Характеристика парламентаризма
Политическая ответственность министров перед парламентом - основное начало парламентаризма; логически необходимые выводы из этого начала дополняют его характеристику.
1. В парламентарных и дуалистических государствах существенно различно отношение министров к парламенту и короне. В одной из своих парламентских речей (1863). Бисмарк следующим образом характеризует сущность дуалистической формы: "В вашем адресе вы совершенно неправильно отделяете министров от короля... Прусские министры, назначаемые и сменяемые по усмотрению короля, подчиненные непосредственно ему, действуют от имени и по приказу Его Величества, находятся в зависимости от его власти и желаний. Мы - министры е. в. короля, а не ваши"*(875). В Англии, традиционной стране парламентаризма, решающее влияние на образование и состав кабинета оказывает палата общин; отсюда - зависимость от нее кабинета. В 1911 году Асквит заявляет в нижней палате: "Я несу свое звание не только по милости короля, но и по доверию народа. И я был бы виновен в измене, если бы в решительную минуту великой борьбы это доверие обманул"*(876). Политическая ответственность министров перед парламентом влечет за собой политическое преобладание парламента над короной. Руководящим принципом парламентаризма является необходимость непрестанного согласия между направлением политики правительства и желаниями парламента. Преодоление дуализма законодательной и правительственной власти - основная черта парламентарного строя.
|
|
|
2. Господствующее мнение признает солидарность министерства - одним из наиболее существенных признаков парламентарной системы; это мнение нуждается, однако, в серьезных оговорках. Солидарный характер министерства - необходимо присущ представительной форме правления как таковой. Пред лицом парламента никогда не обнаруживаются те внутренние разногласия и трения, какие существуют в составе кабинета. В парламенте министерство выступает как одно лицо: при всяком удобном случае оно заявляет о полном единодушии своих членов. С другой стороны, солидарность министерства отнюдь не безусловна в парламентарных государствах. В тех случаях, сравнительно редких, когда одна из политических партий располагает в палате большинством голосов, министерство, принадлежащее к ее составу, является, действительно, вполне солидарным. Гораздо, однако, чаще парламентарные министерства имеют коалиционный характер. В таком случае солидарность министров весьма относительна: она не выходит за пределы определенного круга вопросов, имеющих актуальный характер. И в парламентарных министерствах существуют "открытые вопросы", по которым кабинет предоставляет своим членам свободу голосования и действий*(877). Таким образом, в дуалистических государствах солидарность министерства не вполне отсутствует, в парламентарных она не является безусловной. Есть, однако, серьезное различие между солидарностью министерства в дуалистических и парламентарных государствах: только в последних министры коллективно ответственны перед парламентом; вотум недоверия влечет за собой коллективный их выход в отставку. В дуалистических государствах солидарность кабинета - отвлеченный принцип, в парламентарных - реальное явление политической жизни. Там министры более или менее солидарно действуют; здесь - не только солидарно действуют, но и солидарно отвечают. В этом своем значении, солидарность министерства является действительно существенным моментом в понятия парламентарного государства.
|
|
|
3. Основное различие между дуалистическим и парламентарным строем современная политическая доктрина усматривает в самом составе министерства: при дуализме министерства имеют бюрократический, при парламентаризме - парламентарный характер. Нельзя, разумеется, отрицать, что политическая партия, располагающая в палате большинством голосов, не склонна оказывать доверие и поддержку министрам, не принадлежащим к ее составу; с другой стороны, образование в палате коалиционного большинства влечет за собой появление у власти коалиционного министерства. Таким образом, по общему правилу, в парламентарных государствах министерство по своему составу является парламентским; из этого правила, однако, существуют немаловажные исключения*(878). Во многих государствах проводится различие между "политическими" и "техническими" министерствами; во главе последних (военное, морское, общественных работ и др.) стоят не профессиональные политики, а технически подготовленные специалисты. Генерал Андре, военный министр Франции в кабинетах Вальдека-Руссо и Комба, не будучи членом парламента, являлся, тем не менее, парламентарным министром; он пользовался доверием палаты и в точности проводил политику ее большинства*(879). При известных условиях - напр., при дробности политических партий и резком антагонизме между ними - образование парламентского министерства оказывается невозможным. Правительство переходит в руки "деловых" или "чиновничьих" кабинетов, и если такой кабинет несет политическую ответственность перед парламентом - т.е. выходит в отставку после вотума недоверия палаты, государственный строй сохраняет парламентарный характер. С 1852 по 1855 г. в Бельгии у власти находится министерство де-Бруккера, в состав которого входит один только министр - член парламента; министерство это является вполне парламентарным в своих принципах и в своей деятельности, - хотя - и бюрократическим по своему составу. В Голландии министры, по общему правилу, назначаются из членов парламента, но, согласно установившемуся конституционному обычаю, последние, по назначении их министрами, немедленно слагают свои депутатские полномочия; таким образом, парламентарные министерства никогда не бывают в Голландии парламентскими. Из всех вообще парламентарных стран только в Англии министры рекрутируются исключительно из числа членов парламента, его верхней или нижней палаты. И это объясняется тем, что министры, как таковые, в Англии не имеют права появляться и выступать в палатах. Большинство министров принадлежит в Англии к составу нижней палаты; некоторым ведомствам при помощи института парламентских секретарей обеспечивается представительство в каждой из законодательных палат. Вообще же, парламентский характер министерства является естественным (naturale), но отнюдь не необходимым признаком (essentiale) парламентарного строя.
|
|
|
|
|
|
4. Согласно широко распространенному мнению, парламентарный режим низводит политическое значение главы государства к нулю. Противопоставление дуализма, как личного правления, парламентаризму, как правлению безличному, является общим местом политической литературы. По мнению Беджгота, корона в Англии лишена какой бы то ни было власти: королева должна подписать свой собственный смертный приговор, если обе палаты представят его ей по единодушному соглашению. Законодательная власть, приписываемая короне, есть фикция, пережиток старины; в действительности корона давно ее потеряла*(880).
Необходимо заметить, что представление о чисто декоративном значении короны в парламентарном государстве сложилось на почве одностороннего изучения новейшей политической истории Англии*(881). Не только в других парламентарных государствах - за исключением Франции и отчасти Бельгии - правление не является "безличным", но даже в самой Англии, до вступления на престол королевы Виктории, о "безличности" правления не может быть речи*(882). Нельзя, разумеется, отрицать, что парламентарное министерство, политически ответственное перед парламентом, находится в тесной и непосредственной зависимости от него. Отсюда, однако, до всемогущества парламента еще далеко.
Как уже указано выше, и в парламентарных государствах состав правительства определяется не только парламентом, но и монархом. В тех странах, в которых парламент разбивается на множество дробных и незначительных партий,- например, в Италии, власть парламента сказывается не столько в назначении угодного ему министерства, сколько в смещении министерства, ему неугодного. Кабинет падает вследствие коалиции партий, часто безусловно враждебных друг другу, соединенных только общей враждой к господствующей партии. В таком случае главе государства приходится либо назначить министерство, стоящее вне парламентских партий, либо составить, по собственному усмотрению и личной инициативе, коалиционное министерство*(883). И в том, и в другом случае роль главы государства при назначении министерства несравненно более значительна и активна, чем та, действительно скромная роль, которую, на основании английской парламентарной практики, принято отводить парламентарному главе государства. Достаточно сравнить, хотя бы во Франции, министерства Феликса Фора с министерствами Лубэ для того, чтобы признать, что в деле образования коалиционных министерств главе государства принадлежит если не решающая, то во всяком случае весьма значительная роль*(884). В Италии с 1881 г. по 1887 г. во главе кабинета стоял Депретис,- не потому, что он являлся главой господствующей партии (такой в Италии нет), а потому, что он пользовался доверием и поддержкой короля. За это время министерство Депретиса многократно терпело поражения в палате депутатов и многократно выходило в отставку; но каждый раз король поручал образование нового кабинета тому же Депретису, который оставался у власти до самой своей смерти. Депретис правил страной при помощи особого приема, который в Италии называется трансформизмом: он брал своих министров как с правой, так и с левой стороны парламента. Когда в 1883 г., по инициативе пяти лиц, образовалась новая партия - т. н. пентархия, он победил эту партию тем, что предложил портфели двум наиболее выдающимся ее членам - Занарделли и Криспи*(885).
Если, таким образом, влияние главы государства на состав правительства является - по крайней мере в некоторых случаях - весьма значительным, то еще более значительно его влияние на содержание и характер самой деятельности государственной власти. Влияние это одинаково сказывается и в области управления - в особенности военного и международного, и в области законодательства*(886).
Ни одна мера, правительственная или законодательная, не может быть осуществлена помимо или против его воли*(887). В частности, ни один законопроект не может быть внесен кабинетом в парламент без предварительного согласия короны.
Парламентарный режим неизбежно приводит к упразднению законодательного veto главы государства. Неутверждение законопроекта, одобренного парламентским большинством и, следовательно, поддерживаемого кабинетом, невозможно потому, что такое неутверждение неизбежно повлекло бы за собой выход кабинета в отставку, при невозможности заменить его другим. Необходимость предварительного согласия короля на внесение в парламент законопроекта является, однако, до некоторой степени эквивалентом законодательному veto. По общему правилу, при парламентарном режиме право законодательной инициативы сосредоточивается в руках кабинета, ибо только законопроект, исходящий от кабинета, может рассчитывать на поддержку парламентского большинства*(888). Кабинет, до внесения законопроекта в парламент, обязан сообщить о нем, как о всякой важной государственной мере, главе государства; последний имеет поэтому возможность до внесения законопроекта в парламент заявить о своем отрицательном отношении к нему. За исключением случаев особо важных, такого заявления достаточно для того, чтобы кабинет отказался от своего проекта. Подобное, так сказать, замаскированное пользование правом veto встречается в Англии не только при Георгах, но и при Виктории. В 1844, 1866 и 1868 гг. королева отказала трем законопроектам, еще до их принятия парламентом, в своем утверждении, и эти проекты вслед за тем были сняты кабинетом с очереди*(889).
И наконец, право роспуска палат - т.е. право апелляции к народу является важнейшей прерогативой парламентарного монарха,- "королевским правом par excellence", по выражению Прево Парадоля. Глава государства, расходящийся коренным образом с политическим направлением кабинета, имеет право во всякое время потребовать роспуска парламента, в надежде на то, что новые выборы дадут большинство оппозиционной партии. Министерство, стоящее у власти, может, конечно, отказаться контрасигнировать акт о роспуске парламента; в таком случае глава государства имеет право заменить его другим,- если, конечно, найдутся государственные деятели, готовые принять на себя ответственность за роспуск перед будущим парламентом*(890). Само собой разумеется, что если, после новых выборов, отношение между партиями в парламенте останется прежним, глава государства окажется вынужденным призвать к власти прежнее министерство. Сущность парламентаризма заключается не в том, что парламенту подчиняется корона, а в том, что перед волей народа, выражаемой избирателями, склоняется всякая власть, существующая в государстве*(891).
5. Всесторонняя зависимость кабинета от парламента считается существенной особенностью парламентарного строя. Отсюда - чрезвычайная неустойчивость парламентарных министерств, как основной недостаток парламентаризма. Во Франции, например, с 1871 по 1894 год сменилось у власти 31 министерство*(892). Для того чтобы обеспечить планомерность и преемственность управления, необходимо, по мнению многочисленных критиков парламентаризма, возвращение к дуалистической форме правления, освобождение правительства из "парламентского плена*(893).
Ближайшее изучение политической действительности не подтверждает, однако, господствующих представлений о бессилии и неустойчивости парламентарных министерств. В тех случаях, когда парламентаризм функционирует правильно, министерство, однородное по своему составу, находит в господствующей в парламенте партии или в коалиции немногочисленных и устойчивых партий могущественную поддержку. Опираясь на парламент, оно чувствует себя гораздо более независимым и сильным, чем дуалистическое министерство, зависимое от изменчивых и капризных колебаний единоличной воли. Новейшие исследователи английского парламентаризма - напр., Сидней Лоу - справедливо указывают, что не может быть и речи о чрезмерной зависимости от парламента английских кабинетов. Напротив, опасность парламентаризма заключается, по их мнению, в том, что парламентарное министерство постепенно эмансипируется от влияния парламента, приобретает преобладающее значение за его счет. Так, в Англии, например, законодательная власть de facto сосредоточена почти всецело в руках кабинета. Кабинетом осуществляется законодательная инициатива от имени парламента; законопроекты, исходящие из среды парламентской оппозиции, очевидно, не могут рассчитывать на реальный успех. По общему правилу, законопроекты, вносимые кабинетом, никаким изменениям в нижней палате не подвергаются. Парламент отказывается даже от права поправок, так как господствующее в нем большинство не имеет возможности относиться критически к мероприятиям, предлагаемым его вождями. Министерские кризисы почти никогда не вызываются враждебным правительству вотумом парламента. И это объясняется тем, что парламентское большинство, вотируя против правительства, вотирует против себя: оно отказывается в пользу оппозиции от власти. Теоретически парламентское большинство, угрожая кабинету недоверием, принуждает его к покорности; de facto, кабинет, угрожая большинству отставкой, подчиняет его своей воле*(894). И точно так же в Бельгии, со времени конституирования больших политических партий и вплоть до 1894 г., не было ни одного кабинета, который пал бы вследствие враждебного вотума палаты. По словам Дюприе, министерство Bernaert'a (1894) было единственным министерством, ушедшим в отставку, потерпев поражение в парламенте*(895). Даже во Франции, с 90-х гг. минувшего века, продолжительность существования кабинетов значительно повышается,- между прочим потому, что французские партии становятся более дисциплинированными, сливаются в большие и более прочные группы*(896). Тем самым французская история сворачивает на тот путь, которым шли англосаксонские государства.
По общему правилу, в парламентарных государствах министерство падает в зависимости от исхода выборов, общих или частичных, в палату представителей*(897). Оно зависит, таким образом, не столько от парламента, сколько от общественного мнения страны. Эволюция власти, определяемая эволюцией общественного мнения, является поэтому вполне закономерной и последовательной. Неустойчивость парламентарных министерств - патологическое явление; оно свидетельствует о длительном и тяжелом кризисе, переживаемом парламентаризмом. В Италии, например, правительство является нередко бессильным потому, что в парламенте оно имеет перед собой разнородную и беспорядочную толпу и никогда не знает, кто выскажется за и кто против проектируемой им меры. Оно бессильно потому, что кабинетские кризисы - неожиданные и случайные - следуют один за другим, делая невозможным нормальное течение государственной жизни*(898). Здоровый парламентаризм - наиболее устойчивая форма правления из всех возможных в настоящее время.
6. Министерство, ответственное перед парламентом, казалось бы, должно быть ответственно одинаковым образом перед его верхней и нижней палатой. Однако такая ответственность невозможна в тех случаях, когда отношение к правительству палат, верхней и нижней, является, по существу, различным. В Англии, например, подавляющее большинство лордов всегда принадлежит к консервативной партии. Пребывание у власти либерального министерства оказалось бы немыслимым, если бы вотум недоверия лордов имел своим последствием его отставку. Поэтому в Англии, уже со средины XIX века, считается бесспорным, что кабинет от вотумов палаты лордов не зависит.
В 1907 г. Бальфур, вождь унионистской оппозиции, формулирует следующим образом отношение между палатами по вопросу об ответственности министров: "Те большие права, которыми обладает палата общин, не принадлежат другой палате, и она не притязает на них. Самое важное решение, которое принимается страной на общих выборах, есть решение о том, кто будет руководить политикой государства. Палата лордов не думает покушаться на это решение и не может на него покушаться. Теперешнее правительство и теперешняя палата общин отнеслись бы с насмешкой к резолюции палаты лордов, осуждающей министерство или отдельных его членов. Они ни на минуту не подумали бы, что такой вотум должен повлечь за собой отставку правительства или роспуск парламента, или вообще означает что-либо большее, чем простое выражение неодобрительного мнения лордов о министерстве, которое пользуется доверием палаты общин"*(899).
Во Франции, ссылаясь на ст. 6 Закона 1875 г. об ответственности министров перед палатами, сенат в течение долгого времени настаивал на полном равноправии палат в вопросе о контроле над правительством. С своей стороны, правительство, опираясь на нижнюю палату, всегда утверждало, что "власть создавать и разрушать министерства" принадлежит одной лишь палате, непосредственно избираемой всеобщим голосованием. В настоящее время вопрос этот является решенным: во Франции, как и в Англии, министры политически ответственны перед одной только нижней палатой*(900). С таким же порядком мы встречаемся и в других парламентарных государствах.
Отсюда - преобладание нижней палаты над верхней, как одно из существенных свойств парламентарного строя. Принцип равноправия палат является фикцией в парламентарном государстве: решающее влияние на законодательную и правительственную деятельность оказывает нижняя палата.
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 404; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!