Междупалатные конфликты и средства их разрешения
При строгом и последовательном осуществлении начала равноправности законодательных палат, конфликты, возникающие между ними, по существу, неразрешимы. А между тем в законодательной практике нередко встречаются неотложные вопросы - вопросы, которые так или иначе должны быть разрешены. Как быть, например, в том случае, если обе палаты одинаково признают безусловную необходимость издания того или другого закона и в то же время на определенном его содержании согласиться не могут? Бюджет должен быть издан; как быть, если одобренный нижней палатой, он отвергается верхней?
Не подлежит никакому сомнению, что все применяемые на практике способы разрешения междупалатных конфликтов всегда и необходимо колеблют начало равноправности палат, усиливают значение одной палаты в ущерб другой. На практике применяются способы двоякого рода: политические и правовые.
К политическим способам мы относим, с одной стороны, досрочный роспуск главой государства палаты народных представителей, а с другой - массовое назначение членов, входящих в состав невыборной верхней палаты. Первый способ увеличивает значение верхней, второй - значение нижней палаты.
Не может быть речи о равноправности палат как в том случае, когда верхняя палата, отвергнув предложение нижней, добивается ее роспуска, так и в том, когда нижняя палата, отвергнув предложения верхней, добивается массового назначения пэров, готовых уступить ее требованиям.
|
|
|
По существу, досрочный роспуск только в самых исключительных случаях дает положительные результаты: по общему правилу, в междупалатных конфликтах сочувствие общественного мнения на стороне нижней палаты; поэтому новые выборы не меняют ее состава.
Что касается массового назначения пэров - пожизненных и тем более наследственных, то, конечно, такой способ разрешения конфликтов наносит существованию верхней палаты непоправимый удар. В Англии последний случай его применения имел место в 1711 году, когда королевой Анной назначено было 12 новых пэров для того, чтобы сломить упорство верхней палаты, противившейся заключению Утрехтского мира. Однако, только благодаря угрозе массового назначения пэров, в 1832 г. палата лордов вынуждена была согласиться на избирательную реформу, в 1911 г.- на знаменитый veto-bill. В то время, как в 1832 г., для того чтобы в верхней палате составилось в пользу избирательной реформы большинство, необходимо было назначить от 40-80 пэров, в 1911 г. для того, чтобы составилось большинство в пользу veto-bill'я, предположено было назначить от 300-400 пэров. По справедливому заявлению Бальфура, палата лордов была бы подобной мерой "целиком и решительно уничтожена как институт"*(792).
|
|
|
Как уже указано выше, массовое назначение новых сенаторов неоднократно применялось в Италии; отчасти поэтому политическое значение итальянского сената совершенно ничтожно.
Из правовых способов разрешения междупалатных конфликтов только один вполне совместим с началом равноправности законодательных палат.
Мы имеем в виду институт т. н. согласительных комиссий. Институт этот известен законодательству немногих государств: России, Саксонии, Дании, Испании и Португалии; на практике, однако, он применяется почти повсеместно*(793). В случае возникновения между палатами конфликта, спорный вопрос передается на рассмотрение комиссии, состоящей из равного числа членов от каждой палаты; решение комиссии ставится на голосование в каждой палате в отдельности. Само собой разумеется, что рассматриваемый способ далеко не всегда гарантирует действительное разрешение конфликта.
Гораздо действительнее другое средство - соединенное заседание законодательных палат. Для решения междупалатных конфликтов это средство применяется, однако, лишь в двух государствах - в Австралийской федерации и Норвегии*(794). В Австралии, по Конституции 1900 г., федеральный парламент состоит из двух палат. В случае конфликта между ними, они должны быть распущены с назначением новых выборов. Если при новом составе парламента палаты опять-таки не придут к соглашению по спорному вопросу, они образуют совместное заседание, в котором вопрос этот решается большинством двух третей голосов*(795).
|
|
|
Порядок издания законов в Норвегии существенно отличен от обычного при двухпалатной системе порядка. Каждый законопроект вносится первоначально в одельстинг либо одним из его членов, либо от имени правительства одним из министров. Принятый одельстингом законопроект направляется в лагтинг, который его либо принимает, либо отвергает, и, в последнем случае, возвращает в одельстинг со своими замечаниями. Последний рассматривает эти замечания и либо отказывается от законопроекта, либо посылает его вновь в лагтинг, с изменениями или без них. После того как законопроект, дважды направленный одельстингом в лагтинг, возвращается не принятый во второй раз в одельстинг, обе секции стортинга соединяются в общее собрание и решают вопрос большинством двух третей голосов. Между каждым из обсуждений законопроекта, предшествующих общему собранию, должно протечь не менее трех дней*(796).
|
|
|
Не подлежит сомнению, что применяемый в Австралии и Норвегии порядок разрешения конфликтов между палатами противоречит принципу безусловной и строгой их равноправности. При совместном решении вопросов нижняя палата уже в силу большего числа своих членов получает перевес над верхней; в некоторых, впрочем, случаях, при партийной раздробленности нижней палаты и однородном партийном составе верхней, перевес может оказаться на стороне последней.
В некоторых конституциях мы встречаемся с весьма оригинальными способами разрешения междупалатных конфликтов.
Так, напр., в Саксонии в случае неустранимого разногласия между законодательными палатами по поводу законопроекта, предложенного правительством, последний считается отклоненным только в том случае, если в одной из палат выскажется против него не менее двух третей голосов*(797).
Весьма сложный порядок разрешения конфликтов между верхней и нижней палатой, сенатом и буржуазией, установлен конституцией Гамбурга*(798). Мы не останавливаемся на изложении относящихся к рассматриваемому вопросу постановлений этой конституции, так как, при всей своей оригинальности, общего значения и интереса они не представляют.
В Квинсленде, одной из австралийских колоний, Законом 1908 г. вводится референдум, как средство разрешения междупалатных конфликтов*(799). В Бельгии в 1891 г. клерикальное министерство Beernaert'a предлагает конституционную поправку, предоставляющую короне право обращения к народному голосованию,- т.е. инициативу референдума для разрешения конфликтов, возникающих между палатами*(800). С той же целью - и так же безрезультатно - референдум предлагается в Англии в 1908 г. палатой лордов*(801).
Наиболее опасны междупалатные конфликты в тех случаях, когда законодательный вопрос, по самому существу своему, является неотложным и срочным. Некоторые конституции предусматривают способ установления бюджета, или издания финансового закона, или определения ежегодного контингента набора, несмотря на отсутствие соглашения между палатами.
Так, в Швеции и Бадене, если по поводу финансового закона не может состояться соглашение между палатами, то складываются голоса, поданные в каждой из палат в пользу решения, предложенного нижней палатой; решение это считается принятым, если в его пользу выскажется большинство голосов, поданных в обеих палатах*(802).
В Австрии, если относительно размера некоторых статей бюджета или, в законе о наборе, относительно размера призываемого контингента новобранцев не может установиться согласие между обеими палатами, несмотря на неоднократные совещания, то считается принятым низший из предложенных размеров*(803). В России, если между Думой и Советом возникает разномыслие относительно размеров включенных в проект государственной росписи кредитов и это разномыслие не может быть устранено согласительной комиссией, соответственный кредит вносится в роспись в цифре назначения последней, установленным порядком утвержденной росписи. Если, однако, оба установления согласны увеличить или уменьшить это назначение и разномыслие сводится лишь к цифре его увеличения или уменьшения, то принимается цифра, ближайшая к назначению последней росписи*(804). Точно так же, если по заблаговременном внесении в Государственную Думу предположений о числе людей, потребном для пополнения армии и флота, закон по сему предмету не будет в установленном порядке издан к 1 мая, то указом Государя Императора призывается на военную службу необходимое число людей, не свыше, однако, назначенного в предшествующем году*(805). В случае неутверждения бюджета к началу сметного года почти во всех государствах применяется институт т.н. "предварительных двенадцатых долей": в законодательном порядке отпускается в распоряжение правительства на каждый месяц безбюджетного управления по одной двенадцатой доли приблизительно вычисленного бюджета*(806). И только в России установлен порядок, умаляющий существенным образом бюджетные полномочия парламента. Если государственная роспись не будет утверждена к началу сметного периода, то остается в силе последняя, установленным порядком утвержденная роспись, с теми лишь изменениями, какие обусловливаются исполнением последовавших после ее утверждения узаконений. Впредь до обнародования новой росписи, по постановлениям совета министров, в распоряжение министров и главных управлений открываются постепенно кредиты в размерах действительной потребности, не превышающие, однако, в месяц, во всей их совокупности, одной двенадцатой части общего по росписи итога расходов*(807).
Английский veto-bill
Вопрос о междупалатных конфликтах наиболее редикально решается новейшим законодательством Англии: veto-bill 1911 года упраздняет основное начало двухпалатной системы - начало равноправности палат в области их законодательной деятельности*(808).
В зависимости, с одной стороны, от состава палаты лордов, почти исключительно наследственного, а с другой - от "двухпартийной" организации английского парламентаризма, отношение английских палат друг к другу носит весьма своеобразный характер. В палате общин периодически, в зависимости от исхода выборов, сменяется либеральное и консервативное большинство; в палате лордов большинство всегда и необходимо остается консервативным. Никакие назначения новых пэров, исходящие от либеральных кабинетов, не могут изменить консервативного состава верхней палаты: либерал, назначенный пэром, становится консерватором. В 1831 году было 128 либеральных пэров; с 1831 г. по 1910 г. либеральными кабинетами было создано 215 новых пэров; а между тем в 1911 г. за либеральное правительство голосуют 46 пэров, против - 253.
При таких условиях отношение между палатами в Англии периодически меняется: когда у власти консервативная партия, палата лордов de facto себя упраздняет; когда у власти либеральная партия, конфликт между палатами становится хроническим.
Никакие компромиссы между либеральной нижней и консервативной верхней палатой, по существу, невозможны. Английская конституция не располагает никакими ресурсами для устранения конфликтов, возникающих между ними. Массовое назначение пэров стоит в очевидном противоречии с наследственным характером верхней палаты; во всяком случае, оно является сильно действующим средством, убивающим при частом повторении больной организм. Роспуск нижней палаты, как средство разрешения возникающих между палатами конфликтов, несовместим с резко-партийной организацией английского парламента: либералы не могут предоставить консерваторам верхней палаты права свергать либеральный кабинет ежегодно, тогда как они сами имеют возможность это сделать только раз в шесть лет на общих выборах. Соединенные заседания палат неприменимы к условиям английской политической жизни: при одинаковом численном составе палат консерваторы верхней и нижней палаты имели бы в соединенном заседании необходимый перевес над либералами нижней. В 1910 г. консерваторы верхней палаты, по отклонении vetto-bill'я, предлагают, как средство разрешения конфликтов между палатами, народный референдум. Предложение верхней палаты отвергается либеральным правительством - не только потому, что референдум, по существу, несовместим с парламентарной системой правления, но и потому, что в условиях английской действительности референдум явился бы партийным орудием в руках верхней палаты: консервативная нижняя палата оставалась бы, по прежнему, всемогущей; либеральной на каждом шагу угрожал бы референдум*(809).
Вопрос об органическом изменении исторически сложившихся отношений между английскими палатами на законодательную очередь ставится в 1907 г., после того как палата лордов отвергает ряд законопроектов, одобренных нижней палатой: о выкупе питейных концессий, о школьной реформе, о плюральном голосовании*(810). Уже тронная речь от 12 февраля обращает внимание парламента на необходимость разрешения "серьезных вопросов, возникших вследствие несчастного разногласия между двумя палатами,- вопросов, нарушающих действие парламентарной системы". 24 июня 1907 г. палата принимает резолюцию, предложенную Кемпбель-Баннерманом: "Для того чтобы воля народа, как она выражена его представителями, была осуществлена, необходимо, чтобы право другой палаты отклонять или изменять предложения, исходящие от нашей палаты, было таким образом изменено, чтобы окончательное решение нижней палаты могло получить силу закона в пределах одной и той же легислатуры".
Вето-билль 1911 г. является исполнением программы, начертанной еще в 1907 г. Баннерманом.
Непосредственным поводом к этому биллю служит отклонение верхней палатой бюджета 1909 г.; реформа осуществляется посредством угрозы массового назначения новых пэров. Пред этой угрозой склоняется палата лордов; после долгой и упорной борьбы она вынуждена вотировать билль, являющийся, по существу, ее смертным приговором.
Сущность Закона 1911 г. заключается в следующем.
Билль, который, по удостоверению спикера нижней палаты, имеет финансовый характер, не может быть ни изменен, ни отклонен палатой лордов.
Всякий билль, в течение трех парламентских сессий в пределах одной легислатуры, трижды принятый палатой общин и трижды отклоненной верхней палатой, становится, после утверждения его королем, законом, если между первым принятием билля в нижней палате и его утверждением королевской властью пройдет не менее 2 лет.
Срок легислатуры уменьшается с семи до пяти лет.
В настоящее время трудно говорить в применении к Англии о двухпалатной системе. Конечно, верхняя палата существует; она может - до некоторой степени - и впредь служить сдерживающим началом, законодательным тормозом в отношении к нижней палате. И тем не менее, в Англии, после билля 1911 г., законодательная власть принадлежит одной палате: всякая воля палаты общин, санкционированная королем, становится законом; для того чтобы претворить свою волю в закон, палата общин должна только быть настойчивой и твердой; она должна не считаться с палатой лордов.
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 555; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!