Консервативный элемент в организации верхней палаты
Какова бы ни была организация верхней палаты, ее назначение, с точки зрения современного законодателя, заключается в том, чтобы служить сдерживающим началом - "тормозом" в отношении к народному представительству. Не только состав верхней палаты, но и другие особенности ее организации определяются, прежде всего, ее консервативной функцией.
По общему правилу, верхние палаты малочисленнее, по своему составу, нижних. Во Франции в нижней палате 584 члена, в верхней 300; в Швеции - 230 и 150; в Нидерландах - 100 и 50; в Бельгии - 166 и 110; в Норвегии - 93 и 30; в Италии - 508 и 328; в Австрии - 516 и 257 и т. д.*(743).
С другой стороны, избираются члены верхних палат на более продолжительный срок, чем члены нижних. Так, в Бельгии и Румынии продолжительность легислатуры для нижней палаты определена в 4 года, для верхней в 8 лет, во Франции и в Нидерландах - для нижней в 4 года, для верхней в 9 лет; в Испании депутаты избираются на 5 лет, сенаторы (выборные) - на 10 лет.
По отношению к нижним палатам действует, по общему правилу, система интегрального, по отношению к верхним - система частичного обновления: сенаторы, избираемые на 8 лет, подлежат переизбранию в половинном составе через каждые 4 года; сенаторы, избираемые на 9 лет, переизбираются по третям через каждые 3 года*(744).
Сравнительная малочисленность состава, продолжительный срок легислатуры, частичное возобновление верхних палат являются различными средствами, ведущими к одной и той же цели: в среде малочисленной, постепенно и медленно возобновляемой, возникают и складываются легче постоянные традиции, не поддающиеся изменчивым настроениям минуты. Корпоративный дух, образующийся в постоянном собрании, является лучшей гарантией против опасных политических увлечений.
|
|
|
И та же консервативная тенденция лежит в основе повышенных цензовых требований, предъявляемых многими законодательствами к сенатским избирателям; в частности, такой тенденцией объясняется повышение возрастного ценза, установленное для пассивного избирательного права при сенатских выборах.
Так, в Бельгии, Франции, Италии, России и Румынии пассивное избирательное право обусловлено 40-летним возрастом*(745), в Испании - 35-летним*(746), в Пруссии - 30-летним*(747).
Само собой разумеется, что все эти постановления не в состоянии повлиять на общий характер верхней палаты; ее партийный состав определяется не возрастом ее членов и не продолжительностью легислатуры. Тем не менее они налагают известный - более или менее консервативный - отпечаток на ее деятельность: верхняя палата, если не всегда умеренней, то во всяком случае осторожней и бесстрастней нижней палаты.
|
|
|
Организация верхних палат с точки зрения политики права
Из всех вообще разновидностей двухпалатной системы демократическая верхняя палата является теоретически наименее обоснованной, практически наиболее бесполезной. Само собой разумеется, что такая палата никакого меньшинства не представляет; поэтому она не может служить умеряющим и сдерживающим началом в отношении к демократической нижней палате. Конечно, повышенный возрастной ценз, продолжительность легислатуры, частичное возобновление состава обусловливают своеобразный - более или менее консервативный - оттенок в настроениях верхней палаты. Однако различие в "оттенках настроения" не может служить основанием, необходимым и достаточным для усложнения законодательного аппарата, создаваемого двухпалатной системой. Те цели, которым служит демократическая верхняя палата, могли бы быть достигнуты целесообразнее и проще, при существовании одной палаты, удлинением срока ее легислатуры или соответственным изменением ее состава. Современная политическая действительность почти не знает демократических верхних палат. Даже в таких демократических странах, как колонии Австралийской федерации, большинство сенатов имеет отчетливо выраженный плутократический характер. В отдельных штатах Североамериканской федерации значение демократических сенатов совершенно ничтожно; по своему нравственному уровню они ничем не отличаются от нижних палат. Политическая коррупция одинаково господствует в верхних и нижних палатах.
|
|
|
Между сенатором и народным представителем Брайс усматривает одно различие: благодаря малолюдности сената, голос сенатора имеет более важное значение и потому покупается более дорогой ценой*(748). По мнению американцев, важнейшее преимущество двухпалатной системы заключается в том, что ею затрудняется подкуп законодательной власти: если кому-нибудь удалось подкупить членов одной палаты, то у него может не хватить средств для подкупа членов другой*(749).
На континенте Европы единственным примером вполне демократической верхней палаты является норвежский лагтинг. В течение векового существования норвежской конституции нельзя указать ни одного случая, когда бы норвежские законодательные палаты - лагтинг и одельстинг - коренным образом разошлись во взглядах на какой-либо важный законодательный вопрос. По словам Деплacа, в некоторых парламентах, несмотря на двухпалатную систему, отсутствует нижняя палата; Норвегия, несмотря на существование лагтинга, сената не имеет*(750).
|
|
|
Идея представительства меньшинства получает наиболее отчетливое выражение в сенатах наследственной аристократии или "государственных людей". Не подлежит, однако, никакому сомнению, что в условиях новейшего времени аристократическая верхняя палата никакого будущего не имеет. Даже в тех странах, в которых наследственная аристократия, благодаря совокупности своеобразных социальных условий, является до сих пор влиятельным общественным классом, она не обладает достаточными силами для того, чтобы не только остановить, но хотя бы на время задержать могучий напор демократической стихии. По образному выражению Деплacа, современная палата лордов в ее столкновениях с нижней палатой находится в положении средневековых, закованных в доспехи рыцарей, которые неожиданно встретились бы лицом к лицу с современной армией, вооруженной по последнему слову техники*(751).
Демократизация народного представительства неизбежно приводит к тому, что аристократическая верхняя палата становится de facto невозможной: построенные на разных началах, палаты не находят того "общего языка", на котором они могли бы столковаться друг с другом*(752). Демократическому мировоззрению идея наследственного права на власть не может не быть органически чуждой*(753).
В современной публицистической литературе мы почти не встречаем защитников аристократической палаты: даже Лекки, наиболее последовательный противник демократии, считает демократизацию наследственной палаты безусловно неотвратимой*(754). В Венгрии реформа Тиссы (1885) является победой плутократического начала над началом происхождения*(755). В Англии в течение долгого времени палата лордов покупает свое право на существование ценой своего политического ничтожества*(756); в среде английских лордов политический индифферентизм становится все более и более распространенным явлением, парализующим законодательную деятельность верхней палаты*(757). Когда же, в борьбе с демократией, палата лордов пытается занять непримиримую позицию, конституционная реформа 1911 г. - знаменитый "veto bill" - наносит ей жестокий удар, от которого ей вряд ли суждено оправиться. В трагических перипетиях парламентской борьбы 1907-1911 гг. наследственное начало отвергается не только противниками, но и защитниками верхней палаты. Надгробным напутствием этому началу звучит торжественная резолюция, принятая палатой лордов: "Звание пэра впредь не должно давать права на место и голос в верхней палате"*(758).
Подобно наследственной палате, палата, состоящая из членов по назначению главы государства,- палата "государственных людей", в условиях современной действительности является учреждением, отжившим и нежизнеспособным. Ее основной порок - отсутствие не только социального, но и морального авторитета, обусловленное зависимостью ее членов от правительственной власти. Пожизненность назначения зависимости этой отнюдь не устраняет: правительственная власть имеет в своем распоряжении великое множество и разнообразие способов воздействия на разум и совесть своих креатур. Награды и пенсии, чины и титулы, придворные звания и доходные места являются аргументами, весьма убедительными для человеческой слабости.
В дуалистических монархиях назначаемая палата всецело и безусловно зависит от короля; она является покорным орудием в руках его министров. По справедливому указанию Дюприе, в дуалистической Пруссии верховная власть точно так же не пользуется принадлежащим ей правом законодательного вето, как в парламентарной Англии*(759). Объясняется это не только тем, что законопроект, неугодный монарху, почти не имеет шансов пройти через ландтаг, но также и в особенности тем, что, даже одобренный ландтагом, он будет необходимо отвергнут зависимой от монарха палатой господ. В сущности, в дуалистических монархиях назначаемая палата "дублирует" монархическую власть. Наряду с этой властью, энергичной и влиятельной, она является ненужным придатком - воистину, "пятым колесом" государственной колесницы.
В парламентарных государствах законодатели верхней палаты назначаются de facto ответственным министерством; они являются ставленниками министерства, которое в свою очередь, состоит из ставленников нижней палаты. При таких условиях об авторитетности верхней палаты, о политическом равноправии палат не может быть речи*(760). В течение всего продолжительного существования итальянского сената в среде его не прекращаются жалобы на незначительность той второстепенной роли, которая отведена ему в политической жизни страны*(761). По словам одного из сенаторов, сенат является не столько законодательной палатой, сколько трибуналом для ревизии законов и отчетности (una corte di revisione delle leggi e delle contabilita)*(762). Палата депутатов относится к сенату с явным пренебрежением: сплошь и рядом законы поступают десятками в сенат за несколько дней до окончания сессии, и сенат оказывается вынужденным голосовать их a tamburo battente, не имея возможности подвергнуть их обсуждению*(763). При малейших намеках на оппозицию правительство прибегает к обновлению состава сената путем массового назначения новых членов.
Нигде т. н. "swamping" не применяется так часто, как в Италии: так, например, в 1886 г. король одновременно назначает 41 сенатора, в 1890 г. - 75, в 1892 г. - 42, в 1905 - 43*(764). Само собой разумеется, что каждое массовое назначение, роняя само звание сенатора, еще более умаляет политический авторитет сената. По словам известного итальянского государствоведа Пальма, сенат de lege является первой палатой; в действительности, однако, он состоит преимущественно из "конституционных инвалидов". Во всяком случае сенат лишен какой бы то ни было власти в отношении к королю и его министрам, назначающим его членов; министры предопределяют решения сената, влияя соответственным образом на его состав*(765).
Наиболее современными являются верхние палаты, организованные на начале реального представительства. В частности, весьма популярной в настоящее время является идея самостоятельного представительства местных территориальных союзов, наряду с представительством нации, как единого целого. По мнению С.А. Котляревского, бесспорно существует двойственность общественно-государственных интересов, имеющих равное право на государственное выражение; это - интересы государства в его целом - с одной стороны, и интересы отдельных местностей, его частей,- с другой. Различие это не связано ни с профессиональными, ни с классовыми интересами; оно связано лишь с принадлежностью каждого гражданина к союзу государственному и союзу местному; поэтому представительство местностей, как таковых, представительство момента многообразия частей государства, в противоположность моменту его единства, не ослабляет, а усиливает политическое самоопределение нации. Двум вышеуказанным моментам и могут соответствовать две палаты: одна, избранная всеобщим голосованием, другая - местными учреждениями, основанными на всеобщем голосовании,- с необходимыми к нему коррективами,- как, напр., цензом водворения. Существование такой второй палаты обеспечивает местные интересы от чрезмерной централизации. К типу таких палат, между прочим, приближается Земская Палата в известном проекте Основного Закона русского государства*(766). Идея самостоятельного представительства местных интересов несомненно подсказана организацией верхних палат в федеративных государствах. Защитники этой идеи недостаточно считаются с тем глубоким различием, какое наблюдается вообще в политическом строе федеративных и простых государств. В простом государстве необходимо имеется налицо отчетливое и резкое разграничение общеполитических и местных интересов: первые осуществляются центральной властью, вторые - самоуправляющимися местными союзами. Привнесение местных мотивов в решение вопросов национальных точно так же противоречит природе простого государства, как привнесение мотивов общеполитических в решение местных вопросов*(767). Интересы меньшинства защищаются широким развитием самоуправления; в составе народного представительства местность поглощается государством*(768).
С другой стороны, палате всеобщего голосования в достаточной степени знакомы те местные условия, с которыми должен считаться законодатель при установлении законодательных текстов; во всяком случае члены этой палаты являются местными людьми - представителями всех этнографических, национальных и бытовых особенностей политически единого государства. Для того чтобы "земская палата" по своему составу существенно отличалась от палаты народных представителей, необходимо, чтобы земское избирательное право существенно отличалось от национального. Не подлежит никакому сомнению, что в России, например, Государственный Совет, состоящий из представителей современных дворянских земств и купеческих городских самоуправлений, действительно, являлся бы законодательным тормозом, умеряющим и сдерживающим началом, в отношении к Государственной Думе, созываемой на основе всеобщего голосования; но тот же Государственный Совет являлся бы точной копией, ненужным дублером современной третьеиюньской Государственной Думы. При одинаковом характере избирательного права, национального и земского, различие в составе законодательных палат, народной и земской, свелось бы к маловажным особенностям, обусловленным характером выборов,- прямых при избрании депутатов и косвенных при избрании представителей самоуправляющихся союзов; верхняя палата оказалась бы нижней палатой, более или менее испорченной косвенными выборами*(769).
В высшей степени характерно, что во всех почти государствах, организующих верхнюю палату на начале представительства местных территориальных союзов, избирательное право, активное и пассивное, при выборах в эту палату обусловлено более или менее высоким имущественным цензом. По мнению С.А. Котляревского, голландский сенат является представительством местных территориальных союзов; в самой Голландии он носит, однако, прозвание "палаты крезов"*(770); точно так же плутократический характер присущ бельгийскому и шведскому сенатам*(771). И только во Франции сенат, избираемый департаментскими коллегиями, является после реформы 1884 г. учреждением, по существу демократическим. Не представляя никакого меньшинства, французский сенат политического значения не имеет. Дюприе называет его "стражем своего собственного отречения"; чтобы избегнуть нападок и спасти хотя бы свое существование, он старается не пользоваться своими правами*(772). Во всяком случае, никто во Франции не смотрит на сенат как на защитника местных особенностей департаментской жизни; при слабом развитии самоуправления во Франции сенат не может быть чем-либо иным как второй палатой народного представительства.
Как известно, идея реального представительства осуществляется в современной действительности в двоякой форме: не только в форме представительства местных самоуправляющихся союзов, но и в форме представительства социальных (экономических) групп. Организация верхней палаты на основе представительства социальных групп находит убежденного защитника в лице известного французского публициста Дюгьи. По мнению последнего, современные нации слагаются не только из индивидов, но также из групп, образующих совокупность вполне самостоятельных социальных элементов: из групп общинных и семейных, рабочих и земледельческих, промышленных и торговых, научных и религиозных. Для того чтобы парламент был точным представительством страны, он должен состоять из двух палат, из которых одна представляла бы совокупность индивидов, другая - совокупность общественных групп, применительно к системе, устанавливаемой политическим искусством для каждой страны*(773).
Выше нами было уже указано, что идея представительства общественных групп является в одинаковой мере теоретически неправильной и практически неосуществимой*(774). Парламент не может быть "зеркалом" общественной группировки страны - не только потому, что в современном атомизированном обществе существенно важные коллективные интересы нередко лишены какой бы то ни было организации, но и потому, что никакое "политическое искусство" не в состоянии придумать системы равномерно-справедливого представительства бесконечно разнообразных элементов современной общественной группировки. Во всяком случае, ни одна из существующих верхних палат не является представительством всех или даже значительного большинства общественных групп; те из них, которым присущ в большей или меньшей степени классовый характер, являются представительством одного только экономически господствующего класса- аристократии капитала.
Исторической, а не логической необходимостью определяется организация верхних палат. Для того чтобы служить умеряющим и сдерживающим началом в отношении к демократической нижней палате, современная верхняя палата должна быть представительством наиболее влиятельного меньшинства,- меньшинства богатых. Не подлежит никакому сомнению, что именно представительством богатых уже в настоящее время являются многочисленные верхние палаты*(775); но - что еще важнее - даже те палаты, которые построены на существенно иных началах, с течением времени приобретают все более и более выраженный плутократический характер. Так, например, по указанию Брайса, в сенате Североамериканских Соединенных Штатов заседает немало людей, обладающих большими состояниями; некоторые из них попали в сенаторы благодаря тому, что очень богаты, и число таких сенаторов постоянно увеличивается*(776). По словам Лекки, то огромное место (the immense place), которое в настоящее время занимают в составе английского пэрства ничем не выдающиеся представители богатого класса, в значительной мере способствовало умалению достоинства английской аристократии*(777). Темперлей утверждает, что в Англии, согласно установившейся практике, каждая партия, получив в свои руки власть, спешит возвести в достоинство пэра своих наиболее богатых единомышленников; этим объясняется замечаемый в последнее время чрезвычайный рост общего числа английских пэров*(778).
Как бы то ни было, в организации законодательной власти отражается в общих чертах организация современного общества. Антагонизм между трудом и капиталом находит свое выражение в современной двухпалатной системе. Верхняя палата становится цитаделью капитала.
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 316; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!