III. Дуализм и парламентаризм
Начало солидарности законодательной и правительственной власти
В отличие от строя абсолютных монархий, конституционный строй является формой правления искусственной и сложной. Конституция распределяет полномочия власти между органами законодательства и управления, различными по своему происхождению и составу, независимыми друг от друга, самостоятельными в пределах своей компетенции. Солидарная деятельность этих органов, ее согласованность является необходимым условием нормального и правильного функционирования конституционного строя.
Как уже указано выше, правительственная деятельность не ограничивается исполнением законов; теория "исполнительной власти" сдана навсегда и бесповоротно в политический архив. Забота об интересах, удовлетворении потребностей общественной жизни - задача не только законодательной, но и правительственной власти. В пределах закона правительство правит страной - правит, т.е. свободно, по своему разумению, осуществляет интересы государственной и общественной жизни. Независимость правительственной власти от законодательной ведет к двоевластию; ее подзаконность не обеспечивает единства государственной власти. Необходима согласованность законодательства и управления, совпадение их деятельности в стремлении к одной и той же цели и в пользовании одними и теми же средствами*(871).
С другой стороны, искусственная организация законодательной власти необходимо предполагает солидарность ее самостоятельных факторов,- в конституционной монархии - законодательных палат и короля. Отсутствие такой солидарности равносильно параличу законодательной власти: если антагонизм между парламентом и короной или верхней и нижней палатой приобретает хронический характер, законодательная деятельность становится невозможной.
|
|
|
Ни в чем, быть может, необходимость солидарной и согласованной деятельности самостоятельных органов верховного управления не сказывается так отчетливо и ярко, как в двойственной роли конституционного министерства, управляющего страной от имени главы государства и в то же время ответственного не только за закономерность, но и за целесообразность управления перед парламентом.
Не подлежит никакому сомнению, что начало единства верховного управления, солидарности его самостоятельных органов реализуется - до некоторой степени - совокупностью основных институтов конституционного строя.
Так, например, взаимоотношение между законодательной и правительственной властью предопределяется в значительной мере системой избирательного права, действующей в стране. В России конфликт между парламентом и короной, возникший на почве избирательного Закона 11 декабря, оказался по существу неразрешимым,- неразрешимым при наличном соотношении реальных политических сил; отсюда - историческая неизбежность государственного переворота 3 июня.
|
|
|
В условиях двухпалатной системы нормальная деятельность законодательной власти, в значительной мере, обусловлена организацией и составом законодательных палат. Английский veto-билль 1911 г., закрепивший за нижней палатой решающее влияние на законодательную деятельность парламента, явился исторически необходимым следствием коренного несоответствия между демократической нижней и аристократической (наследственной) верхней палатой.
Определяя взаимные отношения главы государства и парламента, конституционное право преимущественно имеет в виду установить взаимную зависимость (interdependence) их друг от друга, предупреждающую, или по крайней мере смягчающую возможность, возникновения между ними конфликтов. С одной стороны, главе государства предоставляется право законодательного veto, право созыва и роспуска палат, право законодательной инициативы; с другой - парламенту предоставляется право запросов, право привлечения министров к ответственности, право ежегодного вотирования бюджета. В конституционном государстве корона влияет на парламент, парламент на корону. В частности, народное представительство определяет, в значительной мере, политику правительственной власти,- ее направление и цели. Зависимость правительственной власти от законодательной имеет не только юридический, но и политический характер. Она существует во всех государствах, и только ее степень в различных государствах различна. В зависимости от характера отношений между законодательной и правительственной властью, или - точнее - между парламентом и главой государства различаются два типа конституционного государства: парламентарный и дуалистический. Остановимся на характеристике каждого из них.
|
|
|
Парламентаризм и дуализм
Основное различие между парламентарной и дуалистической формой правления может быть формулировано следующим образом: в дуалистических государствах министры остаются у власти до тех пор, пока они угодны монарху; в парламентарных - до тех пор, пока они угодны не только монарху, но и парламенту. Политическая ответственность министров перед парламентом, в техническом значении этого слова, является существенным моментом (essentiale) в понятии парламентарного строя: в государстве парламентарном вотум недоверия (неодобрения), обращенный к министрам парламентом, влечет за собой коллективный их выход в отставку.
|
|
|
Право контроля над правительством и политического руководства им принадлежит народному представительству и в дуалистических государствах; однако здесь средства такого контроля и руководства недостаточны для того, чтобы раз навсегда исключить возможность конфликтов - юридически неразрешимых - между законодательной и правительственной властью, между парламентом и главой государства.
Так, что касается контроля, то он осуществляется парламентом в форме так называемых запросов и интерпелляции*(872). Действующие конституции, предоставляя министрам право быть выслушанными палатой, когда они того пожелают, в то же время возлагают на них обязанность давать объяснения, когда того пожелают палаты. Само собой разумеется, что в государствах дуалистических право интерпелляции не имеет и не может иметь того значения, какое присуще ему в государствах парламентарных, ибо даже неудовлетворительное, с точки зрения палаты, объяснение министра не влечет за собой непосредственно каких-либо нежелательных для него последствий. Тем не менее необходимость отчитываться перед палатой является до некоторой степени сдержкой правительственной власти: подотчетная власть всегда зависит от той власти, которой она обязана отчетом.
Как уже указано выше, институт уголовной ответственности министров перед парламентом является в государствах дуалистических гарантией не только закономерности, но и целесообразности правительственных актов. Министерство, ответственное перед парламентом, не может игнорировать его руководящих указаний. Тем не менее для контроля над целесообразностью правительственных актов уголовная ответственность министров представляется средством, во всех отношениях несоответственным. В дуалистических государствах она существует почти исключительно на бумаге,- и не только потому, что ее осуществление встречает - например, в Пруссии - препятствия в несовершенстве конституционных законов, но и потому, что судебной функции она ставит, в большинстве случаев, несудебные цели. В парламентарных государствах уголовная ответственность министров уступает место ответственности политической.
Наиболее действительным средством воздействия законодательной власти на политику правительственной в дуалистических государствах несомненно является принадлежащее законодательной власти право периодического - всего чаще, ежегодного - вотирования бюджета. Благодаря постоянно возрастающей специализации бюджетов, распределение сумм законодательной властью по отдельным расходным статьям определяет, в значительной мере, направление и характер правительственной деятельности, степень удовлетворения ею отдельных потребностей государственной жизни. Правом утверждения бюджета законодательная власть пользуется, как оружием критики правительственных мероприятий, как средством периодической ревизии податной системы, в ее целом и в отдельных ее частях. Но, с другой стороны, точно так же не подлежит сомнению, что вотирование в законном порядке бюджета, как и другие средства воздействия на правительственную власть, недостаточны для того, чтобы гарантировать единство государственной воли, подчинение правительственной власти верховной законодательной. В дуалистических монархиях неизбежны конфликты между народным представительством и короной - конфликты, которые, вследствие юридической своей неразрешимости, нередко угрожают самому существованию, а тем более устойчивости конституционного порядка. Дуалистическое государство живет под дамокловым мечом государственного переворота.
Единство государственной власти реализуется парламентарным строем. Конфликты между парламентом и короной в государствах парламентарных невозможны потому, что здесь подчинение правительственной власти законодательной гарантируется самым безусловным образом институтом политической ответственности министров. Министерство, неугодное парламенту, не может оставаться у власти; вотум недоверия влечет за собой его выход в отставку,- в этом вся сущность парламентаризма. Все остальные его признаки являются признаками вторичными, или производными; они характерны для парламентаризма лишь постольку, поскольку вытекают из его основного начала.
Основное начало парламентаризма формулируется в политической литературе не всегда правильно. Нельзя, например, утверждать, что в парламентарном государстве министры назначаются через посредство главы государства самим парламентом*(873). Не только формально, но и по существу, министры назначаются главой государства. Последний имеет право остановить свой выбор на любой комбинации, какая может рассчитывать на поддержку парламента; и только в тех редких, если не исключительных, случаях, когда парламентское большинство, "доверяя" определенному лицу, не "доверяет" никому другому, поручение этому лицу монархом составления кабинета является, по существу, предрешенным. Однако и в этом случае состав кабинета зависит в значительной степени от воли монарха; назначение министром лица, определенно неугодного монарху, не может иметь места. Политическая ответственность министров имеет в практическом своем применении отрицательный характер: ответственность эта проявляется не в том, что угодное парламенту лицо становится министром, а в том, что лицо, неугодное парламенту, министром не может быть.
Назначаемые главой государства министры увольняются им же от должности. Нельзя утверждать, что министры остаются у власти до тех пор, пока пользуются доверием парламента. Наряду с политической ответственностью министров перед парламентом, и в парламентарном государстве министры несут политическую ответственность - перед главой государства. Не только недоверие парламента, но и недоверие монарха является причиной их выхода в отставку. Парламентарной практике - напр., бельгийской - известны неоднократные случаи "самопочинного" увольнения министров главой государства*(874). Само собой разумеется, что право увольнения министров, принадлежащее монарху, в практическом своем осуществлении обусловлено, однако, возможностью найти увольняемому министру преемника, пользующегося доверием парламента. Не всегда эта возможность имеется налицо; поэтому увольнение министров по свободному усмотрению монарха не всегда осуществимо. Во всяком случае, министерство, хотя бы и пользующееся доверием парламента, может оказаться вынужденным подать в отставку; лишившись его доверия, оно не может оставаться у власти,
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 1201; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!