III. Компетенция верхних палат
Начало равноправия палат
Под двухпалатной системой понимается такая организация законодательной власти, при которой окончательное установление законодательного текста совершается путем соглашения между двумя самостоятельными коллегиальными учреждениями - первой и второй, или верхней и нижней палатой.
Равноправность обеих палат и необходимость соглашения между ними для издания всех, без исключения законов - таковы существенные моменты в понятии двухпалатной системы*(779).
В современных конституционных государствах обе палаты, кроме законодательной, осуществляют ряд других судебных и административных функций. Права палат по осуществлению этих функций могут быть и, действительно, бывают неодинаковыми.
Так, например, поскольку парламент является органом судебной власти, право предания суду принадлежит нижней палате, право суда - верхней. В Англии всякое лицо по обвинению во всяком преступлении может быть нижней палатой предано суду верхней (impeachment); по общему правилу, такая процедура на практике применялась к советникам короны. По обвинению в государственных или тяжких уголовных преступлениях (high treason and felony) пэры Англии имеют право судиться палатой лордов (judicium parium); они предаются суду вердиктом суда присяжных. В некоторых - совершенно исключительных - случаях палата лордов является высшим апелляционным судом по делам уголовной и гражданской юстиции*(780). На континенте Европы институт impeachment'a утрачивает свойственный ему в Англии универсальный характер; он становится специальной судебной процедурой, осуществляющей начало уголовной ответственности министров*(781). Во Франции и в Италии, по декрету главы государства, сенат обращается в верховный уголовный суд для рассмотрения дел о государственной измене и покушении на безопасность государства*(782).
|
|
|
В парламентарных государствах не только направление деятельности правительственной власти, но и сам состав правительства определяются, по общему правилу, нижней палатой. А так как законодательная и правительственная функции находятся в тесной и неразрывной связи, то и в области законодательства нижней палате принадлежит преобладающее значение. Однако формальное равноправие палат в законодательной деятельности отнюдь не отрицается парламентарным режимом: законы издаются не иначе как по соглашению между палатами*(783).
В некоторых государствах на сенат возлагаются функции, имеющие не законодательный, а правительственный характер. Так, например, в Североамериканских Соединенных Штатах сенат санкционирует наиболее важные акты, исходящие от главы исполнительной власти,- заключенные им международные трактаты, а также назначения на высшие должности федерации*(784). Во Франции роспуск палаты депутатов президентом республики обусловлен согласием сената.
|
|
|
Наконец, определяя порядок своей деятельности, сенат и палата депутатов являются вполне автономными учреждениями, независимыми друг от друга: они избирают свое бюро и издают наказы, регулирующие порядок их внутреннего делопроизводства. В России кредиты на содержание Госуд. Совета и Госуд. Думы с их канцеляриями и состоящими при них установлениями включаются в роспись в суммах, определенных Советом и Думой, по принадлежности*(785).
Несмотря на указанные черты различия, основным началом, определяющим правовую природу двухпалатной системы, является совместное участие палат на равном праве в законодательной власти. Согласно этому началу, право законодательной инициативы принадлежит каждой из законодательных палат; законопроекты, возникающие по инициативе правительства, могут быть первоначально вносимы в любую из них; право внесения поправок в обсуждаемые проекты принадлежит одинаковым образом верхней и нижней палате; их соглашением устанавливается окончательный текст закона*(786).
|
|
|
Роль верхней палаты в области финансового законодательства
В большинстве современных конституций мы встречаемся с одним исключением из общепризнанного начала законодательного равноправия палат. Исключение это касается финансовых законов, государственной росписи доходов и расходов, а также законов, устанавливающих новые налоги. Вслед за common law Англии, современные конституции признают за палатой депутатов в отношении к финансовым законам т. н. право приоритета: проекты налоговых законов и государственной росписи должны быть первоначально вносимы в палату депутатов; отсюда они поступают в верхнюю палату*(787).
Само по себе право приоритета, принадлежащее нижней палате, нисколько не умаляет законодательных полномочий, принадлежащих верхней: в отношении к финансовым проектам, поступающим из нижней палаты, она сохраняет и право законодательных поправок, и право законодательного veto.
В Англии уже в 1671 г., вследствие конфликта между палатами, нижняя палата устанавливает следующее начало: никакие поправки в финансовые билли не могут быть вносимы палатой лордов; она должна либо одобрить, либо отвергнуть их целиком. В эпоху Блекстона начало это становится общепризнанным. Во время знаменитого в истории Англии бюджетного конфликта 1909 г. спор между верхней и нижней палатой идет не о праве внесения поправок, a о праве отклонения верхней палатой финансовых биллей, одобренных нижней. В ноябре 1909 г. палата лордов отказывается пропустить бюджет; возникший таким образом конституционный конфликт разрешается veto-bill'ем 1911 г.*(788).
|
|
|
Само собой разумеется, что непризнание за верхней палатой права внесения поправок в финансовые билли влечет за собой чрезвычайное умаление ее власти в области финансового законодательства: отклонение бюджета является если не революционной, то, во всяком случае, настолько радикальной мерой, что ее применение возможно в совершенно исключительных и редких случаях.
Пример Англии почти не встречает подражания в европейских конституциях; и только в некоторых германских конституциях - Баденской, Вюртембергской и Прусской - мы неожиданно встречаемся с нормой, вполне соответствующей английскому началу: предоставляя в вопросах финансового законодательства право приоритета нижним палатам, конституции эти отказывают верхним в праве поправок*(789). По общему правилу, современные конституции дальше предоставления нижним палатам в рассматриваемой области права приоритета не идут.
И тем не менее в громадном большинстве современных государств полномочия верхних палат в отношении к финансовому законодательству весьма ограничены; во всяком случае о равноправии палат в этой области не может быть речи. Парламентская практика из права приоритета, принадлежащего нижним палатам, выводит существенные ограничения права поправок, принадлежащего верхним: радикальная поправка к законопроекту, поступившему из нижней палаты в верхнюю, всегда может быть рассматриваема как новый законопроект, возникший по инициативе верхней палаты; между тем последней в вопросах финансового законодательства право инициативы не принадлежит*(790).
De facto наиболее ограничены права верхних палат в отношении к бюджету. Бюджет, по своей природе является срочным законом. Он должен быть издан к определенному моменту; он действует в течение года. По общему правилу, обсуждение бюджета в палате депутатов весьма продолжительно; в сенат он поступает в последний момент, накануне наступления сметного года. При таких условиях прохождение бюджета через сенат является в большинстве случаев простой формальностью: у сената нет времени не только его исправить, но даже его обсудить*(791).
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 805; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!