Юридическая природа министерской власти в абсолютных монархиях
Происхождением министерской системы определяется в эпоху абсолютных монархий ее юридическая природа. Министерская власть - посредствующее звено между верховным и подчиненным управлением,- тот канал, через который изливается самодержавная воля монарха. Совокупность министров образует кабинет или комитет министров. О солидарности министров в абсолютной монархии не может быть и речи: объединяющим началом управления является самодержавная власть монарха. Как орган верховного управления, комитет решающей власти не имеет. Он является советом при особе монарха.
Дифференциация законодательной и правительственной власти абсолютным монархиям неизвестна. Верховное управление - сфера непосредственной - как нормативной, так и распорядительной - деятельности монарха. Поэтому, в применении к абсолютным монархиям, характеристика министерской системы, как организациb правительственной власти, не соответствует действительности.
По существу, министерство имеет в абсолютной монархии двойственный характер. С одной стороны, оно является высшим, направляющим и решающим, органом подчиненного управления; с другой - совещательным и содействующим органом управления верховного. Деятельность монарха - законодательная (т.е. нормативная) и правительственная - осуществляется им через посредство министров. Министры - не только начальники отдельных отраслей администрации, но и доверенные советники монарха, находящиеся с ним в непосредственных и личных отношениях, не стесняемых внешними формами. По вопросам текущей государственной жизни они получают от монарха руководящие указания,- нередко такого рода, что они вовсе и не могут быть облечены в форму прямых предписаний; как начальники отдельных отраслей администрации, они направляют, сообразно полученным указаниям, деятельность административных учреждений*(831). Наряду с правительственной министры осуществляют законодательную или, точнее, законосовещательную функцию. В дореформенной России Комитет Министров успешно конкурирует с Государственным Советом.
|
|
|
Как орган верховного управления, министр несет ответственность - политическую и уголовную - единственно перед монархом. От дискреционного усмотрения монарха зависит как увольнение министра, так и предание его суду. На практике и в абсолютных монархиях уголовная ответственность министров вытесняется их ответственностью политической: вместо предания суду практикуется увольнение министра от должности.
В абсолютных монархиях министерская власть непосредственно связана с властью монарха. Министерство является органом монарха - органом его зрения, слуха и речи. Между властью монарха и министра невозможно провести разграничительной черты; отвлеченное начало абсолютизма реализуется министерской системой.
|
|
|
II. Министерская власть в конституционном государстве
Двойственная природа министерской власти
Для того чтобы выяснить юридическую природу конституционного министерства, необходимо остановиться особо на рассмотрении вопроса об отношении министерства к короне, с одной стороны, и к парламенту - с другой.
I. Конституционная доктрина заимствует из эпохи абсолютных монархий представление о министерстве как об учреждении, непосредственно связанном с монархом, как об органе, выражающем его волю.
А так как, с точки зрения классической теории разделения властей, теории Монтескье,- монарх в конституционном государстве является органом правительственной власти, то и министерская система рассматривается этой теорией как своеобразная организация правительственной власти, принадлежащей монарху. На этом основании конституция Североамериканских Соединенных Штатов (1787), построенная на начале разделения властей, устраняет министров от какого бы то ни было участия в осуществлении законодательной власти. Французская Конституция 1791 г. воспрещает назначение министров из числа членов национального собрания. Цель этого запрета - в устранении всякого влияния со стороны законодательного собрания на образования министерств: являясь исполнительными органами короля, министры не должны пользоваться тем доверием народа, которое исключительно принадлежит его представителям*(832).
|
|
|
Как известно, конструкция власти конституционного монарха, как власти исключительно правительственной, отвергается современной доктриной. Конституционный монарх является не только органом правительственной власти, но также интегральной составной частью законодательного органа.
Разумеется, обособление законодательной и правительственной власти считается и в настоящее время основой конституционного строя; но вместо традиционного противопоставления короля парламенту, современная доктрина противопоставляет "короля в кабинете", как орган правительственной власти, "королю в парламенте", как законодательному органу. И эта теория признает министерскую систему организацией правительственной власти. Министерство отрывается от парламента и сливается с королем. Кабинет и парламент - самостоятельные и обособленные друг от друга организации различных по своей природе властей: кабинет - правительственной, парламент - законодательной власти.
|
|
|
Ближайшее знакомство с действительной природой конституционного строя неопровержимо доказывает безусловную несостоятельность господствующей конструкции министерской власти. Противопоставление "короля в кабинете" "королю в парламенте" уже потому неправильно, что не король, как таковой, а именно "король в кабинете" является интегральной составной частью "короля в парламенте". Министры принимают такое же конституционно-необходимое участие в законодательной деятельности монарха, как в его деятельности правительственной. Санкция одобренного палатами законопроекта или отказ в ней, созыв или роспуск палат точно так же нуждаются в министерской скрепе, как и всякий вообще акт верховного управления. Свое право законодательной инициативы монарх осуществляет через посредство министров. В лице министров монарх принимает участие в обсуждении законопроектов, и всякое мнение министра, заявленное в одной из палат, должно быть рассматриваемо не как частное его мнение, а как мнение, формулирующее пожелания и взгляды главы государства. Если министру, по всем без исключения конституциям, принадлежит право во всякое время и по всяким вопросам быть выслушанным палатой, то это объясняется именно тем, что "король в кабинете" является необходимым элементом того сложного и коллективного органа законодательной власти, который именуется "королем в парламенте".
В своем отношении к монарху - не только абсолютному, но и конституционному,- министерство является органом, реализующим ею власть: свои законодательные и правительственные полномочия монарх осуществляет при содействии и через посредство своих министров.
Если под верховным управлением понимать совокупность законодательных и правительственных полномочий, принадлежащих монарху, то министерство, являясь решающим органом подчиненного управления, в своем отношении к монарху должно быть признано совещательным органом управления верховного.
II. Господствующее воззрение на природу министерской власти переносит в условия конституционного строя юридическую конструкцию, сложившуюся на почве абсолютных монархий. Как уже указано выше, в абсолютных монархиях министр является посредствующим звеном между верховной властью и подчиненным управлением. А так как верховная власть находится исключительно и всецело в руках монарха, то министры, непосредственно связанные с монархом, являются органами его единой - как правительственной, так и законодательной,- власти. Не считаясь с своеобразными особенностями конституционного строя, современная доктрина по-прежнему, прикрепляет министров к монарху: министры осуществляют власть, принадлежащую монарху.
Между тем в конституционной монархии верховная власть монарху не принадлежит. Органом верховной власти является "король в парламенте" - сложный ("триединый") орган, состоящий из короля и законодательных палат. Как посредствующее звено между верховной властью и подчиненным управлением, министерство стоит в конституционно-необходимом отношении не только к королю, но и к парламенту,- является органом не только "короля в кабинете", но и "короля в парламенте".
В этом своем значении министерство в отношении к парламенту осуществляет такую же функцию, какую в абсолютной монархии оно осуществляет в отношении к монарху: оно является связующим звеном между верховной властью и подчиненным управлением. По вопросам текущей государственной жизни оно получает не только от монарха, но и от парламента руководящие указания,- нередко такого рода, что они вовсе и не могут быть облечены в форму прямых предписаний; как начальники отдельных отраслей администрации, министры направляют, сообразно полученным указаниям, деятельность административных учреждений.
Основное начало конституционного строя - начало господства или супрематии закона. Конституционное министерство в своем отношении к верховной власти - и следовательно, к парламенту - является прежде всего самостоятельным учреждением, обеспечивающим закономерный характер управления государством.
Наряду с закономерностью, конституционное министерство, как орган "короля в парламенте", обеспечивает целесообразность управления. Воззрение на правительственную власть как на исполнительницу законов давно уже опровергнуто опытом политической жизни. Правительственная деятельность отнюдь не исчерпывается исполнением закона. Закон не всегда предопределяет ее содержание, не всегда ей ставит ближайшие цели. Оставаясь в пределах закона,- т.е. действуя вполне правомерно, правительство может, однако, решительным образом разойтись с законодателем. Конституционный закон предоставляет, например, правительственной власти право объявления войны и заключения мира; причем само основание к тому или другому не указано и, конечно, не может быть указано законом. При таких условиях народное представительство может желать мира, а правительство вполне легально может объявить войну. Единство государственной власти необходимо требует подчинения правительственной "политики" "политике" законодательной власти,- не только закономерности, но и целесообразности правительственных актов, соответствия их тем целям, какие правительственной деятельности поставлены верховной, т.е. законодательной властью*(833).
Конституционное министерство в своем отношении к законодателю - самостоятельное учреждение, специальная функция которого заключается в обеспечении и охране подзаконности и целесообразности как верховного, так и подчиненного управления. Осуществляя эту функцию, министерство является учреждением, полномочия которого, подобно полномочиям короля и парламента, основаны на конституции, имеют самостоятельный и первоначальный характер*(834). В абсолютной монархии министры - слуги монарха, обязанные ему беспрекословным повиновением; они проводят в жизнь его личные взгляды, служат орудием его личной политики; они не уходят в отставку, их увольняют от службы. В монархии конституционной министры - стражи закономерности и целесообразности управления; ни одна область правительственной деятельности не укрыта от их взоров, вся она развивается под их контролем, за каждый акт они ответственны перед законодательной властью*(835).
Для того чтобы юридически осмыслить важнейшие институты конституционного права, характеризующие природу министерской власти, необходимо иметь в виду, что министерство в конституционном государстве является не только органом верховного управления, всецело зависящим от главы государства, но и самостоятельным, ответственным перед парламентом учреждением, обеспечивающим закономерность и целесообразность управления.
Кабинет или совет министров
Министерство, как единое учреждение, неизвестно государственному строю абсолютных монархий; существуют министры, министерства - нет. Теоретически единство правительственной деятельности обеспечивается руководящей ролью неограниченного монарха; de facto, повсеместно наблюдается разъединенность управления, ведомственная рознь, несогласованность и противоречивость правительственных мероприятий*(836).
В истории абсолютных монархий мы встречаемся неоднократно с попытками объединения правительственной власти; но эти попытки не дают положительных результатов*(837). Единственным средством действительного объединения власти является институт т.н. визирата - учреждение должности первого министра, снабженного широкими полномочиями, принудительной властью в отношении к своим коллегам. Как преходящее явление, институт визирата хорошо известен государственному строю абсолютных монархий: при слабых и бездеятельных монархах государственная власть осуществляется de facto приближенным к монарху и пользующимся его доверием лицом. Как постоянное учреждение, визират стоит в непримиримом противоречии с основным началом монархического абсолютизма - с руководящей ролью в делах управления неограниченного монарха.
С переходом к представительной форме правления объединение правительственной власти становится категорически - необходимым. Ответственное перед парламентом министерство должно быть политически - единым. Оно не может на суд общественного мнения выносить своих внутренних несогласий и раздоров. Полемика министров друг с другом перед лицом народного представительства - явление, по существу невозможное*(838). Ничто не колеблет в такой мере престижа правительственной власти, как разрозненность и противоречивость ее мероприятий, раскрываемая публичной критикой с парламентской трибуны.
С другой стороны, ответственность правительства перед парламентом не может быть реальной до тех пор, пока министерство не является солидарным. Не столько деятельность того или иного министра, сколько политический курс министерства является предметом парламентского обсуждения и критики. Парламент требует солидарности министров; он судит не министров, а министерство.
Наиболее последовательно и полно начало единства правительственной власти осуществляется парламентарным строем.
В Англии кабинет является комитетом парламентского большинства. Из среды этого большинства короной назначается первый министр; другие министры призываются короной в состав кабинета по его выбору. Председатель совета министров является главой правительственной власти, ее представителем перед королем, перед парламентом и перед страной.
Двумя институтами реализуется единство правительственной власти ("кабинетское начало") в парламентарном государстве: существованием первого министра и солидарным характером ответственности перед парламентом министерства.
Ни в Англии, ни в другом парламентарном государстве мы не встречаем закона, определяющего правительственные полномочия первого министра, санкционирующего его преобладающую роль в отношении к товарищам по кабинету. Эта роль обусловлена многообразными причинами. В отношении к премьеру, как лидеру господствующей партии, министры являются связанными партийной дисциплиной. Назначаемые премьером, министры находятся в личной зависимости от него; непримиримое расхождение во взглядах с премьером влечет за собой для министра необходимость отказа от власти. Судьба кабинета находится в руках премьера; не только своими интересами - интересами своей партии министры вынуждаются к уступчивости в отношении к премьеру*(839).
С другой стороны, в парламентарном государстве состав кабинета солидарен в том смысле, что кабинет несет коллективную ответственность перед нижней палатой парламента: отдельный акт каждого министра рассматривается как акт всего кабинета; недоверие, вотированное парламентом министру,- как недоверие, вотированное всему кабинету.
Кабинетское начало возникает в Англии; оно возникает и складывается незаметно, путем исторического процесса, завершение которого относится к царствованию королевы Виктории*(840). Из Англии уже в эпоху реставрации кабинетское начало заимствуется Францией*(841); отсюда - другими парламентарными странами. Единство кабинета является основным началом современного парламентаризма.
Но и в дуалистических странах - т.е. в странах, в которых корона, назначая и смещая министров, не обязана или не вынуждена считаться с парламентским большинством,- министерство - по крайней мере формально - является в большей или меньшей степени единым.
Так, в Пруссии, например, современный совет министров организуется еще в доконституционную эпоху королевскими указами 1810 г., 1814 и 1817 гг.*(842). Во главе совета министров стоит министр-президент.
Права и обязанности президента в отношении к его коллегам не определены никаким законом; de facto, его полномочия - в особенности со времени конституционной реформы - являются весьма значительными. По словам Дюприе, власть прусского министра-президента отличается от власти премьера парламентского кабинета только формой и происхождением, но не широтой. Власть одного исходит от парламента; другой получает свою власть от короля. Первый требует от своих коллег исполнения воли парламента; второй - внушенных им же самим приказаний короля. Но они оба являются влиятельными советниками, с которыми почти всегда соглашается господствующая власть,- в одном случае представительное собрание, в другом - монарх. И никто не станет утверждать, что влияние прусского министра-президента на королевскую волю не может сравняться с влиянием английского премьера на парламентское большинство*(843).
В России совет министров учреждается, вслед за манифестом 17 октября, указом 19 октября 1905 г. По словам указа, реформа осуществляется "для вящего объединения министерского устройства, необходимость коего вызывается предстоящими министрам, с образованием Госуд. Думы, новыми обязанностями". Объединяющим министерское устройство началом является должность председателя совета министров, существенным образом отличная от должности дореформенного председателя комитета министров. В то время как последний обладал только теми полномочиями, какие необходимы председателю всякой вообще коллегии, первый рассматривается законом как глава правительства и снабжается поэтому чрезвычайно широкими полномочиями, необходимыми для руководящего влияния на общий ход государственного управления.
Нельзя, разумеется, отрицать, что в дуалистических странах объединение министерского устройства является весьма относительным. Министры, назначаемые и смещаемые по свободному усмотрению главы государства, не связанные друг с другом принадлежностью к одной и той же политической партии или хотя бы общностью политической программы,- остаются в значительной мере независимыми, как в отношении друг к другу, так и в отношении к председателю совета министров. Значение последнего зависит не столько от принадлежащих ему прав, сколько от личных его свойств, от его положения при дворе, от степени того доверия, которым он пользуется у монарха. Во всяком случае, поскольку объединение министерского устройства осуществляется дуалистическим строем, его историческим и логическим основанием является служебное положение, занимаемое министерством в отношении к парламенту.
Министерская скрепа
Необходимая принадлежность конституционного строя - институт так называемой министерской скрепы. По общему правилу, официальные акты монарха, каково бы ни было их содержание, для своей юридической действительности нуждаются в контрасигнатуре их министром. Из этого общего правила допускаются исключения, весьма немногочисленные и редкие. В Германии, например, различаются военные приказы (Armeebefehle), т.е. акты военного командования, и военные распоряжения (Armeverordnungen), т.е. акты военного управления; первые не нуждаются, вторые нуждаются в министерской скрепе*(844). Согласно господствующему в доктрине мнению, не нуждаются в министерской скрепе акты, коими монарх отрекается от престола или президент республики отказывается от должности*(845). Во Франции отказ от президентской должности облекается в форму простого письма президента председателям обеих палат; письмо это не контрасигнируется министром. Отставка, по правильному замечанию Эсмена, является личным актом, посредством которого лицо, облеченное саном президента, отрекается от него и слагает с себя связанные с ним полномочия*(846). С наибольшим числом исключений из общего правила о необходимости министерской скрепы мы встречаемся в действующем праве России. Вопреки получившему Высочайшее утверждение всеподданнейшему докладу ст.-секр. графа Витте, от 17 октября 1905 г., в России объединение верховного управления далеко не вполне осуществлено было конституционной реформой. Наряду с советом министров функционируют многочисленные учреждения старого порядка, совершенно оторванные от министерской системы: опекунский совет, департаменты и особые присутствия Государственного Совета и др. Само собой разумеется, что акты верховного управления, проходящие через эти советы, не могут быть скрепляемы министрами, не принимающими в издании их никакого участия. Тем не менее и в России министерская скрепа является, по общему правилу, для актов верховного управления безусловно необходимой (ст. 24 осн. зак.). Подобно тому как законы нуждаются в одобрении их Государственным Советом и Государственной Думой, правительственные акты монарха нуждаются в министерской скрепе.
Институт министерской скрепы известен был государственному праву абсолютных монархий; он лишен был, однако, того юридического значения, какое присуще ему в конституционном праве. Министерская скрепа в абсолютной монархии является формальностью канцелярского обихода: она служит удостоверением аутентичности подписи монарха, ручательством за достоверность содержания правительственного акта*(847).
До тех пор пока власть государя имеет надзаконный характер, вопроса о закономерности его волеизъявлений не может возникнуть; и если, согласно ст. 215 учр. мин. (изд. 1892 г.), министры являлись ответственными за акты, не только подписанные, но и скрепленные (контрасигнированные) ими, то эта ответственность - ответственность перед монархом - имела разумеется в виду не закономерность самого акта, а добросовестность советов, повлекших за собой его издание. С другой стороны, при старом порядке министерская скрепа никогда не рассматривалась как юридически необходимый элемент правительственного акта: согласно ст. 214 учр. мин. ( изд. 1892 г.) не вменяются министрам в ответственность меры, кои по особенным Высочайшим повелениям без скрепы (контрасигнирования) министра будут доставлены к его исполнению.
Совершенно иное значение присуще рассматриваемому институту в конституционном строе. Если в области законодательства монарх ограничен необходимым соучастием народного представительства, то в области управления он так же ограничен необходимым соучастием своих министров. Волеизъявление монарха, лишенное министерской скрепы, неправомерно. Контрасигнируя акты верховного управления, министры принимают на себя перед законодательной властью ответственность не только за закономерность, но и за целесообразность этих актов. Поэтому они имеют неотъемлемое право отказывать монарху в контрасигнировании его незакономерных или нецелесообразных актов; такой отказ является с их стороны исполнением обязанности, лежащей на них в отношении к законодательной власти*(848). Отсюда - независимость конституционного министерства в отношении к монарху,- независимость, являющаяся необходимым предположением не только политической, но и уголовной ответственности министров.
Ответственность министров
В современной теории конституционного права нет вопроса более спорного и сложного, чем вопрос о теоретическом обосновании общепризнанного института политической и уголовной ответственности министров - их ответственности перед парламентом. Необходимость такой ответственности - по крайней мере ответственности уголовной - вне всякого спора; необходимость эта не может быть, однако, доказана с точки зрения господствующих воззрений на министерскую власть, как на власть исключительно и только правительственную.
По общему правилу, ответственность министров перед парламентом рассматривается как необходимая гарантия подзаконности правительственной власти*(849). Власть монарха, несменяемого и наследственного главы государства, безответственна по существу; поэтому подзаконность правительственной власти не может быть обеспечена иначе, как ответственностью его ближайших советников, министров*(850).
Для того чтобы теоретически обосновать их ответственность,- сначала в английской, а затем в континентальной доктрине - конструируется юридическая фикция, согласно которой "король не может ошибаться, не может желать не правого" (the King can do no wrong). Если от имени короля издается неправомерное распоряжение, то ответственным является контрасигнировавший (т.е. скрепивший) это распоряжение министр, как ближайший советник короля.
Юридическая фикция непогрешимости короля возникает на почве мистически-религиозных представлений о сверхъестественном происхождении и сверхъестественных атрибутах ("абсолютное совершенство" еще у Блекстона) монархической власти*(851). Вряд ли необходимо доказывать, что "религия монархизма", как и всякая политическая религия вообще, отжила свое время. Для того чтобы доказать непогрешимость монарха, современная теория отводит ему пассивную и бездеятельную роль: король царствует, министры управляют*(852). "Непогрешимость" короля и его "безличность" - синонимические понятия современного английского конституционного права. Бэджгот противополагает короля, как "величественный элемент" английской конституции, министрам, как "элементу деятельному"*(853). Король непогрешим потому, что он бездействует.
Не подлежит никакому сомнению, что даже в применении к парламентарному строю такая концепция власти монарха не соответствует действительности. И в Англии монарх принимает активное и деятельное участие в государственной жизни. Степень этого участия не является постоянной величиной; она зависит не только от условий времени и места, не только от политической конъюнктуры, но и от личности монарха, занимающего трон*(854). Во всяком случае, и в парламентарном государстве министры находятся в постоянной зависимости от политических воззрений и волевых импульсов главы государства. Еще более значительна такая зависимость в монархиях дуалистических. Не подлежит никакому сомнению, что не прусские министры, а прусский король управляет Пруссией; а между тем, и прусские министры - по крайней мере по букве конституции - подлежат уголовной ответственности перед парламентом. С точки зрения господствующей доктрины, ответственность министров перед парламентом не может быть обоснована вообще. Если министерская власть - только правительственная власть, если министры - исполнительные органы монарха, они должны быть ответственны перед ним,- и только перед ним. Ответственный перед парламентом министр - "Prugelknabe", "Souffre douleur", козел отпущения за грехи, вольные и невольные, монарха. Только потому, что парламент не может привлечь к ответственности монарха, он привлекает к ответственности его министров.
Господствующая в настоящее время теория выводит уголовную ответственность министров из факта контрасигнирования ими правительственных актов, исходящих от монарха. Министерская скрепа является необходимой принадлежностью актов верховного управления; без скрепы эти акты лишены правового значения и силы. Скрепляя правительственные акты монарха, министр является вполне свободным; его деятельность никакому приказу не подчинена. На министре лежит правовая обязанность отказывать в своей скрепе тем актам, за которые он может подлежать ответственности. Таким образом, министр отвечает отнюдь не за неправомерное действие монарха, а за собственное неправомерное действие - т.е. за скрепу неправомерного акта*(855).
Нельзя отрицать, что рассматриваемая теория вполне правильно отмечает единственно-возможное правовое основание уголовной ответственности министров - их ответственности за акты верховного управления. Но, с другой стороны, она не отвечает на вопрос: почему же министры должны быть ответственны перед парламентом?
И сверх того, необходимым предположением рассматриваемой теории является безусловная самостоятельность министров, скрепляющих акты верховного управления. Такая самостоятельность должна быть доказана; между тем до тех пор пока министры рассматриваются как не самостоятельные органы верховного управления, об их самостоятельности не может быть речи.
Как орган правительственной власти, министерство не может быть ответственно ни перед кем кроме монарха. Как самостоятельное конституционное учреждение, обеспечивающее закономерность и целесообразность правительственных актов, министерство ответственно перед верховной в государстве законодательной властью. В конституционной монархии такой властью является "король в парламенте". Поэтому одинаково неправильны утверждения, будто конституционное министерство должно быть ответственно либо перед монархом, либо перед парламентом: оно ответственно перед тем и другим.
Теория различает политическую и уголовную ответственность министров: различие между ними - не столько в содержании и объеме, сколько в форме ответственности. По общему правилу, политическую ответственность определяют как ответственность за целесообразность, уголовную - за закономерность правительственных действий. В действительности, однако, в большинстве конституционных государств уголовная ответственность министров, подобно политической, является гарантией не только (и не столько) закономерности, сколько целесообразности правительственных актов. На родине современного конституционализма, в Англии, уголовная ответственность министров - до тех пор, пока она не уступила de facto места ответственности политической - служила для парламента средством, исключительным по своей суровости, избавления от неугодного и ненавистного ему министерства. Хотя, по общему правилу, министры в Англии привлекались к ответственности только за государственную измену (high treason), однако само понятие измены, по английскому праву, является в такой степени изменчивым и неопределенным, что не было положительно такого деяния, которое не могло бы быть судимо и наказано, как измена, если только парламент считал необходимым привлечение министров к ответственности по соображениям политического свойства. В 1678 г. в процессе против Danby категорически был установлен принцип, неопровержимо доказывающий политический характер уголовной ответственности министров: министры были признаны ответственными за честность, справедливость и полезность всех их мероприятий*(856). Во Франции хартия 14 года ограничивает ответственность министров случаями подкупности и государственной измены*(857); это нисколько не помешало, однако, палатам после июльской революции предать суду министров Карла X, скрепивших незаконные ордонансы короля*(858). Действующий во Франции Конституционный Закон 11 июля 1875 г. предоставляет палате депутатов право привлечения министров к ответственности в случае совершения ими должностных преступлений*(858). Понятие должностных преступлений, само по себе неопределенное, толкуется на практике весьма широко: как видно из случаев возбуждения вопроса об ответственности министров, имевших место во Франции в эпоху третьей республики, здесь, как и в Англии, основанием к привлечению министров к ответственности признается всякое вообще их деяние, нарушающее серьезным образом интересы государства*(859). Что касается Германии, то здесь в некоторых государствах привлечение министров к ответственности допускается только в случае нарушения ими конституционных законов (Пруссия, Вюртемберг*(860), в других основанием к уголовной ответственности признается всякое вообще нарушение законов (Саксен-Веймар, Саксен-Мейнинген*(861). Однако и в Германии некоторые конституции признают министров ответственными за нецелесообразные деяния (Саксония) или за деяния, угрожающие благосостоянию и безопасности государства (Баден)*(862).
Различие политической и уголовной ответственности министров - не столько в содержании, сколько в форме той и другой: политическая ответственность проявляется в увольнении министров, уголовная - в предании их суду. В абсолютной монархии министры как политическую, так и уголовную ответственность несут перед монархом. Исторический опыт доказывает, однако, что уголовная ответственность министров перед монархом реального значения лишена: имея возможность во всякое время уволить неугодного министра, монарх разве в самых исключительных случаях решится прибегнуть к преданию его суду. Поэтому в праве конституционных монархий мы не встречаемся, по общему правилу, с особой организацией уголовной ответственности министров перед монархом*(863).
Такую ответственность министры несут перед парламентом. По общему правилу, право предания министров суду принадлежит нижней палате*(864). Право суда над ними - либо верхней палате (Англия, Франция, Италия, Испания, Североамериканские Соединенные Штаты, Сербия)*(865), либо обыкновенному высшему в государстве суду (Пруссия и другие германские государства, Нидерланды, Бельгия, Дания, Норвегия и Румыния)*(866), либо особому верховному суду (Австрия, Греция, Саксония, Вюртемберг)*(867).
В некоторых государствах - а именно, в государствах парламентарных - министры, наряду с уголовной, несут политическую ответственность перед парламентом; вотум недоверия или порицания, исходящий от нижней палаты, влечет за собой коллективный выход министерства в отставку. В тех государствах, в которых министры политически ответственны перед парламентом, уголовная их ответственность перед ним теряет свое реальное значение. Подобно абсолютному монарху, парламент предпочитает увольнение министров в отставку преданию их суду.
Таким образом, парламентарный строй устанавливает формальное равноправие парламента и короля в вопросе об ответственности министров; министры политически ответственны как перед парламентом, так и перед монархом; они ответственны перед тем и другим как за закономерность, так и за целесообразность своих действий.
Совершенно особое положение в вопросе об ответственности министров занимает Россия - наименее правовое из всех правовых государств. Как в дореформенную эпоху, основные законы возлагают на министров ответственность "за общий ход государственного управления", а также "за действия и распоряжения" каждого из них в отдельности только перед Государем Императором*(868). Только ему принадлежит право как увольнять министров в отставку, так и предавать их суду. Право запросов предоставлено Думе и Совету; но объектом запроса могут быть только незакономерные действия министров или подведомственных им лиц и установлений*(869). Если Совет или Дума большинством двух третей голосов не признают возможным удовлетвориться объяснениями министра или главноуправляющего отдельной частью по предъявленному им запросу, то дело представляется председателем Государственного Совета на Высочайшее благовоззрение*(870). Привлечение министров к ответственности по заявлениям Думы или Совета остается исключительным правом монарха. При таких условиях, несмотря на институт министерской скрепы, санкционированный нашими основными законами, вряд ли возможно признать, что министерская власть в России является самостоятельным учреждением, обеспечивающим закономерность и целесообразность правительственных актов. Как в дореформенную эпоху, русские министры остаются несамостоятельными органами верховного управления, несущими уголовную и политическую ответственность перед монархом. Начало подзаконности правительственной власти, категорическим образом формулированное основными законами, лишено той существенной и необходимой гарантии, какая создается на Западе институтом уголовной и политической ответственности министров перед законодательными учреждениями.
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 354; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!