентарий). В странах тоталитарного социализма конституционная инициатива не используется, так как все законы принимаются по инициативе коммунистической партии, в странах англосаксонского права - так как там нет деления на конституционные и обыкновенные законы. В реальности отдельный парламентарий, даже если поправка поступает от его имени, практически никогда не является ее истинным инициатором, хотя бы потому, что у такой поправки немного шансов быть принятой, обычно за ней стоит орган исполнительной власти. В большинстве стран англосаксонского права это кабинет министров, в США - глава государства (президент). В некоторых государствах проект любого закона, в том числе о поправке, может внести только группа депутатов. Например, в Китае это 1/5 членов Всекитайского собрания народных представителей. Не делает различий между внесением проекта обыкновенного закона и закона о поправке к Конституции Основной закон ФРГ 1949 г. Проекты подобных законов может внести в Бундестаг федеральное правительство, члены Бундестага или Бундесрат.

Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 134; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:






Мы поможем в написании ваших работ!