Защита прав и основных свобод в практике Суда Европейского союза.

⇐ ПредыдущаяСтр 85 из 85

Отношение Суда Европейского союза к проблематике защиты прав и основных свобод в каком-то смысле отразило противоречивый характер политики европейских организаций интеграции в этом вопросе. В самом деле, в начале своей деятельности (конец 50-х - начало 60-х гг. XX в.) позиция Суда Европейского союза определялась влиянием господствовавших тогда функционалистских подходов к механизмам и принципам правового регулирования экономической интеграции, исключавших какую-либо возможность вмешательства в решение политических проблем государств-членов. Это выразилось в том, что в целом ряде своих решений, принятых на первом этапе его деятельности (50 - 60-е гг. XX в.), Суд Европейского союза начисто исключал саму возможность признания основных прав и свобод человека в качестве действующей правовой нормы права Сообщества (решения по делам "Stork", "Geitling", "Sgarlata"), основываясь при этом на положениях позитивного права, т.е. на нормах учредительных договоров Европейских сообществ. Однако в дальнейшем его позиция претерпела значительную эволюцию.

Начиная с решения по делу "Stauder", принятого в 1969 г., Суд Европейского союза постепенно начинает признавать право сторон ссылаться на основные права человека в своих исках или жалобах как на основание для выдвижения правовых требований. Более того, в дальнейшем он разработал ряд судебных доктрин и принципов, обосновывающих обязательность соблюдения прав человека в процессе реализации норм права Сообщества, опираясь на которые он стал разрешать споры и выносить иные решения. Таким образом, в праве Европейских сообществ сформировались правовые стандарты защиты основных прав человека, что произошло не столько благодаря позитивному праву, созданному государствами - членами Европейских сообществ или их институтами, осуществляющими правотворческую функцию, сколько в результате правоприменения и толкования Судом Европейского союза конкретных норм права сообщества. Заслуга Суда Европейского союза, таким образом, состоит в том, что он при рассмотрении конкретных дел критически оценивал уровень развития права Сообщества, а не слепо применял позитивные нормы, выработанные государствами-членами или институтами Сообществ.

Следует отметить в этой связи, что учредительные договоры Европейских сообществ наделяют судебный орган Сообществ достаточно широкой компетенцией.

В частности, согласно ст. 220 Договора об учреждении Европейского сообщества Суд Европейских сообществ обеспечивает соблюдение права при толковании и применении учредительного договора (это более точный и юридически более корректный перевод соответствующего положения ст. 220 по сравнению с тем, что дается в иных неофициальных переводах, опубликованных в России) <1>. В этой фразе право понимается в самом широком, по всей видимости, естественноправовом смысле - не только как совокупность правовых норм (в данном случае норм Сообществ), но и как правовая система, включающая как нормы позитивного права, так и неписаные нормы, а также иные правовые ценности.

--------------------------------

<1> См., например: Договоры, учреждающие Европейские сообщества. М., 1994. С. 213 (ср.: Суд обеспечивает сохранение единообразия права Сообщества при толковании и применении настоящего Договора; текст ст. 20 на английском языке - The Court of Justice shall ensure that in the interpretation and application of this Treaty the law is observed).

Такая формулировка компетенции международного судебного органа радикально отличается от узкопозитивистских формулировок компетенции других международных судебных учреждений. Например, согласно ст. 1 Факультативного протокола об обязательном разрешении споров от 18 апреля 1961 г. к Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. споры по толкованию или применению данной Конвенции подлежат обязательной юрисдикции Международного суда.

Таким образом, в процессе толкования и применения учредительных договоров Сообществ Суд Европейских сообществ обязан был обеспечивать соблюдение не только норм, закрепленных в самих учредительных договорах и в актах институтов Сообществ, но и иных норм права, формирующих правопорядок Сообществ. Он должен обеспечить верховенство права в этом правопорядке в целом, а не ограничиваться исключительно соблюдением каких-то конкретных договорных предписаний. Следовательно, судебное усмотрение Суда Европейских сообществ в процессе формирования его прецедентного права было небезгранично. Его пределы очерчены понятием права в его широком смысле (писаные нормы, неписаные нормы, правовые ценности), верховенство которого он призван обеспечить в процессе толкования и применения конкретных норм права Сообщества.

Поскольку в учредительных договорах Сообществ не было конкретных норм, обязывающих государства-члены и институты Сообществ принимать во внимание права и основные свободы в процессе правового регулирования экономической интеграции, постольку Суд Европейских сообществ должен был обращаться к тем международно-правовым документам, в которых права и свободы личности закреплялись. Проблема заключалась в том, что все известные международные договоры в области прав человека (от Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. до Пактов о правах человека ООН 1966 г.) <1> не имели обязательной силы для Европейских сообществ, поскольку они не участвовали в них, а следовательно, их институты (в том числе Суд) не несли обязанности уважать содержащиеся в них международно-правовые обязательства.

--------------------------------

<1> Вступление в силу Протокола N 14 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Лиссабонского договора меняет эту ситуацию коренным образом, поскольку согласно ст. 6 Договора о ЕС он присоединяется к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а положения Протокола N 14 допускают участие Союза в Конвенции в качестве самостоятельного участника наряду с его государствами-членами (новая редакция § 2 ст. 59 Конвенции).

Суд Европейских сообществ должен был найти такую правовую конструкцию, которая оправдывала бы его обращение к указанным источникам, и он это сделал.

В целом ряде дел он обосновал свое право ссылаться на права человека и основные свободы, используя для этого два метода.

Первый метод - это отсылка к конституционным традициям, общим для всех государств-членов. Так, в деле 4/73 "Nold v. Commission" истец утверждал, что Комиссия вынесла против него дискриминационное решение и тем самым нарушила его основные права. Суд Европейских сообществ согласился с тем, что основные права составляют неотъемлемую часть общих принципов права, соблюдение которых он гарантирует. Далее он подчеркнул, что для обеспечения защиты этих основных прав Суд должен опираться на конституционные традиции, общие для всех государств-членов. Таким образом, он признал, что не может поддержать меры, принятые Комиссией, которые являются несовместимыми с основными правами, признаваемыми и защищаемыми конституциями государств - членов Сообществ. Логика Суда Европейских сообществ в данном случае вполне безупречна, поскольку в тот период Суд исходил из того, что правопорядок Сообществ не может быть в принципе несовместимым с конституционным порядком государств-членов.

Второй метод - это ссылка на международные договоры, которые являются обязательными для всех государств - членов Сообществ, следовательно, они могут применяться на территории государств-членов ко всем субъектам внутреннего права. В силу этого обстоятельства Суд Европейских сообществ имеет право ссылаться на положения данных международных договоров при рассмотрении споров граждан с государствами-членами, поскольку подобные нормы являются для указанных государств обязательными в силу внутреннего права.

В том же самом деле "Nold" Суд Европейских сообществ установил, что точно так же, как и конституционная традиция, международные соглашения о защите прав человека, в которых государства-члены участвуют или которые они подписали, могут обеспечивать руководящие принципы, которым необходимо следовать в рамках права Сообщества. В другом деле, "Rutili", рассмотренном в 1975 г., он пошел еще дальше в своих выводах. Даже если различные права, на которые ссылается истец, содержались в нормах вторичного права Сообщества <1>, Суд Европейских сообществ тем не менее оценивает эти нормы как специфические проявления более общих норм - основных принципов права Сообщества, которые могут быть выведены путем толкования других международно-правовых актов. При этом он сослался на ряд положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ратифицированной всеми государствами - членами Сообществ, и на положения Протокола N 4 к той же самой Конвенции, подписанного 16 сентября 1963 г.

--------------------------------

<1> Суд Европейских сообществ, как и европейская правовая доктрина, различает первичное право Сообщества - нормы учредительных договоров Сообществ и общие принципы права и вторичное право сообщества - нормы актов институтов и международных соглашений, в которых участвуют Сообщества.

Подобным образом Суд Европейских сообществ подчеркнул связь между основными нормами права Сообщества и правом Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, указав при этом, что содержание некоторых актов вторичного права Сообщества было обусловлено международно признанными принципами в области прав человека, как это ранее подчеркивалось им в деле "Nold".

Такого рода ссылка Суда Европейских сообществ на Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод вызвала в то время многочисленные комментарии, в которых дебатировался вопрос о том, можно ли считать, что тем самым данная Конвенция была включена в правовую систему Сообщества как формальный и непосредственно действующий источник права Сообществ. Однако в одном из последующих дел ("Watson and Belmann"), в котором речь шла о праве на частную жизнь, признанном в ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, генеральный адвокат Трабучи (Trabucchi) опроверг столь поспешные выводы, указав, что подобные комментарии неправильно истолковали намерение Суда ЕС, который не собирался вторгаться в сферу суверенных полномочий государств - членов Сообществ.

В целом анализ обширного прецедентного права Суда Европейских сообществ позволяет заключить, что для обоснования своего права ссылаться на необходимость соблюдения прав человека и основных свобод в процессе применения норм права Сообщества Суд вынужден был разработать ряд доктрин, имеющих целью определить правовые основания подобного поведения при рассмотрении конкретных споров.

Во-первых, это доктрина общих принципов права Сообщества, которая позволяет Суду в каждом конкретном случае решать вопрос о возможности использования положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (решение по делу "Nold") или других международно-правовых актов о правах и свободах человека. Нормы указанной Конвенции и других международно-правовых актов из данной сферы международного права признаются в качестве общих принципов права, подлежащих применению Судом Европейских сообществ. Концепция общих принципов права получила широкое распространение в практике Суда Европейских сообществ. Она позволяет Суду решать сложные вопросы правовой интеграционной политики и поддерживать устойчивость правопорядка Сообществ.

Во-вторых, Суд, опираясь на анализ отдельных положений актов Сообществ, выдвинул доктрину "источников вдохновения" права Сообщества, указав, что ряд таких положений имел своим неформальным источником принципы, сформулированные в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (решение по делу "Nold"). Согласно этой доктрине международные конвенции, особенно Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, содержат некоторые руководящие принципы, обязательные для применения Судом Европейских сообществ. Указанная доктрина, как отмечал генеральный адвокат Трабучи, не включает Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод в число формальных источников правовой системы Европейских сообществ, поскольку в противном случае Суд Европейских сообществ можно было бы обвинить в покушении на суверенные права государств - членов ЕС, так как перечень формальных правовых источников права Сообщества определяется государствами-членами в учредительных договорах Сообществ. По мнению европейских юристов, принципы и нормы Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод составляют общий европейский правопорядок, обязательный и для государств - членов Европейских сообществ, которые при выработке конкретных норм интеграционного права могут руководствоваться ("вдохновляться") этими принципами и нормами.

В-третьих, в ряде последующих решений Суд Европейских сообществ вынужден был оценивать внутреннее право государств-членов в свете соответствующих принципов Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, рассматривая ее положения как общепринятые стандарты в области прав человека (например, решение по делу "Johnston"). Однако в решении по делу "Johnston" указанная доктрина стандартов в области прав человека использовалась Судом как вспомогательное, а не как основное средство при толковании положений права Сообщества.

В последующем, однако, Суд Европейских сообществ пошел дальше и выдвинул доктрину "обязательства государств-членов проводить политику Сообществ в соответствии с положениями Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод" (доктрина поведения государства-члена, выступающего в качестве агента Сообществ при осуществлении им совместно с другими государствами-членами политики Сообществ). Суть ее состояла в том, что государства-члены в процессе имплементации актов Сообществ должны вести себя таким образом, словно они выступают от имени Сообществ, внося необходимые изменения в свою политику имплементации права Сообщества, если это требуется для соблюдения положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (решение по делу "Kent Kirk").

Наконец, пятая доктрина, разработанная Судом Европейских сообществ в этой сфере, устанавливает обязательство государств-членов уважать основные права и свободы человека в тех случаях, когда они действуют в сфере, регулируемой правом Сообщества. Вначале в решениях по делам "Cinetheque" и "Demirel" Суд проявил осторожный подход и отказался требовать от государств-членов уважения основных прав человека, поскольку в этих делах речь шла о совместимости национальных законодательных актов и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, сославшись на то, что эти вопросы относятся к компетенции национальных законодательных органов.

Однако позднее, в 1991 г., в решении по делу "ERT" он резко изменил свою предыдущую позицию. Суд Европейских сообществ счел для себя возможным толкование соответствующих актов государств-членов, опирающихся на положения учредительных договоров Сообществ, в свете общих принципов права и, в частности, основных прав человека. Таким образом, Суд Европейских сообществ пошел на значительное расширение своей юрисдикции, причем не только за счет юрисдикции национальных судов государств-членов, но, что более значимо, за счет покушения на юрисдикцию Европейского суда по правам человека, призванного согласно Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод оберегать основные права человека, закрепленные в этой Конвенции, от неправомерных действий государств - участников Конвенции.

Понятие и виды прав человека, подлежащих защите в Европейском союзе. Вопрос о том, какие виды прав человека подлежали защите в Европейском союзе, не относится к числу легких, поскольку учредительные договоры Сообществ не содержали соответствующих процессуальных гарантий, а Суд Европейских сообществ принимал решение об использовании ссылок на конкретные права индивида лишь при рассмотрении конкретного дела, руководствуясь при этом принципами толкования права Сообщества. Такой подход содержит весьма противоречивые моменты, поскольку Суд Европейских сообществ не создавал стройной системы прав, подлежащих защите, а решал вопрос о признании или непризнании каких-либо конкретных прав в каждом конкретном случае, что, несомненно, усложняет задачу классификации основных прав, признаваемых в праве Сообщества. Однако практическое значение подобной классификации столь очевидно, что не нуждается в дополнительной аргументации.

Итак, какие виды прав и свобод человека подлежали защите в Европейских сообществах, и сохранило ли значение подобное разделение в настоящее время, после вступления Лиссабонского договора в силу? В европейской юридической литературе в этом отношении сложился следующий подход. Принимая во внимание, что учредительные договоры Европейских сообществ в явно выраженной форме не закрепляли основных прав и свобод человека и, следовательно, не содержали положений о нормативных и процессуальных механизмах обеспечения этих прав и свобод, то в европейской литературе было выдвинуто предположение о том, что правовая система Сообществ характеризуется многообразием правового статуса защищаемых в Суде прав. В этих условиях предпочтительнее говорить не о разновидностях прав человека, а о различиях в их существенном содержании. Отсюда можно различать три группы прав человека в зависимости от их существенного содержания.

Первая из них включает так называемые функциональные права, т.е. права человека, содержание которых вытекает из ряда положений учредительных договоров Европейских сообществ. Иными словами, это те права личности, которые применимы и признаны в процессе правового регулирования интеграционного процесса. Ранее было отмечено, что учредительные договоры Сообществ не полностью игнорировали тематику защиты основных прав человека, поскольку некоторые из прав человека получили в них явное признание. Например, общепризнано, что принцип равенства и недискриминации позволяет обеспечить действие целого ряда основных прав человека, как это установлено в ст. 12 Договора об учреждении Европейского сообщества (запрещена дискриминация при обеспечении условий свободного передвижения трудящихся, а также равенство между трудящимися государств-членов в отношении условий труда) и в ст. 49 (запрет ограничений на свободное предоставление услуг). Сюда же относится ст. 141, положения которой обеспечивают соблюдение принципа равной оплаты для женщин и мужчин за равный или равноценный труд.

Эти нормы учредительных договоров Сообществ были дополнены большим количеством актов институтов Сообществ, в которых нормы первичного права получили дальнейшее развитие. Кроме того, концепция функциональных прав человека была развита в судебной практике Судом Европейских сообществ. В защиту данной группы прав человека было принято немало решений, например, по делам "Rutili", "Watson & Belmann", "Boucherau", "Levin", "Unectef v.Heylens", "Ruckdeschel", "Defrenne" и др. Однако проблема состоит в том, что эти права могут поддерживаться и защищаться Судом Европейских сообществ только в определенных случаях, а именно если на них ссылаются при применении конкретных норм материального права Сообщества. При этом сфера применения материального права Сообщества должна соответствовать принципу распределения компетенции между государствами-членами и Сообществами, иными словами, функциональные права человека подлежат защите в Суде Европейских сообществ только в тех случаях, когда ясно доказано, что Сообщество располагает конкретной предметной компетенцией в спорном вопросе. Данное условие, само собой разумеется, серьезно ограничивает возможности Суда Европейских сообществ по защите функциональных прав человека, необходимых для реализации экономической интеграции.

Эти права, получившие отражение в первичных нормах права Сообщества, имеют приоритетный, если так можно выразиться, правовой статус в правовой системе ЕС. Юридически они были сформулированы в учредительных договорах Сообществ, что позволило им занять высшее место в нормативной иерархии правовой системы ЕС и обеспечило признание за ними примата в правовых системах государств-членов, что делает маловероятной возможность их нарушения во внутреннем праве государств-членов. Они создают субъективные права, на которые можно ссылаться в судебных органах, они обязывают правотворческие институты Сообществ как в негативном смысле (поскольку делают недействительными любые иные противоречащие им акты институтов Сообществ), так и в позитивном смысле (обязанность принимать в целях развития их содержания новые акты институтов Сообществ). Наконец, в любом случае их соблюдение всеми субъектами права Сообщества гарантируется как Судом Европейского сообщества, так и национальными судебными органами, когда они применяют право Сообщества. Единственное ограничение, которое можно указать в этом смысле, касается гарантий частных лиц, потому что до настоящего времени доступ частных лиц к судебной защите в Сообществах признается несколько ограниченным и малоудовлетворительным.

В Маастрихтском договоре 1992 г. о функционировании Европейского союза эти положения сохранены в п. 2 ст. 45 (отмена любой дискриминации по признаку национального гражданства между работниками государств-членов в вопросах трудовой деятельности, заработной платы и других условий труда), положения ст. ст. 49 и 141 Договора о Европейском сообществе воспроизведены практически без изменений в ст. ст. 56 и 157 Маастрихтского договора о функционировании ЕС.

Вторая группа прав человека порождена юридической новеллой, включенной в правопорядок Европейского союза Маастрихтским договором 1992 г., когда в учредительный договор Европейского сообщества была внесена новая вторая часть (ст. ст. 17 - 22), касающаяся введения института гражданства ЕС. Это вызвало необходимость обеспечения соблюдения основных прав граждан Союза. Речь в данном случае идет о дискуссионном, но на практике проводимом разделении прав человека на права человека, присущие человеческой личности от рождения (именуемые иногда как естественные права человека), и права человека, порождаемые фактом наличия особой правовой связи индивида со своим государством, именуемой гражданством (права гражданина). В данном случае роль государства выполняет ЕС, в котором введен институт гражданства.

Эту группу прав принято именовать специальными гражданскими правами. Учредительный договор Европейского сообщества признает за гражданами Союза право на свободное передвижение и местожительство, участие в выборах в органы местного самоуправления и в Европейский парламент, дипломатическую и консульскую защиту за рубежом, право на направление петиций в Европейский парламент, обращение к омбудсмену и право на письменные запросы во все институты ЕС.

В связи с этой группой прав можно предположить, что, как и в случае функциональных прав, сам факт их включения в Договор об учреждении Европейского сообщества дает им возможность пользоваться моделью правовой защиты со стороны Сообществ. Однако часть из них, такие как свобода передвижения и места жительства, в силу их тесной связи с функционированием единого рынка дает возможность их судебной защиты в Суде Европейских сообществ, в то время как защита других гражданских прав предполагает либо использование внутригосударственных административных процедур, либо обращение к средствам защиты, предусмотренным в части второй Договора об учреждении Европейского сообщества, таким как учреждение поста омбудсмена (народного защитника) и предоставление права подачи петиций в Европейский парламент. В Договоре о функционировании ЕС 2007 г. изменено название части второй, и она стала именоваться "Недискриминация и гражданство Союза", что говорит о том, что в этом вопросе ЕС следует уже сложившейся правовой традиции.

Третья группа прав получила название общих, или основных, прав и свобод личности в общеупотребительном (узком) значении этого выражения. В судебной практике Суда Европейских сообществ получили закрепление многие основные права и свободы человека. В частности, в судебных решениях были признаны в качестве основных такие права, как право собственности (решение по делу "Hauer"), право на свободное осуществление экономической деятельности (решение по делам "Hauer", "Keller", "Kuhn"), право на уважение частной и семейной жизни, право на неприкосновенность жилища и корреспонденции (решение по делу "National Panasonic"), право на свободу выражения мнения (решение по делу "Oyowe & Traore v. Commission"), право на защиту (решение по делу "Hoffmann-La Roche v. Commission"), право на свободу вероисповедания (решение по делу "Prais"), право на судебную защиту (решения по делам "Unectef v. Heylens" и "Johnston") и право на непридание обратной силы уголовно-правовым нормам (решение по делу "Regina").

Следует иметь в виду, что данная модель прав человека в условиях функционирования Европейского союза имеет ряд существенных ограничений.

В этом смысле возникают проблемы: а) в определении указанных прав; б) в стандарте их защиты; в) в определении формальной сферы их защиты.

А. В связи с первой из указанных проблем можно отметить следующее. Определение прав, подлежащих защите в Суде Европейских сообществ, идентификация их существенного содержания, которое подлежит защите и рассматривается в качестве основных прав человека, путем ссылок на внутреннее конституционное законодательство не является особенно проблематичным, если не принимать во внимание существующие различия между правовыми системами государств-членов. Хотя в большинстве случаев подобные различия носят скорее технический, чем концептуальный характер, однако можно столкнуться с фактами, когда эти различия встречаются и они в состоянии привести к ситуациям относительной юридической неопределенности.

В таких случаях сам Суд Европейских сообществ решает данные вопросы по существу, с тем чтобы установить стабильную судебную практику по этому вопросу.

В любом случае, как утверждал генеральный адвокат Ремер (Roemer) в решении по делу "Zuckerfabrik" (от 02.12.1971 N 5/71), для идентификации основных принципов, общих для внутренних правопорядков государств-членов, право сообщества не может принимать во внимание только те нормы, которые существуют во всех государствах-членах, если не сложился общий определенный минимальный уровень правового содержания таких принципов, который является определяющим. Следует в действительности (как это происходит каждый раз, когда необходимо определить право, прибегая к общим принципам) вести себя критично и иметь в виду специфические задачи учредительного договора, а также особенности структуры Сообщества.

В деле "Werhahn" (от 13.11.1973 N 63-69/72) генеральный адвокат уточнил свою позицию, утверждая, что следует иметь в виду своеобразную структуру права Сообщества, когда собираешься использовать результаты анализа сравнительного конституционного права для признания каких-либо общих норм основными правами и для их включения в право Сообщества для дальнейшего применения в судебной практике.

Это позволяет в очередной раз подчеркнуть важную роль, которую играет Суд Европейских сообществ, в том числе и в деле усиления юридической защиты основных прав человека в Сообществах. Сомнения и опасения европейских юристов становятся понятными, когда принимаешь во внимание процесс расширения состава Европейского союза, создающего угрозу того, что каждое новое государство-член будет требовать приведения содержания основных прав человека в соответствие со сложившейся в нем конституционной практикой. В этой связи высказывается мнение, что формулирование Судом Европейских сообществ общих принципов, на основе которых раскрывается содержание основных прав человека, не может опираться на метод констатации их признания в большинстве конституций государств-членов. Скорее наоборот, важнейшие принципы права Сообщества, такие как принцип примата норм права Сообщества и обязательного принятия "наследия Сообщества (acquis communautaire)" присоединяющимися государствами-членами, предполагают предварительное признание каждым новым государством-членом судебных конструкций Суда Европейских сообществ, касающихся основных прав человека.

Б. Что касается стандарта защиты основных прав человека, то его определению поможет анализ решения Суда Европейских сообществ по делу "Nold". В этом решении, как указывалось выше, Суд согласился учитывать конституционные традиции, общие для государств-членов, при определении прав человека, подлежащих судебной защите, а также согласился соблюдать обязательство о недопущении принятия мер, несовместимых с основными правами, признанными и гарантированными конституциями государств-членов. Подобные формулировки наводят на мысль о том, что Суд Европейских сообществ в своей практике придерживается максимально возможного стандарта защиты прав человека, встречающегося в конституционном праве государств-членов. Однако вопрос стандарта защиты прав человека выглядит проблематичным и не дает повода для ожидания легких решений.

Отправным пунктом в анализе этого вопроса следует признать решение Суда по делу "Hoetsch". В этом деле Суд Европейских сообществ оценил многочисленные различия, существующие в национальных правовых системах государств-членов, в отношении рассматриваемого им вопроса о неприкосновенности помещений предприятия, используемых в коммерческих целях. Суд Европейских сообществ установил, что ограничения на реализацию права на частную жизнь могут устанавливаться только внутренним законом государств-членов, и это было признано общим определенным минимумом, присущим всем национальным правовым системам государств-членов, что в свою очередь позволяло считать подобные нормы общим принципом и составной частью права Сообщества. Но, столкнувшись с необходимостью решения вопроса об определении характера и уровня защиты данного права, Суд не нашел ничего лучшего, как отослать к нормам национального права каждого из государств-членов для определения конкретных процедур защиты этого права. Подобный подход влечет риск того, что, столкнувшись с наличием серьезных различий в степени обеспечения защиты прав человека, Суд Европейских сообществ будет рекомендовать сторонам обращаться для их защиты к внутренним конституционным процедурам, вместо того чтобы установить своим решением более высокий стандарт защиты права Сообщества.

В том, что касается объема содержания признаваемых Судом Европейских сообществ прав человека, то он сам установил, что основные права, признанные Судом, не предоставляют кому-либо абсолютных прерогатив, наоборот, они должны приниматься во внимание с учетом выполняемой ими в обществе функции.

Следовательно, на осуществление указанных прав могут устанавливаться ограничения, при условии что отмеченные ограничения действительно отвечают обеспечению общего интереса Сообщества и не представляют собой чрезмерного и нетерпимого вмешательства, которое наносит ущерб самой сути этих прав. Указанные требования обязательны равным образом и для государств-членов, когда они применяют нормы права Сообщества в своем внутреннем праве (решения по делам "Wachauf" от 13.07.1989 и "X" от 05.10.1994).

В. На третьем месте стоит не менее важная проблема определения уровня предоставления гарантий в правовой системе Сообщества, или, иными словами, определения формальной сферы защиты прав человека. Позиция, которую занимает Суд Европейских сообществ в отношении осуществления функции обеспечения уважения прав человека в сфере права Сообщества, сама по себе является абсолютно корректной. На самом деле это так и происходит, когда речь идет об осуществлении этой функции как в негативном смысле (т.е. указанная функция может быть оценена только на основе права Сообщества), так и в ее позитивном проявлении (т.е. указанная функция продолжает осуществляться до тех пределов, в которых прямо или косвенно действует правопорядок Сообществ).

В отношении негативного смысла следует отметить, что Суд Европейских сообществ с самых первых своих решений (решение по делу "Hayer", решение по делу "Nold") установил, что оценка возможного нарушения основных прав человека в сфере действия права Сообщества должна проводиться только в рамках правовой системы Сообществ и должна исключать какое-либо иное вмешательство. Однако проблемы возникают тогда, когда по вопросу применимого права для обеспечения прав человека происходят столкновения между внутренними конституционными правопорядками государств-членов и правопорядком Сообществ, т.е. когда содержание прав человека по-разному оценивается конституциями государств-членов и правом Сообщества. Подобные противоречия, с которыми первоначально столкнулись конституционные суды ФРГ и Италии, развивались на протяжении последних десятилетий XX в. В основном суть указанных противоречий заключалась в том, что конституционные суды ряда государств-членов ставили в зависимость от своего усмотрения действительность и примат норм права Сообщества (именно в вопросах защиты основных прав человека) при установлении различий в уровнях защиты прав человека в конституционных правопорядках соответствующих государств и в праве Сообщества.

По мнению авторитетных европейских юристов, несмотря на усилия, предпринятые с обеих сторон (стали чаще проводиться совместные встречи и конференции судей Суда Европейских сообществ и председателей высших судов государств-членов), и сегодня правовая защита, гарантированная Судом Европейских сообществ и правопорядком Сообщества, продолжает оставаться окончательно неурегулированной конфликтной сферой отношений между правопорядком Сообществ и национальными правопорядками государств-членов.

Позитивный смысл осуществления функции защиты прав человека, равно как и его негативный смысл, находит свое выражение в определении пределов ее действия и связанных с ней проблем. Судебная практика, постепенно нарабатываемая Судом Европейских сообществ, распространяется не только на акты, принимаемые институтами Сообщества, но также и на акты государств-членов, принимаемые во исполнение норм права сообщества. Таким образом, на практике происходит определение сферы применения права Сообщества, которая представляет собой именно ту сферу, в которой Суд Европейских сообществ должен обеспечивать уважение основных прав человека. Показательными в этом отношении представляются решения Суда по делам "ERT" и "Bostock".

Базовым понятием в этом смысле, если использовать это выражение из решения по делу "Bostock", является требование обеспечения обязательной защиты основных прав человека в правопорядке Сообществ. Из этого следует, что государства-члены, когда они применяют нормы права Сообщества, обязаны, по возможности, применять указанные нормы таким образом, чтобы не наносить ущерба указанному требованию. В решении по делу "ERT" Суд Европейских сообществ отметил, что в связи с рассмотрением вопроса о применении Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. он не может рассматривать национальную правовую норму какого-либо государства-члена, которая противоречит правопорядку Сообщества. Напротив, с того момента, как такая норма входит в сферу действия права Сообщества, Суд Европейских сообществ может брать инициативу на себя. В частности, если он рассматривает поставленный перед ним вопрос в преюдициальном порядке, он должен пропорционально использовать все элементы толкования, необходимые для ее оценки национальным судебным органом, с тем чтобы решить вопрос о соответствии указанной национальной правовой нормы основным правам человека, соблюдение которых гарантирует сам Суд.

Анализ прецедентного права Суда Европейского союза, касающегося проблем определения прав человека, подлежащих защите в ЕС, стандарта предоставляемой защиты, а также уровня гарантий их защиты, позволяет заключить, что проделанная им работа имела важное значение для становления системы правовой защиты прав человека в рамках ЕС, и сделать вывод о том, что последняя реформа учредительных договоров ЕС пока еще не привела к радикальному изменению системы защиты прав человека, что дает основание полагать, что приведенная классификация сохраняет свое значение.

Правовой статус гражданина Европейского союза. Хотя теоретики европейской интеграции объясняли ее как процесс экономического сближения и объединения, проходящий через несколько этапов (зона свободной торговли, таможенный союз, общий рынок, экономический и валютный союз), они не задумывались всерьез о политических формах интеграции, откладывая решение этих вопросов на отдаленное будущее. Создание общего рынка представлялось им более реалистичной задачей, которая достигалась за счет введения четырех основных свобод, которыми граждане и иные хозяйствующие субъекты государств-членов (трудящиеся, предприниматели, работники сферы услуг и т.д.) пользовались в своих собственных интересах и в интересах всех Сообществ. Рыночными свободами они могли пользоваться только в экономической сфере, поскольку признание подобных свобод обусловливалось потребностями экономической деятельности. Участники рыночных отношений никогда не определяются в качестве граждан, скорее, их можно называть предпринимателями, трудящимися, пользователями, потребителями. В практике институтов Сообществ, включая практику Суда Европейских сообществ, использовалось выражение "экономические операторы".

В этом была своя логика, потому что общий рынок виделся многим не только средством интеграции, но и целью данного процесса, а следовательно, институт гражданства выглядел излишним и даже странным. Трудно себе представить, чтобы кто-либо захотел считаться гражданином большого рынка. Отсюда следует, что целая группа социально-экономических прав, признанная учредительными договорами Сообществ и получившая развитие в актах институтов Сообществ, которые мы определили выше как функциональные права человека, вне всякого сомнения, создавалась в пользу граждан государств - членов Сообществ, которыми последние могли свободно пользоваться на территории других государств-членов, потому что только подобное отношение позволяло функционировать общему рынку. И только в связи с созданием политического объединения - Европейского союза - было принято решение ввести институт гражданства как таковой, с наделением граждан всего Союза такими особыми правами, которые были способны обеспечить их участие в политических и муниципальных интеграционных процессах.

Первые попытки разработки современной концепции союзного гражданства относятся к 1984 г. Они были предприняты в рамках разработки концепции нового этапа интеграции - создания Европейского союза, в проект договора о создании которого и было включено предложение о введении института гражданства Союза. Заслуга в этом начинании принадлежала всецело Европейскому парламенту. И хотя упомянутый проект не был окончательно утвержден, сама идея прочно вошла в сознание европейской общественности, поэтому, когда принимался Единый европейский акт, а позднее и Учредительный договор ЕС, институт гражданства вошел в них в качестве важной составной части <1>.

--------------------------------

<1> Точнее говоря, институт гражданства был включен во вторую часть учредительного договора Европейского сообщества, интегрированного в текст Договора о Европейском союзе.

Гражданство занимает выдающееся место в тексте Учредительного договора о Союзе. Уже в преамбуле государства-члены демонстрируют "решимость учредить гражданство, общее для граждан своих стран, а в ст. 2 Договора о Европейском союзе в числе целей, которые ставит перед собой Союз, устанавливается задача "усилить защиту прав и интересов граждан государств-членов посредством введения гражданства Союза". Многие европейцы увидели в этом нововведении символический смысл. Если на первых этапах интеграция в основном решала экономические и социальные задачи, то с введением института гражданства совершился решающий поворот в философии интеграции. Не граждане существуют для Союза, а, наоборот, Союз и вытекающие из него права гражданина этого Союза ставятся на службу каждого гражданина, потому что одной из основных задач европейской интеграции является создание "как никогда ранее сплоченного союза народов Европы, в котором решения принимаются как можно более открыто и максимально приближенно к гражданину" (ст. 1 Договора об учреждении Европейского союза). Институт гражданства Союза был включен в текст Договора о Европейском сообществе (ч. 2 ст. 17 - ст. 22). Обращает на себя внимание то, что положения о гражданстве в Учредительном договоре Европейского сообщества следуют сразу же после принципов этого Сообщества, что, по всей видимости, свидетельствует о том, что авторы Договора о ЕС придали союзному гражданству стратегическое значение. Таким образом, можно заметить, что впервые за 40 лет развития интеграционного процесса в Европе в учредительном договоре о Европейском сообществе появляется термин "гражданин".

Определение гражданства Союза сегодня дается в ст. 20 Договора о функционировании ЕС. В ней говорится, что в Договоре устанавливается гражданство Союза. Каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена, является гражданином Союза. Таким образом, все граждане государств-членов будут пользоваться общей юридической связью, которая их объединяет с ЕС. Институт союзного гражданства дополняет собой национальное гражданство и не подменяет его <1>. Из этого можно заключить, что новый институт права ЕС не устраняет и не заменяет классический институт гражданства отдельного государства. Во всяком случае внятных предложений о "едином европейском" или "общем для Союза" гражданстве пока еще не выдвигалось на официальном уровне. Гражданство Союза является новым институтом права ЕС и международного права, обретение которого предполагает наличие гражданства государства - члена ЕС. Этот институт мирно сосуществует с гражданством в традиционном смысле этого слова.

--------------------------------

<1> Текст ст. 17 Договора о Европейском сообществе приводится по: Договор о Европейском союзе. Консолидированная версия. М., 2001.

Привлекает внимание и то обстоятельство, что по сути дела устанавливается неразрывная связь между гражданством каждого из государств-членов и гражданством Союза. Обладание гражданством государства-члена является условием sine qua non, для того чтобы пользоваться качеством гражданина Союза. И наоборот, если по каким-либо причинам утрачивается гражданство государства-члена, то с ним автоматически утрачивается и гражданство Союза.

В этой связи закономерно встает вопрос: кого следует считать гражданином государства - члена ЕС? Как известно, учредительные договоры ЕС и Сообществ не решают этого вопроса, что означает, что решение этого вопроса остается за государствами-членами, которые самостоятельно в своем национальном законодательстве по-прежнему определяют условия и процедуру получения своего гражданства. В декларации, приложенной к договору о ЕС, которая касается вопросов гражданства государств-членов, четко устанавливается, что вопрос о том, является ли какое-либо лицо гражданином какого-либо из государств-членов, может решаться исключительно путем обращения к национальному праву соответствующего государства-члена.

Введение союзного гражданства не направлено на умаление или ограничение каких-либо прав граждан государств-членов, установленных, если так можно выразиться, во внутригосударственной сфере. Наоборот, этот институт призван интегрировать в большей степени народы государств-членов путем наделения их дополнительными правами, уравнивающими граждан государств-членов в тех ситуациях, когда они находятся за пределами государства своего гражданства.

Следует признать, что с момента создания Европейского союза граждане его государств-членов пользовались различными экономическими и социальными правами, которыми они наделялись в соответствии с правом Сообщества, при этом они имели возможность требовать от других частных лиц, а также от государственных органов других государств-членов их соблюдения и уважения.

Еще более эта исключительность стала утрачиваться после официального закрепления института гражданства в учредительном договоре ЕС. Сейчас можно утверждать, что гражданство Союза означает наличие двойной политической связи жителей стран ЕС: с государством своего гражданства и собственно с ЕС. В связи с этим можно предположить, что граждане государств - членов ЕС испытывают двойное чувство принадлежности, лояльности и ответственности (по отношению к Союзу и к государству гражданства).

В итоге можно считать, что упомянутая выше исключительность отношений, которые гражданин поддерживает с государством своего гражданства, утрачивается окончательно. Наличие двойного гражданства в государствах - членах ЕС (союзного, имеющего международно-правовую природу, и государственного, носящего внутригосударственный характер) сегодня является политической и юридической реальностью.

Как следствие существования двух политических сфер (государственной и союзной), гражданин Союза пользуется достаточно компактным стандартом прав человека, общим и равным для всех без исключения граждан государств - членов ЕС, независимо от места их проживания и безотносительно к виду деятельности (экономической или неэкономической), осуществляемой ими на территории других государств-членов. В результате этого можно отметить, что общий стандарт прав человека, новая общая юридическая связь граждан государств-членов между собой и Европейским союзом опирается на вполне реальную юридическую идентичность (гражданскую принадлежность к ЕС).

Указанная юридическая связь или идентичность, общая для народов государств - членов ЕС, сформирована не на пустом месте и не только волевым усилием правительств, установивших ее путем заключения международного договора. Она опирается на твердые основы исторического, политического, социального и культурного порядка, характеризующие ЕС сегодня. Более того, введение союзного гражданства не привело к ликвидации государственного суверенитета, поскольку компромисс с европейскими странами был найден в создании новой международной организации - Европейского союза. Разумеется, главными условиями юридической идентичности народов, объединившихся в Европейский союз, явились общее культурное наследие, относительно однородное политико-правовое мышление, общие юридические корни, гуманистическая традиция, позволившие преодолеть политические и идеологические разногласия и сформировать реальный межгосударственный союз, основанный на общих культурных, политических, социальных и правовых принципах.

Правовой статус гражданина ЕС и соответствующий ему стандарт прав человека подразумевают наделение граждан Союза двумя видами прав. Первая группа прав - это те социально-экономические права (функциональные права), которые были юридически закреплены еще в учредительных договорах Сообществ и были подтверждены и развиты в ходе судебной практики Суда Европейских сообществ.

Многие из них в основном носили и продолжают носить социально-экономический характер (свободное передвижение и проживание, равенство правового положения и т.д.), хотя после придания им статуса гражданских прав они приобрели некий политический подтекст. Данная группа прав следующим образом упоминается в ст. 17 Договора о Европейском сообществе: "граждане Союза наделяются правами и исполняют обязанности в соответствии с настоящим договором", т.е. в этой статье ссылка делается не только на права и обязанности, установленные в части второй учредительного договора, но и на права и обязанности, закрепленные в учредительном договоре Европейского сообщества в целом.

Кроме того, граждане Союза наделяются правами, а возможно, и обязанностями, которые можно назвать специальными правами и обязанностями, предусмотренными во второй части учредительного договора Европейского сообщества. Логично предположить, что поскольку речь идет об институте гражданства, то из общих принципов гражданства вытекают и иные права, характеризующие правовой статус граждан в различных правовых системах, например принцип равенства правового режима граждан или право пользования взаимосвязанной системой основных прав личности. То же относится и к принципу запрета дискриминации по признаку гражданской принадлежности, который формально не был закреплен в части второй учредительного договора среди прав гражданина, однако сегодня он приобрел значение основного принципа правовой системы ЕС (ст. 18 Договора о функционировании ЕС), поэтому он также имеет прямое отношение к статусу гражданина Союза.

Следует подчеркнуть, что ни Амстердамский, ни Ниццкий договоры не внесли каких-либо изменений в концепцию института гражданства Европейского союза. От них выгодно отличается Хартия основных прав ЕС, принятая в Ницце 17 декабря 2000 г., которая признает и регулирует права граждан ЕС, хотя, разумеется, Хартия преследует более широкую цель - урегулировать совокупность прав любого индивида, находящегося в ЕС. Права гражданина Союза, защищаемые Хартией, не могут каким-либо образом повлиять на правовой режим союзного гражданства, установленный учредительными договорами. Поэтому она не содержит значительных новелл и не вводит существенно новых прав в сфере гражданства. Можно заметить, что права граждан Союза, провозглашенные в Хартии в главе V, посвященной гражданству (ст. ст. 39 - 46), не ограничиваются положениями только этой главы. В тексте Хартии можно встретить и другие права, которыми пользуются граждане ЕС, например: право на труд и свобода осуществления поиска работы (п. 2 ст. 15), свобода заниматься предпринимательством или предоставлять услуги во всех государствах-членах (п. 2 ст. 15), равенство в доступе к получению пособий по социальному обеспечению и социальной помощи в других государствах-членах (п. 2 ст. 34). Ряд предусмотренных Хартией прав распространяются как на граждан ЕС, так и на иных физических лиц, проживающих в ЕС. Это право на доступ к документам институтов ЕС (ст. 42), право обращения к омбудсмену (ст. 43) и т.д. Кроме того, Хартия предусматривает возможность распространения определенных прав граждан ЕС на граждан третьих стран, которые законно проживают на территории государства-члена, например на свободу передвижения и выбор места жительства (п. 2 ст. 45). Лиссабонская реформа 2007 г. не внесла принципиальных изменений в структуру правового статуса гражданина Союза.

В части второй Договора о функционировании ЕС установлены следующие права граждан Союза:

- право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории государств-членов (ст. 21);

- право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах в государстве-члене, в котором он проживает (ст. 22);

- право на защиту со стороны дипломатических или консульских представительств любого государства-члена на тех же условиях, что и граждане этого государства, на территории третьей страны, где нет представительства государства-члена, гражданином которого он является (ст. 23);

- право обращаться с петициями в Европейский парламент, обращаться к омбудсмену, а также право письменно обращаться в любой из институтов или органов ЕС на любом из официальных языков и право получить ответ на том же языке.

В п. 1 ст. 21 Договора о функционировании ЕС признается, что "каждый гражданин Союза имеет право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории государств-членов". Указанное право, как известно, не было совершенно новым для ЕС, так как этот принцип был установлен уже в Договоре об ЕОУС 1951 г., а с 1957 г. - в Римских договорах о ЕЭС и Евратоме. Это право рассматривалось как существенное условие для достижения одной из целей интеграции - установления общего рынка.

Проживание в каком-либо из государств-членов для осуществления экономической деятельности независимо от гражданства лица <1> стало реальностью с середины 70-х гг. XX в. В силу очевидной логики оно распространялось и на членов семей граждан государств-членов, что получило юридическое закрепление в ряде актов вторичного права

--------------------------------

<1> Предусмотрено в учредительных актах Сообществ: в ст. 39 - для трудящихся, в ст. 49 - для лиц, предоставляющих услуги, в ст. 43 - для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

ЕС (Регламент Совета от 15.10.1968 1612/68; Регламент Совета от 29.06.1970 1251/70) и в решениях Суда Европейских сообществ (от 30.09.1975 N 32/75; от 15.01.1986 N 41/84). Таким образом, право на свободное передвижение и проживание постепенно распространилось достаточно широко на социальную сферу (членов семьи граждан), однако оно не имело универсального значения, так как до 1992 г. не затрагивало общество в целом.

После вступления в силу Единого европейского акта в 1987 г., поставившего задачу окончательного создания общего рынка, по-настоящему внутреннего и единого, в 1990 г. Совет принял три директивы, касающиеся широких слоев населения государств-членов (так называемых пассивных работников, т.е. рантье, пенсионеров и студентов), которые также получили право осуществлять свободное передвижение в рамках единого рынка.

Таким образом, до 1992 г. юридической основой реализации этого права был принцип недискриминации, закрепленный во всех учредительных договорах Европейских сообществ. С включением в Договор о Европейском сообществе ст. 18 стало ясно, что юридическая основа данного права приобрела "конституционный уровень" и самостоятельный характер, потому что правом на свободное передвижение и проживание получил возможность пользоваться любой гражданин Союза независимо от его отношения к экономической деятельности.

Следовательно, сегодня все граждане Союза пользуются правом на проживание. Судебная практика по этому вопросу подтвердила, что после принятия Советом трех директив, охвативших почти всю социальную сферу, остались только две категории лиц, лишенные права на свободное проживание: это граждане Союза, которые не имеют достаточных экономических средств для существования, и лица, права которых ограничиваются по причинам публичного порядка, безопасности или публичного здравоохранения.

Что касается реального значения этого права, закрепленного в учредительных договорах ЕС и Сообществ, то нужно отметить, что им воспользовалась незначительная доля от общего числа граждан Союза. Так, по некоторым подсчетам, до последнего расширения Союза в 2004 г. менее 2% граждан Союза пользовались правом на работу и проживание в другом государстве-члене.

Следующим важным правом граждан Союза является возможность участия в политической жизни в том месте, где они проживают. В п. 1 ст. 22 Договора о функционировании ЕС предусмотрено право каждого гражданина Союза, который проживает в государстве-члене, гражданином которого он не является, "участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах в государстве-члене, в котором он проживает".

Основу этого права можно усмотреть в праве свободного передвижения и проживания. Как указывалось в докладе Комиссии в 1986 г., граждане Союза составляют неотъемлемую часть жизни их муниципальных образований как в экономическом, так и в культурном плане, поэтому решения, принимаемые в муниципалитетах, затрагивают непосредственно всех резидентов независимо от их гражданства.

Действительно, до введения союзного гражданства лица, осуществлявшие право на свободное передвижение и проживание в другом государстве-члене, в большинстве случаев имели право участвовать в голосовании на муниципальных выборах только в своей собственной стране (за исключением того, что им разрешалось голосовать по почте или в консульствах и посольствах на территории соответствующих государств). Как общее правило, за ними не признавалась возможность осуществления этого права в стране проживания, за исключением Ирландии (с 1973 г. признавшей активное и пассивное право участия в муниципальных выборах за всеми негражданами, проживающими на ее территории), Дании (признавшей только активное право участия в муниципальных выборах с 1981 г. при выполнении некоторых условий за той же категорией лиц) и Голландии (с 1983 г.). Поэтому принятие Маастрихтского договора об учреждении ЕС в 1992 г., признавшего право всех граждан Союза участвовать в голосовании на муниципальных выборах в других государствах-членах, создало конституционные проблемы для некоторых государств - членов ЕС (Испания и Франция), побудив их внести соответствующие изменения в свои конституции до ратификации Маастрихтского договора.

В соответствии с положениями п. 1 ст. 19 Договора о Европейском сообществе Совет по предложению Европейской комиссии и после предварительной консультации с ЕП единогласно принял Директиву от 19 декабря 1994 г. 94/80 об особенностях реализации этого права. Срок для ее имплементации и вступления в силу во внутреннем праве государств-членов истекал 1 января 1996 г.

Договор и указанная директива устанавливают равенство условий осуществления права активного и пассивного участия в муниципальных выборах как для граждан государства-члена, на территории которого проводятся выборы, так и для граждан Союза. Эти условия устанавливаются в отношении минимального возраста как для участия в выборах, так и для реализации права быть избранным, финансирования выборов, проведения выборной кампании и т.д. Директива предусматривает, что если в силу решения национального гражданского или уголовного суда граждане этого государства лишаются этого права, то подобная мера будет применяться к остальным гражданам других государств-членов.

Так как речь идет о наделении дополнительным правом, которое не запрещает участвовать в муниципальных выборах в своем государстве, гражданин Союза должен предварительно продемонстрировать свою волю и желание осуществить свое право участия в муниципальных выборах в государстве своего проживания, гражданином которого он не является. В этих целях предусматривается предварительная регистрация в избирательной комиссии. В соответствии с учредительным договором директива устанавливает различные исключения, которые могут применяться в целях ограничения этого права (ст. 12 Директивы, например, предусматривает максимально допустимый предел участия в выборах неграждан данного государства в 20% от списка избирателей).

В п. 2 ст. 22 Договора о функционировании ЕС за каждым гражданином Союза, проживающим в государстве-члене, гражданином которого он не является, признается право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент в государстве-члене, в котором он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого государства.

До принятия Маастрихтского договора о ЕС в 1992 г. за гражданами государств - членов Сообществ признавалось избирательное право по выборам Европейского парламента исключительно в государстве, гражданином которого они были, что и было продемонстрировано на прошедших в тот период выборах (в 1979 г., в 1984 г. и в 1989 г.).

Исключение составляло предоставление возможности голосовать по почте (законодательство Испании), или голосовать в посольстве или консульстве своей страны (законодательство Италии), или, наконец, специально приезжать в свою страну с этой целью. Поэтому некоторые комментаторы рассматривают признание права участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата в любом государстве-члене как необходимое дополнение к праву на свободу передвижения и проживания в государствах - членах Сообщества.

В соответствии с п. 2 ст. 19 Договора о Европейском сообществе, обязывающим Совет устанавливать особенности осуществления этого права, последней в 1993 г. была издана Директива 93/109. Гражданам предоставляется право выбора места голосования: либо в государстве, гражданином которого он является, либо в государстве его проживания. Если он выбирает государство проживания, то предварительно должен зарегистрироваться в избирательном Совете, что позволит ему пользоваться этим правом на тех же условиях, что и граждане данного государства. Эти условия касаются длительности и доказательств срока проживания в этом государстве, или, в исключительных случаях, право участия в выборах в Европейский парламент может быть установлено в судебном решении по гражданскому или уголовному делу. Первые выборы в Европейский парламент, которые проходили на основании новых правил, состоялись в июне 1994 г.

Наконец, по всей видимости, в качестве дополнительных прав неотъемлемого основного права граждан ЕС на участие в политической жизни государств-членов следует принять во внимание права на политическое объединение и свободное выражение мнения, которые косвенно признаны в Договоре о Европейском сообществе в ст. 191, касающейся роли политических партий в ЕС. Там говорится, что политические партии на европейском уровне "содействуют формированию европейского самосознания и выражению политической воли граждан Союза".

Следующее право, касающееся защиты граждан Союза за пределами его территории, преследовало цель постепенно сформировать новое понимание взаимоотношений между Европейским союзом как целым и европейскими гражданами как носителями прав, вытекающих из их status civitatis в ЕС.

В ст. 23 Договора о функционировании ЕС признается право гражданина Союза на территории третьей страны, где нет представительства государства-члена, гражданином которого он является, получать защиту со стороны дипломатических или консульских представительств любого государства-члена на тех же условиях, что и граждане этого государства. В этом положении проявляется солидарность Союза и его государств-членов с гражданами в тех случаях, когда гражданин какого-либо государства - члена ЕС, находящийся за пределами Союза и нуждающийся в содействии и защите, не может их получить, вследствие того что государство его гражданства не имеет консульских и дипломатических отношений с государством его пребывания. В подобных случаях они получают такую помощь от посольств и консульств других государств - членов ЕС на тех же условиях, что и граждане этого государства.

Известно, что при разработке данного права его авторы приняли во внимание опыт, приобретенный в ходе первых месяцев войны между Ираком и Кувейтом (август 1990 г.), когда дипломатические и консульские представительства европейских государств предоставили защиту от военных действий гражданам различных государств - членов ЕС. Правда, следует иметь в виду, что гарантированная ст. 20 Договора о Европейском сообществе защита граждан ЕС, обычно предоставляемая посольствами и консульствами, безусловно, отличается от права убежища, предоставляемого в исключительных ситуациях и заключающегося в обеспечении неприкосновенности протежируемых лиц, которая не связана с гражданством протежируемого лица. Кроме того, статус беженцев оговаривается в специальных международных соглашениях. Следует также иметь в виду, что дипломатическая и консульская защита, о которой говорится в ст. 23 Договора о функционировании ЕС, не является дипломатической защитой stricto sensu, т.е. формальным выдвижением претензий к другим государствам в связи с международно-противоправным деянием, направленным против его граждан. В данном случае речь идет о защите в более широком смысле, объединяющем обычные хлопоты, связанные с обращением своих граждан, и различного рода дипломатические или консульские меры, принимаемые для обеспечения прав граждан (например, выдача копий или дубликатов документов, рассмотрение просьб о выдаче визы и т.д.).

Данное право было уточнено в решении 95/353 представителей государств-членов, собравшихся в рамках Совета 19 декабря 1995 г. В нем предусматривается оказание консульского содействия гражданам ЕС в традиционном смысле этого слова. Иными словами, консульские службы оказывают помощь в случае смерти, инцидентов или тяжелых заболеваний, в случае ареста или задержания, помощь жертвам актов насилия и похищений и репатриации граждан Союза в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Кроме того, согласно решению 96/409 ОВПБ от 25 июня 1996 г. государства-члены могут выдавать гражданам Союза проездной документ ограниченного действия с целью оказания содействия в их возвращении в страну своего происхождения. В дополнение к решению 1995 г. решением представителей правительств государств-членов, собравшихся в рамках Совета, 25 июня 1996 г. был утвержден бланк временного проездного документа, который выдается гражданам Союза в третьих странах в случаях утраты или кражи их документов. Он сохраняет свое действие до возвращения в государство происхождения или постоянного проживания гражданина ЕС.

За гражданами ЕС признается право обращаться с запросами в институты и иные органы Европейского союза и Сообществ, которые упомянуты в учредительных договорах, причем запросы могут осуществляться на любом из официальных языков ЕС. Амстердамский договор 1997 г. добавил к праву петиции в Европейский парламент и омбудсмену право каждого гражданина письменно обращаться в любой институт или орган Сообщества на любом из официальных языков ЕС и признал, что институты обязаны ответить обратившемуся гражданину на том же языке, на котором была составлена петиция. К Ниццкому договору была приложена декларация, которая призвала институты и органы, упомянутые в п. 3 ст. 21 (ст. 24 Договора о функционировании ЕС), гарантировать, чтобы ответ на любой письменный запрос гражданина Союза направлялся ему в разумный период времени <1>.

--------------------------------

<1> См.: Декларация о третьем абзаце статьи 21 Договора, учреждающего Европейское сообщество // Ниццкий договор и Хартия основных прав Европейского союза. М., 2003. С. 119.

Следует признать абз. 4 ст. 24 Договора о функционировании ЕС недостаточно ясным, поскольку в нем речь идет об общем праве доступа к любому из институтов или органов ЕС, но не определяются ни предмет обращения, ни сроки его рассмотрения или основания отказа в рассмотрении. Конечно, по сравнению с предыдущей редакцией Договора это право уже не ограничивается только правом на обращение к Европейскому парламенту или к омбудсмену, что получило четкое закрепление в ст. 24 Договора о функционировании ЕС. Цена дополнения, внесенного Амстердамским договором 1997 г., возможно, определяется расширением адресатов этого права (любой институт или орган ЕС) и в установлении обязанности адресатов дать ответ на подобный запрос на языке заявителя. Хартия основных прав ЕС несколько уточняет содержание этого права в п. 4 ст. 41, установив, что каждый человек (а не только гражданин ЕС) "должен получить ответ" (в отличие от ст. 24 Договора о функционировании ЕС, в которой говорится, что гражданин "получает ответ"). Тем самым подчеркивается обязанность институтов или органов ЕС давать ответы на поступающие обращения.

Предоставление данного права, судя по всему, диктуется необходимостью приблизить институты к гражданам Союза и сделать их доступными для их обращений и инициатив. Реализация этого права позволяет институтам, в свою очередь, получать непосредственно от граждан информацию об их ожиданиях или о мнении о работе ЕС или его отдельных органов. По сути дела, речь идет об обеспечении транспарентности в деятельности ЕС и его приближении к нуждам и заботам граждан, кроме того, это право в каком-то смысле облегчает доступ граждан к информации о решениях, принимаемых институтами ЕС. Нельзя не признать и тонкое политико-психологическое значение этого права, потому что непосредственное обращение гражданина к институтам ЕС не только означает возможность гражданина изложить свое понимание различных фактов из деятельности ЕС, но одновременно это совершенно очевидно демонстрирует высокую степень доверия граждан к институтам ЕС. Следует подчеркнуть также, что это право является единственным правом, которое осуществляется гражданами в отношении именно ЕС, а не в отношении государств-членов, отличных от их государства гражданства.

Любопытно отметить, что в ст. 24 Договора о функционировании ЕС не получило отражения уже существующее право граждан государств-членов обращаться в Комиссию с жалобой на нарушения права Сообщества. Хотя право на жалобу или разоблачения в Комиссии не было предусмотрено в учредительных договорах Сообществ, на практике с достаточно давних пор сложилось убеждение, что граждане государств-членов могут обращаться в Комиссию с сообщениями о предполагаемых нарушениях норм учредительных договоров Сообществ, совершенных государствами-членами. Комиссия часто критиковалась за то, что она в подобных случаях ограничивается ответом с уведомлением о получении обращения. Эта практика продолжалась до 2002 г., сейчас же она должна дать мотивированный ответ заявителю, касающийся наличия или отсутствия, по ее мнению, заявленного нарушения, а также о действиях, которые она предполагает совершить для прекращения подобных нарушений.

После публикации исследования ее практики в этом вопросе, проведенного европейским омбудсменом, Комиссия согласилась информировать заявителей о принимаемых ею решениях по заявлению и опубликовать свои внутренние процедурные правила, применяемые к ее отношениям с заявителями.

Под заявлением понимается любой письменный документ, представленный в Комиссию, в котором указаны средства (законные, регламентирующие или административные) или практики, противоречащие праву Сообщества, которые вменяются государству-члену. Представление заявления осуществляется бесплатно путем направления письма, телекса или электронной почты; равным образом их можно направлять в представительства Комиссии в государствах-членах. Заявитель не должен демонстрировать какой-либо интерес к возможному нарушению, невзирая на то, затрагивает ли оно его в основном или непосредственно. Заявитель должен идентифицировать себя, указав имя, фамилию и адрес; он должен указать государство-член, действия которого обжалуются. Не принимаются заявления против лиц или частных предприятий, за исключением тех, которые разоблачают участие властей государств-членов в совершении правонарушений или их пассивность по пресечению подобных нарушений. Жалобы должны касаться сферы применения права Сообщества. Принятое письменное заявление регистрируется в центральном регистре заявлений, который ведет Генеральный секретарь Комиссии.

Комиссия отвечает заявителю уведомлением о получении в течение 15 дней после получения заявления и дополнительным уведомлением о его регистрации, сообщая при этом номер заведенного дела. Если собирается достаточно заявлений, основанных на одном и том же факте, Комиссия может отвечать заявителям публикацией уведомления о получении заявления в "Официальной газете" и в вестнике "Европа".

Если документ не принимается, Комиссия должна ответить, назвав причины отказа, и, возможно, указать, куда следует обращаться: в институты ЕС или в суды государств-членов и т.д. Если заявление приводит к открытию процедуры нарушения, Комиссия обязана информировать заявителя о каждом своем решении (направление требования, мотивированное решение, иск в Суд Европейских сообществ, отправка в архив и т.д.) письмом или в случае аккумулированных заявлений путем публикации в "Официальной газете" и в вестнике "Европа". Если заявитель посчитает, что со стороны Комиссии было допущено плохое управление, он может обратиться с жалобой на ее действия к европейскому омбудсмену.

В абз. 2 ст. 24 Договора о функционировании ЕС за каждым гражданином Союза признается право обращаться с петициями в Европейский парламент. Следует отметить, что еще до принятия Маастрихтского договора о ЕС это право уже было признано самим Европейским парламентом за гражданами Сообщества (выступающими индивидуально или коллективно) в его внутреннем регламенте. Оно широко осуществлялось гражданами государств-членов на практике, которые направляли свои жалобы или просьбы в Европейский парламент. Петиции регистрировались (этот регистр был доступен публике), и, если их принимали к производству, передавали компетентной парламентской комиссии, которая их изучала, находила необходимые доказательства и готовила доклад, на основе которого могла быть принята резолюция Европейского парламента. Петиция могла подаваться в индивидуальной форме или посредством письменных документов, под которыми собираются подписи сотен или даже тысяч граждан Союза.

Маастрихтский договор о ЕС создал посредством ст. 21 Договора о Европейском сообществе юридическую основу для реализации права на обращение в Европейский парламент. Он не только признал это право за гражданами Союза, но и распространил его на других лиц, которых нельзя рассматривать как граждан ЕС. Действительно, в ст. 194 Договора о Европейском сообществе уточняется, что любой гражданин Союза и любое физическое или юридическое лицо, проживающее или имеющее зарегистрированный офис в каком-либо из государств-членов, имеет право обращаться индивидуально или совместно с другими гражданами или лицами с петицией в Европейский парламент. Петиция должна касаться вопросов применения права Сообщества, которые непосредственно затрагивают заявителя.

Действующий внутренний регламент Европейского парламента уточняет это право, предусматривая, что в петиции должны быть указаны все данные каждого лица, ее подписавшего, на любом из официальных языков ЕС. Петиции, которые признаются необоснованными, передаются в архив, а заявителям сообщается о принятом Европейским парламентом решении и его мотивах. Если петиция признается обоснованной, она передается на изучение в специальную парламентскую комиссию о петициях, которая вправе проводить встречи или совершать визиты на места, получать документы, информацию, иметь доступ к службам Комиссии. Ее мнение передается компетентному институту ЕС, а на пленарном заседании парламента сообщается о мерах, принятых Комиссией или Советом в связи с полученными петициями.

В абз. 3 ст. 24 Договора о функционировании ЕС за гражданами Союза также признается право обращаться к европейскому омбудсмену. Согласно ст. 228 Договора о функционировании ЕС европейский омбудсмен имеет право получать жалобы от любого гражданина Союза, от любого физического или юридического лица, проживающего или имеющего зарегистрированный офис в каком-либо государстве-члене, касающиеся случаев плохой организации деятельности институтов и органов Союза, за исключением Суда Европейского союза, осуществляющего судебные функции.

Омбудсмен уполномочен выполнять функции посредника между гражданином и органами управления Союза. В этих целях он проводит расследования, для которых находит основания либо в получаемых им жалобах, либо по собственной инициативе, за исключением случаев, которые являются или уже были предметом судебного разбирательства. В договоре не уточняется форма подачи жалобы, часто бывает достаточно направления простого письма, хотя на сайте омбудсмена в сети Интернет имеется подготовленный его служащими формуляр. Обращение к омбудсмену может подаваться на любом из официальных языков ЕС в срок, не превышающий два года, начиная с даты, когда заявителю стало известно о сообщаемых им фактах. Не принимаются анонимные жалобы.

Если омбудсмен устанавливает факт плохого управления, он направляет дело в заинтересованное учреждение, которое может в течение трех месяцев сообщить ему свою точку зрения. В этом случае омбудсмен будет стараться найти дружественное разрешение проблемы. После этого он направляет сообщение в Европейский парламент и в заинтересованное учреждение. Лицо, подавшее жалобу, должно быть информировано о результатах такого расследования. Кроме того, омбудсмен готовит ежегодный доклад о своей деятельности и полученных результатах, который представляет для обсуждения в Европейский парламент. Он может направлять свои рекомендации в институты и органы ЕС, и если он узнает о существенных фактах правонарушения, то сообщает о них компетентным властям государств-членов.

Как известно, в ст. 41 Хартии основных прав ЕС включено право на надлежащее управление, которое заключается в том, что каждый человек (а не только гражданин ЕС, хотя ст. 41 расположена в части V Хартии - "Гражданство") имеет право на беспристрастное, справедливое рассмотрение его дела в разумный срок институтами и органами ЕС.

Проблемы, связанные с реализацией этого права, рассматриваются омбудсменом.

В офисе омбудсмена под ненадлежащим управлением понимается любая деятельность институтов и органов ЕС, означающая недостаточные меры, которые следуют из ненадлежащего применения нормы права Сообщества, такие как отсутствие административного регулирования, упущения, злоупотребление властью, небрежность, незаконные процедуры, сопоставимый ущерб, некомпетентность, дискриминация, неоправданные задержки, отсутствие информации или отказ в предоставлении информации. Чаще всего обоснованные жалобы, касающиеся ненадлежащего управления, направляются против Комиссии (в 2001 г. 77 из 100 проведенных расследований были направлены в адрес Комиссии).

Благодаря инициативам омбудсмена в ЕС культивируется идея формирования "административной культуры", ориентированной на службу гражданам Союза. Эти инициативы получили поддержку со стороны Европейского парламента, который 6 сентября 2001 г. принял Европейский кодекс надлежащего административного поведения в форме резолюции. Равным образом этот документ был одобрен Советом ЕС, который принял Кодекс решением своего Генерального секретаря в том же 2001 г.

Амстердамским договором в ст. 255 договора о Европейском сообществе было включено право каждого гражданина ЕС получать доступ к документам институтов и органов ЕС. Хотя сейчас это право не фигурирует в части второй Договора о функционировании ЕС, посвященной гражданству ЕС, его значение не стоит преуменьшать. Следует также подчеркнуть, что это право ранее было признано в целом ряде актов институтов ЕС, принятых в период с 1993 по 1997 гг. Со своей стороны омбудсмен ЕС очень внимательно относился к защите этого права с самого начала своей деятельности в 1995 г. В ряде случаев он обращался к институтам и к вспомогательным органам с просьбой разъяснить их поведение в отношении публичного доступа к их документам. В течение 1996 г. он оказывал давление на институты и органы ЕС, с тем чтобы установить условия этого доступа, о чем он подготовил специальный доклад Европейскому парламенту.

Статья 255 Договора о Европейском сообществе обязывала Совет и Европейский парламент разработать общие принципы и ограничения в осуществлении этого права, однако каждый институт в свою очередь должен принять специальные положения в этом отношении. Главное, что все указанные акты закрепляют общий принцип: граждане имеют право на возможно больший доступ к документам, которыми располагают Комиссия и Совет.

Положения ст. 255 Договора о ЕС были уточнены и развиты в регламенте, принятом 30 мая 2002 г., который регулирует доступ к документам Европейского парламента, Совета и Комиссии.

Данное право получило закрепление в ст. 42 Хартии основных прав ЕС.

Подводя итоги рассмотрению прав граждан ЕС, следует отметить, что государства - члены ЕС отдают себе отчет в тех трудностях, которые влечет за собой применение положений о гражданстве, закрепленных в учредительных договорах и Хартии основных прав ЕС. Поэтому они обратились к Комиссии с просьбой, чтобы она готовила периодические доклады о положении дел с реализацией этих прав в свете развития Союза в целом. При этом была предусмотрена возможность признать другие права для обслуживания новых потребностей.

Таким образом, правовой статус гражданина ЕС нельзя считать разновидностью какого-либо закрытого статуса, не подверженного дальнейшему развитию. Скорее наоборот, развитие права ЕС за последние 10 лет показало, что в нем есть необходимые правовые возможности для дальнейшего развития правового статуса гражданина ЕС, например, путем проведения реформ учредительных актов или иным, приемлемым для государств-членов способом.

Хартия основных прав Европейского союза. Хартия основных прав ЕС 2000 г. явилась логическим продолжением идеи, неоднократно высказывавшейся в европейской международно-правовой доктрине, о том, что Европейскому союзу, с учетом его специфики, необходим собственный документ, содержащий наиболее полный каталог прав человека, отвечающий политико-правовым реалиям современной Европы. С учетом того что все государства - члены ЕС являются участниками Европейской конвенции 1950 г. о защите прав человека и основных свобод, в ст. 6 Договора о ЕС 2007 г. включено положение о том, что Союз также присоединяется к этой Конвенции, что становится возможным благодаря Протоколу N 14, дополняющему Конвенцию, который был принят 13 мая 2004 г. и вступил в силу в 2010 г. После его вступления в силу состав участников Конвенции может быть расширен за счет международной организации, потому что ст. 17 Протокола N 14 предусматривает возможность присоединения к Европейской конвенции Европейского союза.

Политическая инициатива о выработке Хартии исходила от Европейского совета, в рамках которого в ходе саммита государств - членов ЕС и Председателя Комиссии ЕС, который проходил 3 - 4 июня 1999 г. в Кельне (Германия), и было принято решение о разработке специального документа о правах человека. Итоговый документ саммита признал, что на текущем этапе развития Союза необходимо разработать хартию основных прав, с тем чтобы закрепить в ясной для граждан Союза форме исключительное значение этих прав и сферу их действия. Выработкой проекта занялся специальный орган, получивший название "Конвент". В его состав вошло 62 человека, среди которых около 3/4 составляли депутаты, представляющие народы государств-членов или ЕС в целом.

Проект Хартии был подготовлен Конвентом менее чем за год продолжительных и интенсивных дискуссий. Сама Хартия была торжественно провозглашена Европейской комиссией, Европейским парламентом и Советом и получила политическую поддержку государств-членов в ходе саммита Европейского совета в Ницце (Франция) 7 декабря 2000 г.

Хотя Хартия проектировалась как "если бы она имела полный правовой эффект" (коммюнике Комиссии ЕС о правовой природе Хартии), в то же время вопрос о ее правовом статусе и возможном включении в учредительные договоры ЕС и Сообществ при ее принятии был отложен, а в декларациях, принятых на саммитах в Ницце и Лейкене, он был включен в политическую повестку для последующего решения на Межправительственной конференции в 2004 г., которой предстояло принять договор о Конституции для Европы. Как известно, Хартия включена в окончательный текст указанного договора, что означает, что после его вступления в силу ее положения будут юридически обязательными для государств-членов.

Следует отметить, что, хотя Европейский совет поручил Конвенту, разрабатывавшему проект Хартии, консолидировать и сделать ясным действующее в ЕС обязательство уважать основные права, а не создавать какие-либо новые права (иначе говоря, предложил провести кодификацию, а не прогрессивное развитие соответствующих норм международного права) и хотя в этом поручении на самом деле были указаны источники, которые должен был использовать Конвент (Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, общие конституционные традиции государств-членов, а также положения Европейской социальной хартии и Хартии Сообщества об основных социальных правах рабочих) <1>, в Хартии тем не менее встречается как ряд новелл, так и заметных упущений. К числу нововведений можно отнести запрещение репродуктивного клонирования в качестве способа размножения человеческих существ (п. 2 ст. 3), а досадным пробелом воспринимается полное молчание о защите прав меньшинств, хотя сегодня эта проблема является одной из наиболее острых в странах ЕС.

--------------------------------

<1> Однако в преамбуле Хартии этот перечень был расширен за счет юриспруденции Суда Европейских сообществ и Европейского суда по правам человека.

Хартия состоит из преамбулы, семи глав и 54 статей.

Преамбула составлена в возвышенном стиле от имени "народов Европы". В ней устанавливается, что Союз базируется на всеобщих и нераздельных ценностях - человеческом достоинстве, свободе, равенстве и солидарности, что он опирается на принцип демократии и принцип верховенства права. Союз вносит свой вклад в сохранение и развитие данных общих ценностей, уважая при этом разнообразие культур и традиций народов Европы, а также национальную индивидуальность государств-членов. В свете эволюции общества, социального прогресса, результатов научного и технологического развития признается необходимым усилить защиту основных прав, обеспечив посредством Хартии более ясное их выражение. Последняя фраза преамбулы показывает, что положения Хартии адресуются прежде всего Союзу, поскольку именно он признает излагаемые в ней права, свободы и принципы.

Первые шесть глав Хартии устанавливают разнообразные индивидуальные и коллективные права, седьмая глава содержит заключительные положения (сфера применения, пределы осуществления гарантированных прав и т.д.). Шесть первых глав озаглавлены следующим образом: гл. 1 - "Достоинство", гл. 2 - "Свободы", гл. 3 - "Равенство", гл. 4 - "Солидарность", гл. 5 - "Гражданство", гл. 6 - "Правосудие".

В гл. 1 излагаются такие права, как право на человеческое достоинство, право на жизнь и целостность личности, запрещение пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания, а также запрещение рабства и принудительного труда. Некоторые комментаторы посчитали излишним включение в эту главу таких основных прав личности, как право на жизнь и целостность личности и запрещение пыток, поскольку Европейский союз в силу присущей ему компетенции вряд ли сможет нарушать подобные права. Однако следует признать, что развитие его полномочий в сфере общей внешней политики и политики безопасности, в сфере сотрудничества полицейских служб и сотрудничества по уголовному праву, а также в области антитеррористической деятельности повышает практическую значимость обязательства ЕС уважать подобные права человека.

В гл. 2 основное внимание уделяется основным гражданским и политическим свободам, которые уже получили закрепление в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и в других международно-правовых документах. В их числе можно указать право на уважение частной и семейной жизни, свободу и личную неприкосновенность, свободу выражения мнений и свободу информации, свободу собраний и объединений, право частной собственности. Вместе с тем в данную главу включен ряд социальных прав, таких как право на образование, свобода профессиональной деятельности и право на труд, право на убежище, которое можно расценить как традиционно политическое право, а также ряд положений, имеющих особое значение в контексте ЕС, таких как право на защиту данных личного характера и свободу предпринимательства.

Глава 3 содержит перечисление основных юридических гарантий равенства (равенство перед законом, равенство мужчин и женщин), а также в ней встречается положение (ст. 21 - недопустимость дискриминации), которое очень похоже на норму, содержащуюся в ст. 13 Договора о Европейском сообществе (право институтов принимать меры по борьбе с дискриминацией по различным причинам), хотя их содержание нельзя признать идентичным, кроме того, ст. 21 Хартии носит более общий характер. В этой же главе признается право на культурное, религиозное и языковое разнообразие, перечисляются основные права ребенка, права пожилых лиц и права инвалидов.

Глава 4 посвящена правам солидарности и содержит ряд трудовых и смежных с ними прав, отражая некоторые положения Европейской социальной хартии, которые уже были интегрированы в правовую систему ЕС. Следует отметить, что здесь закреплены такие социальные права, которые можно определить как основные, например запрет детского труда (ст. 32) и право на благоприятные и справедливые условия труда (ст. 31), а также ряд иных социальных прав, которые, по мнению некоторых юристов, являются не столь фундаментальными, чтобы возникла потребность включать их в текст Хартии, как, например, право на доступ к услугам общеэкономического значения (ст. 36). Критику вызывала и неудачная формулировка некоторых статей, например ст. 37 (защита окружающей среды) и ст. 38 (защита потребителей), которые вообще были изложены не как права и свободы, а, скорее, как торжественные декларации-констатации или декларации-цели ЕС в соответствующих сферах деятельности Союза. Не вызвала энтузиазма и формулировка некоторых статей, в которых соответствующие права или свободы следовало осуществлять "в соответствии с правом Сообщества, национальным законодательством и практикой" (ст. ст. 27, 28, 30, 34), или, хуже того, ряд прав предлагается осуществлять просто на условиях, "предусмотренных национальным законодательством и практикой" (ст. ст. 35 и 36). Ясно, что подобные формулировки ставили под сомнение возможность существования юридических гарантий самого Европейского союза.

В гл. 5 установлен ряд прав, вытекающих из гражданства Союза, многие из которых не имеют универсального характера, а, наоборот, могут быть гарантированы только гражданам ЕС. В принципе, права, перечисленные в данной главе, воспроизводят в более расширенном виде перечень прав, изложенных в части второй Договора о Европейском сообществе (ст. ст. 18 - 22). Так, сюда включен ряд новых прав, таких как право на хорошее управление (ст. 41) и право на доступ к документам (ст. 42).

Глава 6 включает права на юридическую защиту, такие как право на эффективное обжалование и на доступ к беспристрастному суду (ст. 47), презумпция невиновности (ст. 48), принципы законности и пропорциональности при определении преступлений и наказаний, право не подвергаться судебному преследованию и уголовному наказанию дважды за одно и то же преступление (ст. 50).

Несмотря на ограниченный характер юридической обязательности Хартии, за время после ее принятия к ней неоднократно обращалась Комиссия ЕС, которая рассматривает любое предложение о разработке вторичного права Сообщества под углом зрения совместимости правотворческой инициативы с положениями Хартии.

Хартия часто упоминается в выступлениях и годовых отчетах омбудсмена ЕС. Кроме того, впервые она была упомянута в судебном решении суда первой инстанции Европейских сообществ по делу T-54/99 "max.mobil Telekommunikation Service Gmbh v. Commission" в 2002 г., а также в решении того же суда по делу Т-177/01 "Jego-Quere et Cie SA v. Commission". Все это свидетельствует о серьезном юридическом потенциале данного документа в правоприменительной практике ЕС и его институтов.

Таким образом, можно заключить, что если вначале Хартия основных прав ЕС главным образом предназначалась для применения в деятельности институтов ЕС (п. 1 ст. 51 Хартии), то после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. государства-члены также обязаны применять ее положения, как это следует из ст. 6 Договора о ЕС 2007 г. Следовательно, нормы Хартии имеют сферой своего применения правоотношения, возникающие в процессе применения права ЕС как его институтами и органами, так и государствами-членами.

§ 3. Межамериканская и азиатская системы

защиты прав человека

Американская система защиты прав человека. Межамериканская система прав человека имеет два правовых источника: Устав Организации американских государств (ОАГ) и Американскую конвенцию о правах человека 1969 г. Устав ОАГ, вступивший в силу в 1951 г., содержит лишь несколько положений, посвященных правам человека.

Первым документом межамериканской системы прав человека явилась Американская декларация прав и обязанностей человека, которая не имела юридически обязательного характера. В ней содержится широкий круг гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод. Особо следует отметить, что в ней права увязаны с обязанностями. В Декларации провозглашается 27 прав и 10 обязанностей. Среди последних есть, например, такие, как обязанность учиться и обязанность каждого работать. Декларация устанавливает границы пользования правами, и таковыми являются права других лиц, общая обязанность и справедливые требования общего благополучия и достижения демократии.

Положения Декларации были развиты в Американской конвенции о правах человека и являются обязательными для государств - участников Конвенции. Конвенция состоит из трех частей. В первой части, в свою очередь, состоящей из пяти глав, содержится перечень прав и свобод и порядок их применения. Государства-участники обязуются уважать права и свободы и обеспечивать всем лицам в рамках их юрисдикции свободное и полное использование таких прав без дискриминации по широкому кругу оснований. Государства обязуются принять законодательные и иные меры, необходимые для приведения в действие прав и свобод, предусмотренных Конвенцией.

В гл. 2 излагаются права в гражданской и политической сфере - Конвенция гарантирует 12 общих категорий таких прав, например право на признание правосубъектности, право на жизнь, на гуманное обращение, на справедливое судебное разбирательство, на собственность, на свободу ассоциаций <1>.

--------------------------------

<1> См.: Международные акты о правах человека: Сборник документов. М., 1998. С. 720 - 726.

Экономические, социальные и культурные права в Конвенции не получили достаточного развития (им посвящена ст. 26 "Прогрессивное развитие"). С учетом этого обстоятельства в 1988 г. был принят дополнительный протокол к Конвенции, известный как Сан-Сальвадорский протокол, он касается экономических, социальных и культурных прав.

Государство - участник Конвенции во время войны и в других чрезвычайных обстоятельствах может отступать от своих обязательств по Конвенции с соблюдением при этом требований Конвенции (п. 1 ст. 27). Приостановление ряда прав, таких как право на жизнь, свобода от рабства, право на правосубъектность, свободу совести и религии и др., Конвенция не допускает (п. 2 ст. 27).

Вторая часть Конвенции регламентирует вопросы организации и деятельности органов, компетентных рассматривать вопросы выполнения государствами своих обязательств по Конвенции. Такими органами являются Межамериканская комиссия по правам человека и Межамериканский суд по правам человека.

Межамериканская комиссия по правам человека. Комиссия в составе семи членов избирается Генеральной ассамблеей ОАГ сроком на четыре года и при исполнении своих обязанностей они выступают в личном качестве.

Функции Комиссии изложены в ст. 41 Конвенции: Комиссия может получать и рассматривать индивидуальные петиции и сообщения от государств и предпринимать по ним действия.

Согласно ст. ст. 44 и 46 Конвенции "любое лицо, или группа лиц, или любая неправительственная организация, могут подавать петиции в Комиссию, содержащие обвинения или жалобы о нарушении настоящей Конвенции государством-членом". Решение о приемлемости петиции зависит от ряда условий, в частности были или нет исчерпаны внутренние средства правовой защиты в соответствии с общепризнанными принципами международного права. Кроме того, петиция может подаваться в Комиссию только в течение шести месяцев после того, как жертва якобы имеющего место нарушения была уведомлена об окончательном решении национального суда по соответствующему делу (ст. 46). В случае признания жалобы приемлемой Комиссия рассматривает представленную информацию, запрашивает данные соответствующего правительства и изучает факты.

Комиссия может получать и рассматривать заявления, в которых одно государство-участник обвиняет другое в нарушении прав человека, закрепленных в Конвенции. Принятие и рассмотрение таких заявлений возможно только тогда, когда оба государства признают компетенцию Комиссии рассматривать такие заявления. Это признание может быть сделано при сдаче на хранение документов о ратификации или присоединении или в более позднее время (ст. 45).

Комиссия предлагает свои услуги с целью разрешения возникшего спора мирным путем. В случае полюбовного решения спора Комиссия составляет доклад, в котором излагаются факты и достигнутое решение (ст. 49). Если усилия Комиссии по мирному решению спора не дали положительного результата, то Комиссия представляет доклад, излагающий факты, и дает заключения по ним. Доклад направляется соответствующим государствам. Комиссия при этом может сделать такие предложения и рекомендации, какие сочтет подходящими для такого случая (ст. 50).

По истечении трех месяцев со дня представления государствам доклада, если вопрос соответствующим государством не был решен или направлен Комиссией или государством в суд, то Комиссия может изложить свое мнение и дать заключение. Комиссия, где это возможно, дает рекомендации государству о принятии мер по исправлению ситуации и назначает срок, в течение которого эти мероприятия должны быть выполнены. По истечении срока Комиссия определяет достаточность принятых государством мер и в случае необходимости публикует доклад.

Межамериканский суд по правам человека обладает юрисдикцией по спорам между государствами. Иначе говоря, обращаться в Суд могут только государства после того, как исчерпана процедура рассмотрения спора в Комиссии согласно положениям ст. ст. 48 - 51 Конвенции. Юрисдикция Суда распространяется на все споры по толкованию и применению Конвенции для тех государств, которые сделали заявления о ее признании. В случае передачи дела на его рассмотрение Суд компетентен провести рассмотрение фактов и вопросов права, уже рассматривавшихся Комиссией по правам человека. Суд уполномочен выносить решения о денежной компенсации ущерба и решения по установительному иску с указанием не только нарушенных прав, но и мер, которые должны принять государства в связи с нарушением. Решения Суда окончательны и обжалованию не подлежат, они должны быть обоснованными.

Азиатская система защиты прав человека. Азиатский континент является единственным географическим регионом, где отсутствует собственная система защиты прав человека и где не принято ни одного юридически обязательного документа по правам человека. Отсутствие системы защиты прав в этом регионе объясняется его неоднородностью. Страны, входящие в этот регион, не связаны единой религией, культурой или историей, в них существуют различные политические и социальные условия. Другой причиной является отсутствие в Азиатско-Тихоокеанском регионе региональной политической группировки такого типа, как ОАГ в Америке, Европейский совет в Европе и ОАЕ в Африке. Во всех этих регионах именно политические группировки давали импульс к созданию системы прав человека и организации контроля за их соблюдением <1>. ООН предприняла значительные усилия, направленные на содействие созданию регионального соглашения в данной части света. Однако маловероятно, что подобного рода усилия принесут плоды, по крайней мере в ближайшем будущем <2>.

--------------------------------

<1> См.: Саидов А.Х. Международное право прав человека: Учебное пособие. М., 2002. С. 160 - 161.

<2> См. там же. С. 160.

Имеются лишь отдельные документы, принятые в форме резолюций международных организаций юристов, которые в той или иной степени лишь отражают тенденции формирования и развития азиатской концепции международной защиты прав человека. Среди этих документов заслуживают внимания Всеобщая исламская декларация прав человека, подготовленная по инициативе Исламского совета для Европы и обнародованная 19 сентября 1981 г. в Париже, и Азиатско-Тихоокеанская декларация прав человека и народов, принятая в Дели 15 февраля 1988 г. Всеобщая исламская декларация состоит из преамбулы и 23 статей. В преамбуле констатируется наличие "исконного стремления к более справедливому устройству мира, в котором народы могли бы жить, развиваться и процветать в окружении, свободном от страха, угнетения, эксплуатации и нужды" <1>. В преамбуле подчеркивается также религиозный характер данного документа, в частности отмечается божественное происхождение прав человека и божественные санкции, лежащие в основе их обеспечения. Из божественного характера происхождения прав человека вытекает и то, что они не могут быть ограничены, упразднены, нарушены властями, ассоциациями или какими-либо другими институтами. В Декларации особо подчеркивается обязанность мусульман содействовать установлению исламского порядка, который должен характеризоваться гуманностью, равенством, отсутствием дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола и т.д. При исламском порядке предполагается, что управляющие и управляемые должны в равной степени быть равными перед законом и каждый человек несет обязанности по своим возможностям и, соответственно, отвечает за свои действия. Личность не должна лишаться прав, гарантированных ей законом, за исключением прямых указаний закона и в разрешенной им мере. Статья 1 Декларации говорит о праве на жизнь: "человеческая жизнь священна и неприкосновенна", она подлежит защите, в частности личность не должна подвергаться ни оскорблению, ни смерти, за исключением предписаний закона. В ст. 2 говорится о праве на личную свободу; в ст. 3 провозглашается право на труд и равенство по признаку пола; ст. 4 предусматривает, что любое лицо имеет право на обращение в суд в соответствии с законом, а также право на защиту против любого обвинения в свой адрес и право получать справедливое решение независимого судебного органа. Другие статьи провозглашают право на справедливый судебный процесс (ст. 5), защиту от применения психологических и физических пыток (ст. 7), право убежища (ст. 9), права, в частности, религиозных меньшинств на выбор ими правил для ведения их личных и гражданских дел, на свободу слова (ст. 12) в пределах, предписанных законом, без ущерба для других лиц и общества в целом, право на образование и на свободный выбор профессии, свободу передвижения и проживания.

--------------------------------

<1> См.: Чиков П.В. и др. Универсальные и региональные системы защиты прав человека и интересов государства / Под ред. Г.И. Курдюкова. Казань, 2002. С. 150.

Целый ряд прав предусматривает Азиатско-Тихоокеанская декларация прав человека и народов, в частности: право на жизнь; право на мир и безопасность в своем коллективе, государстве; право на достойное существование - материальное, духовное, физическое - независимо от расы, пола, национальности, религии, уровня развития; право на достойную среду обитания (сохранение должного состояния окружающей среды на Земле - долг и обязанность каждого индивида, народа и государства); право на развитие; право быть свободным от насилия и страха. Ненасилие должно быть основой человеческого сообщества на всех социальных и политических уровнях.

§ 4. Африканская система защиты прав человека

На Африканском континенте действует значительное число региональных международных договоров по правам человека. Общие вопросы защиты прав человека регулирует Африканская хартия прав человека и народов 1981 г. Особенности защиты прав отдельных категорий лиц регулируются африканскими конвенциями о беженцах, о правах ребенка, о правах женщин и др.

Африканская хартия прав человека и народов. В июле 1981 г. была принята Африканская хартия прав человека и народов - первый общеафриканский международный договор по правам человека. Следует выделить следующие основные черты Хартии.

Во-первых, Хартия определяет существенные условия для достижения "законных стремлений африканских народов": свободу, равенство, справедливость, достоинство. Эти условия закреплены в преамбуле и имеют огромное значение для толкования Хартии.

Во-вторых, Хартия составлена "принимая во внимание значение исторических традиций государств Африки и ценность африканской цивилизации, которые характеризуют их отношение к концепции прав человека и народов".

В-третьих, государства-участники признают, что, с одной стороны, основные права происходят из самого свойства человеческой личности, что определяет ее международную защиту, и, с другой стороны, что реальность и уважение прав народов являются необходимой гарантией прав человека.

В-четвертых, обладание правами и свободами предполагает обязанности со стороны каждого.

В-пятых, особое внимание должно быть уделено праву на развитие.

В-шестых, гражданские и политические права неотделимы от экономических, социальных и культурных прав. Реализация прав экономических, социальных и культурных является гарантией реализации прав гражданских и политических.

Хартия состоит из двух основных частей: права и обязанности человека и народов и механизм обеспечения гарантий этих прав.

Глава 1 посвящена правам человека и народов. Понимая, что главный вопрос состоит не столько в провозглашении отдельных прав, сколько в практической их реализации, ст. 1 Хартии обязывает государства принимать национальные законодательные меры по обеспечению действенности закрепленных Хартией прав, обязанностей и свобод.

Все права Хартии принадлежат каждому без каких-либо различий в отношении расы, этнической принадлежности, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных взглядов, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иных обстоятельств (ст. 2). Хартия установила равенство всех перед законом и равенство в защите законом (ст. 3).

Статья 4 Хартии провозглашает неприкосновенность человеческой жизни: "Каждый имеет право на уважение его жизни и целостности его личности. Никто не может быть произвольно лишен этого права".

В ст. 5 закреплено право на уважение достоинства, присущего человеческой личности, и на признание его правосубъектности. Всякие формы эксплуатации и умаления достоинства, особенно рабство, работорговля, пытки, жестокое, бесчеловечное или унижающее достоинство наказание или обращение должны быть запрещены.

Статья 6 закрепляет право на свободу и неприкосновенность личности: "Никто не может быть лишен свободы, иначе как по основаниям и условиям, предварительно определенным законом, в частности не может быть произвольно подвергнут аресту или задержанию".

Статья 7 предусматривает право каждого на рассмотрение его дела, что включает в себя: право обращаться к компетентным национальным органам за защитой в случае действий, нарушающих его основные права, как они признаны конвенциями, законами, правилами или обычаями, находящимися в силе; право считаться невиновным до тех пор, пока вина не будет установлена компетентным судом или трибуналом; право на защиту лично выбранным адвокатом; право на рассмотрение дела в пределах разумного срока беспристрастным судом или трибуналом.

Статьи 8 и 9 устанавливают, что каждый имеет право на доступ к информации и выражение и распространение своих взглядов в соответствии с законом. Гарантируется также свобода совести и свободное отправление религиозных обрядов. Никто не может, в соответствии с законом и порядком, быть подвергнут мерам, ограничивающим пользование этими свободами.

Свобода ассоциаций гарантируется, если при этом соблюдаются ограничения, установленные законом (ст. 10). Некоторые ограничения упоминает и сама Хартия - это интересы национальной безопасности, спокойствия, здоровья, этики, прав и свобод других (ст. 11).

Свобода передвижения и выбора места жительства сформулирована следующим образом: "Каждый имеет право свободно перемещаться или выбирать место жительства в пределах границ государства при условии соблюдения закона. Каждый имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, а также возвращаться в свою страну. Это право может быть ограничено только на условиях, предусмотренных в законе для защиты национальной безопасности, правопорядка, общественного здоровья и морали" (ст. 12). Кроме этого, Хартия установила, что каждый имеет право в случае преследования искать и получать убежище в других странах в соответствии с законодательством этих стран и международными соглашениями. Иностранец, правомерно пребывающий на территории государства - участника Хартии, может быть выслан только в силу решения, принятого в соответствии с законом. При этом запрещаются массовые высылки иностранцев.

Свобода собственности гарантируется ст. 14. Ограничения данного права возможны, но только тогда, когда этого требуют общие интересы общества или общественные нужды.

Каждый имеет право на труд на справедливых и удовлетворительных условиях и право получать равную оплату за равный труд. Каждый имеет право на образование и право свободно принимать участие в культурной жизни своего общества.

Важнейшей отличительной чертой Африканской хартии является закрепление целого комплекса прав народов. Этот комплекс содержится в ст. ст. 20 - 24. Во-первых, ст. 20 установила, что все народы имеют право на существование и самоопределение (которое формулируется как "несомненное" и "неотъемлемое"). Все народы могут свободно определять свой политический статус и свободно избирать направление экономического и социального развития. Важнейшим положением Хартии являются нормы ч. ч. 2 и 3 ст. 20: "Колониальные и зависимые народы имеют право освободить себя от цепей господства путем обращения к любым средствам, признанным международным сообществом. Все народы имеют право на помощь государства - участника Хартии в их освободительной борьбе против иностранного господства".

Все народы свободно распоряжаются своими материальными и природными ресурсами. Это право проводится в жизнь исключительно в интересах народа. Народ не может быть лишен этого права ни при каких обстоятельствах. Свободное распоряжение материальными и природными ресурсами, однако, не должно вестись в ущерб обязательству содействовать международному экономическому сотрудничеству, основанному на взаимном уважении, справедливом обмене и принципах международного права. Особо подчеркивается, что государства индивидуально или коллективно должны использовать право на свободное распоряжение своими материальными и природными ресурсами, имея при этом в виду усиление африканского единства и солидарности.

Хартия признает права всех народов на их экономическое, социальное и культурное развитие с должным уважением к их свободе и самобытности и в равном доступе к общему наследию человечества. Статья 24 провозглашает право всех народов на общую удовлетворительную окружающую среду, благоприятную для их развития.

Кроме того, Хартия закрепляет право всех народов на мир и безопасность как внутри страны, так и на международном уровне. Принципы солидарности и дружеских отношений, безоговорочно утвержденные Уставом ООН и подтвержденные Уставом ОАЕ (в настоящее время Африканский Союз - АС), регулируют отношения между государствами. В целях реализации этих принципов, упрочения мира, солидарности и дружественных отношений государства - участники Хартии гарантируют, что любое лицо, использующее право убежища (по ст. 12 Хартии), не должно заниматься подрывной деятельностью против своего или любого другого государства-участника; территории государств-участников не должны использоваться в качестве баз для подрывной или террористической деятельности против народа любого другого государства-участника.

Африканская хартия закрепляет права народов не только как права человека, но и как гарантию их реализации. Главным международным механизмом по контролю за выполнением государствами своих обязательств по Хартии является Африканская комиссия по правам человека и народов.

Африканская комиссия по правам человека и народов. Часть 2 Хартии посвящена мерам по обеспечению гарантий прав человека и народов. Главным органом по обеспечению этих гарантий стала Африканская комиссия по правам человека и народов. В соответствии с Хартией Африканская комиссия по правам человека и народов была создана с тем, чтобы содействовать и обеспечивать данные права, а также толковать все положения Хартии и выполнять любые другие задания, которые могут быть поручены ей Ассамблеей глав государств и правительств. Мандат Комиссии раскрывается в ст. 45 через перечисление основных ее функций:

1) собирать документы, предпринимать изучение и исследование африканских проблем в области прав человека и народов, организовывать семинары, симпозиумы, конференции, распространять информацию, поддерживать национальные и локальные институты, имеющие отношение к правам человека и народов, и в случае надобности высказывать свою точку зрения и делать рекомендации правительствам;

2) формулировать и устанавливать принципы и нормы, имеющие целью решение правовых проблем, относящихся к правам человека и народов и основным свободам, на базе которых африканские правительства могут развивать свое законодательство;

3) сотрудничать с другими африканскими и международными институтами, связанными с содействием и защитой прав человека и народов.

Комиссия состоит из 11 членов, которые избираются из "африканцев с безупречной репутацией, известных своими высокими моральными качествами, честностью и беспристрастностью, компетентностью в области прав человека и народов" (ст. 31). Членами Комиссии не обязательно должны быть юристы, но предпочтение отдается лицам, "обладающим познаниями в праве". Члены Комиссии выступают в личном качестве.

Процедура работы Комиссии регулируется двумя основными документами: самой Хартией (ст. ст. 46 - 59) и специальными Правилами процедуры Африканской комиссии по правам человека и народов. Что касается ст. ст. 46 - 59 Хартии, то они устанавливают наиболее важные, основополагающие моменты процедуры.

Комиссия может избрать любой подходящий метод исследования; она может получать информацию от Генерального секретаря АС или от любого другого лица, способного дать разъяснения. Если государство-участник имеет достаточные основания полагать, что другое государство-участник нарушило положения Хартии, оно может письменно обратить внимание такого государства на нарушение. Такое же сообщение направляется Генеральному секретарю АС и Председателю Комиссии. В течение трех месяцев со дня получения сообщения государство, которому адресовано сообщение, дает письменное объяснение запросившему государству или заявление с разъяснением по делу. Они включают в себя по возможности исчерпывающую информацию относительно законодательства и процедур, которые были применены или могут быть применены, а также о том, что уже сделано по улучшению положения, или возможное направление действий. Если в течение трех месяцев со дня получения первичного сообщения государством, которому оно адресовано, спор не будет решен к удовлетворению обоих государств, вовлеченных в двусторонние переговоры, или иным мирным средством, то любое государство имеет право направить спор в Комиссию через Председателя и известить все другие заинтересованные государства. В то же время любое государство-участник может передать дело непосредственно в Комиссию. Комиссия может просить соответствующее государство предоставить ей всю имеющуюся информацию. После получения такой информации (от соответствующего государства или других источников) и после использования мер по достижению мирного решения Комиссия готовит доклад в пределах разумного срока, исчисляемого с момента уведомления, в котором излагаются факты и выводы. Этот доклад направляется соответствующим государствам и Ассамблее глав государств и правительств АС. Комиссия в этом случае может давать рекомендации Ассамблее глав государств.

Важно отметить правило о том, что ни одно сообщение не рассматривается по существу до тех пор, пока соответствующее государство не будет извещено о получении Комиссией жалобы против него. При получении сообщения от индивида о предполагаемом нарушении его прав со стороны государства Комиссия должна уведомить об этом соответствующее государство. Если в процессе рассмотрения сообщения Комиссией выявится, что одно или более сообщений имеют отношение к массовым нарушениям прав человека и народов, Комиссия должна обратить на это внимание Ассамблеи глав государств и правительств.

Процедура Комиссии предусматривает правило конфиденциальности. Все меры, принимаемые в рамках Хартии, остаются конфиденциальными до тех пор, пока Ассамблея глав государств не решит иначе. Более детальные вопросы процедуры работы Комиссии регулируются Правилами процедуры Африканской комиссии прав человека и народов, новая редакция которых была принята в октябре 1995 г. Именно Правила устанавливают подробный перечень вопросов для уяснения ситуации. Согласно правилу 104 Комиссия может связаться с жалобщиком и установить (прояснить) следующие вопросы: имя, адрес, возраст, профессия, цель жалобы, статьи Хартии, которые, по мнению заявителя, нарушены, факты дела, действия по исчерпанию местных средств защиты, обращение в международные органы. Практика показывает, что если государство не отвечает на неоднократные запросы Комиссии и у Комиссии, таким образом, нет другой информации, кроме как фактов, представленных жалобщиком, то принимаются во внимание только эти факты.

Африканская комиссия признает жалобы неприемлемыми в следующих случаях: если жалоба адресована не Комиссии, а правительству государства; если поступила жалоба на нарушения прав человека, не предусмотренные Африканской хартией; если жалоба не подписана, даже если сделан запрос о неразглашении имени заявителя; если жалоба направлена против государства, не являющегося участником Хартии; если жалоба не основывается исключительно на сообщениях средств массовой информации; если дело не связано с теми делами, которые были разрешены заинтересованными государствами в соответствии с принципами Устава ООН, Устава АС и положениями Хартии; если дело неприемлемо по ст. 56; если прекращена связь жалобщика с Комиссией; если не указываются предполагаемые нарушения конкретных положений Хартии; если не исчерпаны все внутренние средства защиты.

Некоторое количество дел, поступающих в Комиссию, завершаются мирным (дружеским) разрешением. Ряд дел прекращается в связи с особыми обстоятельствами, например, когда жертва была освобождена из предполагаемого незаконного содержания в тюрьме или когда жалобщик отозвал свою жалобу, касавшуюся незаконного тюремного заключения.

Источники права, применяемые Комиссией. Следует особо подчеркнуть, что в соответствии со ст. 60 Хартии Африканская комиссия руководствуется не только нормами Хартии, но и в целом "нормами международного права, относящимися к правам человека и народов". При этом выделяются: Африканские документы по правам человека, Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека и другие документы по правам человека, одобренные ООН и ее специализированными учреждениями и африканскими странами. Кроме основных источников международного права (которыми Комиссия в своей деятельности "руководствуется") имеются и источники вспомогательные (которые Комиссия "принимает во внимание"). Это другие общие и специальные международные конвенции, содержащие нормы, явно признанные государствами - участниками АС, африканская практика, соответствующая международным нормам по правам человека и народов, обычай, общепризнанный в качестве права, общие принципы права, признаваемые африканскими государствами, правовой прецедент и, наконец, доктрина.

За время своей деятельности с 1986 г. Африканская комиссия не только рассмотрела конкретные дела, но и внесла вклад в развитие общих принципов международного права, африканского их понимания. Так, в деле Katangese Peoples' Congress v. Zaire (1995) Африканская комиссия по правам человека дала свое толкование принципа самоопределения народов.

Механизм раннего предупреждения. Статья 58 Хартии требует информировать Ассамблею глав государств и правительств АС о всех сообщениях, касающихся массовых и серьезных нарушений прав человека и народов, или о чрезвычайных ситуациях (дословно: "case of emergency").

На своей 19-й сессии Комиссия рассмотрела две концепции механизма раннего предупреждения серьезных и массовых нарушений прав человека: "раннего предупреждения" и "ранних действий". Ряд членов Комиссии склонялись к "действиям", напомнив, что "предупреждения" не оправдали себя в случаях с Руандой (1994 г.) и Нигерией (1995 г.). Высказывалось мнение, что в этом случае будет больше координации между Комиссией и Механизмом АС по разрешению конфликтов, а также Генеральным секретарем АС. На следующей, 20-й сессии было предложено, чтобы Комиссия не ждала получения сообщения, а действовала по собственной инициативе, так как все случаи серьезных и массовых нарушений прав человека являются чрезвычайными и неотложными. Какие же действия могут быть предприняты в рамках "early actions"? Посещения, дипломатическое урегулирование и концентрация внимания на отдельных сообщениях.

Африканская комиссия по правам человека рассматривает отдельные вопросы соблюдения прав человека и принимает по ним резолюции и рекомендации. Так, в 1995 г. была принята специальная резолюция по ситуациям в африканских тюрьмах. В данной резолюции отмечалось, что тюремные условия во многих государствах Африки не соответствуют положениям Африканской хартии прав человека и народов (плохие физические, медицинские и санитарные условия, плотность, большой процент лиц, ожидающих суда по несколько лет). Резолюция побуждала страны, не присоединившиеся к Конвенции против пыток, сделать это, а также включать информацию в свои периодические отчеты. В 1994 г. Комиссия вынесла свое решение по вопросу о роли военных. Комиссия отметила, что в течение последних десятилетий вторжение армии в политическую жизнь стран Африки было очень активным и лишь немногие страны избежали этого феномена. Комиссия утверждала также, что лучшее правительство - избранное народом, военные перевороты противоречат ст. ст. 13(1) и 20(1) Африканской хартии. Комиссия призвала африканские военные правительства уважать права человека и напомнила, что армия создана национальными властями исключительно с целью национальной обороны и поддержания внутреннего порядка под руководством легитимной власти. Комиссия призвала также военные правительства без необоснованных задержек передать политическую власть демократически избранным правительствам.

В 1997 г. было принято решение о создании Африканского суда по правам человека. Судьи первого состава были избраны в 2006 г. Месторасположением суда является город Аруша (Танзания). На 1 января 2010 г. Суд не приступил к своей работе.

§ 5. Механизм защиты прав человека

в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ)

Создание Содружества Независимых Государств на рубеже 1991 - 1992 гг. явилось ответом стран, образовавшихся на территории бывшего Союза ССР, на проблемы продолжения взаимного сотрудничества в условиях, когда внешне явно доминировали тенденции к распаду.

К числу достижений Содружества следует отнести то, что за прошедшие годы в его рамках создана солидная договорно-правовая база, действует ряд фундаментальных многосторонних соглашений, в том числе в сфере прав человека. Наряду с соглашениями, имеющими общий характер (Устав СНГ, Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека), заключено значительное число договоров, касающихся отдельных аспектов защиты прав и свобод человека. Для России принципиальное значение имеют, например, договоренности, касающиеся прав беженцев и временных переселенцев, трудящихся-мигрантов, статуса военнослужащих, пенсионного обеспечения, культурного и информационного обмена. Многосторонние международные обязательства в рамках СНГ дополняются двусторонними договорами, связывающими Российскую Федерацию с ее партнерами по Содружеству и имеющими более конкретизированный характер. Это, в частности, договоры о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам, соглашения по консульско-визовым и социально-экономическим вопросам (многие из них содержат, в частности, положения, касающиеся прав в сфере собственности, социальных гарантий), в области обмена информацией.

В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором устанавливаются иные правила, чем предусмотренные законом Российской Федерации, то применяются правила международного договора. Таким образом, все положения концепций и соглашений по правам человека в рамках СНГ, участником которых является Россия, непосредственно применяются на ее территории.

Основополагающие документы СНГ. Основополагающие документы Содружества, пятистороннего механизма сотрудничества и Союза Беларуси и России содержат ссылки на общепризнанные принципы гражданских прав и свобод, а также гарантируют их соблюдение этими интеграционными объединениями.

В преамбуле Устава Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 г. подчеркивается стремление государств, добровольно объединившихся в Содружество, обеспечить общими усилиями экономический и социальный прогресс своих народов, развивать сотрудничество в целях гражданского мира и межнационального согласия, создавать условия для сохранения и развития культур всех народов государств - членов СНГ.

Согласно ст. ст. 2 и 3 Устава целями Содружества являются обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного договора и документами СБСЕ - ОБСЕ для всех, вне зависимости от расы, этнической принадлежности, языка, религии, политических или иных убеждений, содействие гражданам государств - членов СНГ в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве, взаимная правовая помощь и сотрудничество в других сферах правовых отношений.

Обеспечение прав и основных свобод человека рассматривается как одна из основных областей совместной деятельности государств - членов СНГ, осуществляемой через общие координирующие институты. Статья 33 Устава предусматривает создание Комиссии по правам человека со штаб-квартирой в Минске в качестве консультативного органа Содружества, наблюдающего за выполнением обязательств по правам человека, взятых на себя государствами-членами в рамках Содружества.

Уставом (ст. 20) предусматривается сотрудничество государств-членов в области права, в частности, путем заключения многосторонних и двусторонних договоров об оказании правовой помощи, а также сближение их национального законодательства. В случае противоречий между нормами национального законодательства должны проводиться консультации и переговоры с целью выработки предложений для устранения этих противоречий.

В соответствии со ст. 2 Договора между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г. к основным целям интеграции относятся последовательное улучшение условий жизни, защита прав и свобод личности, достижение социального прогресса, обеспечение устойчивого демократического развития государств, разработка минимальных стандартов социальной защиты граждан, создание равных возможностей получения образования и доступа к достижениям науки и культуры, гармонизация законодательства.

В Договоре предусматриваются и конкретные меры, направленные на обеспечение прав и свобод, в том числе в социально-экономической сфере. Гарантируется равное право на приобретение имущества в собственность, владение, пользование и распоряжение им на территории любого из этих государств в соответствии с их национальным законодательством. Статья 10 Договора гласит, что Стороны проводят согласованную социальную политику, гармонизируют национальные системы социальной защиты, поэтапно выравнивают уровни пенсионного обеспечения, пособий и льгот ветеранам войны и труда, инвалидам и малообеспеченным семьям. Обеспечивается упрощенный порядок приобретения гражданства гражданами Сторон. К сожалению, ряд из этих положений носит сугубо декларативную окраску, и для того чтобы они применялись на практике, необходимо заключение дополнительных конкретизирующих соглашений и соответствующее изменение национального законодательства.

Двусторонние рамочные договоры Российской Федерации с государствами - участниками СНГ. Имеющие много общих черт рамочные двусторонние договоры (о дружбе, партнерстве и т.п.), связывающие Российскую Федерацию со многими ее партнерами по СНГ, также содержат основополагающие нормы по правам и свободам человека, в большинстве случаев подлежащие конкретизации в последующих соглашениях по специальным вопросам.

В ст. 8 Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Арменией от 29 августа 1997 г. говорится, что каждая Высокая Договаривающаяся Сторона будет обеспечивать гражданам другой Высокой Договаривающейся Стороны права и свободы личности, не допускать любые формы дискриминации по национальному признаку или признакам пола, языка, религии, по политическим или иным убеждениям в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Будут обеспечены свобода передвижения этих граждан и их право проживать, получать работу, приобретать недвижимость в обоих государствах. В целях обеспечения и защиты прав граждан России и Армении, постоянно проживающих на территории другой стороны, будут заключены отдельные соглашения.

В Договоре специально закреплены положения о национальных языках Сторон, что мотивировано особым значением этого вопроса с точки зрения обеспечения гуманитарных прав. С учетом исторически сложившейся роли русского языка во взаимоотношениях российского и армянского народов армянская Сторона будет создавать условия для углубленного изучения русского языка в системе образования Республики Армения. Российская Сторона будет создавать условия для удовлетворения потребности в изучении армянского языка на территории Российской Федерации.

Аналогичные или сходные нормы содержатся, в частности, в Договоре об основах межгосударственных отношений, дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан от 30 мая 1992 г. (ст. ст. 6, 16), в Договоре о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Туркменистаном от 31 июля 1992 г. (ст. ст. 9, 21), в Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан от 25 мая 1993 г. (ст. ст. 9, 21).

Упомянутые договоры содержат также специальные нормы, касающиеся защиты прав национальных меньшинств. Так, в Договоре с Республикой Узбекистан (ст. 7) подтверждается, что уважение прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам как части общепризнанных прав человека, является существенным фактором мира, справедливости, стабильности и демократии в Российской Федерации и Республике Узбекистан. Гарантируется право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, полностью и эффективно осуществлять права человека и основные свободы, пользоваться ими без какой-либо дискриминации в условиях полного равенства перед законом, свободно выражать, сохранять и развивать свою этническую, культурную, языковую или религиозную самобытность.

Относительно недавно Российской Федерацией был ратифицирован и вступил в силу Договор о дружбе, добрососедстве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной от 31 мая 1997 г. В ст. 10 Договора сказано, что каждая из Договаривающихся Сторон гарантирует гражданам другой Стороны права и свободы на тех же основаниях и в таком же объеме, как и своим собственным гражданам, кроме случаев, установленных национальным законодательством Сторон или их международными договорами. В ч. 2 ст. 10 оговорены те нормативно-правовые акты, которыми Стороны будут руководствоваться при защите прав граждан, - это документы ОБСЕ, общепризнанные принципы и нормы международного права, договоренности в рамках СНГ, участниками которых они являются.

Одной из важнейших гарантий вышеуказанного положения является норма ст. 11 Договора о том, что для предотвращения и пресечения любых действий, представляющих собой подстрекательство к насилию или насилие против отдельных лиц или групп граждан, основанное на национальной, расовой, этнической или религиозной нетерпимости, Стороны должны принимать на своей территории необходимые меры, включая разработку соответствующих законодательных актов.

Более того, Стороны признают необходимость обеспечивать защиту этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств на своей территории и создают условия для поощрения этой самобытности (ст. 12 Договора). Каждая из Сторон гарантирует право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, индивидуально или совместно с другими лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, свободно выражать, сохранять и развивать свою этническую, культурную, языковую или религиозную самобытность и поддерживать и развивать свою культуру, не подвергаясь каким-либо попыткам ассимиляции вопреки их воле. В том числе Стороны гарантируют право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, полностью и эффективно осуществлять свои права и основные свободы и пользоваться ими без какой-либо дискриминации и в условиях полного равенства перед законом. Россия и Украина будут содействовать созданию равных возможностей и условий для изучения русского языка в Украине и украинского языка в Российской Федерации, подготовке педагогических кадров для преподавания на этих языках в образовательных учреждениях, оказывать в этих целях равноценную государственную поддержку. По этим вопросам предусмотрено заключение отдельных соглашений.

В ст. 23 Договора закреплено общее положение о том, что Стороны сотрудничают в области образования, науки и техники, в развитии исследовательской деятельности, поощряя прямые связи между их научно-исследовательскими организациями и осуществление совместных программ и разработок, в особенности в области передовых технологий. Вопросы использования результатов совместных исследований, полученных в ходе сотрудничества, будут согласовываться в каждом конкретном случае путем заключения отдельных соглашений. Стороны взаимодействуют также в сфере подготовки кадров, поощряют обмен специалистами, учеными, аспирантами, стажерами и студентами.

Взаимно признаются документы об образовании, ученых степенях и ученых званиях, по этому вопросу заключается отдельное соглашение. Кроме того, Стороны осуществляют обмен научно-технической информацией, а также сотрудничают по вопросам защиты авторских и смежных прав, других видов интеллектуальной собственности в соответствии с национальным законодательством и международными обязательствами своих стран в этой области.

На базе этого Договора Стороны развивают сотрудничество в области культуры, литературы, искусства, средств массовой информации, туризма и спорта, в области сохранения, реставрации и использования их историко-культурного наследия.

Для реализации целей сотрудничества в этой области Стороны всемерно содействуют укреплению и расширению творческого обмена и взаимодействия между коллективами, организациями и объединениями деятелей литературы и искусства, кинематографии, книгоиздательской сферы, архивного дела своих стран, проведению традиционных дней национальных культур, художественных фестивалей и выставок, гастролей творческих коллективов и солистов, обмена делегациями деятелей культуры и специалистов на государственном, региональном и местном уровнях, организации национальных культурных центров на территории своих государств.

Стороны оказывают государственную поддержку в разработке и реализации совместных программ возрождения и развития индустрии туризма, освоения новых, перспективных рекреационных зон, сохранения, реставрации и эффективного использования культурноисторических и религиозных памятников и объектов. Всемерно поощряются укрепление контактов между спортивными организациями и клубами, совместное проведение межгосударственных спортивных мероприятий.

Стороны будут содействовать развитию контактов между людьми, политическими партиями и общественными движениями, профсоюзами, религиозными организациями и объединениями, оздоровительными, спортивными, туристическими и другими объединениями и союзами. Все эти вопросы являются предметом отдельных соглашений.

Данным Договором установлена также общая норма в области социальной защиты, включая социальное обеспечение граждан.

В ст. 27 сказано, что должны быть заключены специальные соглашения с целью решения вопросов трудовых отношений, трудоустройства, социальной защиты, возмещения ущерба, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с несчастными случаями на производстве, социального обеспечения граждан одной Стороны, осуществляющих трудовую деятельность или приобретших трудовой стаж на территории другой Стороны, и по другим вопросам в этой области, требующим согласованных решений. Именно соглашения такого рода должны создать правовую базу для решения практических проблем граждан Украины и России в этой области.

Очень важное значение имеет также положение о том, что Стороны обеспечат свободный и своевременный перевод пенсий, пособий, алиментов, средств по возмещению вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, и других социально значимых платежей гражданам одной из Сторон, постоянно проживающим или временно пребывающим на территории другой Стороны.

В ст. 28 Договора сказано, что Россия и Украина будут сотрудничать по вопросам восстановления прав депортированных народов в соответствии с договоренностями в рамках СНГ на двусторонней и многосторонней основе.

Статья 3 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Грузия о сотрудничестве в области культуры, науки и образования от 3 февраля 1994 г. гарантирует свободное и равноправное развитие культур национальных меньшинств России, проживающих на территории Республики Грузия, и национальных меньшинств Грузии, проживающих на территории Российской Федерации. Каждая из Сторон (ст. 17) обеспечивает гражданам другой Стороны, проживающим на ее территории, равные со своими гражданами права на образование, его доступность и равноправие всех образовательных учреждений независимо от языка обучения.

Подобные же соглашения в области культуры, науки, образования подписаны Российской Федерацией с Арменией, Белоруссией, Казахстаном, Киргизией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном.

Многосторонние документы СНГ по вопросам прав человека. К особой категории относятся многосторонние документы СНГ, фиксирующие по примеру документов ООН, Совета Европы и ОБСЕ основные права и свободы человека, а также предусматривающие механизмы контроля за их реализацией.

26 мая 1995 г. государства - участники СНГ приняли Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека. В Конвенции, построенной на основе положений, включенных в Декларацию глав государств - участников Содружества Независимых Государств о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод от 24 сентября 1993 г., закреплен практически весь перечень как гражданских и политических, так и социально-экономических прав, перечисленных во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и в международных пактах о правах человека 1966 г. Вместе с тем нормы Конвенции имеют и определенную специфику, связанную с учетом особых условий СНГ: прежде всего это касается гарантий прав женщин, прав на социальное и медицинское обеспечение.

В соответствии с п. 2 ст. 2 Конвенции гарантия права на жизнь дополняется нормой, согласно которой смертный приговор, как правило, не может быть вынесен женщинам. Смертный приговор не может быть вынесен женщинам, находящимся в момент вынесения приговора в состоянии беременности, и смертный приговор не может быть исполнен в отношении женщин, находящихся в состоянии беременности к моменту исполнения приговора.

Статья 4 Конвенции, запрещающая принудительный или обязательный труд, предусматривает исключение из этой категории выполнение обязанностей родителями по созданию необходимых условий для ребенка и совершеннолетними детьми по содержанию нетрудоспособных, нуждающихся в помощи родителей (подп. "д" п. 3).

Статья 14 Конвенции о праве на труд и на защиту от безработицы дополнена положениями, касающимися эффективного осуществления прав работающих женщин. Они включают обязательства:

- предоставлять оплачиваемый отпуск, достаточное пособие по социальному обеспечению или пособие из общественных фондов для женщин, которые берут отпуск до и после родов сроком, предусмотренным национальным законодательством;

- считать незаконным, если предприниматель уведомляет какую-либо женщину об увольнении во время ее отсутствия в связи с отпуском по беременности или уведомляет ее об увольнении с работы в такое время, когда срок уведомления истекает во время ее отсутствия;

- обеспечить, чтобы матери, кормящие своих грудных детей, имели достаточное свободное время для этой цели;

- регулировать прием на работу женщин для работы в ночную смену в промышленности;

- регулировать прием на работу женщин на подземных горнорудных работах и, соответственно, на других видах работ, которые не подходят для них по причине опасности, вредности для здоровья или тяжести.

Право на охрану здоровья, гарантированное ст. 15 Конвенции, предусматривает введение сторонами мер, направленных на устранение причин ухудшения здоровья, в частности по обеспечению соответствующих санитарно-гигиенических условий. В целях эффективного осуществления права на социальную и медицинскую помощь Стороны обязуются обеспечить, чтобы любое лицо, которое не имеет достаточных средств и которое не может добыть такие средства своими усилиями или из других источников, в частности за счет льгот в системе социального обеспечения, получало необходимую помощь, а в случае болезни - уход, необходимый в его состоянии (ч. 2 ст. 16).

Статьей 17 предусматривается, что каждый несовершеннолетний имеет право на особые меры защиты, требуемые его положением, со стороны семьи, общества и государства.

Особо оговариваются права физически и умственно нетрудоспособных лиц на восстановление трудоспособности, профессиональную подготовку и возвращение к общественной жизни (ст. ст. 18, 28).

Согласно ст. 33 ничто в Конвенции не может истолковываться как ограничение или ущемление любых из прав человека и основных свобод, которые признаются и гарантируются согласно законодательству соответствующей Стороны, а также основополагающим международным документом в области прав человека, участником которой она является.

Создан специальный орган по наблюдению за выполнением Конвенции - Комиссия по правам человека Содружества Независимых Государств. Положение о Комиссии по правам человека от 24 сентября 1993 г. является неотъемлемой частью Конвенции.

В состав Комиссии в соответствии с п. 1 ч. 1 Положения входят лица, являющиеся гражданами Сторон, обладающие высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в области прав человека. Каждая из Сторон определяет своего представителя и заместителя представителя в состав Комиссии.

Рабочим языком Комиссии является русский. Она проводит, как правило, закрытые заседания, за исключением специально оговоренных случаев. Комиссия может, но не обязана заслушивать на своих сессиях заявителей, обращения которых рассматриваются. Решения Комиссии фиксируются в виде договоренностей, заключений и рекомендаций в соответствующих документах, заверенные копии которых передаются Исполнительным секретариатом Содружества каждой из Сторон. Такие документы носят открытый характер, за исключением случаев, когда принято иное решение.

Комиссия рассматривает как запросы государств - участников Конвенции, так и индивидуальные и коллективные обращения любых лиц и неправительственных организаций по вопросам, связанным с нарушением прав человека любой из Сторон в соответствии со своими правилами процедуры.

Пункт 2 ч. 3 Положения устанавливает критерии приемлемости жалоб, по существу аналогичные правилам Европейского суда по правам человека: поставленный в обращении вопрос не должен рассматриваться в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования; заявитель должен был исчерпать все доступные внутригосударственные средства правовой защиты, и с этого момента не должно пройти более шести месяцев.

Местопребывание Комиссии по правам человека СНГ - г. Минск.

Вопросы прав человека в договорах СНГ, относящихся к различным сферам сотрудничества. Ряд норм, непосредственно затрагивающих права человека в странах СНГ, закреплен в многосторонних договорах о специализированных сферах сотрудничества. Следует отметить, однако, что целый ряд из них носит чрезмерно общий, декларативный характер, и, таким образом, реализация соответствующих прав требует заключения отдельных двусторонних соглашений с государствами СНГ.

Соглашение о сотрудничестве в области образования от 15 мая 1992 г. гарантирует всем лицам, проживающим на территориях государств - участников СНГ, равные права на образование и его доступность независимо от национальной принадлежности или иных различий. Лица, постоянно проживающие на территории одного из государств-участников и имеющие гражданство другого государства-участника, получают образование на всех уровнях, а также ученые степени и звания на условиях, установленных для граждан государства-участника, на территории которого они постоянно проживают.

Согласно ст. 2 Соглашения обеспечивается равноправие всех образовательных учреждений, входящих в национальные системы образования, независимо от языка обучения. Государства-участники должны содействовать удовлетворению образовательных потребностей населения, принадлежащего к национальным меньшинствам и самобытным этническим группам, в том числе путем создания условий для получения образования на родном языке, оказания взаимной помощи в подготовке и переподготовке педагогических кадров для национальных меньшинств и этнических групп (ст. 3).

В соответствии со ст. 2 Соглашения о сотрудничестве в области культуры от 15 мая 1992 г. Стороны будут содействовать созданию и деятельности национальных культурных центров и других общественных организаций народов и народностей, не имеющих или проживающих вне своих национально-государственных образований, оказывать им методическую, консультативную помощь и практическую поддержку.

Статья 3 Соглашения гарантирует доступность сложившихся собраний, коллекций и других культурных ценностей, образующих библиотечный, музейный и архивный фонды независимых государств, для граждан государств - участников Соглашения в равной степени и на тех же условиях, как и для своих граждан.

В целях проведения государствами - участниками СНГ скоординированной политики в области культуры и совершенствования взаимодействия в этой области, обеспечения прав граждан создан Совет по культурному сотрудничеству государств - участников Содружества Независимых Государств ( Соглашение от 26 мая 1995 г.).

Согласно ст. 3 Соглашения о сотрудничестве в области охраны здоровья населения от 26 июня 1992 г. Стороны, руководствуясь принципами гуманизма, обязуются оказывать экстренную и неотложную медицинскую помощь гражданам государств - участников Содружества без взаимных компенсаций затрат, из общегуманных принципов охраны здоровья населения.

На основе Соглашения о статусе Экономического суда Содружества Независимых Государств от 6 июля 1992 г. создан судебный орган СНГ, обладающий, в частности, компетенцией разрешать споры о соответствии нормативных и других актов государств - участников Содружества, принятых по экономическим вопросам, соглашениям и иным актам Содружества. Хотя граждане государств - участников СНГ не пользуются правом подачи индивидуальных жалоб в этот орган, споры с участием физических лиц могут быть отнесены к его ведению на основе двусторонних соглашений государств-участников.

Соглашение о совместной деятельности по розыску и освобождению граждан бывшего Союза ССР, попавших в плен и пропавших без вести в период войны в Афганистане и военных конфликтов в других странах от 28 апреля 1993 г., предусматривает создание совместной рабочей группы из полномочных представителей государств-участников и представителя Комитета по делам воинов-интернационалистов для выработки и согласования совместных мероприятий, направленных на розыск и освобождение военнопленных.

Глава 5. МЕЖДУНАРОДНАЯ И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННАЯ ЗАЩИТА

ПРАВ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ НАСЕЛЕНИЯ

§ 1. Защита прав ребенка

Декларация Организации Объединенных Наций от 8 сентября 2000 г., утвержденная резолюцией 55/2 ГА ООН, особо выделяет "защиту уязвимых". К уязвимой группе населения Декларация относит женщин, детей, инвалидов, беженцев и другие категории населения.

Как известно, важной правовой гарантией защиты прав человека является ответственность за их нарушение. Что касается международно-правовых гарантий прав человека, то они закреплены в ряде универсальных и региональных международно-правовых документах, о которых и будет сказано в соответствующих параграфах.

Существуют отношения между людьми, которые напоминают расстановку сил между индивидом и государством в том смысле, что одна сторона занимает более высокое положение и может добиться своего посредством принуждения, а другая не может прекратить эти отношения, и это, как правило, более слабая сторона.

В качестве примеров можно привести положение ребенка в школе, дома; положение женщины, зависящей материально и физически от мужа; положение больного в больнице, особенно в психиатрической. Во всех этих случаях именно государство должно обеспечить защиту слабой стороны (женщин, детей, инвалидов и т.п.), так как именно они относятся к отдельной категории населения, которая часто оказывается беспомощна и не может защитить свое достоинство.

Международное право предусматривает меры специальной защиты уязвимых групп общества. Уязвимая группа общества - это все те, кто сам не имеет равных возможностей защищать свои права и свободы, и, конечно, в первую очередь к данной категории можно отнести детей.

Международная защита прав ребенка является составной частью международной защиты прав человека. Необходимость выделения вопросов, относящихся к правам ребенка, в самостоятельный предмет в рамках международной защиты прав человека вызвана следующими объективными причинами: во-первых, в результате целого ряда исторических условий социальный статус детей ниже, чем у взрослых; во-вторых, в силу физической и умственной незрелости ребенку необходимо предоставление особых прав и дополнительной защиты.

Немного коснемся исторического аспекта становления института международной защиты прав ребенка.

Положение детей можно назвать бесправным, рабским в процессе исторического развития, пренебрежительное отношение к ребенку было свойственно практически всем странам.

В XVII в. английские тюрьмы были полны подростками 10 - 12-летнего возраста. Уголовно-судебное положение Карла V (1532) предусматривало смертную казнь подросткам, совершившим значительные кражи при отягчающих обстоятельствах.

Около 150 лет назад законодательство Швеции предоставляло мужу право подвергать физическому наказанию свою жену, работников и детей. Дети подвергались всем видам наказания, включая смертную казнь и каторжные работы.

Некоторые документы подтверждают, что были оговорки, не позволяющие подвергать смертной казни подростков до 14 лет, но эти оговорки легко обходили. До середины XIX в. ничего не было сделано, чтобы, учитывая возраст несовершеннолетних, отсутствие у них жизненного опыта, защитить их правовыми средствами от карающего меча правосудия. В США действовали законы, устанавливающие равную для несовершеннолетних и взрослых уголовную ответственность <1>.

--------------------------------

<1> См.: Старовойтов О.М. Становление и развитие международной защиты прав ребенка // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2002. N 3.

На сегодняшний день обеспечение прав ребенка относится к глобальным проблемам, в решении которых заинтересовано все мировое сообщество. Вопрос о необходимости регулирования прав детей возник сравнительно недавно. Последствия Первой мировой войны вызвали необходимость для Лиги Наций создать в 1919 г. Комитет детского благополучия, который решал, какие меры необходимо принять в отношении беспризорных детей, рабства, детского труда, торговли детьми и проституции несовершеннолетних.

Большую роль в разработке социальных стандартов защиты детей в этот период сыграли неправительственные организации. Одной из таких организаций был Международный союз спасения детей. В рамках этой организации в 1923 г. была разработана декларация, содержащая основные условия, которым должно следовать общество, чтобы обеспечить соответствующую защиту детей.

В 1924 г. на пятой сессии Лиги Наций в Женеве была принята предложенная Международным союзом спасения детей Декларация прав ребенка. Это был первый документ международно-правового характера в области охраны прав и интересов детей. Декларация 1924 г. сформулировала принципы международно-правовой защиты детей:

- ребенку должна предоставляться возможность нормального развития, как материального, так и духовного;

- голодный ребенок должен быть накормлен, больному ребенку должен быть предоставлен уход, порочные дети должны быть исправлены, сиротам и беспризорным детям должно быть дано укрытие и все необходимое для их существования;

- ребенок должен быть первым, кто получит помощь при бедствии;

- ребенку должна быть предоставлена возможность зарабатывать средства на существование, и он должен быть огражден от всех форм эксплуатации;

- ребенок должен воспитываться с сознанием того, что его лучшие качества будут использованы на благо следующего поколения.

Впервые в Декларации 1924 г. подчеркивалось, что забота о детях и их защита не являются больше исключительной обязанностью семьи, общества или даже отдельной страны - все человечество должно заботиться о благополучии детей.

Тем не менее Декларация не накладывала обязательства непосредственно на государства, а лишь обязывала "мужчин и женщин всех стран мира" заботиться о благополучии детей.

В период с начала XX в. и до 1945 г. международное сотрудничество государств в области защиты прав детей осуществлялось по трем направлениям: борьба с рабством; вопросы торговли женщинами и детьми; международное регулирование труда детей и подростков. В указанный период были приняты следующие международные документы:

- Конвенция о рабстве 1926 г.;

- Конвенция о борьбе с торговлей женщинами и детьми 1921 г.;

- Конвенция МОТ N 103 об охране материнства;

- Конвенция МОТ N 10 о минимальном возрасте найма детей на работу в сельском хозяйстве;

- Конвенция МОТ N 7 о минимальном возрасте найма детей на работу на море;

- Конвенция МОТ N 112 о минимальном возрасте найма детей на работу в качестве рыбаков;

- Конвенция МОТ N 5 о минимальном возрасте приема детей на работу в промышленности.

Однако перечисленные документы затрагивали лишь отдельные стороны правового положения детей. В данный период государствами не ставился вопрос о разработке какого-либо универсального международного документа, который содержал хотя бы минимальный каталог прав ребенка и нормы по обеспечению этих прав. Определяющим в международном сотрудничестве по правам ребенка, как и по правам человека в целом, являлось внутригосударственное право.

Таким образом, фрагментарное обращение государств к сотрудничеству по вопросам прав ребенка, отсутствие единых принципов взаимодействия и механизмов реализации норм позволяют сделать вывод о том, что международной защиты прав ребенка как системы международно-правовых норм в указанный период не существовало.

Современная система международной защиты прав ребенка сформировалась после Второй мировой войны в рамках ООН, и одним из ее основополагающих принципов стало провозглашение уважения к правам и свободам человека без какой-либо дискриминации <1>.

--------------------------------

Необходимость разработки мер по охране прав ребенка потребовала выделения международной защиты прав детей в особое направление. С этой целью в ООН были созданы Социальная комиссия и Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ). В отдельных областях защитой прав детей занимаются специализированные учреждения ООН: Международная организация труда (МОТ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Организация Объединенных Наций по вопросам науки, культуры и образования (ЮНЕСКО).

20 ноября 1959 г. Генеральная Ассамблея ООН принимает Декларацию прав ребенка. Существенное развитие получают положения, закрепляющие обеспечение специальной защиты и предоставления возможностей и условий, при которых ребенок мог бы физически, нравственно, духовно и умственно развиваться.

Наиболее важные принципы, которые отмечены в Декларации 1959 г., следующие:

- ребенок должен обладать всеми правами, изложенными в данной Декларации;

- ребенок с момента своего рождения должен иметь право на имя и гражданство;

- ребенок должен иметь право на здоровый рост и развитие;

- ребенок должен иметь право на необходимое питание, жилище, отдых и медицинское обслуживание;

- ребенок имеет право на образование.

В качестве одного из принципов Декларация 1959 г. провозгласила обязанность общества осуществлять особую заботу о детях, неполноценных в физическом, психическом или социальном отношении.

Декларация прав ребенка 1959 г. оказала значительное влияние на политику правительств во всем мире. Однако этот документ имел рекомендательный характер.

Время и продолжавшееся ухудшение положения детей потребовали от мирового сообщества принятия нового документа, в котором не только декларировались бы права детей, но на основе юридических норм закреплялись меры защиты этих прав.

В Международный год ребенка, который отмечался в 1979 г., Комиссия ООН по правам ребенка приступила к разработке проекта конвенции. 20 ноября 1989 г. Генеральная Ассамблея ООН единогласно приняла Конвенцию о правах ребенка. Конвенция является первым международным документом, касающимся детей, который содержит широкий каталог прав, с учетом прав и личных свобод ребенка. Это первый документ, который вводит механизм контроля над соблюдением его положений государствами-участниками.

Конвенция 1989 г. устанавливает статус ребенка, основанный на следующих предпосылках:

- ребенок является самостоятельным субъектом и ввиду его физической и умственной незрелости нуждается в особой заботе и правовой защите;

- ребенок как человеческое существо требует уважения его индивидуальности, достоинства и неприкосновенности личной жизни;

- семья является лучшей средой воспитания ребенка;

- государство должно поддерживать семью, а не подменять ее в выполнении функций.

В Женеве с 1991 г. работает созданный в соответствии со ст. 43 Конвенции 1989 г. Комитет по правам ребенка - группа экспертов из 18 человек, которая рассматривает доклады правительств государств-участников о выполнении положений Конвенции.

Огромную роль в области международно-правовой защиты прав ребенка играет Международный билль о правах человека, который включает в себя Всеобщую декларацию прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.). Во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и пактах 1966 г. был сформулирован ряд положений, непосредственно касающихся прав и интересов детей: принцип равенства детей, нормы о защите материнства и младенчества, нормы о защите детей от эксплуатации, право детей на образование, принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка, принцип особой защиты и охраны детей, принцип свободного выражения ребенком своих взглядов.

Отдельные положения по защите прав ребенка можно найти и в следующих международных документах:

- Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка 1989 г., касающийся участия детей в вооруженных конфликтах, 2000 г.;

- Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка 1989 г., касающейся торговли детьми, детской проституции и детской порнографии, 2000 г.;

- Декларация о социальных и правовых принципах, касающихся здоровья и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновление на национальном и международном уровне, 1986 г.;

- Африканская хартия прав и благополучия ребенка 1990 г.;

- Международная конвенция о борьбе с торговлей женщинами и детьми 1921 г.;

- Американская конвенция о правах человека 1969 г.;

- Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г.;

- Конвенция о согласии на вступление в брак, брачном возрасте и регистрации браков 1962 г.;

- Конвенция о рабстве 1926 г.;

- Конвенция МОТ N 103 об охране материнства;

- Конвенция МОТ N 89 о ночном труде женщин;

- Конвенция МОТ N 111 о дискриминации в области найма и работы;

- Хартия основных прав Европейского союза 2000 г. и др.

Выделим основные принципы защиты прав ребенка, содержащиеся в рассмотренных в данной главе международных актах:

1) принцип недопустимости дискриминации;

2) принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка;

3) принцип свободного выражения ребенком своих собственных взглядов;

4) принцип соблюдения права ребенка на выживание и здоровое развитие;

5) принцип особой защиты и охраны детей.

Таким образом, институт международной правовой защиты прав ребенка представляет собой совокупность международно-правовых принципов и норм, определяющих права и свободы детей, устанавливающих обязательства государств по обеспечению и практическому претворению в жизнь этих прав и свобод, а также международные механизмы контроля за выполнением государствами своих международных обязательств.

13 июня 1990 г. Конвенция о правах ребенка 1989 г. была ратифицирована Российской Федерацией, а 15 сентября 1990 г. вступила в силу.

В соответствии со ст. ст. 7 и 38 Конституции РФ в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства. На основании ст. 39 Конституции РФ каждому гарантируется социальное обеспечение для воспитания детей.

В целях создания правовых, социально-экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка в Российской Федерации принят Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", который устанавливает основные гарантии прав и законных интересов ребенка. Как отмечается в ст. 4 указанного Закона, целями государственной политики в интересах детей являются:

- осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, недопущение их дискриминации, упрочение основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их прав в случаях нарушений;

- формирование правовых основ гарантий прав ребенка;

- содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма и гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества в соответствии с Конституцией России, ее законодательством и традициями народов РФ, достижениями российской и мировой культуры;

- защита детей от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие.

Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" регулирует отношения, связанные с основными направлениями обеспечения прав ребенка, закрепляет организационные основы гарантий прав ребенка <1>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.

Семейный кодекс РФ, принятый 29 декабря 1995 г., усилил гарантии детей в семейных отношениях в соответствии с требованиями Конвенции ООН о правах ребенка. В Кодексе закреплено право ребенка на защиту от злоупотреблений со стороны родителей или лиц, их заменяющих, вплоть до обращения несовершеннолетних в суд по достижении ими возраста 14 лет. Семейный кодекс РФ предусмотрел обязательное наличие согласия ребенка, достигшего возраста 10 лет, при решении вопроса об изменении его имени, при усыновлении или отмене усыновления, при восстановлении родительских прав и др.

В России в целях создания условий для повышения качества жизни и здоровья детей разработана Федеральная целевая программа "Дети России" на 2007 - 2010 гг., основными направлениями которой являются:

- улучшение качества жизни и здоровья детей;

- решение проблем неблагополучия детей, в том числе проблемы детской безнадзорности и беспризорности;

- государственная поддержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей-инвалидов;

- формирование системы выявления, поддержки и развития одаренных детей.

Указанная Федеральная целевая программа включает в себя подпрограммы: "Здоровое поколение", "Одаренные дети", "Дети и семья" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 21 марта 2007 г. N 172 "О федеральной целевой программе "Дети России" на 2007 - 2010 годы" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 14. Ст. 1688.

На протяжении последних десятилетий в мировой практике вырабатывается дополнительный механизм, позволяющий обеспечить целенаправленную и приоритетную защиту прав ребенка. Таким механизмом является институт Уполномоченного по правам ребенка. По информации ЮНИСЕФ, во многих странах (более 40) службы Уполномоченных по правам ребенка на национальном и региональном уровнях выполняют функции независимого механизма обеспечения прав детей.

О необходимости создания таких национальных органов, как Уполномоченные по правам ребенка, говорится в Декларации и Плане действий "Мир, пригодный для жизни детей" (п. 31), принятых на Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по положению детей (Нью-Йорк, 8 - 10 мая 2002 г.).

Впервые пост Уполномоченного по правам ребенка появился в Норвегии в 1981 г., хотя дискуссии по вопросу создания данного института начались еще в 60-е годы XX в.

Выделяется четыре основных способа образования института Уполномоченного по правам ребенка:

1) в рамках существующих государственных органов и институтов (Германия, Дания, Россия) <1>;

--------------------------------

<1> Впервые в Российской Федерации данный институт был создан в 1998 г. на региональном уровне.

2) на основании специального закона, принимаемого парламентом (Норвегия, Швеция);

3) в соответствии с законодательством об охране прав ребенка, согласно которому функции омбудсмена непосредственно связаны с исполнением и контролем за исполнением соответствующего закона (Австрия);

4) учреждение неправительственными организациями и работа под их эгидой (Финляндия, Израиль).

В сентябре 2009 г. в Российской Федерации была учреждена должность Уполномоченного при Президенте России по правам ребенка. Назначает на эту должность и освобождает от нее Президент РФ <1>. Уполномоченный по правам ребенка может запрашивать и получать сведения, документы и материалы от органов государственной власти, местного самоуправления, организаций и должностных лиц; беспрепятственно посещать данные органы и организации, проверять их деятельность, получать разъяснения. Он вправе направлять в органы и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых усматривается нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение с рекомендациями по восстановлению прав и интересов; привлекать научные и иные организации, ученых и специалистов для экспертных и научно-аналитических работ.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" // Российская газета. 2009. 4 сентября. N 4990.

Как показывает практика функционирования института Уполномоченного по правам ребенка в различных странах, наличие данных институтов "является важным механизмом защиты прав и интересов детей, поскольку омбудсмены по правам ребенка являются независимыми органами, наделенными правом выступать от имени детей и одновременно сосредоточивающими свою деятельность исключительно на защите их интересов" <1>.

--------------------------------

<1> Кондратьева Е. Уполномоченный по правам ребенка (опыт Республики Польша) // Международно-правовые чтения / Отв. ред. П.Н. Бирюков. Воронеж, 2003. Вып. 1. С. 5.

Работа Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка свидетельствует, что проблема нарушения прав детей различными органами (учреждениями), призванными обеспечивать права детей, а также ненадлежащего выполнения ими своих обязанностей по защите прав детей является очень острой. В этой связи учреждение должности Уполномоченного по правам ребенка рассматривается как целесообразный шаг по созданию качественно новой формы правовой защиты детей.

§ 2. Международная и внутригосударственная

защита прав молодежи

Необходимо остановиться на определении понятия "молодежь", которое позволит очертить рамки защиты прав молодежи. Газета "Guidelines", освещая Международный год молодежи, отметила, что "молодежь" - это "хронологическое определение того, кто ею является, по сравнению с теми, кто есть дети или кто есть взрослые, и зависящее от культуры каждой нации. Однако ООН определяет данную группу как группу людей в возрасте от 15 до 24 лет" <1>. При этом отмечено, что каждое государство вправе самостоятельно определять верхнюю возрастную границу указанной группы исходя из своих национальных и культурных особенностей <2>.

--------------------------------

<1> Guidelines (United Nations, New York). 1985. § 19.

<2> Так, в отношении законодательства Германии необходимо отметить, что выделяемые возрастные границы включают в себя 14 лет и 21 год. В законодательстве Испании молодежь - это возрастная группа от 14 до 30 лет, но делается оговорка: "В новых условиях современного мира молодежь меняет свое отношение к общественным ценностям и к ответственности за их соблюдение, что значительно затрудняет выделить верхний предел возрастной группы. Сегодня быть молодым - это не только иметь возраст от 14 до 30 лет, в некоторых случаях молодежь - это и люди в возрасте от 30 до 34 лет. Такое дополнение необходимо внести в связи с тем, что молодые люди не могут окончить университеты к 30 годам".

Важная роль в разработке международно-правовых актов в области прав молодежи принадлежит Организации Объединенных Наций. Первые документы в данной области были приняты в 1965 - 1970 гг. и были направлены на провозглашение прав и основных свобод молодежи, как-то: право на труд, право на образование, право на жизнь и др.

Генеральная Ассамблея ООН одобрила достаточное количество резолюций и рекомендаций, касающихся прав и свобод молодежи <1> (см. табл. 4).

--------------------------------

<1> Resolution 27/85 "Policies and Programmes to Promote the Rights and Responsibilities of Youth" // Angel W. (ed). The International Law of Youth Rights: Source Documents and Commentary. Dordrecht, 2000. S. 245 - 256.

Также Генеральная Ассамблея ООН (далее - ГА ООН) в своих резолюциях 43/94 <1> (1988 г.) и 44/59 <2> (1989 г.) обратила внимание на важность статуса молодежи, особенно молодежных неправительственных организаций, исходя из содержания права на свободу ассоциаций, что сделало возможным прямое участие молодежи на всех стадиях и уровнях имплементации международно-правовых стандартов молодежной политики и проектов государства по защите прав молодежи.

--------------------------------

<1> Resolution 43/94 // Angel W. (ed). The International Law of Youth Rights: Source Documents and Commentary. Dordrecht. S. 253 - 255.

<2> Resolution 44/59 // Ibid. S. 251 - 253.

Особую роль в обеспечении прав молодежи играет Резолюция ГА ООН 2037 (XX) "Провозглашение среди молодежи идеалов мира, взаимного уважения и понимания разных народов" <1>. Декларация о распространении среди молодежи идеалов мира, взаимного уважения и взаимопонимания между народами (1965) призывает правительства, неправительственные организации и движения молодежи признать излагаемые шесть принципов данного документа и обеспечить их соблюдение путем проведения надлежащих мероприятий.

--------------------------------

<1> Resolution 2037 "Promotion Among Youth of the Ideas of Peace, Mutual Respect and Understanding Between Peoples" // Ibid. S. 157 - 163.

В частности, первый принцип гласит, что молодежь должна воспитываться в духе мира, справедливости, свободы, взаимного уважения и взаимопонимания. Это способствует установлению равноправия для всех людей и всех народов, экономическому и социальному прогрессу, а также разоружению и поддержанию международного мира и безопасности.

Во втором и третьем принципах провозглашается распространение идеалов мира, гуманизма, международной солидарности и уважения к основным правам человека и к праву народов на самоопределение.

В четвертом, пятом и шестом принципах провозглашается, что в целях сближения молодежи в соответствии с Декларацией в области образования, культуры и спорта (1978) следует поощрять и расширять взаимные обмены, поездки, туризм, встречи, изучение иностранных языков, породнение городов и университетов, а также национальные и международные объединения молодежи.

В указанной Резолюции подчеркивается, что важная роль принадлежит семье, так как "молодежь хочет быть уверена в своем будущем, и что мир, свобода и справедливость являются одними из основных гарантий осуществления ее стремлений к счастливой жизни". Кроме того, молодежь должна осознать свою ответственность в мире, которым она будет призвана вершить, и ее должна вдохновлять вера в светлое будущее человечества.

Одним из важных документов, регламентирующих права молодежи, является резолюция 31/130 "Право молодежи на участие в социальном и экономическом развитии и использование права на жизнь, труд и образование" <1>. Данная резолюция провозглашает роль молодежи в защите права на жизнь, на труд и образование. Резолюция рекомендовала государствам-участникам обозначить важность роли молодежи и необходимость ее участия в формировании будущего человечества. Государствам-участникам предлагалось не умалять роль неправительственных организаций в обеспечении защиты прав и обязанностей молодежи.

--------------------------------

<1> См.: The International Law of Youth Rights: Source Documents and Commentary. S. 163 - 176.

Наряду с ГА ООН активное участие в решении проблем международной защиты прав молодежи принимает Экономический и Социальный Совет (далее - ЭКОСОС). В резолюции 1983/17 (03.12.1982) провозглашается право на участие молодежи в социальном и экономическом развитии и реализации права на жизнь, труд и образование. Данная резолюция особо обратила внимание на участие государств в интеграции молодежи, направленной на усиление защиты экономических, социальных, политических и гражданских прав и свобод. Рекомендуется государствам-участникам особо соблюдать права незанятой молодежи.

В период с 1965 по 1975 гг. ГА ООН и ЭКОСОС выделили три основные темы в области молодежи: участие, развитие и мир. Была также подчеркнута необходимость проведения международной политики в интересах молодежи. В 1979 г. Генеральная Ассамблея в своей Резолюции 34/151 провозгласила 1985 год Международным годом молодежи. Генеральная Ассамблея ООН была уверена, что этот год будет полезным для мобилизации усилий на местном, национальном, региональном и международном уровнях, во-первых, с целью создания наилучших условий для молодежи в области образования, получения профессии и условий жизни для обеспечения ее активного участия во всестороннем развитии общества; во-вторых, с целью поощрения подготовки новой национальной и местной политики и программ в соответствии с опытом каждой страны. Темы этой резолюции отражены в Руководящих принципах и Всемирной программе действий, касающейся молодежи, до 2000 г. и на последующий период.

Совместно с Генеральной Ассамблеей ООН в рамках ЭКОСОС была разработана Программа долгосрочного действия по развитию молодежного права на национальном уровне <1>. В данной Программе ЭКОСОС обозначил роль участия молодежи в социальном, экономическом и духовном развитии человечества. При этом не отрицается, что молодежь должна активно участвовать во всех сферах общественной жизни государства только после соответствующего закрепления ее прав в национальном законодательстве.

--------------------------------

<1> См.: The International Law of Youth Rights: Source Documents and Commentary. S. 179 - 181.

Всемирная программа действий, касающаяся молодежи, состоит из трех этапов. Первый этап был посвящен анализу и разработке Программы долгосрочного действия и ее принятию Генеральной Ассамблеей. Второй этап предусматривал глобальное осуществление Программы долгосрочного действия до 2000 г. Третий, охватывающий период 2001 - 2010 гг., посвящен дальнейшему осуществлению долгосрочных целей и конкретных мер по улучшению положения молодых людей в том обществе, в котором они живут.

К 10 приоритетным направлениям деятельности Всемирной программы, определенным международным сообществом, относятся: образование, занятость, голод и нищета, здравоохранение, окружающая среда, злоупотребление наркотическими средствами, преступность среди несовершеннолетних, организация досуга, девочки и молодые женщины, а также полное и эффективное участие молодежи в жизни общества и в процессе принятия решений. При этом можно выделить три основные группы вопросов, которые затрагивают молодых людей в период их развития и становления в качестве членов своих обществ:

- молодежь в мировой экономике: нищета, образование и занятость;

- молодежь в гражданском обществе: окружающая среда, досуг и участие;

- молодежь в опасности: проблемы со здоровьем, наркотики, преступность и дискриминация в отношении девушек и молодых женщин.

В 1985 г. в Резолюции 40/14 Генеральная Ассамблея ООН, подчеркивая важность активного и непосредственного участия молодежи и молодежных организаций, организуемых на местном, национальном, региональном и международном уровне, одобрила Руководящие принципы для дальнейшего планирования и осуществления соответствующих последующих мер, касающихся молодежи. Анализ данного документа позволяет сделать вывод о том, что эти Руководящие принципы имеют значение, так как в них учитываются интересы молодых людей как широкой категории, включающей различные подгруппы: инвалиды, сельская и городская молодежь, молодые женщины.

Несомненным достижением ЭКОСОС в предупреждении дискриминации среди молодежи является Резолюция 1984/15 <1>, которая закрепила статус молодых женщин <2>. Резолюция "О равных возможностях молодых мужчин и женщин в современном мире" <3>, которая состоит из нескольких частей: Резолюции 40/16; Резолюции 42/53 и Резолюции 1984/15.

--------------------------------

<1> Предоставить молодым женщинам возможность участия во всех государственных и общественных мероприятиях, проводимых на территории государств-участников.

<2> Подтверждать тот факт, что молодые женщины в период взросления могут иметь доступ к работе, гражданству и родительскому статусу, но с учетом традиций и обычаев государства.

<3> Молодые женщины должны быть обеспечены всеми условиями для реализации права на отдых.

В частности, ООН рекомендует государствам-участникам должным образом принимать во внимание все требования по распространению информации о трудоустройстве, особенно среди молодежи. Нельзя не отметить тот факт, что Резолюция 40/16 призывает государства обеспечивать молодежь не только трудоместами, но и возможностью доступа к высшему профессиональному образованию.

Особого внимания при определении понятий молодежной политики заслуживает положение о предоставлении молодежи права использования internship <1> при повышении квалификации в международных органах. Данное положение является базовым и включает в себя такие понятия, как "стажировка в конкретном международном органе" и "получение соответствующих знаний в выбранной области". Данный институт является одной из форм реализации права молодежи на образование.

--------------------------------

<1> Должен учитываться такой факт, что молодые женщины, ставшие рано матерями (исходя из определения возраста каждого конкретного государства), считаются не только лишенными своего детства или отрочества, но и не готовыми для полной ответственности родителей и должны быть отнесены к группе повышенного риска.

Важным достижением ЭКОСОС является и разработка основных положений политики и программ по провозглашению прав молодежи. Данные положения содержатся в Резолюции 47/85, Резолюции 44/59, Резолюции 45/103, Резолюции 43/94 <1>.

--------------------------------

<1> См.: The International Law of Youth Rights: Source Documents and Commentary. S. 245 - 247, 248 - 256.

Резолюция 47/85 указывает, что при имплементации соответствующих актов ООН приоритет должен отдаваться признанию прав молодежи как составной части блока прав человека. Должны учитываться проблемы современной молодежи, не затронутые в резолюциях ГА ООН и ЭКОСОС, такие как голод, наркотическая зависимость, заболевания, включая СПИД, и загрязнение окружающей среды. Особо отмечается, что права лиц, не достигших совершеннолетия, но достигших 15-летнего возраста, частично регулируются Конвенцией по правам ребенка 1989 г.

Государства совместно с органами ООН, особенно с ЭКОСОС, призываются сконцентрироваться на создании специальных межправительственных и неправительственных организаций по имплементации прав молодежи.

Резолюция 44/59 направлена на обеспечение реализации права молодежи на участие в политической и социально-экономической жизни каждого конкретного государства. Отмечается особая важность того, что ООН создает условия, в которых молодежь и молодежные неправительственные организации более эффективно обеспечиваются правом на получение достоверной информации о формах участия в системе ООН <1>.

--------------------------------

<1> Резолюция 44/59 регламентирует и свободу ассоциаций, отмечая, что согласно Всеобщей декларации прав человека и Международному пакту о гражданских и политических правах, а равно в соответствии с иными международными документами по правам человека государства обязаны обеспечить активное и прямое участие молодежи на всех стадиях имплементации, проектов и программ по реализации свободы ассоциаций молодежью. При этом следует отметить, что представителям молодежи необходимо иметь доступ к источникам разъяснения и толкования содержания свободы ассоциаций.

В Резолюции 43/94 отмечается важность взаимодействия ООН и молодежных неправительственных организаций в форме активного участия представителей молодежи в работе органов ООН и в ее специализированных учреждениях. Такое взаимодействие должно быть основано на получении адекватной информации о проблемах молодежи и на информировании органов ООН для нахождения оптимальных решений этих проблем. Резолюция особо подчеркивает, что использование прав молодежи (в частности, права на образование или права на труд) должно осуществляться с учетом положений Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

По случаю 10-й годовщины принятия Всемирной программы действий, касающейся молодежи, до 2000 г. и на последующий период Генеральный секретарь ООН представил Всемирный доклад по вопросам молодежи (2005 г.) <1>.

--------------------------------

<1> Декларация тысячелетия ООН. Утверждена Резолюцией 55/2 ГА ООН от 8 сентября 2000 г.; Всемирная программа действий, касающаяся молодежи, до 2000 г. и на последующий период. Резолюция 50/81 от 13 марта 1996 г. // Генеральная Ассамблея ООН. Пятидесятая сессия. Пункт 105 повестки дня.

В докладе дается обзор положения молодежи в мире, отмечается, что молодое поколение, которое стало свидетелем принятия Всемирной программы действий в 1995 г., к 2005 г. полностью заменило новое поколение молодых мужчин и женщин. Каждый из 10 вопросов, которые были включены во Всемирную программу действий, сохраняет свою актуальность для нынешнего и будущего поколений молодых людей во всем мире. Вместе с тем доклад признает, что после 1995 г. в мире произошли многочисленные экономические и социальные изменения. Появилось по крайней мере еще пять проблемных областей, представляющих интерес для молодежи:

- глобализация;

- рост масштабов использования информационно-коммуникационных технологий, которые оказывают огромное воздействие на жизнь молодых людей;

- распространение ВИЧ/СПИДа;

- более активное участие молодых людей в вооруженных конфликтах в качестве как жертв, так и комбатантов;

- растущая значимость отношений между поколениями в стареющем глобальном обществе <1>.

--------------------------------

<1> Необходимо также отметить, что цели в области развития, сформулированные в Декларации тысячелетия ООН, могут рассматриваться в качестве нового комплекса согласованных на международном уровне целевых показателей, затрагивающих молодежь. Большинство целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия, непосредственно касаются либо детей (молодых людей следующего поколения), либо вопросов, представляющих большое значение для молодежи. Вместе с тем подчеркивается необходимость разработки и осуществления программ, направленных на содействие конструктивному участию молодежи в процессах принятия решений на местном и национальном уровнях.

Одним из главных документов, разработанных в рамках Комиссии по правам человека ООН, является Резолюция "Образование молодежи с целью развития собственной личности и уважения человека и его основных свобод" <1>, которая посвящена вопросу образования и обучения молодежи в свете защиты прав человека.

--------------------------------

<1> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 2447 (XXIII) (19 декабря 1968 г.) // Angel W. (ed). The International Law of Youth Rights: Source Documents and Commentary. S. 257.

Разница между правовой грамотностью и правовым образованием <1> в области прав человека состоит в том, что правовую грамотность нельзя понимать как реализацию самих прав. Отметим, что для более эффективного правового образования необходимо использовать современные технологии и методы обучения. В частности, ЮНЕСКО призвана осуществлять помощь заинтересованным государствам в их усилиях подготовить специалистов - преподавателей стандартов прав человека.

--------------------------------

<1> Важным аспектом правового образования является участие студентов во всех сферах управления образовательного учреждения. Это может осуществляться как через выборы исполнительных лиц образовательного учреждения, так и через участие в проектах по финансированию некоторых видов деятельности. Это обеспечит молодежи возможность участвовать в политической жизни государства, т.е. реализовывать свои права и свободы в условиях свободы, равенства и уважения человеческого достоинства.

Можно выделить основные сферы правового образования:

1) исторический обзор развития международного права прав человека;

2) стандарты международно-правовых актов, принятых в пределах компетенции органов ООН и ее специализированных учреждений;

3) практика и реализация прав человека в образовательных учреждениях и современной жизни;

4) нарушения прав и основных свобод человека и гражданина;

5) механизмы защиты прав и основных свобод человека.

ЮНЕСКО играет существенную роль в защите прав и свобод молодежи. В 1947 - 1948 гг. ЮНЕСКО приняла Резолюцию "Образовательная хартия молодежи" <1>. Генеральный директор ЮНЕСКО целью данной Резолюции назвал "провозглашение создания системы международного образования, преодолевающего барьер к доступу всех к образованию, и шагом к созданию международной Хартии молодежи".

--------------------------------

<1> Charter on Education of Youth (1948) / Angel W. (ed). The International law of youth rights: source documents and commentary. S. 123.

В рамках Международной организации труда основными проблемами в сфере прав молодежи признаются безработица, невозможность обеспечения равного доступа к труду и предоставление возможности профессионального обучения. МОТ были приняты следующие документы:

- Конвенция N 123 "Минимальный возраст допуска молодежи к подземным работам в шахте";

- Рекомендация N 146 "Минимальный возраст трудоустройства";

- Конвенция N 138 "Минимальный возраст трудоустройства" (вступила в силу 19 июня 1976 г.);

- Конвенция N 112 "Минимальный возраст допуска к трудоустройству на рыболовных суднах" (вступила в силу 7 ноября 1961 г.) <1> и др.

--------------------------------

<1> См.: The International Law of Youth Rights: Source Documents and Commentary. S. 402 - 404, 406 - 423.

Резолюция ООН от 1965 г. "Дальнейшее планирование развития прав молодежи" <1> предусматривает различные пути развития системы прав молодежи на региональном уровне, отметив, что региональный уровень очень важен, так как максимально приближен к национальному, что обеспечивает полную реализацию прав молодежи на местах.

--------------------------------

<1> Resolution on youth rights and responsibilities adopted by General Assembly 1965 "Further Planning and Suitable Follow -up in the field of Youth" / Ed. by Martinus Nijholf. Netherlands, 1995. S. 149 - 150.

Наиболее важным документом, регламентирующим права молодежи, в рамках Лиги арабских государств (далее - ЛАГ) является Декларация об установлении направлений политики арабских государств в области защиты прав молодежи <1>.

--------------------------------

<1> См.: The International Law of Youth Rights: Source Documents and Commentary. S. 691 - 696.

Согласно Декларации создание молодежной политики вызвано прежде всего необходимостью для каждого арабского государства, а также ЛАГ в целом осознания значения и важности развития и поднятия уровня правосознания каждого представителя молодого поколения. Такой подход обусловлен общеправовыми положениями, содержащимися в Арабской хартии прав человека <1>.

--------------------------------

<1> См.: Абашидзе А.Х., Ибрагим Ахмед Абдалла. Арабская хартия прав человека // Правоведение. 2000. N 1. С. 196 - 200.

Отметим, что концепция молодежной политики в рамках ЛАГ несколько отличается от общей международной концепции. ЛАГ понимает молодежную политику как совокупность программ, методов и целей, направленных на повышение уровня общего образования и физического здоровья молодежи в своих странах.

В рамках Европейского союза был принят ряд документов, направленных на обеспечение реализации прав и свобод молодежи. Одним из главных документов является Заключительное соглашение III Конференции представителей исполнительных органов власти европейских государств (сентябрь 1990 г.) <1>.

--------------------------------

<1> Final Text adopted by the Conference of European Ministers Responsible for Youth (1990) / Youth Rights / Ed. by Martinus Nijholf. 1995. S. 701 - 709 (далее - Соглашение).

Одним из главных достижений Соглашения можно назвать принятие рекомендаций, направленных на содействие реализации права молодежи на участие в социальных процессах и имплементации международно-правовых стандартов молодежной политики, которая нацелена на развитие интернационального молодежного сотрудничества в рамках ЕС. Также особое внимание уделяется статусу молодых женщин в обществе и государстве, при этом предлагались пути по совершенствованию их социальной и трудовой интеграции.

В рамках Совета Европы была принята Программа развития молодежной политики (2000 г.) <1> на ближайшие 10 лет, которая направлена на способствование участию молодежи в общественной жизни путем:

--------------------------------

<1> Program for fostering enterprise and participation among young people to 2000 and beyond / Angel W. (ed). The International Law of Youth Rights: Source Documents and Commentary. S. 721.

1) активной поддержки обмена опытом и идеями между европейскими государствами посредством молодежных неправительственных организаций;

2) мониторинга инициатив и схем молодежного участия в местной и национальной политической жизни <1>;

--------------------------------

<1> Особое внимание при этом уделяется программе "Llangollen Charter" - "Участие молодежи в муниципальной и региональной жизни".

3) создания и принятия рекомендации Европейского комитета по молодежи (CDEJ) "Молодежное участие и будущее гражданского общества";

4) создания условий, благоприятных для активного посещения молодежью образовательных учреждений.

Конгресс местных и региональных властей Совета Европы, одобряя 21 мая 2003 г. пересмотренную Европейскую хартию об участии молодежи в жизни общества на местном и региональном уровне, выразил убежденность, что Хартия должна стать ориентиром для местных и региональных властей в том, что касается проведения стратегий, влияющих на молодежь. Самое главное - обеспечить инструменты для участия самих представителей молодежи в общественных процессах. Кроме того, Конгресс подчеркнул, что участие молодежи в общественной жизни должно быть реальным и эффективным и не сводиться к включению молодежи в консультативные органы, где они не имеют какой-либо реальной возможности участвовать в практическом принятии решений.

В отличие от Европейской хартии о местном самоуправлении, которая подлежит ратификации и несет определенные обязательства для подписавших государств, пересмотренная Европейская хартия об участии молодежи в жизни общества на местном и региональном уровне одобрена только в качестве рекомендации для своих государств-членов и не несет никаких обязательств.

В рамках Юго-Восточного региона было принято несколько документов.

1. Азиатская декларация "Стратегии развития политики в отношении азиатской молодежи в преддверии XXI века" (8 августа 1992 г.) <1>.

--------------------------------

<1> См.: The International Law of Youth Rights: Source Documents and Commentary. S. 737 - 741.

Азиатская декларация придерживается идей укрепления мира, свободы, справедливости и экономического благополучия среди представителей молодого поколения. Основные задачи Азиатской декларации:

1) повышение качества образования среди азиатской молодежи;

2) расширение возможностей трудоустройства молодежи;

3) содействие позитивному и конструктивному отношению молодежи к глобальным изменениям, ведущим к всеобщей модернизации;

4) подготовка молодежи к будущей роли Юго-Восточного региона.

2. План действий по развитию молодежной политики в рамках Юго-Восточного региона в XXI в. <1>.

--------------------------------

<1> См.: The International Law of Youth Rights: Source Documents and Commentary. S. 742 - 743. План действий развития молодежной политики в рамках Юго-Восточного региона в XXI в. касается развития молодежной политики на национальном уровне. План действий включает в себя программу "Будущие молодые лидеры Азии".

В Российской Федерации выделяются основные направления молодежной политики, которые содержат концептуальные положения, на основе которых формируется и осуществляется государственная молодежная политика в Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Верховного Совета РФ от 3 июня 1993 г. N 5090-1 "Об основных направлениях молодежной политики в Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 25. Ст. 903.

Государственная молодежная политика - это деятельность государства, направленная на создание правовых, экономических и организационных условий и гарантий для самореализации личности молодого человека и развития молодежных объединений, движений и молодежных инициатив. Государственная молодежная политика ориентирована на развитие специальных стратегий государственной политики, направленной на обеспечение социально-экономического, политического и культурного развития будущего поколения России и на соблюдение прав человека.

Основными субъектами государственной молодежной политики в Российской Федерации являются следующие лица:

- граждане Российской Федерации, включая лиц с двойным гражданством, в возрасте от 14 до 30 лет;

- иностранные граждане, лица без гражданства в возрасте от 14 до 30 лет - в той мере, в какой их пребывание на территории Российской Федерации влечет за собой соответствующие обязанности федеральных государственных органов;

- молодые семьи - семьи в первые три года после заключения брака (в случае рождения детей - без ограничения продолжительности брака), при условии, что один из супругов не достиг 30-летнего возраста, а также неполные семьи с детьми, в которых мать или отец не достигли 30-летнего возраста;

- молодежные неправительственные объединения <1>.

--------------------------------

Целями государственной молодежной политики в РФ являются:

1) содействие социальному, культурному, духовному и физическому развитию молодежи;

2) недопущение дискриминации молодых граждан по мотивам возраста и пола;

3) создание условий для более полного вовлечения молодежи в социально-экономическую, политическую и культурную жизнь общества;

4) расширение возможностей молодого человека в выборе своего жизненного пути, в достижении личного успеха;

5) реализация инновационного потенциала молодежи в интересах общественного развития и развития самой молодежи.

Для реализации целей молодежной государственной политики в Российской Федерации предполагается проводить поэтапные действия в следующих основных направлениях:

- обеспечение соблюдения прав молодежи;

- обеспечение гарантий в сфере труда и занятости молодежи;

- содействие предпринимательской деятельности молодежи <1>;

--------------------------------

<1> В целях реализации инновационного потенциала молодежи, облегчения стартовых условий вхождения молодых граждан в рыночные отношения необходимо осуществить меры по социально-экономической, организационной и правовой поддержке предпринимательской деятельности молодых граждан, молодых семей, коллективов молодых граждан, а также организаций молодых предпринимателей, молодежных хозяйственных объединений на селе, и прежде всего в сфере производства товаров и услуг. Resolution V concerning Young People adopted by the General Conference of the International Law of Youth Rights: Source Documents and Commentary. S. 468.

- государственная поддержка молодой семьи <1>;

--------------------------------

<1> Оказывая поддержку молодой семье, государство исходит из того, что от здоровья супругов и от социально-экономических и бытовых условий жизни молодой семьи, от окружающей ее культурной среды, в целом от образа ее жизни зависят сохранение генофонда наций и народов государств, а также физическое и духовное здоровье новых поколений.

- гарантированное предоставление социальных услуг <1>;

--------------------------------

<1> Деятельность в этой области в ближайшей перспективе должна быть сосредоточена на установлении системы социальных норм и стандартов, закрепляющих гарантированный минимальный уровень получения молодыми гражданами социальных услуг по обучению, воспитанию, физическому развитию, охране здоровья.

В этих целях необходимо:

- разработать и осуществить образовательные и культурно-просветительские программы;

- сформировать оздоровительные комплексы;

- разработать градостроительные решения, формирующие жизненную среду, отвечающую потребностям молодежи. В частности, одной из форм таких решений является решение жилищной проблемы молодежи и молодых семей. Решение таких проблем возлагается на органы государственной власти субъектов РФ. Федеральная программа устанавливает комплексные меры по укреплению молодой семьи, используя международно-правовые стандарты ВОЗ (Resolution "Improving the Health of Women, Reducing Maternal Morality and Morbidity through Appropriate Health Care, Adequate Food and Health Programs for Girls and Young Women" (adopted by the World Health Assembly) (1992); Resolution / Angel W. (ed). The International Law of Youth Rights: Source Documents and Commentary. S. 523 - 525);

- создать учреждения социальной службы, специально предназначенные для работы с молодежью (социальная служба для молодежи).

- поддержка талантливой молодежи;

- формирование условий, направленных на физическое и духовное развитие молодежи <1>;

--------------------------------

<1> Одним из направлений программ духовного и физического развития молодежи является профилактика наркомании, асоциальных явлений в молодежной среде и обеспечение психического здоровья молодежи.

- поддержка деятельности молодежных и детских объединений <1>;

--------------------------------

<1> Одним из главных этапов имплементации прав молодежи на ассоциации является принятие Федерального закона "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" (25.06.1995) (СЗ РФ. 1995. N 27. Ст. 2503).

- содействие международным молодежным обменам <1>.

--------------------------------

<1> Государство будет оказывать содействие развитию международного молодежного сотрудничества (в том числе финансовое) путем заключения и реализации международных и межправительственных соглашений о молодежных обменах, а также включению молодежи России в систему региональных, общеевропейских и других международных гуманитарных, образовательных, научно-технических молодежных программ.

Международное молодежное сотрудничество включает в себя такие мероприятия, как:

- развитие международных молодежных обменов, основанных на принципе приоритета общечеловеческих ценностей, гуманизма и демократии;

- развитие всестороннего сотрудничества со странами СНГ и иными иностранными государствами в сфере молодежной политики;

- организация международных молодежных обменов с целью взаимного обмена информацией о проблемах молодежи, в том числе безработицы, наркомании, преступности, получения социальных гарантий, экологии.

В целях реализации молодежной политики в Российской Федерации проводятся мероприятия, касающиеся реализации таких аспектов, как:

- реализация политических факторов системы защиты прав молодежи (например, (1) воспитание гражданственности, подготовка молодых людей к военной службе <1>; (2) подготовка молодежи к участию в общественно-политической жизни страны, государственной деятельности; (3) создание системы ювенальной юстиции в целях обеспечения правовой защиты подростков и молодежи) <2>;

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 551 "О военно-патриотических молодежных и детских объединениях" // СПС "Гарант".

<2> См.: Борисова Н.Е. Соотношение ювенального права с иными отраслями российского законодательства // Юрист. 1999. N 8. С. 8 - 12.

- обеспечение социально-экономических прав и свобод молодежи (включаются мероприятия по обеспечению занятости молодежи; снижению уровня безработицы (например, путем предоставления сезонных и временных работ и создания рабочих мест для молодежи); росту деловой активности молодежи; пропаганде здорового образа жизни, укреплению института молодой семьи);

- обеспечение реализации культурных прав молодежи (создание условий для реализации научно-технического, творческого потенциала молодежи; работа со студенческой молодежью; развитие массовых видов детского и молодежного спорта, международных обменов; поддержка деятельности детских и молодежных общественных объединений; поддержка различных форм духовно-нравственного воспитания).

Известно, что Организация Объединенных Наций с самого начала своей деятельности официально провозгласила заботу о молодежи одной из своих задач. С 1946 по 1964 гг. Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) начала осуществление своей политики и нескольких программ, касающихся молодежи. Однако лишь с принятием Генеральной Ассамблеей ООН Декларации о распространении среди молодежи идеалов мира, взаимного уважения и взаимопонимания между народами в 1965 г. проблемы молодежи привлекли внимание всего мира.

Таким образом, такие проявления воли международного сообщества и рост озабоченности проблемами молодежи на национальном уровне привели к принятию важных международных документов, а также Европейской хартии о местном самоуправлении, к установлению связей с молодежью и международными организациями, к провозглашению 1985 года Международным годом молодежи.

Суммируя положения этого документа, Конвенции о правах ребенка, Всемирной программы действий, касающейся молодежи, до 2000 г. и на последующий период, Всемирного доклада по вопросам молодежи, 2005 г., пересмотренной Европейской хартии об участии молодежи в жизни общества на местном и региональном уровне и других международных документов в области молодежи, необходимо отметить, что многие государства успешно разрабатывают планы и программы в отношении молодежи на национальном уровне.

На наш взгляд, нет сомнения в том, что реализация международных документов и европейских хартий в контексте обеспечения интересов детей и молодежи будет способствовать улучшению социально-экономического положения подрастающего поколения в противоречивых условиях современного мира.

Таблица 4

Избранные примеры международных прав

и обязанностей молодежи в существующих универсальных

международно-правовых актах

Виды прав и обязанностей молодежи	Наименование международно-правового акта (дата принятия и номер регистрации)
Право на мирное сосуществование между нациями	Декларация ООН о провозглашении среди молодежи идеи мирного сосуществования наций, Генеральная Ассамблея 2037 (XX), 1965
Специфические группы молодежи (молодые женщины, молодые иммигранты, инвалиды и др.)	Руководство ООН по дальнейшему планированию в области прав молодежи, Генеральная Ассамблея 40/14, 1985
Политические и гражданские права молодежи	Международный пакт о гражданских и политических правах, статья 10, Генеральная Ассамблея 2200А (XXI), 1976
Экономические, социальные и культурные права молодежи	Международный пакт о социальных, экономических и культурных правах, статья 10, Генеральная Ассамблея 2200А (XXI), 1976
Право на участие в общественной и экономической жизни государства	Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 42/53, 41/98, 40/15, 39/23, 38/23, 37/49, 36/29, 1981 - 1987
Право на образование в соответствии с принципами уважения прав и свобод личности	Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2633 (XXV), 2497 (XXIV), 2447 (XXII), 1968 - 1970
Права несовершеннолетних заключенных	Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 40/33 (Пекинские правила), 45/112 (Эр-Риядские руководящие принципы), 45/171, 44/157, 31/126, 1985 - 1990
Роль молодежи в провозглашении и защите собственных прав	Резолюции Комиссии ООН по правам человека (то же), 1972 - 1993
Право на умеренное ограничение воинской обязанности	Резолюции Комиссии ООН по правам человека (то же), 1971 - 1993, Резолюции ООН 1261 (1999), 1314 (2000), 1379 (2001), Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, касающийся участия детей в вооруженных конфликтах (1999)
Минимальный возраст для начала работы	Конвенции и Рекомендации МОТ, 1913 - 1973
Право на медицинское обследование	Конвенции и Рекомендации МОТ, 1921 - 1971
Право на труд и подготовку кадров	Конвенции и Рекомендации МОТ, 1934 - 1984
Ночная работа молодежи	Конвенции и Рекомендации МОТ, 1919 - 1946
Иные условия труда молодежи	Конвенции и Рекомендации МОТ, 1919 - 1976
Правовое образование молодежи	Международный план акций, 1993 (ЮНЕСКО)
Право на физическое развитие	Международная хартия ООН о физическом образовании и спорте, 1978
Право на здоровье	Резолюции Всемирной организации здравоохранения (среди молодежи) 1974 - 1989
Право на свободное передвижение	Резолюции Международной организации туризма (WTO), 1992
Свобода совести и вероисповедания	Всеобщая декларация прав человека, статья 18, 1948
Право на семейную и частную жизнь	Конвенция ООН о согласии на вступление в брак, минимальном брачном возрасте и регистрации браков, 1962

Таблица 5

Резолюции в сфере прав молодежи,

принятые Генеральной Ассамблеей ООН

	Предмет	Дата принятия	Номер документа
Декларация	Провозглашение среди молодежи идеи мирного сосуществования наций	1965	2037 (XX)
Резолюции	Права молодежи на образование в соответствии с принципами уважения прав и свобод личности	1968 1969 1970	2447 (XXIII) 2497 (XXIV) 2633 (XXV)
Резолюции	Право молодежи на участие в социальном и экономическом прогрессе и осуществление ею права на жизнь, права на труд и права на образование	1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987	36/29 37/49 38/23 39/23 40/15 41/98 42/52
Резолюции	Равенство возможностей	1985 1987	40/16 42/53
Резолюции	Право молодежи на мировое общение и налаживание связей	С 1972 по 1987	3022 (XXVII) 42/55
Резолюции	Права и ответственность молодежи за участие, прогресс и мир	С 1978 по 1985	33/7 40/14
Руководство	По дальнейшему планированию в области прав молодежи	1985 1987	40/14 42/54
Резолюции	Права несовершеннолетних заключенных	1985 1990 1990	40/33 45/112 45/113
Резолюции	Помощь студентам-беженцам в Южной Африке	1976 1989 1990	31/126 44/157 45/171
Резолюции	Политика и программы по провозглашению прав и ответственности молодежи	С 1986 по 1992	41/97 47/85

Таблица 6

Международные правовые акты о правах и обязанностях

молодежи, разработанные в рамках ЮНЕСКО

Вид документа	Предмет	Дата принятия
Хартии	Образовательная хартия молодежи Международная хартия по физическому воспитанию и спорту	1947 1948 1978
Конвенция	против дискриминации в области образования	1960
Рекомендации	Образование в международном понимании, мирное сотрудничество и образование по правам и основным свободам человека Международная конференция молодежи (Гренобль, Франция) Международный конгресс молодежи (Барселона, Испания)	1974 1964 1985
Декларации	Декларация по межправительственному сотрудничеству в области спорта (Оттава) Международный план по деятельности в области образования и демократии (Монреаль, Канада) Вклад в развитие демократии и академических свобод (Монреаль, Канада)	1990 1993 1993
Резолюции	по правам молодежи (ежегодные резолюции)	1947 - 2004

§ 3. Защита прав женщин

Еще в XIX в. П.В. Безобразов утверждал, что прочное общество - это то общество, которое построено на началах справедливости, на началах равенства, общество, в котором не должны исключаться слабые и неимущие, в том числе женщины. Лишать их права, без которых немыслима человеческая жизнь, - это значит протестовать против прогресса, замедлять ход истории, не понимать требований времени <1>.

--------------------------------

<1> Безобразов П.В. О правах женщины. М., 1895. С. 39.

Концепция равенства стала основополагающим принципом и конечной целью в борьбе за признание и обеспечение прав женщин. Надо отметить, что это значительно больше, чем одинаковое обращение со всеми людьми. Подобное обращение к людям, находящимся в неравном положении, будет, скорее, способствовать закреплению, нежели искоренению несправедливости. Подлинного равенства можно добиться лишь посредством усилий, направленных на изучение и исправление такого положения <1>. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. провозглашает действительность всех прав и всех свобод человека "без какого бы то ни было различия" (ст. 2).

--------------------------------

<1> См. подробнее: Нугаева Н.Г. Международная и внутригосударственная защита прав женщин: Монография. Казань. 2003.

Далее в Декларации специально упоминается несколько признаков, которые используются для произвольного проведения разграничения между людьми. Один из них - пол. Существуют веские основания для того, чтобы говорить об этом особо, поскольку дискриминация по признаку пола ("сексизм") в некоторых случаях остается широко распространенным источником социальной несправедливости.

"Тем, что отличает пол от таких не вызывающих сомнений свойств, как интеллигентность или увечье, и ставит фактор наравне с критериями, признаваемыми чрезвычайно сомнительными, является факт, что между полом лица и трудоспособностью или способностью к деятельности в пользу общества нет никакой связи".

В защиту прав женщин во всю мощь встает ООН:

1945 г. - Устав ООН. Первый международный документ, утверждающий принцип равенства мужчин и женщин.

1946 г. - создается Комиссия по положению женщин с целью содействия обеспечению политических, экономических, социальных прав женщин.

1949 г. - ГА ООН принимает Конвенцию о борьбе с торговлей людьми и эксплуатацией проституции третьими лицами.

1951 г. - МОТ принимает Конвенцию о равном вознаграждении мужчин и женщин за труд равной ценности.

1952 г. - ГА ООН принимает Конвенцию о политических правах женщин. Это явилось всемирным подтверждением политических прав, включая право голоса.

1957 г. - Конвенция о гражданстве замужней женщины, предоставляющая женщинам право сохранять или менять гражданство вне зависимости от действий их мужей.

1960 г. - Конвенция о дискриминации в области труда и занятий.

1962 г. - ГА ООН принимает Конвенцию о согласии на вступление в брак, брачном возрасте и регистрации браков.

1967 г. - Декларация о ликвидации дискриминации в отношении женщин.

1975 г. - Всемирная конференция в рамках Международного года женщины (Мехико). На этой конференции принимается первый Всемирный план действий, провозглашено первое Десятилетие женщины: равенство, развитие, мир.

1976 г. - ГА ООН учреждает Фонд добровольных взносов для Десятилетия женщины (ЮНИФЕМ) и Международный учебный и научно-исследовательский институт по улучшению положения женщины (МУНИУЖ).

1979 г. - Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин.

1980 г. - в Копенгагене на Всемирной конференции в рамках Десятилетия женщины ООН оценивается прогресс, достигнутый к середине Десятилетия.

1985 г. - Найроби. На третьей Конференции ООН по положению женщин намечаются перспективные стратегии в области улучшения положения женщин в период до 2000 г. и Фонд добровольных взносов становится Фондом ООН для развития в интересах женщин, имеющих автономный статус при Программе развития ООН.

1986 г. - опубликование первого Мирового обзора по вопросу о роли женщин в развитии.

1991 г. - данные о положении женщин во всем мире можно узнать в вышедшем в свет издании "Женщины мира: тенденции и статистика".

1992 г. - Конференция ООН по окружающей среде и развитию, проходившая в Рио-де-Жанейро, подчеркнула значимую роль женщин в процессе устойчивого развития.

1993 г. - ГА ООН приняла Декларацию о ликвидации насилия в отношении женщин. В этом же году вопросы насилия в отношении женщин были включены в повестку дня на Всемирной конференции по правам человека в Вене.

1994 г. - неотъемлемой частью развития считается расширение прав и возможностей женщин на Международной конференции по народонаселению и развитию, проходившей в Каире.

1995 г. - четвертая Конференция по положению женщин, которая принимает Платформу действий, отражающую весь спектр проблем, касающихся женщин. Платформа действий охватывает 12 важнейших, вызывающих озабоченность областей, которые были определены как препятствие на пути улучшения положения женщин:

- нищета;

- образование;

- здравоохранение;

- насилие;

- вооруженные конфликты;

- неравенство в экономической области;

- участие во властных структурах;

- организационные механизмы;

- права человека;

- средства массовой информации;

- окружающая среда;

- девочки <1>.

--------------------------------

<1> Хроника ООН. Т. XXXII. 1995. Ноябрь. N 2. // Ежеквартальный обзор деятельности ООН и некоторых событий. С. 44.

Остановимся лишь на одной из 12 важнейших областей, вызывающих озабоченность, а именно: "девочки".

Платформа действий призывает государства:

- "обеспечить ликвидацию всех форм дискриминации, а также обусловленных национальной культурой пагубных традиций и обычаев в отношении девочек;

- обеспечить, чтобы девочки развивали позитивное представление о себе и имели равный доступ к образованию и медицинскому обслуживанию;

- обеспечить защиту девочек от экономической эксплуатации и ликвидировать насилие по отношению к ним".

Как нам кажется, если все государства мира примут Платформу действий за норму поведения в отношении женщин, то актуальность данного вопроса отойдет на задний план сама собой.

Рассмотрим наиболее важную Конвенцию в области защиты прав женщин, а именно Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.

Прежде чем представить краткую характеристику Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г., надо отметить, что в 1967 г. была принята Декларация о ликвидации дискриминации в отношении женщин, разработка которой началась по инициативе членов Комиссии ООН по положению женщин. В Преамбуле Декларации констатируется, что дискриминация в отношении женщин несовместима с достоинством женщины как человека, благосостоянием семьи и общества, лишает ее участия на равных условиях с мужчиной в политической, социальной, экономической и культурной жизни своей страны и является препятствием к полному развитию возможностей женщины в деле ее служения своей стране и человечеству.

Подчеркивая то, что дискриминация в отношении женщин является несправедливостью в своей основе и представляет собой преступление против человеческого достоинства (ст. 1), Декларация предлагает все необходимые меры для аннулирования существующих законов, обычаев, постановлений и практики, которые являются дискриминационными в отношении женщин, установления надлежащей юридической защиты равноправия мужчин и женщин. В частности:

- принцип равенства для мужчин и женщин должен быть включен в Конституцию или иным способом гарантирован законом;

- международные акты ООН и ее специализированных учреждений, касающиеся устранения дискриминации в отношении женщин, должны быть государствами ратифицированы, или они к ним должны присоединиться, и они полностью должны быть претворены в жизнь в возможно короткий срок.

Также должны быть приняты все меры, чтобы обеспечить женщинам на равных условиях с мужчинами без какой-либо дискриминации:

- право голоса на выборах и право на избрание в публично избираемые органы;

- право голосовать на всех публичных референдумах;

- право доступа на государственную службу и право выполнения всех общественных функций. В Декларации подчеркивается, что эти права должны быть гарантированы законодательством.

Декларация провозглашает принцип равенства политических прав, равных с мужчинами прав приобретать, изменять или оставлять прежним гражданство и равенство прав с мужчинами в области гражданского права без ущерба для сохранения единства и согласия семьи, которая остается основной ячейкой всякого общества; должны быть приняты все меры, главным образом законодательные, для обеспечения того, чтобы замужние и незамужние женщины имели равные с мужчинами права в области гражданского права, в частности: право приобретения и наследования собственности, а также управления, пользования и распоряжения ею, включая собственность, приобретенную в период состояния в браке; право на равное право и дееспособность; одинаковые с мужчинами права в отношении законодательства о передвижении лиц. Должны быть приняты все надлежащие меры для обеспечения принципа равенства положения мужа и жены, в частности: женщины должны иметь равные с мужчинами права в период состояния в браке и при его расторжении. Во всех случаях интересы детей должны быть преобладающими, родители должны иметь равные права и обязанности в отношении своих детей. Должны быть запрещены браки детей и обручение девушек до наступления их половой зрелости, должны приниматься эффективные меры, включая законодательные, с целью определения минимального брачного возраста и обязательной регистрации брака в актах гражданского состояния (ст. 6).

Для предотвращения дискриминации в отношении женщин по причине состояния в браке или беременности и для обеспечения их эффективного права на работу должны быть приняты надлежащие меры по их освобождению от работы в случае вступления в брак или по беременности и для предоставления оплачиваемого отпуска по беременности с гарантией возвращения на прежнюю работу и обеспечения необходимых видов социальных услуг, включая возможность ухода за детьми. Декларация настойчиво требует (ст. 11) от правительств, неправительственных организаций и отдельных лиц сделать все возможное для содействия сформулированным в ней принципам. Принцип равноправия между мужчинами и женщинами требует претворения его в жизнь во всех государствах в соответствии с принципами Устава ООН и Всеобщей декларации прав человека <1>. Применение ее принципов является более важным, чем их отражение в праве, и это было неоднократно признано Генеральной Ассамблеей и другими органами ООН.

--------------------------------

<1> См.: СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. М., 1989. С. 446.

Также на базе Устава ООН были разработаны важные документы по отдельным аспектам положения женщин. К их числу относятся: Конвенция МОТ N 100 о равном вознаграждении (1951); Конвенция МОТ N 103 об охране материнства (1952); Конвенция МОТ N 111 о дискриминации в области труда и занятий (1958); Конвенция ЮНЕСКО о дискриминации в образовании (1960). Но одним из основных достижений явилась Конвенция ООН 1979 г. о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, которая юридически обязывает правительства обеспечить равные права для женщин во всех областях - политической, экономической, социальной, культурной и гражданской. Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин - это важный шаг в деле ликвидации правовой и другой дискриминации в отношении женщин.

О значимости Конвенции говорится в ее преамбуле, напоминая всем государствам, что "дискриминация женщин нарушает принцип равноправия и уважения человеческого достоинства, препятствует участию женщины наравне с мужчиной в политической, социальной, экономической и культурной жизни своей страны, мешает росту благосостояния общества и семьи" <1>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Корбут Л.В., Поленина С.В. Международные конвенции и декларации о правах женщин и детей. М., 1997. С. 50.

Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин была одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 1979 г. Резолюцией 34/180. Этой же Резолюцией Генеральная Ассамблея обратилась к Генеральному секретарю ООН с просьбой представить текст Конвенции на рассмотрение Всемирной конференции Организации Объединенных Наций: "Равенство, развитие и мир", проходившей в Копенгагене 14 - 30 июля 1980 г. Конференция одобрила Конвенцию и призвала все государства подписать и ратифицировать ее, принять все необходимые меры для ее имплементации, довести ее до сведения широкой общественности и попросить специализированные учреждения ООН и неправительственные организации предать ее гласности на международном и национальном уровнях.

В 1981 г., после того как были получены первые 20 ратификационных грамот, Конвенция вступила в силу и был официально учрежден Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин. Его задачей было наблюдение за осуществлением положений Конвенции государствами-участниками. В Конвенции впервые дается определение понятия "дискриминация женщин". В ст. 1 говорится: "Термин "дискриминация женщин" означает любое различие, исключение или ограничение по принципу пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами, независимо от их семейного положения, на основе равноправия мужчин и женщин, прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области" <1>.

--------------------------------

<1> Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин // Вестник МИД СССР. 1989. N 16. С. 37.

Это определение исчерпывающее, оно применимо ко всем положениям Конвенции. В отличие от Международного билля о правах человека, в котором говорится лишь о "различии" или "дискриминации" по признаку пола, в ст. 1 подробно разъясняется понятие дискриминации именно в отношении женщин. К такой дискриминации приводит любое различие в обращении по признаку пола, которое:

- умышленно или неумышленно наносит ущерб женщинам;

- мешает обществу в целом признать права женщин как в частной, так и в общественной сфере;

- мешает женщинам пользоваться своими признанными правами человека и основными свободами.

Недостаточно лишь включить в законодательство положения о запрещении дискриминации. Конвенция также требует от государств-участников эффективно защищать права женщин и предоставлять женщинам возможности для получения правовой помощи и защиты от дискриминации. Они должны включить в законодательство положения о принятии соответствующих санкций за осуществление дискриминации в отношении женщин и ввести систему подачи и рассмотрения жалоб в национальных трибуналах и судах.

Государства - участники Конвенции должны принимать меры к ликвидации дискриминации как в общественной, так и в частной сфере. Недостаточно стремиться к "вертикальному" равенству отдельных женщин по отношению к государственным органам; государства должны также принимать меры к обеспечению ликвидации дискриминации на "горизонтальном" уровне даже в рамках семьи <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кук Р. Использование Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации относительно женщин для расширения человеческих прав женщин // Заявляем наши права / Ин-т женщин, права и развития. М., 1996. С. 48.

В ст. 4 говорится о том, что, даже если женщинам обеспечивается юридическое равноправие, это не гарантирует автоматически, что на практике с ними будут обращаться на равноправной основе. Для установления фактического равенства между мужчинами и женщинами в обществе и на производстве государствам разрешается принимать специальные коррективные меры до тех пор, пока сохраняется неравенство. Таким образом, Конвенция выходит за рамки узкой концепции формального равенства и определяет в качестве своих целей равенство возможностей и равенство результатов. Позитивные меры являются законными и необходимыми для достижения этих целей.

Следует отметить, что концепция равенства означает нечто большее, чем одинаковое обращение со всеми людьми. В данном случае одинаковое обращение по отношению к людям, находящимся в неравном положении, будет способствовать, скорее, сохранению, чем искоренению несправедливости. Подлинного равенства можно добиться лишь посредством усилий, направленных на изучение и исправление такого положения. Широкая концепция равенства стала основополагающим принципом и конечной целью в борьбе за признание и обеспечение прав женщин.

Специальные меры, такие как реализация принципа равноправия, предпочтительное отношение или система квот, в целях расширения участия женщин в области образования, экономики, политики и занятости, должны приниматься государствами-участниками исключительно с целью более быстрого установления фактического равноправия и не должны влечь за собой принятие разных стандартов для мужчин и женщин. Другими словами, целесообразность принятия любых специальных мер должна оцениваться с учетом фактического наличия дискриминационной практики. Соответственно, как только цели равенства возможностей будут достигнуты, эти специальные меры перестанут быть необходимыми и их осуществление должно быть прекращено (ст. 4).

Важное значение Конвенции заключается в том, что в дополнение к другим международным договорам, которые также касаются вопросов равенства и запрещения дискриминации, она содержит новые существенные положения <1>.

--------------------------------

<1> Доклад о развитии человека за 1995 год. Нью-Йорк, 1995. С. 37.

В ст. 5 Конвенции признается, что даже в случае обеспечения юридического равенства женщин и принятия специальных мер в целях содействия их фактическому равенству для достижения подлинного равенства необходимо осуществить изменения на ином уровне. Государствам следует прилагать усилия для искоренения социальных, культурных и традиционных моделей поведения, которые закрепляют стереотипность роли мужчин и женщин, а также для создания в обществе таких условий, которые содействуют осуществлению в полной мере прав женщин <1>.

--------------------------------

<1> Права человека. Дискриминация в отношении женщин: Конвенция и комитет. Женева, 1995. С. 20.

Конвенция предписывает государствам-участникам гарантировать женщинам равные с мужчинами права в отношении приобретения, изменения или сохранения их гражданства, также требует от государств-участников предоставить женщинам равные с мужчинами права в отношении гражданства их детей. В рамках осуществления этого положения государства должны установить официальное юридическое равенство между мужчинами и женщинами в отношении приобретения, изменения или сохранения гражданства и в передаче гражданства их супругу или детям (ч. ч. 1, 2 ст. 9).

Статья 16 Конвенции касается проблемы дискриминации женщин в сфере личной жизни, включая дискриминацию в области законодательства о семье. Во многих случаях женщина подвергается дискриминации в ее собственном доме со стороны ее мужа, членов семьи и окружения.

Для исправления существующего положения государства-участники должны прежде всего принять все соответствующие меры для отмены или изменения тех законов или документов о браке и семье, которые подвергают женщин дискриминации. Кроме того, государства-участники должны принимать эффективные меры для предоставления женщинам тех же прав, что и мужчинам, включая право на свободное вступление в брак и выбор супруга.

Казалось бы, создается благодатная картина на международной арене в области защиты прав человека, в том числе женщин и детей, но человечество XXI в. до сих пор сталкивается с нерешенной проблемой ликвидации бедности и нищеты.

"Нищета и бедность порождаются, как правило, недостаточным экономическим развитием, которое составляет ту критическую массу, приводящую к исламскому или иному экстремизму, порождающую взрывоопасную ситуацию и мировые катаклизмы" <1>.

--------------------------------

<1> Российский ежегодник международного права. СПб., 2002. С. 300.

Бедность и нищета толкают женщин и детей на изнурительный труд. Основополагающие нормы, регулирующие права женщин и детей, изложены в Международных пактах о правах человека 1966 г., в конвенциях Международной организации труда (МОТ). Нормы регламентируют трудовые и социальные права человека и их защиту, на 1 января 1999 г. они закреплены в 182 конвенциях МОТ и 188 рекомендациях, а также в Европейской конвенции 1950 г. <1>.

--------------------------------

<1> Международное публичное право: Учебник / Под ред. К.А. Бекяшева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 203.

Риск оказаться в нищете для женщин выше, чем для мужчин. Нельзя не учесть и то, что система социального обеспечения основывается на принципе продолжительной оплачиваемой занятости.

Нищета среди женщин связана с отсутствием экономических возможностей и независимости. Это связано со стойкими социальными стереотипами о ролях, принадлежащих женщинам.

И все же международные организации, неправительственные организации, а также ООН делают все возможное в области защиты прав женщин и детей.

Если говорить об особой защите трудовых прав женщин и детей, то надо отметить, что основные права и их защита закреплены в таких документах, как:

- Конвенция N 103 "Об охране материнства" 1952 г.;

- Конвенция N 45 "О применении труда женщин на подземных работах" 1936 г.;

- Конвенция N 89 "О ночном труде женщин" 1948 г.;

- Конвенция N 171 "О ночном труде" 1990 г.;

- Конвенция N 138 "О минимальном возрасте" 1973 г.; и др.

В частности, рассуждая о защите прав женщин и детей, невозможно не отметить и то, что значение прав человека велико, и поэтому необходимо утверждение таких "принципов обеспечения прав человека, как универсальность, неделимость, единство прав человека и демократии" <1>.

--------------------------------

<1> Лукашук И.И. Международное право: Особенная часть: Учебник. М., 1997. С. 39.

Конвенция N 103 "Об охране материнства" закрепляет за женщиной право:

- на отпуск по беременности и родам;

- на получение денежного пособия и медицинской помощи до и после родов;

- на перерыв для кормления ребенка и т.п.

Сумма денежного пособия должна составлять не менее 2/3 предшествовавшего заработка женщины за счет системы обязательного социального страхования.

Что касается тяжелых, подземных работ, то подобный труд женщин оберегает Конвенция N 45 "О применении труда женщин на подземных работах" 1936 г.

Исключение предоставляется женщинам, занятым на работе в особых категориях:

- занимающихся санитарным и социальным обслуживанием;

- занятых в руководстве и не выполняющих физической работы и др.

Женский труд не должен использоваться на работах в ночное время (Конвенция N 89), но данная Конвенция не распространяется на женщин, занимающих ответственные посты административного или технического характера.

Конвенция N 171 "О ночном труде" 1990 г. закрепляет положение, согласно которому работодатели обязаны принять меры для перевода на работу в дневное время беременную женщину, которая должна была выполнять эту работу в ночное время.

Что касается детского труда, то Конвенция N 138 "О минимальном возрасте" 1973 г. обязала все государства упразднить труд детей и производить прием на работу детей с наиболее полным физическим и умственным развитием. Минимальный возраст для приема на работу по найму или другую работу, которая может нанести вред здоровью, не должен быть ниже 18 лет. При легкой работе Конвенцией допускается прием на работу детей в возрасте от 13 лет.

Принятая резолюцией ГА ООН в 1974 г. Декларация о защите женщин и детей в чрезвычайных обстоятельствах и в период вооруженных конфликтов закрепляет положения, запрещающие нападение на гражданское население, особенно на женщин и детей, лишение их крова, пищи, медицинской помощи и других неотъемлемых прав.

Государства должны осуществлять эффективный контроль за соблюдением положений всех перечисленных конвенций.

§ 4. Права меньшинств и коренных народов

Практика заключения международных соглашений для обеспечения за группой лиц на территории соответствующего государства определенных прав приходится на XVI в. Правовые нормы, закрепленные в этих международных соглашениях, предусматривали защиту прав религиозных меньшинств (см. Аугсбургский религиозный договор 1555 г.). В дальнейшем, особенно во второй половине XIX в., в международных соглашениях появились нормы, предусматривающие защиту наряду с религиозными меньшинствами и прав этнических, национальных и языковых меньшинств (см. Берлинский трактат 1878 г.). Однако эти международные соглашения имели эпизодический характер и касались ограниченного числа меньшинств и, соответственно, государств, на территории которых они проживали.

Впервые в истории международного права и международных отношений многосторонние правовые и организационные механизмы для защиты меньшинств, образовавшие "систему защиты прав меньшинств", были разработаны в рамках Лиги Наций. Данная система организационно имела более совершенный характер по сравнению с прежними международными соглашениями, предусматривающими защиту прав меньшинств. По неофициальным данным, система защиты прав меньшинств Лиги Наций распространялась приблизительно на 30 млн. человек, говоривших почти на 36 языках, населявших 16 государств и составлявших в общей сложности почти 25% населения Европы. События 20 - 30-х гг. XX в. отчетливо подтвердили истинную цель и назначение системы защиты прав меньшинств Лиги Наций: закрепление политических границ, установленных Версальским мирным договором от 28 июня 1919 г.

В связи с прекращением деятельности Лиги Наций вопрос о юридической силе международных соглашений о правах меньшинств, заключенных в рамках Лиги Наций, обсуждался в различных органах ООН. В частности, ЭКОСОС обратился к Генеральному секретарю ООН с просьбой о проведении исследования по выяснению следующих вопросов: должны ли, и если да, то до какой степени, договоры и декларации о правах меньшинств, заключенные в рамках Лиги Наций, рассматриваться в качестве действующих, или по крайней мере влекут ли они какие-либо последствия для договаривающихся государств в отношении прав и обязательств и могут ли они рассматриваться действующими в условиях отсутствия гарантии Лиги Наций. Секретариат ООН, проводя соответствующее исследование, пришел к выводу, что система защиты прав меньшинств Лиги Наций может рассматриваться как прекратившая свое существование, поскольку она была частью системы международных отношений, установленных в 1919 г.

В Уставе ООН нашел закрепление принцип равенства и недискриминации. В нем отсутствует упоминание о меньшинствах. В ходе подготовки Всеобщей декларации прав человека несколько делегаций (например, СССР, Дании) пожелали включить в нее положения, касающиеся защиты меньшинств, однако им это не удалось. Тем не менее 10 декабря 1948 г. (день принятия Всеобщей декларации прав человека) ГА ООН приняла специальную Резолюцию "о судьбе меньшинств", в которой она заявила, что не может оставаться равнодушной к судьбе меньшинств и что трудно принять единообразное решение этого сложного и требующего осторожного к себе отношения вопроса, который в каждом государстве, где он возникает, имеет свои особые аспекты. Более того, за день до принятия этой Резолюции (т.е. 9 декабря 1948 г.) была принята Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, которая квалифицирует любое из действий, совершаемых с намерением уничтожить, полностью или частично, какую-либо национальную, этническую или религиозную группу как таковую, международным преступлением, преследуемым в уголовном порядке.

На основании вышеупомянутой резолюции ГА ООН призвала ЭКОСОС поручить Комиссии по правам человека и Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (данная Подкомиссия была создана на основе резолюции ЭКОСОС, но была сформирована в 1947 г. Комиссией по правам человека. Подкомиссию в 1999 г. переименовали в Подкомиссию по поощрению и защите прав человека в составе 26 независимых экспертов, которая, в свою очередь, в 2008 г. была заменена Консультативным комитетом Совета по правам человека в составе 18 независимых экспертов) провести всестороннее исследование проблем меньшинств, чтобы ООН могла принять эффективные меры для защиты национальных, религиозных и языковых меньшинств.

Комиссия по правам человека активно занималась проблемами меньшинств при подготовке Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. В этом Пакте содержится специальная ст. 27, полностью посвященная меньшинствам. Она гласит: "В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком".

В ст. 27 Пакта отсутствуют положения о дефиниции и критериях, на основании которых можно определить наличие в стране меньшинств. Такое положение дает возможность некоторым государствам - участникам Пакта отрицать, что на их территории живут меньшинства (например, Франция). В целом следует отметить, что ст. 27 Пакта оказалась не в состоянии разрешить все противоречия, возникающие при осуществлении прав меньшинств. К сожалению, за 30 лет с момента вступления в силу Пакта (1976 г.) не были даны официальные комментарии или толкования положениям ст. 27 Пакта, за исключением Общего замечания Комитета по правам человека (N 23) от 6 апреля 1994 г., который после обобщения опыта, полученного в результате рассмотрения докладов государств-участников по осуществлению ими обязательств по Пакту, включая ст. 27 Пакта, изложил свое мнение по характеру обязательств государств на основании ст. 27 Пакта. Основные положения этого Общего замечания Комитета по правам человека следующие:

- статья 27 Пакта устанавливает и признает за лицами, принадлежащими к меньшинствам, права, которые являются ясно различимыми и предоставляются в дополнение ко всем другим правам, которыми эти лица вместе со всеми другими членами общества уже пользуются в соответствии с Пактом;

- несмотря на то что ст. 27 Пакта сформулирована в отрицательной форме, в ней тем не менее признается существование такого права и содержится требование относительно того, что в таком праве не может быть отказано. Следовательно, государство-участник обязано не допускать отказа в обеспечении этого права или его нарушения. Более того, ст. 27 Пакта имеет отношение к правам, защита которых налагает конкретные обязательства на государство-участника. Защита этих прав направлена на обеспечение сохранения и непрерывного развития культурной, религиозной и национальной самобытности соответствующих меньшинств, обогащая тем самым такие общества в целом;

- из формулировки ст. 27 Пакта следует, что к числу лиц, имеющих право на защиту, относятся лица, принадлежащие к той или иной группе и пользующиеся общей культурой, религией или языком. Эта формулировка также свидетельствует о том, что лица, имеющие право на защиту, необязательно должны быть гражданами государства-участника. В этой связи существенное значение имеют обязательства, вытекающие из ст. 2(1) Пакта, согласно которой государство-участник обязано обеспечивать всем лицам, находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией, закрепленные в Пакте права, за исключением тех прав, которые совершенно четко относятся к его гражданам (например, политические права по ст. 25 Пакта);

- статья 27 Пакта предоставляет права лицам, принадлежащим к меньшинствам, которые существуют на территории государства-участника. Нет смысла определять, какая степень постоянного пребывания подразумевается под словом "существуют". Эти лица могут не являться не только гражданами, но и постоянными резидентами данной страны. Существование этнических, религиозных или языковых меньшинств на территории данного государства-участника не зависит от решения этого государства-участника, а должно учитываться на основе объективных критериев;

- хотя права, закрепленные в ст. 27 Пакта, являются правами личности, они, в свою очередь, зависят от способности группы, относящейся к числу меньшинств, сохранять свою культуру, язык или религию. Соответственно эффективные меры со стороны государств могут быть необходимы также для сохранения самобытности какого-либо меньшинства и прав его членов пользоваться своей культурой и языком и развивать их, а также исповедовать свою религию совместно с другими членами группы;

- специальные меры, нацеленные на исправление условий, которые препятствуют осуществлению прав, гарантированных в ст. 27 Пакта или умаляют их, могут представлять собой законную дифференциацию в соответствии с Пактом, при условии что в их основе лежат разумные и объективные критерии;

- права, закрепленные в Пакте, должны осуществляться без ущерба для суверенитета и территориальной целостности государства-участника и не могут законным образом осуществляться каким-либо способом или в объеме, которые несовместимы с другими положениями Пакта.

В начале 80-х годов XX в. в рамках рабочей группы открытого состава Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, созданной по инициативе Комиссии по правам человека, стали разрабатывать специальный международный документ о правах лиц, принадлежащих к меньшинствам. Результатом этих усилий стало принятие ГА ООН Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, от 18 декабря 1992 г.

В преамбуле Декларации выражено намерение государств способствовать реализации принципов, закрепленных в международных соглашениях, заключенных на универсальном, региональном или двустороннем уровнях, относящихся к правам человека. К таким международным соглашениям, в частности, относятся: Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г., Европейская хартия региональных языков и языков меньшинств 1992 г., Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 г., Конвенция СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, 1994 г., и др.

В преамбуле Декларации подчеркивается важность положений ст. 27 Пакта, а также говорится о том, что постоянное поощрение и осуществление прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, в качестве неотъемлемой части развития общества в целом и в демократических рамках на основе верховенства закона способствовало бы укреплению дружбы и сотрудничества между народами и государствами.

Согласно ст. 1 Декларации государства охраняют на своих территориях существования национальную или этническую, культурную, религиозную и языковую самобытность меньшинств и поощряют создание условий для развития этой самобытности. Государства принимают надлежащие законодательные и другие меры для достижения этих целей.

На основании ст. 2 Декларации лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право: пользоваться достоянием своей культуры; исповедовать свою религию и отправлять религиозные обряды; использовать свой язык в частной жизни и публично, свободно и без вмешательства или дискриминации в какой бы то ни было форме; активно участвовать в культурной, религиозной, общественной, экономической и государственной жизни; активно участвовать в принятии решений на национальном и, при необходимости, региональном уровнях, касающихся того меньшинства, к которому они принадлежат, или тех регионов, в которых они проживают, в форме, не противоречащей национальному законодательству; создавать свои собственные ассоциации и обеспечивать их функционирование, устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации свободные и мирные контакты с другими членами своей группы, с лицами, принадлежащими к другим меньшинствам, а также контакты через границы с гражданами других государств, с которыми они связаны национальными, этническими, религиозными или языковыми узами.

В соответствии со ст. 3 Декларации лица, принадлежащие к меньшинствам, могут осуществлять свои права как индивидуально, так и совместно с другими членами своей группы без какой бы то ни было дискриминации. На основе ст. 4 Декларации государства принимают, при необходимости, меры для обеспечения того, чтобы лица, принадлежащие к меньшинствам, могли: осуществлять все свои права человека и основные свободы в полной мере и эффективно без какой бы то ни было дискриминации и на основе полного равенства перед законом; выражать свои особенности и развивать свои культуру, язык, религию, традиции и обычаи, за исключением тех случаев, когда конкретная деятельность осуществляется в нарушение национального законодательства и противоречит международным нормам; иметь надлежащие возможности для изучения своего родного языка или обучения на своем родном языке. Государствам, при необходимости, следует принимать меры в области образования с целью стимулирования изучения истории, традиций, языка и культуры меньшинств, проживающих на их территории.

Государствам следует рассмотреть вопрос о принятии надлежащих мер, с тем чтобы лица, принадлежащие к меньшинствам, могли участвовать в полной мере в обеспечении экономического прогресса и развития своей страны. Согласно ст. 5 Декларации национальная политика, программы сотрудничества и помощи между государствами планируются и осуществляются при должном учете законных интересов лиц, принадлежащих к меньшинствам. Статья 6 гласит: "Государствам следует сотрудничать в вопросах, касающихся лиц, принадлежащих к меньшинствам, включая обмен информацией и опытом, с целью поощрения взаимопонимания и доверия". Согласно ст. 6 Декларации государствам следует сотрудничать с целью поощрения уважения прав, изложенных в настоящей Декларации. Ничто в настоящей Декларации не препятствует выполнению государствами их международных обязательств в отношении лиц, принадлежащих к меньшинствам (п. 1 ст. 8). В частности, государствам следует добросовестно выполнять обязательства, которые они приняли на себя в соответствии с международными договорами, участниками которых они являются. Статья 9 Декларации призывает специализированные учреждения ООН внести свой вклад в дело реализации прав и принципов, установленных данной Декларацией.

Среди существующих международно-правовых актов о правах меньшинств определение понятия "меньшинство" содержится лишь в Конвенции СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, от 21 октября 1994 г. Статья 1 данной Конвенции гласит: "Для настоящей Конвенции под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны и имеющие ее гражданство, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традиции отличаются от основного населения данной Договаривающейся Стороны".

В рамках ООН при отсутствии официального договорного определения понятия "меньшинство" часто обращаются к определению (в качестве рабочего определения) данному специальным докладчиком Подкомиссии Ф. Капоторти, который предложил определение, составленное исключительно с учетом применения ст. 27 Пакта. "Меньшинство" понимается как "меньшая по численности, не занимающая господствующего положения группа, члены которой - граждане этого государства - обладают с этнической, религиозной или языковой точек зрения характеристиками, отличающимися от характеристик основной части населения, и проявляют, пусть даже косвенное, чувство солидарности в целях сохранения своей культуры, своих традиций, религии или языка".

Одним из последних заметных усилий в рассматриваемой области следует назвать исследование, проведенное по поручению Подкомиссии по вопросу о возможных путях и средствах облегчения мирного и конструктивного разрешения ситуаций, связанных с расовыми, национальными, религиозными и языковыми меньшинствами (доклад профессора А. Эйде).

На данный момент проблемами меньшинств непосредственно занимается Форум по проблемам меньшинств, который заменил рабочую группу по проблемам меньшинств, функционировавшую в рамках Подкомиссии по поощрению и защите прав человека. Форум является платформой для поощрения диалога и сотрудничества по вопросам, связанным с принадлежностью людей к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, путем: обеспечения тематического вклада и экспертных знаний в работу Независимого эксперта по проблемам меньшинств; выявления и анализа передового опыта, проблем, возможностей и инициатив для дальнейшего осуществления Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Форум собирается в Женеве ежегодно на два рабочих дня для проведения тематических дискуссий, которые призваны вносить вклад в деятельность Верховного комиссара по правам человека по усилению взаимодействия между механизмами, органами, специализированными учреждениями, фондами и программами ООН в областях деятельности, связанных с поощрением и защитой прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, в том числе на региональном уровне.

Новым аспектом в деятельности ООН является введение в рамках специальных процедур Независимого эксперта по проблемам меньшинств.

В то время как председатель Форума (которого ежегодно назначает Президент Совета ООН по правам человека на основе региональной ротации) отвечает за подготовку резюме дискуссий на Форуме, Независимый эксперт по проблемам меньшинств определяет направление работы и осуществляет подготовку ежегодных заседаний. Независимого эксперта по проблемам меньшинств просят также включать в свой доклад тематические рекомендации Форума и рекомендации по тематике следующих заседаний для рассмотрения Советом по правам человека.

В рамках процесса СБСЕ - ОБСЕ на встрече в Хельсинки в 1992 г. был создан пост Верховного комиссара по национальным меньшинствам. Мандат Верховного комиссара содержится в принятом на этой встрече документе под названием "Вызов времени перемен". Согласно мандату Верховный комиссар действует под эгидой Руководящего совета ОБСЕ и его пост рассматривается в качестве механизма для предотвращения конфликта на его ранней стадии. Хотя Верховный комиссар проявлял активность применительно к проблемам русскоязычного населения Прибалтийских государств, однако имеется обоснованная претензия к нему в связи с неоправданным окончанием его миссии в этих государствах при сохранении прежних проблем русскоязычного населения. По мнению специалистов, последние инициативы Верховного комиссара, включая "Больцанские руководящие принципы", не внесут заметного улучшения в межгосударственные отношения, связанные с проблемами меньшинств.

Россия официально признает существование на своей территории меньшинств. Так, в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой в 1990 г., в п. 10 провозглашается: представителям наций и народностей, проживающим в РСФСР за пределами своих национально-государственных образований или не имеющим их на территории РФ, обеспечиваются их законные политические, экономические, этнические и культурные права. На основании п. 2 ст. 7 Конституции РСФСР 1978 г. в РФ обеспечиваются права и свободы всех этнических общностей, их национально-культурная автономия и право на самоуправление в составе РФ. В соответствии с п. "в" ст. 72 к ведению РФ относятся регулирование и защита прав национальных меньшинств. Защита прав национальных меньшинств на основании п. 1 пп. "б" ст. 72 относится также к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

Российская Федерация является участницей Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств 1992 г., Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 г. и Конвенции СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, 1994 г., которые налагают на Россию определенные обязательства по поощрению и защите прав меньшинств на ее территории и под ее юрисдикцией.

25 июня 1996 г. вступил в силу Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии". Согласно этому Закону национально-культурная автономия - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан РФ, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Положения о правах меньшинств содержатся и в других законах РФ, а также в законодательстве субъектов РФ.

Коренные народы (населения) как определенные этносы со своей землей, культурой, традициями, обычаями, языками, другими особенностями существуют с незапамятных времен. В период колонизации многие коренные народы стали объектом дискриминации и уничтожения. По отношению к ним колониальными державами сочинялись различные концепции, рассматривающие их в качестве "отсталых" и "нуждающихся" в институционном развитии. Тем не менее в конце XIX в. осознается необходимость сохранения коренных народов. Например, при подготовке заключительного документа Берлинской конференции по Африке в 1885 г. было признано необходимым обеспечить сохранение аборигенов. Однако подобные заявления служили маскировкой дальнейшего завоевания территорий коренных народов. Более того, предпринимались огромные усилия с целью придания этим заявлениям "законного" характера с помощью следующих доктрин и концепций: "первооткрывательство", "папская дарственная", "эффективная оккупация", "ничейная земля" и т.д.

Отношение к проблемам коренных народов стало постепенно изменяться лишь с началом активных действий самих коренных народов по защите своих прав. Началом к этому движению послужил визит делегатов американских индейцев на Парижскую (Версальскую) мирную конференцию в 1919 г., когда они во всеуслышание заявили о себе всему миру.

Начиная с 1921 г. в рамках Международной организации труда (МОТ) проводились исследования по проблемам положения трудящихся коренного населения. Эти усилия привели, в частности, к заключению в рамках МОТ Конвенции о принудительном труде 1930 г., Конвенции о вербовке трудящихся из коренного населения 1936 г., Конвенции о трудовых договорах трудящихся (коренного населения) 1939 г.

Первый всеобъемлющий международно-правовой акт был принят в рамках МОТ 5 июня 1957 г. в виде Конвенции о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах (Конвенция N 107), которая в 1989 г. была пересмотрена и на ее основе была принята Конвенция о коренных и ведущих племенной образ жизни народах в независимых странах (Конвенция N 169).

В преамбуле Конвенции N 107 обращено внимание на положение групп населения, еще не интегрированных в соответствующие национальные общества, в которых они жили, и на социальные, экономические или культурные условия, которые не дают им полностью воспользоваться правами, которые имеют другие группы населения.

В Конвенции N 107 употребляются два понятия: "защита" и "интеграция", дополняющие друг друга. Защита выражается в двух формах: постоянной и длительной.

Первая форма защиты, ограниченная по времени, применяется в ситуациях, когда существует "необходимость в специальной защите".

Такая потребность существовала, когда соответствующие группы населения еще не достигли уровня интеграции, дающего им возможность пользоваться преимуществами общих законов общества, к которому они фактически принадлежат.

Длительная форма защиты связана с принципом недискриминации, который усиливает обязательство принять образовательные меры среди других групп национального сообщества с целью исключить неприязнь, которая может существовать в отношении этих групп населения.

За коренными народами признается право коллективной или индивидуальной собственности на находящиеся в их исконном владении земли. Однако коренные народы могут быть перемещены с земель, которые они занимают, если этого требуют соображения национальной безопасности или интересы национального экономического развития. При таком силовом перемещении должна производиться компенсация, т.е. коренным народам должны быть предоставлены другие земли, по качеству сравнимые с их исконными землями.

Конвенцией N 107 учитывается опасность, которую может представить переоценка ценностей и ломка институтов данного населения, если они не могут быть соответствующим образом заменены с согласия заинтересованных групп, коренным народам должно быть разрешено сохранять только те собственные обычаи и институты, которые не оказываются несовместимыми с общегосударственным правопорядком или целями интеграционных программ. Методы социального контроля, которые используют коренные народы, и обычаи, касающиеся наказания, должны использоваться соответственно властями и судами, но только "в пределах, совместимых с интересами общегосударственными" и "с правопорядком страны". "По мере возможности" должны приниматься меры для сохранения родного языка или местного языка, но необходимо предусмотреть постепенный переход от родного языка или местного наречия к национальному языку или к одному из официальных языков страны.

Рекомендации, которые были приняты одновременно с Конвенцией N 107, содержат положения, касающиеся земельных вопросов. Они, в частности, предусматривают принятие законодательных или административных мер для урегулирования различных существующих de facto или de iure положений, на основании которых заинтересованное население пользуется землей. Эти меры должны ограничивать, прямо или косвенно, передачу в аренду земель, которыми владеют коренные народы, а также передачу в залог земель, находящихся во владении представителей коренных народов, лицам или органам, не принадлежащим к их числу или к их среде.

Конвенция МОТ N 169 вступила в силу 5 сентября 1991 г. В связи с существованием двух конвенций МОТ - N 107 и N 169 - следует отметить, что государства, которые ратифицировали Конвенцию N 107, но не ратифицировали Конвенцию N 169, остаются участниками первой из них с вытекающими отсюда всеми правами и обязанностями.

В преамбуле Конвенции N 169 указывается на необходимость принятия новых стандартов по данному вопросу, чтобы снять ассимиляционную окраску Конвенции N 107. Желание коренных народов осуществлять контроль над собственными институтами и сохранять и развивать свою самобытность, языки и религии также признается как законное, что сильно отличается от Конвенции N 107. Основными понятиями, которыми оперирует Конвенция N 169, являются "сохранение" и "участие", т.е. участие соответствующих народов в осуществлении политики и принятии решений, которые на них же оказывают воздействие.

Как и Конвенция N 107, Конвенция N 169 применяется по отношению к двум категориям населения: "племенных" и "коренных" народов. Коренные народы в Конвенции N 169 определяются как "народы в независимых странах, которые рассматриваются как коренные, ввиду того что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна во времена ее завоевания или колонизации либо в момент установления государственных границ и которые, независимо от своего правового статуса, сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты".

Заметным изменением в пересмотренной Конвенции N 169 является то, что она применяется в отношении "народов", а не в отношении представителей племенных и полуплеменных групп населения, что, наверное, вытекает из отказа от целей ассимиляции.

Раздел о земле в Конвенции N 169 значительно более подробно регламентирует вопрос, чем аналогичный раздел Конвенции N 107. Прежде всего значение территориальной основы для соответствующего народа общепризнано, что подразумевает коллективные аспекты взаимоотношений народов "с землями и территориями или того и другого, в зависимости от обстоятельств, которые занимают или иным образом используют эти народы". В Конвенции таким образом используются два разных термина: "земли" и "территории". Термин "земли" не определен, но Конвенция дает определение "территорий": это сферы районов, которые занимают или используют иным образом указанные народы.

В Конвенции N 169 предусматривается, что коренные народы не могут быть выселены с занимаемых ими земель и территорий, кроме случаев, "когда перемещение этих народов считается необходимым в виде исключительной меры". Что является "исключительной мерой", самой Конвенцией не определено, что создает хорошую предпосылку для самоуправства со стороны правительств.

Для защиты институтов, собственности, культуры и среды обитания коренных народов применяются специальные меры и меры, не противоречащие свободно выраженным желаниям соответствующих народов. Коренные народы имеют право на сохранение своих обычаев и общественных институтов. Эти права обусловлены совместимостью этих обычаев и общественных институтов с основополагающими правами человека.

Специалисты утверждают, что поставленная Конвенцией N 169 цель - сохранить и защитить коренные народы - оспорима, ибо предоставление коренным народам права сохранять свои отличия в сочетании с правами индивидуумов участвовать в общественной жизни, а иногда выступать стороной в консультациях для этого явно недостаточно. Дело в том, что Конвенция N 107 и Конвенция N 169 предусматривают, что характер и масштаб мер, которые следует проводить в целях применения Конвенции, определяются гибким образом, с учетом условий, присущих каждой стране.

МОТ осуществляет контроль за выполнением государствами-участниками Конвенции N 169 путем двух процедур: представления государствами отчетов о применении ими Конвенции N 169 и рассмотрения жалоб.

Что касается самой ООН, связанной с проблемами коренных народов, то следует отметить, что Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств с 1971 г. полностью стала заниматься этой проблемой, создав в ее рамках рабочую группу по коренным населениям. Эти усилия завершились принятием в 1992 г. ГА ООН Декларации о правах коренных народов.

В Декларации закреплено право коренных народов на самоопределение, однако анализ его положений показывает, что данное право ограничивается правом на автономию или самоуправление в рамках соответствующего государства.

Существенной новизной Декларации является то, что она на повестку дня ставит первостепенную необходимость обеспечить выживание коренных народов как народов: "Коренные народы имеют право на существование... в качестве отдельных народов на защиту от геноцида любого рода".

В том что касается вопроса о земле, ч. VI Декларации начинается с указания о праве коренных народов на "признание их особой и глубокой связи со своими землями и территориями". Выражение "земли и территории" используется для обозначения всех компонентов окружающей среды, включая земли, воздушное пространство, воды, морские районы, морские льды, флору и фауну и другие ресурсы, которые традиционно принадлежали коренным народам или которые иным образом занимались или использовались ими". В коллективное и индивидуальное право владеть, распоряжаться и пользоваться своими землями и территориями входит "право на полное признание их обычаев и законов, систем землевладения и институтов по использованию ресурсов, а также право на действенные меры со стороны государств по предотвращению любого посягательства на эти права или их ущемления".

Декларация наделяет коренные народы широкими возможностями контролировать свои исконные земли и территории, включая право на возвращение их земель и территорий, которые были конфискованы, заняты, а также право на восстановление и охрану окружающей среды и производственного потенциала их земель и территорий.

В ч. VII Декларации раскрывается степень автономии. В частности, "коренные народы имеют право на автономию и самоуправление в вопросах, относящихся к их внутренним и местным делам, включая культуру, религию, образование, информацию, занятость, социальное обеспечение...". Также они имеют право определять структуру институтов своей автономии, устанавливать ответственность отдельных представителей своего сообщества, поскольку это не вступает в противоречие с универсально признанными правами человека и основными свободами. Устанавливается их право поддерживать и развивать отношения, контакты, сотрудничество с другими коренными народами за рубежом.

Декларация прав коренных народов 1992 г. примечательна и тем, что она предусматривает более широкий контроль, нежели конвенции N 107 и N 169. Во-первых, органы и спецучреждения системы ООН способствуют полной реализации положений Декларации, во-вторых, ООН контролирует осуществление данной Декларации посредством органа на самом высоком уровне, обладающего специальной компетенцией в этой области, и при непосредственном участии коренных народов.

Что касается определения коренного народа, то следует отметить, что нет его общепризнанного конвенционного определения. И здесь мы имеем дело с рабочим определением, которое используется в рамках органов ООН, данным специальным докладчиком Подкомиссии М. Кобо: "Коренной народ состоит из нынешних потомков народов, которые проживали на нынешней территории всей или части какой-либо страны в момент, когда на нее прибыли из других частей мира лица другой культуры и этнического происхождения, которые покорили их и поставили в зависимое и колониальное положение путем завоевания, колонизации и других средств; в настоящее время эти народы живут более в соответствии с их особыми обычаями и социальными, экономическими и культурными традициями, чем с институтами страны, частью которой они являются, при государственной структуре, которая основывается главным образом на национальных, социальных и культурных особенностях других господствующих слоев населения".

Следует отметить, что Комиссия ООН по правам человека 3 марта 1995 г. учредила межсессионную рабочую группу открытого состава с целью разработать проект Декларации ООН о правах коренных народов.

Комиссия по правам человека с 1995 по 2006 гг. провела большую работу по подготовке проекта Декларации, и наконец вновь созданный в 2006 г. орган Генеральной Ассамблеи ООН - Совет по правам человека 21 июня 2006 г. принял текст Декларации ООН о правах коренных народов и рекомендовал его Генеральной Ассамблее ООН. В сентябре 2007 г. ГА ООН одобрила текст Декларации путем принятия резолюции. При голосовании за резолюцию ряд государств выступили против, опасаясь неправильной трактовки соответствующих положений Декларации, касающихся прав коренных народов на самоопределение.

Декларация состоит из 45 статей. В ней подробно рассматриваются права коренных народов на полное и эффективное осуществление всех прав человека и основных свобод, признанных в Уставе ООН, Всеобщей декларации прав человека и в нормах международного права, касающихся прав человека <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее о Декларации см.: Генеральная Ассамблея. Совет по правам человека. А/HRC/i/L. 2006. 3, 21 июня.

Коренные народы убеждены, что Декларация послужит гарантией обеспечения выживания, уважения достоинства и благосостояния коренных народов мира.

В рамках правозащитных механизмов ООН функционирует Экспертный механизм по правам коренных народов, который являлся преемником Рабочей группы по правам коренного населения, а ныне представляет собой вспомогательный орган Совета ООН по правам человека. Экспертный механизм обеспечивает тематическую поддержку по вопросам прав коренных народов таким образом и в такой форме, в какой она будет востребована Советом по правам человека, а также ежегодно отчитывается перед Советом, уделяя особое внимание исследованиям и научно обоснованным консультациям, и может в рамках своей работы вносить предложения Совету по правам человека для рассмотрения и одобрения. Экспертный механизм состоит из пяти независимых экспертов, которые избираются на три года и могут быть переизбраны на дополнительный срок.

В Российской Федерации права коренных народов закреплены в ряде документов.

Согласно ст. 69 Конституции РФ 1993 г. права коренных и малочисленных народов гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Важным актом являются Основы законодательства Российской Федерации о коренных малочисленных народах 1993 г. Социально-экономические права коренных малочисленных народов закреплены также в многочисленных законах РФ и в законодательстве субъектов РФ.

В России создана и успешно функционирует Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Данная Ассоциация принимает активное участие в работе Постоянного форума Экономического и Социального Совета, Конференции сторон Конвенции о биоразнообразии и Арктического совета.

§ 5. Правовое положение беженцев

и вынужденных переселенцев

Правовое регулирование статуса беженцев в теории и практике рассматривается в контексте решения общей проблемы защиты прав и свобод человека. Ключевым элементом правовой регламентации при этом является понятие "беженец". В общем международно-правовом значении оно связано с трансграничной миграцией населения и охватывает всех лиц, вынужденно покинувших территорию своего государства в силу преследования по различным мотивам.

На международном уровне вопрос о беженцах регулируется Конвенцией ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом к ней, вступившим в силу в 1967 г. Россия присоединилась к Конвенции и Протоколу в 1992 г. Первоначально Конвенция была направлена на регулирование положения беженцев, ставших жертвами событий Второй мировой войны, и ее главной задачей в тот период было возвращение их на родину. Прежде всего она касалась положения беженцев, находившихся в Европе. В ст. 1 Конвенции "беженец" определяется как "лицо... которое в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г., и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений".

Конвенция установила, что каждый беженец имеет обязательства в отношении страны, в которой он находится. В частности, он должен подчиняться законам данной страны, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка. В свою очередь, государства-участники Конвенции обязаны применять ее положения к беженцам без какой бы то ни было дискриминации по признаку их расы, религии или страны их происхождения. Государства-участники предоставляют беженцам правовой режим иностранцев, за исключением случаев, предусмотренных самой Конвенцией о предоставлении беженцам более благоприятного по сравнению с иностранцами правового положения. Так, в вопросах приобретения движимого или недвижимого имущества и прочих связанных с ним прав государства-участники обязались предоставлять беженцам возможно более благоприятные условия, во всяком случае не менее благоприятные, чем те, какими при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы. Защита прав на изобретения, чертежи и модели, торговые марки, название фирмы, защита прав на литературные, художественные и научные произведения предоставляется беженцам такая же, что и гражданам страны, где они имеют обычное местожительство (ст. 14 Конвенции). В отношении начального образования государства-участники предоставляют беженцам такое же правовое положение, что и своим гражданам. Каждое договаривающееся государство обязано предоставлять беженцам, законно пребывающим на его территории, право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах его территории при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам при тех же обстоятельствах. Государства-участники должны выдавать находящимся на их территории беженцам удостоверения личности, если они не обладают действительными проездными документами, позволяющими им передвигаться за пределами территории государств-участников. Договаривающиеся государства обязались не высылать законно проживающих на их территории беженцев, за исключением случаев, связанных с соображениями государственной безопасности или общественного порядка. Высылка беженцев может производиться только по решениям, вынесенным в судебном порядке. Государства-участники не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев в страны, где их жизни и свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Они также обязались по возможности облегчать натурализацию беженцев и, в частности, делать все от них зависящее для ускорения делопроизводства по натурализации и возможного уменьшения связанных с ним сборов и расходов. Беженцы не облагаются никакими пошлинами, сборами или налогами, кроме тех или выше тех, которые при аналогичных условиях взимаются с собственных граждан.

Таким образом, Конвенция 1951 г. охватила правовым регулированием такие аспекты, как определение понятия "беженец", закрепление принципов их невысылки и невыдачи, предоставление беженцам по ряду вопросов правового режима иностранцев (например, он предоставляется беженцам в отношении гражданских, гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных, трудовых прав), а также предоставление им по определенным вопросам национального режима (так, беженцы, как и граждане данного государства, уравнены в праве обращения в суд, в получении начального образования, правительственной помощи, в вопросах налогообложения, защиты интеллектуальной собственности).

Следует иметь в виду, что к беженцам относятся не только лица, имеющие гражданство определенного государства, но и лица, не имеющие гражданства. Сохранение или утрата лицом своего гражданства в момент признания его беженцем не влияет на его правовой статус беженца. Как это вытекает из ст. 1 Конвенции, для государства, принимающего беженцев на своей территории, не должно быть различий между беженцами, сохранившими гражданство или его потерявшими.

Применение Конвенции 1951 г. сыграло определенную роль в репатриации лиц, явившихся жертвами событий Второй мировой войны. Возвращению беженцев способствовало также создание в 1947 г. в рамках ООН Международной организации по делам беженцев (МОБ), участниками которой были 18 государств. Устав этой организации включал в понятие "беженцы" и брал под защиту жертв нацистских и фашистских режимов; иностранцев или апатридов, ставших жертвами нацистского преследования; лиц, признанных беженцами до начала Второй мировой войны по мотивам расы, религии, национальности или политических убеждений; лиц, насильственно депортированных во время войны из своих стран; лиц, которые не могли воспользоваться защитой государства своего гражданства и имели обоснованные основания считать, что на родине они могут быть подвергнуты преследованию по мотивам расы, вероисповедания, национальности или политических убеждений, и некоторые другие категории лиц. За период с 1947 по 1951 гг. МОБ переселила, т.е. возвратила на родину, более одного миллиона перемещенных лиц в Европе. После принятия в 1951 г. Конвенции о статусе беженцев на смену МОБ пришло Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), действующее как гуманитарный, неполитический орган на основе Устава, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1950 г. (СССР в принятии резолюции не участвовал). Этот орган может оказывать государствам, принимающим беженцев, материальную помощь по их просьбе. Средства на эти цели формируются за счет добровольных взносов государств, международных организаций и частных учреждений. Персонал УВКБ ООН назначается Верховным комиссаром и несет перед ним ответственность за исполнение своих обязанностей. В последние годы Верховному комиссару ООН по делам беженцев и руководимым им органам приходится заниматься не только "классическими" беженцами, но и лицами, постоянно пересылаемыми из одной страны в другую и не имеющими статуса беженца. Под эгидой Верховного комиссара выработан ряд важных принципов, касающихся беженцев: равное предоставление убежища и несение связанного с ним бремени всеми государствами; оказание необходимой гуманитарной помощи всем категориям беженцев вне зависимости от их правового положения; применение ко всем беженцам, чье возвращение на родину чревато преследованием, правила невысылки.

После принятия в 1951 г. Конвенции в мире произошло много событий, вызванных потоком беженцев, определенные категории которых не могли быть отнесены под определение, данное в Конвенции, так как последняя направлена прежде всего на защиту беженцев от политических преследований. Ее содержание не удовлетворяет современным условиям решения проблем беженцев, так как не учитывает всех категорий беженцев и причин их перемещения из одной страны в другую. Этот пробел в значительной мере восполнен в 1966 г., когда было принято дополнительное к Конвенции соглашение - Протокол, касающийся статуса беженцев (вступил в силу в 1967 г., СССР не участвовал). Государства - участники Протокола обязались сотрудничать с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев или с любым другим учреждением ООН, к которому может перейти выполнение его функций. Протокол изъял из понятия "беженец", примененного в Конвенции о статусе беженцев 1951 г., слова "в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г.". Кроме того, Протокол установил, что он будет применяться государствами-участниками "без каких-либо географических ограничений".

Важный шаг вперед в расширении понятия "беженец" сделан также в результате принятия Конвенции Организации африканского единства о беженцах в 1969 г. В ней беженцы определяются как жертвы не только преследования, но и внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок. В определенной мере вопросы беженцев всех категорий затрагиваются и в документах СБСЕ-ОБСЕ. В Итоговом документе Венской встречи 1986 г. представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе зафиксировано стремление государств полностью уважать право каждого на свободу передвижения и выбора местожительства в пределах их границ, а также право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну. В этом контексте участники Совещания заявили, что они будут разрешать всем беженцам, которые того пожелают, возвращаться в безопасности домой.

Проблемы беженцев нашли также отражение и в документах Содружества Независимых Государств (СНГ). В рамках СНГ 24 сентября 1993 г. было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (ратифицировано Россией 22 ноября 1994 г., не подписано Молдовой и Украиной). В нем содержится понятие "беженцы", учитывающее современные категории беженцев: "Беженцем признается лицо, которое, не являясь гражданином стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой стороны вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами" (ст. 1). Соглашение не признает в качестве беженцев лиц, совершивших преступление против мира, человечности или другое умышленное уголовное преступление. Таким образом, понятие "беженец" по указанному Соглашению шире этого понятия по Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Более того, Соглашение вводит понятие "вынужденные переселенцы". Вынужденным переселенцем признается лицо, которое, являясь гражданином стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой стороны вследствие тех же причин, которые побуждают покинуть место своего постоянного жительства на территории другой стороны беженца. Вынужденный переселенец в отличие от беженца возвращается под давлением обстоятельств в ту страну, гражданином которой он является. Согласно Соглашению статус беженца и вынужденного переселенца определяется в соответствии с самим Соглашением, общепризнанными нормами международного права и законодательством стороны, предоставившей убежище, и подтверждается выдачей соответствующего документа. Государство выезда и сторона, предоставившая убежище, как участники Соглашения имеют определенные обязанности. В частности, государство выезда обязано осуществлять эвакуацию населения из зон вооруженных и межнациональных конфликтов, предоставляя возможность для его беспрепятственного добровольного выезда на территорию одной из договаривающихся сторон. Оно обеспечивает личную и имущественную безопасность эвакуирующихся, добиваясь прекращения огня и соблюдения охраны общественного порядка во время эвакуации. Та же сторона, которая предоставляет убежище, обязана обеспечивать для беженцев и вынужденных переселенцев необходимые социально-бытовые условия в местах их временного размещения. Она обязана оказывать этим лицам содействие в трудоустройстве. Особое внимание уделено в Соглашении вопросам компенсации ущерба, понесенного беженцами и вынужденными переселенцами. Государство выезда возмещает указанным лицам стоимость оставленного или утраченного ими на его территории жилья и другого имущества, компенсирует ущерб здоровью и потерю заработка. Размеры материальной компенсации определяются по расценкам государства выезда. Для защиты своих прав беженцы или вынужденные переселенцы имеют право свободного обращения в суды на территории договаривающихся сторон. Стороны обязались привести свое национальное законодательство в соответствие с международными правовыми нормами в этой области. Стороны обязались также создать Межгосударственный фонд помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Решением Совета глав государств Содружества 10 февраля 1995 г. утверждено Положение о межгосударственном фонде помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Фонд является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, счета в учреждениях банков, может от своего имени заключать договоры, приобретать имущественные и неимущественные права, выступать истцом и ответчиком в суде. Фонд является гуманитарной, некоммерческой организацией и в своей деятельности не преследует политических целей. Местонахождение Фонда - Москва. Одна из основных задач Фонда - накопление финансовых и материальных средств для оказания помощи беженцам и вынужденным переселенцам; распределение средств между теми государствами - участниками Соглашения, которые принимают беженцев и вынужденных переселенцев в целях организации их переселения и обустройства. Средства Фонда формируются за счет взносов и иных имущественных и денежных вкладов участников Соглашения. Кроме того, государства - участники Соглашения, с территории которых прибывают беженцы и вынужденные переселенцы, должны передавать Фонду в обязательном порядке средства по единым финансовым нормам участников Соглашения. Еще один международный документ - Соглашение между Правительством Российской Федерации и УВКБ ООН от 6 октября 1992 г., которое определило условия, на которых указанный орган, действуя под руководством Генеральной Ассамблеи ООН на основе своего мандата, будет сотрудничать с Правительством России, открыв свое представительство на ее территории. Это дает УВКБ ООН возможность эффективно осуществлять свои функции по предоставлению международной защиты и гуманитарной помощи беженцам и другим лицам, подпадающим под его компетенцию, в стране пребывания. В соответствии с Соглашением представительство УВКБ ООН консультирует и сотрудничает с российским Правительством при подготовке и опубликовании проектов в интересах беженцев. Для реализации финансируемых УВКБ ООН проектов заключается соглашение, подписываемое Правительством России и УВКБ ООН. Правительство России обеспечивает беспрепятственный доступ сотрудников УВКБ ООН к беженцам и в места, где осуществляются проекты УВКБ ООН, в целях контроля реализации этих проектов.

В Российской Федерации приняты законы, регулирующие правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" (в редакции Федеральных законов от 28.06.1997 N 95, от 21.07.1998 N 117, от 07.08.2000 N 122, от 07.11.2000 N 135, от 30.06.2003 N 86, от 29.06.2004 N 58, от 22.08.2004 N 122, от 18.07.2006 N 121), Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 20.12.1995 N 202, от 07.08.2000 N 122, от 24.12.2002 N 176, от 23.12.2003 N 186, от 22.08.2004 N 122, от 18.07.2006 N 121, от 23.07.2008 N 160, Постановлением Конституционного Суда РФ от 21.11.2002 N 15-П, Определением Конституционного Суда РФ от 16.07.2009 N 917-О-О).

Закон РФ "О беженцах" содержит понятие "беженец", которое отвечает требованиям, содержащимся в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и в Соглашении стран СНГ 1993 г. Лицо, ходатайствующее о признании беженцем, - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и заявляет о желании быть признанным беженцем в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований. Лицо для признания его беженцем в Российской Федерации обязано по прибытии на ее территорию обратиться (лично или через уполномоченного на то представителя) с ходатайством в письменной форме по месту своего пребывания в орган пограничного контроля, или в орган внутренних дел, или в орган миграционной службы в течение суток со дня пересечения данным лицом государственной границы РФ. В пункте пропуска государственной границы Российской Федерации при пересечении ее данным лицом ходатайство подается в орган миграционной службы, а при его отсутствии - в орган пограничного контроля. Если же лицо еще не прибыло на территорию России, оно вправе обратиться с ходатайством о признании беженцем в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в стране своего пребывания. В соответствии с Законом признание лица беженцем предусматривает: 1) обращение с ходатайством о признании беженцем; 2) предварительное рассмотрение ходатайства; 3) принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо в отказе в рассмотрении ходатайства по существу; 4) выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; 5) рассмотрение ходатайства по существу; 6) принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем; 7) выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем. Эта сложная процедура дает лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу, право на получение направления в центр временного размещения, на получение питания, медицинской и лекарственной помощи. Если лицу отказано в рассмотрении ходатайства по существу, оно может обжаловать отказ в вышестоящий по подчиненности орган либо в суд в течение месяца со дня получения уведомления в письменной форме о принятом решении.

Рассмотрение ходатайства по существу (признание лица беженцем) осуществляется в течение трех месяцев со дня принятия решения о выдаче свидетельства. Согласно Закону (п. 9 ст. 7) лицо признается беженцем на срок до трех лет. На беженцев распространяются льготы по налогам, сборам и пошлинам, предусмотренные законодательством Российской Федерации для вынужденных переселенцев, они имеют право на социальную защиту, в том числе социальное обеспечение, на получение проездного документа для выезда за пределы территории России. Беженец имеет также право работать по найму или заниматься предпринимательской деятельностью. На условиях, установленных законодательством РФ, он может приобретать в собственность недвижимое имущество. Беженец вправе обратиться с заявлением о предоставлении права на постоянное проживание или на приобретение гражданства Российской Федерации в соответствии с Законом о гражданстве. Он также может добровольно вернуться в государство своего прежнего обычного местожительства. Органы власти и управления РФ, муниципальные органы обязаны предоставить беженцу жилое помещение из фонда жилья для временного поселения. В соответствии с законодательством РФ государство обязано содействовать беженцам в устройстве их детей в государственные или муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения, образовательные учреждения начального профессионального образования, а также в переводе их в образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования наравне с гражданами Российской Федерации.

Лицо, получившее статус беженца, не может быть возвращено против его воли на территорию государства, которую оно покинуло, по основаниям, предусмотренным в Законе. Закон определяет полномочия федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по решению вопросов приема, признания, размещения, обустройства и занятости беженцев. Определяющее значение для решения проблем беженцев имеет деятельность Федеральной миграционной службы (ФМС России) и ее органов.

Закон РФ "О вынужденных переселенцах" содержит положения, в какой-то мере сходные с положениями Закона РФ "О беженцах". Разница в том, что нормы Закона о вынужденных переселенцах касаются граждан Российской Федерации, которые покинули место своего жительства на территории другого государства либо на территории Российской Федерации вследствие совершенного в отношении их или членов их семей насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводом для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. Таким образом, вынужденными переселенцами признаются граждане Российской Федерации, которые были вынуждены покинуть место жительства на территории: а) иностранного государства и прибыли на российскую территорию или б) одного субъекта Российской Федерации и прибыли на территорию другого ее субъекта. Кроме того, вынужденным переселенцем признается иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории России и изменившие место жительства в ее пределах по тем же обстоятельствам, которые имели место в отношении российских граждан - вынужденных переселенцев. И наконец, вынужденным переселенцем может быть признан гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации - при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации.

Действующее законодательство определяет круг лиц, которые не могут признаваться в качестве вынужденных переселенцев. Это лица: 1) совершившие преступление против мира, человечности или другие тяжкие преступления, признаваемые таковыми законодательством Российской Федерации; 2) не обратившиеся без уважительных причин с ходатайством о признании их вынужденными переселенцами в течение 12 месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации; 3) покинувшие место жительства по экономическим причинам вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Если лицо, претендующее на признание его вынужденным переселенцем, покинуло место жительства по обстоятельствам, предусмотренным Законом, оно обязано лично или через уполномоченного представителя обратиться с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в территориальный орган миграционной службы по месту нового пребывания. Такое лицо имеет право и до оставления места жительства обратиться с соответствующим ходатайством либо в федеральный орган миграционной службы, либо в ее территориальный орган по месту предполагаемого переселения, либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве своего пребывания, которые направляют ходатайство в соответствующий орган миграционной службы. В случае положительного решения вопроса о регистрации ходатайства лицу, претендующему на признание в качестве вынужденного переселенца, выдается или направляется свидетельство о регистрации его ходатайства. Закон специально оговаривает, что не подлежат регистрации ходатайства граждан бывшего СССР, прибывших в Российскую Федерацию по обстоятельствам, предусмотренным п. 1 ст. 1 Закона, но не подавших в предусмотренном законодательством Российской Федерации порядке заявлений о приобретении гражданства Российской Федерации.

Лица, получившие свидетельство о регистрации ходатайства (и прибывшие с ними члены семьи, не достигшие возраста 18 лет), имеют право: 1) на получение единовременного денежного пособия (на каждого члена семьи) в порядке и размерах, определяемых Правительством Российской Федерации; 2) на получение направления территориального органа миграционной службы на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев; 3) на содействие в обеспечении проезда и провоза их багажа к месту временного поселения в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации; 4) на проживание, получение питания, пользование коммунальными услугами в центре временного размещения вынужденных переселенцев; 5) на бесплатную медицинскую и лекарственную помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения.

На этапе принятия соответствующим территориальным органом миграционной службы решения о признании вынужденным переселенцем лицу, претендующему на признание вынужденным переселенцем, в течение трех месяцев со дня регистрации ходатайства выдается специальное удостоверение. Статус вынужденного переселенца предоставляется на пять лет с возможностью продления (при наличии обстоятельств, препятствующих обустройству на новом месте жительства) на каждый последующий год по заявлению вынужденного переселенца. Признание в этом качестве наделяет вынужденного переселенца определенными правами, в частности правом на самостоятельный выбор места жительства на территории Российской Федерации; на получение содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту жительства или пребывания в порядке, определяемом Правительством РФ.

Вынужденный переселенец не может быть возвращен против его воли на территорию, которую он покинул по обстоятельствам, предусмотренным п. 1 ст. 1 Закона РФ "О вынужденных переселенцах" в редакции от 20.12.1995, или переселен без его согласия в другой населенный пункт.

Лицо утрачивает статус вынужденного переселенца в случаях прекращения российского гражданства, при выезде для постоянного проживания за пределы Российской Федерации и в связи с истечением срока предоставления статуса.

В отношении беженцев и вынужденных переселенцев Правительством РФ принят ряд Постановлений, в частности: от 7 октября 1998 г. N 1162 "О проездном документе беженцев"; от 12 декабря 1995 г. N 1227 "Об удостоверении беженца"; от 22 января 1997 г. N 53 "Об утверждении типового положения о центре временного размещения вынужденных переселенцев" (с изменениями, внесенными решением Верховного Суда РФ от 09.02.2001 N ГКПИ 00-1479); от 22 февраля 1997 г. N 199 "Об утверждении порядка выдачи и формы свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и удостоверения вынужденного переселенца" (в редакции Постановления Правительства РФ от 20.06.1997 N 764); от 23 мая 1998 г. N 484 "О размере единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу" (в редакции Постановления Правительства РФ от 21.12.2000 N 999); от 30 июня 1998 г. N 679 "Об утверждении общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами"; от 28 мая 1998 г. N 523 "О свидетельстве о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу" (в редакции Постановления Правительства РФ от 27.04.2001 N 321); от 8 ноября 2000 г. N 845 "Об утверждении положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации"; от 1 декабря 2004 г. N 713 "О порядке оказания содействия лицам, получившим свидетельство о регистрации ходатайства о признании их вынужденными переселенцами, и вынужденным переселенцам в обеспечении проезда и провоза багажа, а также выплаты соответствующей компенсации малообеспеченным лицам из числа указанных граждан". Эти постановления регламентируют порядок выплаты беженцам единовременного пособия, распределения земельных участков для строительства жилья для беженцев и вынужденных переселенцев, выдачи им необходимых регистрационных документов, организации временного размещения и содержания этих лиц, проезда, провоза багажа, выплаты компенсации, решают другие вопросы, касающиеся создания для вынужденных мигрантов необходимых условий.

В целях обеспечения исполнения международных договоров РФ, федеральных законов и указанных постановлений Правительства РФ федеральными органами исполнительной власти приняты нормативные акты, в которых конкретизированы обязательства государства в отношении беженцев и вынужденных переселенцев. Так, Приказами ФМС России: от 25 ноября 1993 г. N 2776 утверждены Типовое положение о пункте первичного приема миграционной службы; от 8 августа 1997 г. N 67 Порядок работы по организации оказания содействия лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, и вынужденному переселенцу в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту пребывания или месту жительства; от 1 февраля 1999 г. N 5 Инструкция о проведении ежегодного переучета лиц, признанных беженцами на территории Российской Федерации; от 1 января 2000 г. N 2 Порядок работы по организации оказания содействия лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу, и беженцу в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания; от 20 декабря 2007 г. N 465 Административный регламент Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по предоставлению статуса вынужденного переселенца, продлению срока его действия, утрате и лишению статуса вынужденного переселенца, а также по учету вынужденных переселенцев (в него внесены изменения от 20 августа 2009 г.). Важное значение для решения жилищных проблем вынужденных переселенцев имеет Приказ Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ от 10 апреля 2001 г. N 31 "Об утверждении нормативного акта о постоянном жилищном обустройстве вынужденных переселенцев" (ныне действует).

Конкретизирующее нормативно-правовое регулирование, включая его высокий правительственный уровень, следует расценивать не только с точки зрения детализации обязательств Российской Федерации в отношении недобровольных мигрантов, но и с позиции адекватного реагирования на текущие и новые проблемы этих лиц. Таким образом, под влиянием возникающих вследствие недобровольного исхода населения с мест постоянного проживания обстоятельств законодательство о беженцах и вынужденных переселенцах совершенствуется. В дальнейшем, с учетом динамики роста проблем вынужденных мигрантов, такие тенденции в российском законодательстве сохранятся. Вместе с тем при любом стечении обстоятельств концептуальный правовой подход законодателя к урегулированию проблем беженцев и вынужденных переселенцев, отражающий его приверженность основополагающим международно-правовым нормам, остается незыблемым.

§ 6. Защита прав трудящихся-мигрантов и членов их семей

В настоящее время все чаще многие страны опираются на труд мигрантов. Однако немаловажным является то, что они, выполняя самую тяжелую, низкооплачиваемую работу, остаются ограниченной в правах частью населения страны пребывания.

Что касается защиты прав мигрантов, то Международная организация труда (МОТ) приложила немало усилий в этой области: в 1939 г. МОТ принимает Конвенцию о трудящихся-мигрантах на 25-й сессии Генеральной конференции (Женева), которая в дальнейшем, в 1949 г. пересматривается на 32-й сессии, созванной также в Женеве Административным советом МОТ. В 1949 г. Генеральная конференция принимает Конвенцию МОТ N 97 о трудящихся-мигрантах, в которой закрепляет положения, обязывающие каждого члена Организации "предоставлять, без дискриминации по признаку национальности, расы, религии или пола, иммигрантам, законно пребывающим на его территории, условия не менее благоприятные, чем те, которыми пользуются его собственные граждане..." (ст. 6).

Статья 11 вышеуказанной Конвенции поясняет термин "трудящийся-мигрант". Согласно данной статье это "лицо, которое мигрирует из одной страны в другую с намерением получить работу иначе, чем на собственный счет, и включает всякое лицо, допускаемое в соответствии с законом в качестве трудящегося-мигранта". Более того, здесь же указывается, к кому не применяется данная Конвенция МОТ N 97, а именно:

а) к пограничным работникам;

в) к въехавшим на короткий срок лицам свободных профессий и артистам;

с) к морякам.

Текст самой Конвенции состоит из 23 статей. Конвенция МОТ 1949 г. N 97 также содержит приложения 1, 2, 3:

- Приложение 1. Вербовка, трудоустройство и условия труда трудящихся -мигрантов, набираемых иным путем, чем по соглашениям о групповых перемещениях, заключаемых под контролем правительства;

- Приложение 2. Вербовка, трудоустройство и условия труда трудящихся-мигрантов, набираемых по соглашениям о групповых перемещениях, заключаемых под контролем правительства;

- Приложение 3. Ввоз трудящимися-мигрантами личного имущества, рабочих инструментов и оборудования.

По отношению к данным приложениям надо отметить то, что согласно ст. 14 Конвенции МОТ N 97 каждый член Организации посредством письменного заявления, приложенного к документу о ратификации, имеет право исключить из него все или некоторые приложения.

Понятие "трудящийся-мигрант" также можно найти и в региональных, универсальных международных актах. С этим понятием можно ознакомиться и в соглашениях государств - участников СНГ о трудовой миграции.

Не менее значимой в сфере защиты прав трудящихся-мигрантов является и Конвенция МОТ N 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения (Женева, 4 июня 1975 г.), принятая на 60-й сессии Генеральной конференции МОТ.

Являясь региональным документом, Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов (24 ноября 1977 г.) поясняет термин "трудящийся-мигрант". Данный термин означает "гражданина Договаривающейся Стороны, которому разрешено другой Договаривающейся Стороной проживать на ее территории для выполнения оплачиваемой работы" (ст. 1).

Статья 12 закрепляет положение, согласно которому возможно воссоединение семей, ст. 13 говорит о жилищных условиях, ст. 16 - об условиях работы и т.д. Небезынтересной представляется ст. 25 - "Повторное устройство на работу", которая обеспечивает занятость в случаях, если "трудящийся-мигрант теряет свою работу по причинам, не поддающимся его контролю, таким как сокращение штатов или продолжительное заболевание...".

Необходимо знать, что МОТ и далее продолжала свою работу в этой области, что подтверждают Рекомендации 1955 г. о защите трудящихся-мигрантов в слаборазвитых странах, Конвенции и Рекомендации 1964 г. о политике в области занятости, Конвенция 1958 г., которая еще раз приводила определение термина "дискриминация" в области труда и занятий.

Раздел 2 Конвенции МОТ N 143 (1975 г.) о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения расширяет круг лиц, на которых не распространяются положения данной Конвенции по сравнению с Конвенцией 1949 г. Далее в Конвенции МОТ N 143 поясняется, кто считается членами семьи трудящегося-мигранта: это его супруга, находящиеся на его иждивении дети, отец и мать (ст. 13).

В 1990 г. ГА ООН одобрила универсальную Конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (далее - Конвенция 1990 г.), в которой представлены международно-правовые стандарты защиты прав мигрантов, а также дано определение понятия "мигрант".

Термин "миграция" (от лат. migration) означает "переселение", "перемещение" и вообще имеет широкий смысл. Формирование и уточнение данного понятия еще не завершено. "Мигранты - лица, которые будут заниматься, занимаются или занимались оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются" <1>. Основное содержание данного определения - признание за мигрантами общепризнанных прав человека. Ряд положений отражают особенности статуса мигранта.

--------------------------------

<1> Подшивалов В.Е. Незаконная миграция: международно-правовые проблемы. Иркутск, 2006.

Конвенция 1990 г., основываясь на принципах и стандартах, которые содержатся в таких основных документах, как Всеобщая декларация прав человека, международные пакты о правах человека, Конвенция о трудящихся-мигрантах N 97, Рекомендации о трудящихся-мигрантах N 86 и N 151 и др., в ст. 2 поясняет широкий круг терминов: "трудящийся-мигрант", "приграничный трудящийся", "моряк", "трудящийся, занятый на стационарной прибрежной установке", "трудящийся, работа которого связана с переездами", "трудящийся на проекте", "трудящийся целевого найма", "трудящийся, работающий не по найму".

Часть 3 данной Конвенции закрепляет права всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, а часть 5 - положения, применимые к конкретным категориям трудящихся-мигрантов и членов их семей <1>. Конвенция 1990 г. является наиболее продуманной в том плане, что она рассматривает широкий круг трудящихся-мигрантов. В соответствии с Конвенцией был учрежден Комитет по защите всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (далее - Комитет), на который были возложены контрольные функции по выполнению государствами своих обязательств, вытекающих из данного документа.

--------------------------------

<1> См.: Международные акты о правах человека: Сборник документов / Сост. В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева. 2-е изд., доп. М., 2002. С. 383 - 417.

ГА ООН в своей Резолюции (A/61/120) на 61-й сессии в п. 54 (b) "Глобализация и взаимозависимость: международная миграция и развитие" отметила, что защита прав всех трудящихся-мигрантов является инструментом повышения эффективности процесса развития. Миграция стимулирует культурные и экономические обмены между странами, содействует миру и пониманию целей ООН.

Комитет считает, что необходимо поощрять и защищать права трудящихся-мигрантов и членов их семей, а это, в свою очередь, может реализовываться в защите прав человека и принятых мерах по предупреждению дискриминации в стране работы по найму, в наращивании усилий по борьбе с незаконным ввозом мигрантов и торговлей ими, в распространении достоверной информации, которая способствовала бы предотвращению или пресечению незаконного ввоза мигрантов, особенно женщин и детей, и торговли ими, в контроле за деятельностью агентств по найму рабочей силы, в соблюдении принципа равенства вознаграждения и условий труда, в облегчении интеграции трудящихся-мигрантов, в стремлении не допустить их социальную изоляцию и снижение степени их уязвимости, при достижении снижения степени нарушения их прав со стороны работодателей и т.д.

Подчеркивая то, что процесс миграции оказывает влияние на развитие стран происхождения, транзита или работы по найму, и утверждая, что обеспечение гарантий прав человека трудящихся-мигрантов и членов их семей является общей обязанностью государств, Комитет рекомендует государствам консультироваться и сотрудничать друг с другом, призывает все государства-участники принять эффективные меры в целях осуществления прав, закрепленных в Конвенции 1990 г.

Миграция как общественный процесс - это все виды движения населения, имеющие общественную значимость. Все чаще приобретает размах понятие "трудовая" и "вынужденная" миграция, которые по своей природе имеют временный характер. Необходимо отметить, что с точки зрения юридической формы миграционных процессов различают законную миграцию и незаконную миграцию <1>.

--------------------------------

<1> См.: Подшивалов В.Е. Незаконная миграция: международно-правовые проблемы. Иркутск, 2006.

Отметим то, что надо помнить о международно-правовых актах о правах человека, в которых провозглашается, что каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности. Эта норма является базовой, так как устанавливает, что каждый человек является носителем прав и свобод, которые должны признаваться всеми лицами и органами, в том числе органами власти государства пребывания. Закрепление этих прав можно увидеть в таких документах, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., международные пакты о правах человека 1966 г., Европейская конвенция 1950 г., Американская конвенция о правах человека 1969 г., Африканская хартия прав человека и народов 1981 г., и др.

В целях предупреждения и пресечения незаконной миграции заключаются специальные договоры между государствами, направленные на урегулирование условий и порядка взаимного обмена лицами, нарушившими иммиграционное законодательство соответствующей стороны.

Россия не участвует в конвенциях о мигрантах. Распад СССР привел к появлению в международном сообществе новой региональной организации - Содружества Независимых Государств (СНГ). 26 мая 1995 г. государства - участники СНГ приняли Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека.

Конвенция СНГ 1995 г. сформулирована в общих чертах и многие ее положения не конкретизированы. Но на основе этих положений государства - члены СНГ разрабатывают и принимают конкретные соглашения.

Основным правовым документом международного сотрудничества в области трудовой миграции является межправительственное Соглашение государств - участников СНГ о трудовой миграции и социальной защите трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г. (далее - Соглашение 1994 г.).

В данном Соглашении ст. 2 определяет значение терминов: "трудящийся-мигрант", "члены семей", "работодатель (наниматель)", "сторона выезда", "сторона трудоустройства", "полномочные органы", "условия труда".

Статья 10 закрепляет положения, гарантирующие трудящемуся-мигранту пользование социальным страхованием и социальным обеспечением (кроме пенсионного).

Необходимо отметить, что Соглашение 1994 г. ратифицировано Российской Федерацией 24 апреля 1995 г. <1>

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 47-ФЗ "О ратификации Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1457.

Межгосударственный характер проблем охраны труда и важность их решения стали основанием для принятия также Соглашения о сотрудничестве в области охраны труда (Москва, 9 декабря 1994 г.). В соответствии со ст. 4 данного Соглашения государства - участники СНГ на безвозмездной основе должны обмениваться информацией "о состоянии охраны труда; о принятых законодательных и иных нормативных актах по охране труда; о разработках, намечаемых семинарах, конференциях, выставках и других мероприятиях по проблемам охраны труда".

Также известно Соглашение между Правительством РФ и Правительством Киргизской Республики о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов (Москва, 28 марта 1996 г.). Статья 3 закрепляет положение, согласно которому "для решения вопросов, связанных с выполнением настоящего Соглашения, полномочные органы создадут совместную рабочую группу, которая по предложению одного из полномочных органов проводит заседания поочередно в Российской Федерации и Киргизской Республике".

Кроме того, по данному вопросу надо отметить и то, что в п. 3 разд. 3 Концепции внешней политики Российской Федерации (от 12.07.2008) также говорится, что Россия участвует в международном сотрудничестве по регулированию процессов миграции, обеспечению прав трудящихся-мигрантов.

Уязвимое положение, в котором часто оказываются трудящиеся-мигранты и члены их семей, гуманитарные проблемы, связанные с миграцией, широкое признание основных прав человека всех трудящихся-мигрантов, которое будет препятствовать найму трудящихся-мигрантов, не имеющих постоянного статуса, и многие другие факторы убеждают, что разработка и принятие как на региональном, так и на международном уровне конвенций, соглашений и иных международных документов будут способствовать улучшению положения трудящихся-мигрантов. В то же время необходимо подчеркнуть, что важны не только разработка и принятие каких-либо норм, важно и то, как они реализуются.

§ 7. Защита прав людей с ограниченными возможностями

По данным ООН, на современном этапе насчитывается более 650 млн. человек, имеющих ограниченные возможности, что составляет около 10% населения в мире <1>. Они представляют собой самую многочисленную группу меньшинств.

--------------------------------

<1> Фактологический бюллетень по вопросам инвалидов: Общая информация // Официальный сайт ООН (http://www.un.org/russian/disabilities/defauIt.asp?navid=30&pid=1186).

На различных этапах развития человеческого общества человеку с ограниченными возможностями отводилось особое место в социальном пространстве.

Отношение членов общества к людям с ограниченными возможностями кардинально менялось по мере развития общественных отношений: недоброжелательное, нетерпимое отношение к калекам и болезненным людям было распространено в дохристианскую эпоху; милосердие и призрение убогих и людей с физическими и психическими недостатками было характерно для периода распространения христианства; идеология фашизма в начале XX в., не признававшая права человека и ценность человеческой жизни, преследовала всех, кто не отвечал их идеологическим стандартам, в том числе людей с ограниченными возможностями, которые вообще не вписывались в нацистскую теорию "улучшения немецкой расы". В 1935 г. в Германии был принят закон, который признавал нормой принудительный аборт матерей, признанных инвалидами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Малофеев Н.Н. Специальное образование в меняющемся мире. Европа: Учеб. пособие для студентов пед. вузов. М., 2009. С. 236.

По завершении Второй мировой войны началась новая эпоха развития истории человечества, когда жизнь и достоинство каждой личности становятся главными и безусловными ценностями. Новый мировой правопорядок повлиял на формирование международной политики в сфере защиты прав людей с ограниченными возможностями.

Первоначально проблемы людей с ограниченными возможностями рассматривались международным сообществом в части решения вопросов социальной помощи, создания условий для реабилитации, предоставления медицинской помощи этой категории населения. Инвалидность в большинстве случаев обсуждалась с точки зрения медицинской проблемы, а вопросы прав людей с ограниченными возможностями - в контексте осуществления ими права на социальное обеспечение. Усилия общества на тот момент были направлены на то, чтобы люди с ограниченными возможностями приспосабливались к окружающим условиям (социальная реадаптация).

К концу XX в. направление деятельности государств и международных организаций сосредоточено на борьбе с дискриминацией и создании равных возможностей для людей с ограниченными возможностями, на предупреждении инвалидности и создании условий реабилитации людей с ограниченными возможностями.

С конца XX - начала XXI в. формируется новый подход к общественному устройству, к проблемам людей с ограниченными возможностями. Проблематика инвалидности начинает рассматриваться с позиции осуществления прав человека. В рамках этого подхода реализуется политика выравнивания возможностей для людей с инвалидностью, поддерживаемая ООН и другими международными организациями. В этот период инвалидность признается в качестве социального, формируемого обществом явления.

Рассматриваемая концепция заключается в том, что людям с ограниченными возможностями принадлежат все права человека, провозглашенные в Уставе ООН, Всеобщей декларации прав человека и других международных документах по правам человека. В силу наличия некоторых особенностей организма людям с инвалидностью затруднительно осуществлять все права человека, поэтому они находятся в более уязвимом положении, чем здоровые граждане. В процессе реализации прав люди с ограниченными возможностями сталкиваются с многочисленными социальными барьерами, которые препятствуют их равному участию в общественной жизни и приводят к дискриминации. Поэтому государствам следует принимать необходимые меры с целью ликвидации дискриминации по признаку инвалидности, а также оказать этой категории населения содействие и помощь в реализации прав. Государственная политика должна быть направлена на создание людям с инвалидностью равных возможностей реализации гарантированных прав человека.

В правозащитном подходе воплощается провозглашенная в резолюциях ООН цель создания "общества для всех", суть которой - в достижении такого общества, где каждому индивиду отводится активная роль. Концепция создания "общества для всех" учитывает своеобразие и индивидуальные особенности каждого человека. Люди с ограниченными возможностями не рассматриваются как уязвимая группа населения, а являются естественной и неотъемлемой частью общества. Инвалидом по той или иной причине может стать любой человек на любом этапе жизненного цикла. "Ни одна социальная группа по своему существу не является уязвимой. Вместе с тем все группы в том или ином отношении уязвимы, главным образом в силу существования экономических, социальных и культурных барьеров, которые ограничивают возможности социальной интеграции и участия в жизни общества членов этих групп или же препятствуют этому" <1>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Синявская О., Васин С. Социальная интеграция молодых людей с инвалидностью / Независимый ин-т соц. политики. Доклад подготовлен для семинара ООН "Социальная интеграция молодых людей с инвалидностью". Санкт-Петербург, 22 - 24 декабря 2003 г. С. 2.

Основные принципы подхода к улучшению положения людей с ограниченными возможностями с позиции осуществления прав человека были закреплены в международных актах. Особая роль в этом процессе принадлежит ООН, которая, содействуя "повышению уровня жизни, полной занятости населения и условиям экономического и социального прогресса и развития" (ст. 55 Устава ООН), проводит мероприятия в сфере улучшения положения людей с ограниченными возможностями в контексте развития.

Основными международными документами, обеспечивающими права людей с ограниченными возможностями, являются Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах.

Провозглашенные во Всеобщей декларации прав человека принципы в равной мере направлены на защиту прав людей с ограниченными возможностями. В Декларации провозглашается общий принцип равенства в пользовании правами человека и основными свободами и запрещается какая бы то ни было дискриминация (ст. ст. 1, 2, 7). Как закреплено во Всеобщей декларации, каждый человек должен обладать всеми правами и свободами, провозглашенными данной Декларацией, без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения (ст. 2).

Далее в статьях Декларации последовательно применяются выражения: "каждый человек имеет право...", "никто не должен...". Использование данных формулировок еще раз подтверждает, что Декларация защищает людей с ограниченными возможностями в равной степени с другими людьми.

Единственной статьей Декларации, которая упоминает инвалидность, является ст. 25, устанавливающая, что каждый человек имеет "право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам".

Хотя Декларация содержит всего лишь одно положение, касающееся инвалидности, этот документ имеет основополагающее значение для поощрения и защиты прав людей с ограниченными возможностями, поскольку речь идет о людях, равных в своем достоинстве и правах с остальными людьми. Более того, Всеобщая декларация послужила основой и отправной точкой для разработки многих других международных документов по данному вопросу.

Провозглашенные во Всеобщей декларации принципы получили свое развитие и дополнение в двух международных договорах, принятых в рамках ООН, - Международном пакте о гражданских и политических правах (далее - МПГПП) и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (далее - МПЭСКП) (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 2200 (XXI) от 16 декабря 1966 г.).

Пакты также не содержат специальных положений, направленных на защиту прав людей с ограниченными возможностями. Это обусловлено несколькими причинами. Во-первых, в период разработки пактов проблема обеспечения и защиты прав людей с ограниченными возможностями не стояла остро. "Отсутствие в Пакте четкого, связанного с инвалидностью положения можно объяснить недостаточной осведомленностью о важности, этой проблемы во время разработки Пакта более четверти века назад", - отметил Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам <1>. Считалось, что в условиях эффективного осуществления норм о запрете дискриминации не требуется вводить специальные положения для защиты прав людей с ограниченными возможностями. Признак инвалидности не расценивался на тот момент как возможное основание для дискриминации или нарушения прав человека. Во-вторых, в этот период проблемы людей с ограниченными возможностями чаще рассматривались с точки зрения вопросов медицинского обслуживания и профессиональной реабилитации, получения социальных пособий, социального обеспечения, предоставления различного вида субсидий или льгот. Вопрос о необходимости рассмотрения проблем, с которыми сталкиваются люди с ограниченными возможностями, с точки зрения соблюдения прав человека не являлся актуальным. Люди с ограниченными возможностями не признавались в качестве носителей прав.

--------------------------------

<1> Комитет по экономическим, социальным и культурным правам: Замечание общего порядка. N 5 (1994 г.): лица с какой-либо формой инвалидности, п. 6.

Несмотря на то что разработчики пактов не включили специальные нормы, направленные на защиту прав людей с ограниченными возможностями, гарантии, закрепленные в данных международных документах, играют огромную роль в обеспечении прав людей с ограниченными возможностями. Являясь универсальными международными актами, пакты признают за лицами с ограниченными возможностями все права человека наравне с лицами, не имеющими нарушения здоровья. Государства, принимая на себя обязательства в соответствии с данными международными договорами, должны принять необходимые меры, чтобы создать равные условия для беспрепятственного осуществления лицами с ограниченными возможностями признаваемых социальных, экономических, культурных, гражданских и политических прав.

Отдельные гарантии прав детей с ограниченными возможностями зафиксированы также в ст. 23 Конвенции о правах ребенка 1989 г.

По оценкам ВОЗ, в настоящее время в мире насчитывается около 200 млн. детей, имеющих физические, сенсорные или умственные нарушения <1>. Более 80% из них проживает в развивающихся странах, в которых доступ к услугам реабилитации отсутствует или существенно ограничен. В развивающихся странах большинство детей с инвалидностью не получают образование и остаются неграмотными.

--------------------------------

<1> Promoting the Rights of Children with Disabilities: Innocenti Digest No 13. UNISEF Innocenti Research Center: N.Y., 2007. P. 3.

В Замечаниях общего порядка N 5 "Лица с какой-либо формой инвалидности" Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам обратил внимание на то, что дети с ограниченными возможностями особенно уязвимы для эксплуатации, злоупотреблений и пренебрежения, и они имеют право на особые меры охраны (п. 32).

Конвенция о правах ребенка впервые прямо закрепляет запрет дискриминации по признаку инвалидности. Согласно ч. 1 ст. 2 Конвенции государства-участники обязаны уважать и обеспечивать все права, предусмотренные данной Конвенцией, за каждым ребенком, находящимся в пределах их юрисдикции, без какой-либо дискриминации, независимо от состояния здоровья (irrespective of a disability) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Права человека: Сборник международных документов. Варшава: Хельсинский фонд по правам человека, 2001. С. 158.

Важнейшей статьей, касающейся защиты прав детей, имеющих инвалидность, является ст. 23 Конвенции о правах ребенка, устанавливающая, что неполноценный в умственном или физическом отношении ребенок должен вести полноценную и достойную жизнь в условиях, которые обеспечивают его достоинство, способствуют его уверенности в себе и облегчают его активное участие в жизни общества.

В 1969 г. Генеральная Ассамблея ООН одобрила Декларацию социального прогресса и развития (Резолюция 2542 (XXIV) от 11 декабря 1969 г.), в которой нашли подтверждение провозглашенные в Уставе ООН принципы уважения достоинства и ценности человеческой личности, социальной справедливости.

В соответствии с Декларацией социальный прогресс не будет достигнут, если не обеспечить предоставление всестороннего социального обеспечения и услуг социального попечительства, создание и улучшение системы социального обеспечения и страхования для всех лиц, которые ввиду болезни, нетрудоспособности временно или постоянно не могут зарабатывать на жизнь (ст. 11(a)). Для достижения этой цели государствам необходимо принять надлежащие меры по восстановлению трудоспособности лиц с умственными или физическими недостатками, особенно детей и молодежи, с тем чтобы помочь им в полной мере стать полезными членами общества (ст. 19(d)).

Большим достижением Декларации социального прогресса и развития является то, что в ней впервые признается проблема дискриминации по признаку инвалидности. В ст. 19(d) Декларации провозглашается, что принимаемые государствами меры должны включать предоставление лечения и технических приспособлений, возможностей образования, профессиональной и социальной ориентации, обучения и льгот при трудоустройстве, а также предоставление других видов необходимой помощи, создание социальных условий, в которых нетрудоспособные лица не подвергались бы дискриминации из-за своих недостатков.

В 70-е гг. XX в. Генеральная Ассамблея приняла два важных документа: Декларацию о правах умственно отсталых лиц (Резолюция 2856 (XXVI) от 20 декабря 1971 г.) и Декларацию о правах инвалидов (Резолюция 3447 (XXX) от 9 декабря 1975 г.).

Оба документа основываются на уважении прав человека и основных свобод, а также принципах мира, достоинства и ценности человеческой личности и социальной справедливости. Декларации обозначили основные пути, по которым должны развиваться отношения в сфере защиты прав человека для людей с инвалидностью, и указали основные направления внутригосударственной политики. Впервые в декларациях официально отражен правозащитный подход к решению проблем людей с ограниченными возможностями. Люди с инвалидностью теперь рассматриваются не в качестве пациентов медицинских учреждений, а в качестве носителей прав и полноправных участников общественных отношений. Обе декларации провозглашают непреложное правило, что люди с ограниченными возможностями имеют такие же права, что и другие люди. Принципы, заложенные в этих документах, легли в основу многих актов, принятых для защиты людей с ограниченными возможностями на международном, региональном и национальном уровнях.

1981 год Генеральная Ассамблея ООН провозгласила Международным годом инвалидов (Резолюция 31/123 от 16 декабря 1976 г.). Проведение Международного года инвалидов послужило толчком для последующей деятельности государств и международных организаций, направленной на создание равных возможностей для людей с ограниченными возможностями, на предупреждение инвалидности и создание условий реабилитации людей с ограниченными возможностями.

Завершением проведения Международного года инвалидов стало принятие Генеральной Ассамблеей ООН в 1982 г. Всемирной программы действий в отношении инвалидов (Резолюция 37/52 от 3 декабря 1982 г.). В тот же день Резолюцией 37/53 Генеральная Ассамблея ООН провозгласила период 1983 - 1992 гг. Десятилетием инвалидов в рамках ООН. Десятилетие должно было стать основным инструментом реализации целей Всемирной программы.

Всемирная программа действий в отношении инвалидов (далее - Всемирная программа действий) преследует три главные цели: предупреждение инвалидности, восстановление трудоспособности и создание равных возможностей.

Всемирная программа действий в отношении инвалидов представляет собой значительный отход от традиционного подхода в решении проблем людей с ограниченными возможностями, ставившего во главу угла лишь одну реабилитацию при удовлетворении нужд этой категории населения. Во Всемирной программе действий отражены основные проблемы, с которыми сталкиваются люди с ограниченными возможностями при реализации своих прав, закреплены предложения по осуществлению Программы, а также меры, которые государства должны принять для достижения целей Всемирной программы действий.

Всемирная программа действий внесла большой вклад в развитие отношений по улучшению положения людей с ограниченными возможностями. Это первый документ, который утвержден ООН в качестве универсального и закрепляет основные направления государственной политики в указанной сфере.

Очередным шагом в направлении улучшения положения людей с ограниченными возможностями стало проведение в 1989 г. в Таллинне Международного совещания по вопросам людских ресурсов применительно к людям с ограниченными возможностями (14 - 22 августа). По результатам совещания приняты Руководящие принципы для деятельности в области развития людских ресурсов применительно к инвалидам (Таллиннские принципы) (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 44/70 от 8 декабря 1989 г.).

В Таллиннских принципах закреплены основные направления государственной и международной политики в сфере развития людских ресурсов применительно к людям с ограниченными возможностями. Таллиннские принципы преследуют цель развития потенциала и способностей, которые заложены в каждой личности.

В 1991 г. Генеральная Ассамблея ООН утверждает Принципы защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи (Резолюция 46/119 от 17 декабря 1991 г.). Принципы закрепляют минимальные стандарты по правам человека, касающиеся практики в области охраны психического здоровья. Они были признаны в качестве "наиболее полного на международном уровне свода норм защиты прав инвалидов с умственными недостатками" <1>. Указанный акт содержит 25 принципов, которые представляют собой материальные и процессуальные гарантии осуществления основных прав и свобод человека для лиц с нарушениями психического здоровья, помещенных в психиатрические учреждения.

--------------------------------

<1> Роль международных прав человека в национальном законодательстве по охране психического здоровья / Eric Rosenthal, Clarence Sundram. Женева: ВОЗ, 2004. С. 25.

Проведение Десятилетия инвалидов завершилось в 1992 г. Проблематика инвалидности признана в качестве неотъемлемого элемента национальной политики. С учетом новых международных стандартов в сфере улучшения положения людей с ограниченными возможностями многие государства приняли правовые акты, учитывающие интересы людей с ограниченными возможностями. Однако следует отметить, что подход решения проблем людей с инвалидностью с позиции осуществления прав человека в политике многих государств пока не стал распространенным. Принимаемые государствами меры по окончании Десятилетия инвалидов в основном нацелены на создание условий для профессиональной реабилитации, медицинского обслуживания, совершенствования системы социальных учреждений.

Опыту проведения ООН Десятилетия инвалидов последовали многие регионы мира, где были провозглашены свои десятилетия инвалидов или приняты программы действий в области улучшения положения людей с ограниченными возможностями. Среди них можно отметить:

- Азиатско-тихоокеанское десятилетие инвалидов 1993 - 2002 гг.;

- Африканское десятилетие инвалидов 2000 - 2009 гг.;

- Десятилетие инвалидов арабских стран 2004 - 2013 гг.;

- План действий Совета Европы по вопросам инвалидности 2006 - 2015 гг.;

- Десятилетие Северной и Южной Америки в защиту прав и достоинства инвалидов 2006 - 2016 гг.

Несмотря на действующие в этот период времени международные акты, регламентирующие основные стратегии в сфере улучшения положения людей с ограниченными возможностями, в обществе сохранились социальные, экономические, политические, культурные и другие барьеры, которые не позволяли людям с ограниченными возможностями участвовать во всех сферах общественной жизни <1>. Требовалось принятие более эффективного международного документа, который бы не только провозглашал принципы защиты прав людей с ограниченными возможностями, но и предусматривал бы международный механизм контроля за их соблюдением.

--------------------------------

<1> Резолюция ЭКОСОС 1990/26 от 24 мая 1990 г. "Создание равных возможностей для инвалидов" // Официальный сайт ЭКОСОС - www.un.org/russian/ecosoc/ (10.01.2010).

Резолюцией 48/96 от 20 декабря 1993 г. Генеральная Ассамблея ООН принимает Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов (далее - Стандартные правила).

Этот документ развивает заложенную во Всемирной программе действий концепцию создания "общества для всех". Стандартные правила рассматривают проблематику инвалидности в контексте развития, поэтому центральной темой Стандартных правил, как и Всемирной программы действий, является обеспечение равенства возможностей людей с инвалидностью.

Как вытекает из названия самого документа, главная цель Стандартных правил заключается в создании доступной окружающей среды для людей с инвалидностью, "обеспечении такого положения, при котором девочки, мальчики, мужчины и женщины, являющиеся инвалидами, как члены общества имели бы те же права и обязанности, что и другие лица" (п. 15).

Документ состоит из 22 правил, предусматривающих меры, которые следует принять государствам для достижения цели Стандартных правил.

Стандартные правила не являются юридически обязательными. Они устанавливают моральные и политические обязательства государств по принятию необходимых мер с целью выравнивания возможностей для людей с инвалидностью. Как отмечается в этом документе, несмотря на данное свойство, Правила могут стать нормами международного обычного права, когда они станут применяться большим числом государств, выразивших желание соблюдать международное право (п. 14).

Важной чертой Стандартных правил, отличающей этот документ от иных международных актов, принятых в сфере улучшения положения людей с ограниченными возможностями до этого периода, является закрепление механизма контроля за соблюдением правил (разд. IV). Следует отметить, что Стандартные правила устанавливают очень гибкое условие действия такого механизма: механизм контроля будет действовать с учетом экономических, социальных и культурных особенностей, существующих в конкретных государствах (п. 1 разд. IV).

В систему контроля за соблюдением Стандартных правил входят Комиссия социального развития, Специальный докладчик, а также неправительственные организации (действующие в сфере оказания помощи людям с ограниченными возможностями). Контроль осуществляется в рамках Комиссии социального развития. Практическая работа по проведению контроля возлагается на Специального докладчика, который проводит мониторинги в сфере реализации требований Стандартных правил, представляет Комиссии социального развития отчеты по результатам исследований. Новшеством Стандартных правил является то, что активным членом контроля являются неправительственные организации. Неправительственные организации для консультирования Специального докладчика формируют экспертную группу, в составе которой организации инвалидов должны иметь большинство. Таким образом, непосредственное участие представителей социально уязвимой группы населения поможет более глубокому уяснению проблем, возникающих в ходе реализации Стандартных правил, а также позволит найти наиболее подходящие и действенные пути решения возникающих трудностей по выполнению Стандартных правил.

Стандартные правила оказали огромное влияние на формирование деятельности главных органов и специализированных учреждений ООН, конвенционных органов, региональных межправительственных организаций. На своей 54-й сессии Комиссия по правам человека приняла Резолюцию 1998/31 от 21 апреля 1998 г., в которой признала, что любое нарушение основополагающего принципа равенства или любая дискриминация или иное негативное дифференцированное отношение к людям с ограниченными возможностями несовместимы со Стандартными правилами и являются нарушением прав инвалидов.

В Резолюции A58/17 от 17 апреля 2005 г., ссылаясь на Стандартные правила, ВОЗ ставит целью обеспечение равных возможностей и прав человека для тех, кто является инвалидом.

В соответствии с Резолюцией 2000/51 Управление Верховного комиссара по правам человека приняло решение уделять повышенное внимание проблеме инвалидности, действуя по двум направлениям: поощрение правозащитных механизмов Организации Объединенных Наций, в том числе специальных докладчиков и договорных органов, к тому, чтобы они уделяли больше внимания правам людей с ограниченными возможностями; и поощрение неправительственных организаций, занимающихся проблемами данной категории населения, к расширению взаимодействия с этими правозащитными механизмами <1>. Одним из первых результатов работы Управления Верховного комиссара по правам человека по данным направлениям стала подготовка исследования, посвященного применению международных стандартов и механизмов в области прав человека и инвалидности.

--------------------------------

<1> Доклад Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека и дальнейшие шаги после Всемирной конференции по правам человека "Права человека инвалидов" (Документ ООН E/CN.4/2002/18/Add.1, 26 февраля 2002 г.).

Таким образом, к концу XX в. на международном уровне были приняты правовые акты, преследующие цель обеспечения полноправного участия и интеграции людей с ограниченными возможностями в жизнь общества. Проблема инвалидности была признана как один из вопросов прав человека. Однако вопрос обеспечения равенства возможностей для людей с инвалидностью не перестал быть актуальным. Действующие международные правовые акты не смогли в полной мере защитить одну из самых социально уязвимых групп населения. Во многих государствах люди с ограниченными возможностями подвергались дискриминации в сфере трудовых отношений, реализации права на образование, в сфере доступа к информации и объектам социальной инфраструктуры.

Сложившаяся ситуация вызвана тем, что существующие в этот период международные правовые нормы в сфере улучшения относились к нормам "мягкого права". Их исполнение и реализация подкреплялись лишь моральными и политическими обязательствами государств. В то же время действующие на этот период времени универсальные международные договоры в сфере защиты прав человека защищали права людей с ограниченными возможностями лишь косвенно, поскольку распространяли свое действие на все категории населения, и не учитывали специфические потребности этой категории граждан.

Резолюцией 56/168 от 19 декабря 2001 г. Генеральная Ассамблея ООН признала, что меры, которые принимались международным сообществом в целях обеспечения равенства возможностей людей с инвалидностью, оказались недостаточными.

Предложения о разработке всеобъемлющей конвенции о защите прав инвалидов Генеральная Ассамблея ООН рассматривала на своих сессиях еще в 1987 и 1989 гг. Однако большинство экспертов на тот момент пришли к выводу, что этот вопрос нуждается в дальнейшем изучении. По мнению большинства представителей государств, существующие на тот момент международные документы в сфере защиты прав человека в достаточной степени гарантировали людям с ограниченными возможностями равные с другими лицами права, следовательно, по их утверждению, составление такого документа было нецелесообразным.

Предложение по рассмотрению вопроса разработки комплексной и всеобъемлющей международной конвенции с целью защиты и поощрения прав и достоинства людей с ограниченными возможностями прозвучало также на Всемирной конференции по борьбе против расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости в г. Дурбан 31 августа - 8 сентября 2001 г.

Президент Мексики Висенте Фокс на очередной сессии Генеральной Ассамблеи выдвинул инициативу разработать всеобъемлющую единую конвенцию о правах инвалидов.

Резолюцией 56/168 от 19 декабря 2001 г. Генеральная Ассамблея ООН учредила Специальный комитет, открытый для участия всех государств-членов и наблюдателей при ООН для рассмотрения предложений относительно всеобъемлющей и единой международной конвенции о поощрении и защите прав и достоинства инвалидов на основе комплексного подхода к работе в области социального развития, прав человека и недискриминации.

Конвенция о правах инвалидов была одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 2006 г. (Резолюция 61/611 от 6 декабря 2006 г.). Это первый универсальный международный договор в сфере защиты прав человека, принятый ООН в XXI в., а также первый документ, содержащий перечень прав и свобод одной из самых социально уязвимых групп населения - лиц с ограниченными возможностями.

Особенность Конвенции о правах инвалидов (далее - Конвенция) заключается в том, что она носит комплексный характер. Конвенция закрепляет одновременно гражданские, политические права и экономические, социальные, культурные права. При разработке проектов статей Конвенции граница между статьями, посвященными гражданским и политическим правам, и статьями, касающимися экономических, социальных и культурных прав, целенаправленно не проводилась. В данном случае нашел свое выражение сформулированный еще на Всемирной конференции по правам человека (25 июня 1993 г.) принцип неделимости прав человека. Как отметил Председатель Специального комитета Дон Макай в своем докладе, посвященном результатам работы Комитета, "важно не допустить, чтобы создавалось впечатление, будто в проекте статей установлена "иерархия" прав" <1>.

--------------------------------

<1> Доклад Специального комитета по Всеобъемлющей единой международной конвенции о защите и поощрении прав и достоинства инвалидов и о работе шестой сессии (Документ ООН A/60/266, 17 августа 2005 г.).

Конвенция направлена на установление, признание и защиту всего комплекса прав человека. Однако разработчики Конвенции не стремились охватить ею все права человека, которые существуют в настоящее время. В Конвенции закреплены те права, которые имеют особое значение для людей с инвалидностью. Например, необходимость такого включения обусловлена тем, что данное право в настоящее время не соблюдается по отношению ко многим людям с ограниченными возможностями или что его соблюдение требует принятия дополнительных специальных мер в интересах людей с инвалидностью. "Не следует стремиться охватить в статьях проекта Конвенции слишком много вопросов, ряд которых, возможно, уже охватывается положениями других статей Конвенции или других ключевых международных договоров", - отмечается в письме Постоянного представителя Новой Зеландии при Организации Объединенных Наций <1>.

--------------------------------

<1> Письмо Постоянного представителя Новой Зеландии при Организации Объединенных Наций (Документ ООН A/AC.265/2004/6, 19 августа 2004 г.).

В Конвенции отражена социальная модель инвалидности, которая основывается на принципах защиты прав человека и учитывает тот факт, что инвалидами людей делает общество, когда оно оказывается неспособным обеспечивать равные возможности участия для всех своих членов, возможности пользоваться принадлежащими всем людям равными правами. Конвенция направлена на создание безбарьерной социальной среды, на интеграцию людей с ограниченными возможностями в жизнь общества, на обеспечение доступности всех сфер общественной жизни, на содействие полноценному и эффективному участию людей с ограниченными возможностями в процессе принятия решений.

Как уже отмечалось, одним из основополагающих принципов Конвенции является принцип равенства и недискриминации. Согласно Конвенции "дискриминация по признаку инвалидности" означает любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью или результатом которого является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области.

Одновременно с принципом запрета дискриминации Конвенция закрепляет право людей с инвалидностью на жизнь, право на наивысший достижимый уровень здоровья, личную неприкосновенность и неприкосновенность частной жизни, право на достаточный жизненный уровень для инвалидов и их семей, включающий достаточное питание, одежду и жилище, право на участие в культурной жизни, проведение досуга и отдыха и занятие спортом. Конвенцией также гарантированы доступ к правосудию, свобода от пыток и жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, свобода от эксплуатации, насилия и надругательства, свобода передвижения и свобода выбора места жительства и гражданства, свобода выражения мнения, убеждений и доступ к информации.

В соответствии со ст. 34 Конвенции учреждается Комитет по правам инвалидов (далее - Комитет), который наделен полномочием по рассмотрению докладов государств-участников о мерах, принятых для осуществления ими своих обязательств по Конвенции. Такие доклады государства должны представлять в Комитет один раз в четыре года.

По результатам рассмотрения представленных докладов Комитет выносит предложения и общие рекомендации.

Процедуру рассмотрения индивидуальных жалоб было решено включить в отдельный протокол. Статья 1 Факультативного протокола к Конвенции позволяет государствам признавать компетенцию Комитета принимать и рассматривать сообщения отдельных лиц или групп лиц, которые заявляют, что являются жертвами нарушения государством-участником положений Конвенции. В связи с поступившими жалобами Комитет вправе проводить собственные расследования, делать комментарии и выносить рекомендации, на которые государство-участник в течение шести месяцев представляет замечания.

Таким образом, предусмотренный в Конвенции и в Факультативном протоколе контрольный механизм выступает гарантией выполнения государствами-участниками своих обязательств по Конвенции. Не вызывает сомнения, что такой механизм необходим, иначе положения этого международного договора остались бы ничем не подкрепленной декларацией, и скорее всего, оказались бы неэффективными для защиты прав людей с ограниченными возможностями.

Конвенция о правах инвалидов была открыта для подписания 30 марта 2007 г. В день открытия под Конвенцией поставили свои подписи представители 82 государств, под Факультативным протоколом подписались 44 государства. Отмечают, что это самое большое количество подписей в истории принятия конвенций ООН, поставленных под договором в день его открытия. Конвенция вступила в силу 3 мая 2008 г.

По состоянию на 10 января 2010 г. Конвенцию о правах инвалидов подписали 144 государства, Факультативный протокол - 87; ратифицировали Конвенцию 76 государств, Факультативный протокол - 48 <1>.

--------------------------------

<1> См.: Подписание и ратификация Конвенции и Протокола // Официальный сайт ООН - www.un.org/mssian/disabilities/countries.asp?mvid=17&pid=612 (10.01.2010).

Кроме рассмотренных международных документов действуют также иные международные акты, принятые специализированными учреждениями ООН (МОТ, ВОЗ, ЮНИСЕФ, УВКПЧ и др.), региональными межправительственными организациями и направленные на защиту прав лиц с ограниченными возможностями.

В частности, среди них:

- Конвенция МОТ N 37 "Об обязательном страховании по инвалидности работников промышленных и торговых предприятий, лиц свободных профессий, а также надомных работников и домашней прислуги" (29 июня 1933 г.);

- Конвенция МОТ N 38 "Об обязательном страховании по инвалидности работников в сельском хозяйстве" (29 июня 1933 г.);

- Рекомендация МОТ N 43 "О страховании по инвалидности, старости и на случай потери кормильца" (от 29 июня 1933 г.);

- Рекомендация МОТ N 99 "О переквалификации инвалидов" (от 22 июня 1955 г.);

- Конвенция МОТ N 111 "О дискриминации в области труда и занятий" (от 25 июня 1958 г.) и Рекомендация МОТ N 111 (от 25 июня 1958 г.);

- Конвенция МОТ N 128 "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца" (от 29 июня 1967 г.) и Рекомендация МОТ N 131 "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца" (от 29 июня 1967 г.);

- Конвенция МОТ N 159 "О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов" (от 20 июня 1983 г.) и Рекомендация N 168 (от 20 июня 1983 г.);

- Алма-Атинская декларация ВОЗ о первичной медико-санитарной помощи (от 12 сентября 1978 г.);

- резолюция ВОЗ WHA54.21, которой утверждается Международная классификация функционирования, ограничений жизнедеятельности и здоровья (от 21 мая 2001 г.);

- Резолюция ВОЗ WHA58.23 "Инвалидность, включая предупреждение, ведение и реабилитацию" (от 25 мая 2005 г.).

В рамках региональных международных организаций действуют:

- Совет Европы: Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейская социальная хартия (1961 г.), Рекомендация ПАСЕ 818 (1977) по вопросу о положении психически больных (от 8 октября 1977 г.), Рекомендация ПАСЕ 1185 (1992) о политике в области реабилитации для инвалидов (от 7 мая 1992 г.), Рекомендация ПАСЕ 1235 (1994) по вопросам психиатрии и прав человека (от 12 апреля 1994 г.), Рекомендация ПАСЕ 1592(2003) о полноценной социальной интеграции инвалидов (от 29 января 2003 г.), Рекомендация Комитета министров СЕ R(83) 2 о правовой защите недобровольно госпитализированных лиц с психическими расстройствами (от 22 февраля 1983 г.), Рекомендация Комитета министров СЕ R(92) 6 о последовательной политике в отношении инвалидов (от 9 апреля 1992 г.), Резолюция Комитета министров ResAP(2001)3 о полноценном гражданском участии людей с инвалидностью посредством новейших технологий, ориентированных на интеграцию (от 24 октября 2001 г.), и др.;

- Европейский союз: Рекомендация Совета ЕС 86/379/EEC о занятости инвалидов (от 24 июля 1986 г.), решения Совета ЕС 88/231/EEC об утверждении второй Программы действий Сообщества по содействию профессиональному обучению и реабилитации, экономической и социальной интеграции и независимому образу жизни для людей с ограниченными возможностями периодом действия с 1 января 1988 по 31 декабря 1991 г. (от 18 апреля 1988 г.), об утверждении третьей Программы действий Сообщества по оказанию помощи инвалидам сроком действия с 1 января 1993 по 31 декабря 1996 г. (от 25 февраля 1993 г.), о создании Программы действий Сообщества по борьбе с дискриминацией (с 2001 по 2006 г.) (от 27 ноября 2000 г.), Резолюция Совета ЕС 1999/C186/02 о равных возможностях трудоустройства для людей с инвалидностью (от 17 июня 1999 г.), Резолюции Европейского парламента ЕС о правах инвалидов (от 14 декабря 1995 г. и от 12 декабря 1996 г.) и др.;

- Организация американских государств: Межамериканская конвенция по правам человека (1969 г.), Сан-Сальвадорский протокол к ней (1988 г.), Межамериканская конвенция об устранении всех форм дискриминации в отношении людей с ограниченными возможностями (1999 г.), Декларация о Десятилетии Северной и Южной Америки в защиту прав и достоинства людей с ограниченными возможностями (2006 - 2016 гг.) (Резолюция Генеральной Ассамблеи ОАГ AG/DEC. 50 (XXXVI-0/06) от 6 июня 2006 г.) и Программа действий на Десятилетие (июнь 2007 г.);

- Африканский Союз: Африканская хартия прав человека (1981 г.), Африканская хартия прав и основ благосостояния ребенка (1990 г.), Африканское Десятилетие инвалидов 1999 - 2009 гг. и Программа действий на Десятилетие (Резолюция Совета министров Африканского Союза от 7 февраля 2002 г. CM/DEC.676 (LXXVI)).

Российская Федерация подписала Конвенцию о правах инвалидов 24 сентября 2008 г., однако пока не ратифицировала этот договор. Факультативный протокол к Конвенции Российской Федерацией не подписан.

Проблема обеспечения прав людей с инвалидностью в Российской Федерации касается более 13 миллионов ее граждан <1>. По мнению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, задача создания достаточных условий для полноценной жизни и деятельности людей с ограниченными возможностями, разработки необходимой для этого системы их социальной реабилитации в России "решается пока неудовлетворительно" <2>. "По-прежнему неважно обстоит дело с финансовой поддержкой инвалидов со стороны государства, с программами их социальной реабилитации и льготного лекарственного обеспечения. Инфраструктура российских городов, за редким исключением, не приспособлена для жизни инвалидов, а в сельской местности о самом существовании такой проблемы знают лишь понаслышке. Особенно тревожно то, что нарушения прав инвалидов возникают порой отнюдь не вопреки действующему законодательству, в котором на поверку просто не находится норм, позволяющих эти права обеспечить" <3>.

--------------------------------

<1> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // Российская газета. 2009. 17 апреля.

<2> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // Российская газета. 2009. 17 апреля.

<3> См.: Там же.

В Российской Федерации права людей с ограниченными возможностями на участие в жизни общества и защита их интересов закреплены федеральным законодательством и рядом подзаконных актов. Они направлены на предоставление указанной категории граждан равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других конституционных прав и свобод. В Конституции Российской Федерации права и свободы людей с ограниченными возможностями отдельно не оговариваются, а предоставляются им наряду со всеми гражданами России, что подчеркивает тем самым их равноправие.

Для людей с ограниченными возможностями предусмотрена система различных льгот и компенсаций, способствующих их социальной реабилитации и интеграции в общество.

В соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" люди с ограниченными возможностями и семьи, имеющие детей с инвалидностью, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обеспечиваются жилыми помещениями. Им предоставляется социальная льгота по оплате жилого помещения (в домах государственного или муниципального жилищного фонда) и оплате коммунальных услуг (независимо от принадлежности жилищного фонда) (ст. 17).

Российское законодательство содержит положения, гарантирующие людям с ограниченными возможностями беспрепятственный доступ к объектам социальной инфраструктуры (жилым, общественным и производственным зданиям, строениям и сооружениям, спортивным сооружениям, местам отдыха, культурно-зрелищным и другим учреждениям), а также для беспрепятственного пользования железнодорожным, воздушным, водным, междугородным автомобильным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, средствами связи и информации. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предусматривает ответственность юридических и должностных лиц за уклонение от исполнения указанной обязанности (ст. ст. 15 и 16).

В целях обеспечения занятости людей с ограниченными возможностями Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" закрепляются специальные меры для достижения данной цели. В частности, предусматривается создание специальных рабочих мест для трудоустройства людей с ограниченными возможностями, для организаций, численность работников которых составляет более 100 человек, определяется квота для приема на работу людей с ограниченными возможностями. Однако, несмотря на закрепленные гарантии, по замечанию Уполномоченного по правам человека, постоянную работу имеет менее 8% людей с ограниченными возможностями трудоспособного возраста <1>. С точки зрения международной практики защиты прав инвалидов такой уровень их занятости оценивается как чрезвычайно низкий.

--------------------------------

<1> Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // Российская газета. 2009. 17 апреля.

Законодательством Российской Федерации предусматриваются также иные меры, направленные на улучшение положений людей с ограниченными возможностями в России и защиту их прав. Вместе с тем правовое закрепление принципа равных прав людей с ограниченными возможностями и граждан, не имеющих инвалидности, запрещение дискриминации человека по причине инвалидности в Российской Федерации отсутствует, что в реальной действительности затрудняет реализацию этой категорией населения ряда установленных для них законодательством прав. Например, большинство инвалидов из-за не созданных государством условий передвижения в общественном транспорте, въезда в жилые и учебные строения и выезда из них инвалидных колясок, отсутствия специальных программ обучения, необорудования учебных мест, несмотря на то что право на образование гарантировано Конституцией Российской Федерации и Законом Российской Федерации "Об образовании", не могут обучаться на равных с остальными гражданами в учреждениях общего образования. Справедливое и эффективное осуществление этой категорией граждан всех прав человека представляет собой, таким образом, главный вопрос давно назревший реформы в области рассмотрения проблем инвалидности и людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации.

Социальная защита людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации делает первые шаги в своем приближении к международным стандартам. Правовой институт социальной защиты всех слоев российского общества, в том числе людей с ограниченными возможностями, создаваемый на основе обновленного законодательства Российской Федерации, опираясь на положительный международный и внутренний опыт в этой сфере деятельности, накопленный за предыдущие десятилетия, нуждается в законодательной, финансовой, экономической, административной и научно-практической поддержке и совершенствовании.

На федеральном уровне подлежат закреплению правовой статус людей с ограниченными возможностями, принцип равных прав людей с ограниченными возможностями и граждан, не имеющих инвалидности, запрещение дискриминации по причине инвалидности в государственных органах власти, в трудовых отношениях, образовательных учреждениях, местах общественного пользования, торговли, на транспорте. В связи с этим представляется целесообразным принятие федерального закона о правах людей с ограниченными возможностями, который бы не дублировал положения действующего Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", а усиливал правовые механизмы обеспечения данной категории граждан достойной жизни.

В последнее время в Российской Федерации проблемы людей с ограниченными возможностями осознаны на самом высоком уровне.

Указом Президента РФ от 17 декабря 2008 г. N 1792 образован Совет при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов. Основными задачами Совета, как совещательного органа при Президенте Российской Федерации, является подготовка предложений по формированию и проведению государственной политики в отношении инвалидов, по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере предоставления людям с ограниченными возможностями равных с другими гражданами возможностей в реализации конституционных прав и свобод, социального обеспечения инвалидов.

На первом заседании Совета, которое состоялось 7 апреля 2009 г., участники высказали единое мнение о необходимости скорейшей ратификации Конвенции о правах инвалидов. Подчеркивая практическую значимость Конвенции, Президент Российской Федерации заверил, что вопрос ратификации Конвенции о правах инвалидов должен быть решен в ближайшем будущем.

Проблема обеспечения прав людей с ограниченными возможностями касается не только их самих и их семей, но и экономического и социального развития всего общества и государства. С принятием Конвенции о правах инвалидов начинается очередной этап развития отношений по обеспечению прав людей с ограниченными возможностями. Успешное его продолжение зависит от государств, которые должны быть готовы принять обязательства по Конвенции, и от членов общества, которые должны изменить отношение к людям с ограниченными возможностями. Осознание субъектами приоритетности международных стандартов в области защиты прав людей с инвалидностью будет способствовать развитию возможности людей с инвалидностью стать полноправными участниками общественных отношений.

Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 208; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 76 77 78 79 80 81 82 83 8485

Мы поможем в написании ваших работ!