Комментарий к статье 26.9. Временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации

⇐ ПредыдущаяСтр 36 из 52Следующая ⇒

1. Комментируемой статьей устанавливаются основания и порядок временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ.

Осуществление полномочий органов публичной власти другого уровня (осуществление полномочий органов государственной власти субъектов федерации федеральными органами и осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти) распространено в мире как значимый институт повышения эффективности осуществления государственной власти. В отношении осуществления полномочий органов государственной власти субъектов федерации федеральными органами можно говорить применительно лишь к федеративным государствам.

По сути, институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации является одним из видов государственно-правового (конституционного) института чрезвычайного положения в его "мягкой" (по характеру) и региональной (по типу) форме .

________________

Андриченко Л.В., Домрин А.Н., Сивицкий В.А., Чертков А.Н. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005. N 3.

Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливаются основания временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ.

Отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если:

а) в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим РФ.

Данная норма предусматривает механизм реализации мер и ограничений, предусмотренных п."а" ст.11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении". В частности, указанной нормой предусматривается, что Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ.

Отсутствие органов государственной власти субъектов РФ, указанное в комментируемой норме может подразумевать как физический, так и юридический смысл (не сформированы, не могут собраться на заседание в нужном количестве). При этом лингвистический анализ нормы позволяет сделать вывод, что основанием для возложения полномочий является отсутствие двух ключевых органов государственной власти субъектов РФ (как законодательного, так и высшего исполнительного).

Кроме того, законодателем четко установлена необходимость наличия причинно-следственной связи между отсутствием органов исполнительной власти субъектов РФ и возникновением стихийного бедствия, катастрофы, иной чрезвычайной ситуации. При этом, в соответствии со ст.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей;

б) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность субъекта РФ по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году. В данном случае вводится временная финансовая администрация.

Временную финансовую администрацию, как представляется, можно рассматривать и как форму широко распространенного в мире института федерального вмешательства, и как механизм финансового оздоровления бюджетной и отчасти экономической системы субъекта РФ, мерой укрепления бюджетно-финансовой системы страны.

По мнению ученых, законодательное закрепление возможности введения временной финансовой администрации направлено на повышение эффективности осуществления публичной власти в России. Вместе с тем, поскольку эффективное осуществление государственной власти в РФ невозможно без соблюдения принципов федерализма и демократии, большое значение имеет четкое определение оснований и пределов такого временного осуществления полномочий в финансовой сфере. Следует еще раз подчеркнуть, что принятие на себя органами публичной власти вышестоящего уровня осуществления соответствующих полномочий само по себе не приводит к прекращению функционирования органов публичной власти, у которых были изъяты некоторые финансовые полномочия, равно как соответствующие полномочия не становятся полномочиями органов публичной власти, временно их осуществляющих .

________________

Чертков А.Н. Введение временной финансовой администрации в субъекте РФ // Право и политика. 2006. N 8.

В соответствии со ст.112.1 БК РФ под возникшей вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченной задолженностью по долговым обязательствам субъекта РФ понимается задолженность субъекта РФ, образовавшаяся ввиду неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ.

Указанная норма конкретизирована ч.4 ст.168.1 БК РФ, которой установлено, что под просроченной задолженностью по исполнению бюджетных обязательств субъекта РФ, возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ, понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта РФ, признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта РФ, в том числе при представлении в Министерство финансов РФ бюджетной отчетности;

в) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

Следует отметить, что принятие на себя федеральными органами государственной власти осуществления полномочий органов власти субъектов РФ не приводит к прекращению функционирования последних.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи устанавливается порядок возложения отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, когда в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы.

В этом случае решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Данная норма согласуется с ч.1 ст.4 ФКЗ "О чрезвычайном положении", в соответствии с которой чрезвычайное положение на всей территории РФ или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ. Вышеуказанная обязанность согласования указа Президента РФ с Советом Федерации проистекает, как думается, из статуса Совета Федерации, как органа, представляющего интересы всех субъектов РФ и состоящего из их представителей.

Следует обратить внимание, что законодателем предусмотрено возможность возложения отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ на любые федеральные органы государственной власти. Из этого следует, что полномочия органов государственной власти субъектов РФ могут быть возложены как на Федеральное собрание РФ, так и на федеральные органы исполнительной власти в зависимости от характера возлагаемых полномочий.

В свою очередь, при возложении полномочий органов государственной власти субъектов РФ на федеральные органы исполнительной власти, данные полномочия могут возлагаться на уже существующие федеральные органы исполнительной власти, а также может создаваться специальный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять указанные полномочия.

Представляется, что нельзя согласиться с высказанным рядом учеными мнением, что указанные полномочия могут быть возложены и на отдельных должностных лиц органов исполнительной власти , поскольку в комментируемой норме речь идет о возложении полномочий органов государственной власти субъектов РФ только на федеральные органы государственной власти, а должностные лица не являются органами государственной власти.

________________

Указом Президента РФ о временном возложении на федеральные органы государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ должны определяться:

а) перечень возлагаемых на федеральные органы государственной власти полномочий органов государственной власти субъекта РФ, установленных комментируемым Законом и другими федеральными законами. При этом законодателем оговаривается, что на федеральные органы государственной власти не могут быть возложены полномочия органов государственной власти субъекта РФ по принятию конституции (устава) субъекта РФ и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов государственной власти субъекта РФ, по изменению статуса субъекта РФ и по изменению границ между субъектами РФ;

б) федеральные органы государственной власти и (или) должностные лица, назначаемые федеральными органами государственной власти, на которые (на которых) возлагаются соответствующие полномочия, с распределением этих полномочий между ними;

в) срок, на который соответствующие полномочия возлагаются на федеральные органы государственной власти. Указанный срок не должен превышать срок устранения обстоятельств, вызвавших временную передачу полномочий органов государственной власти субъектов РФ федеральным органам государственной власти. Полагаем, данное положение некорректно, поскольку невозможно точно определить, с какими обстоятельствами законодатель связывает истечения срока временной передачи указанных полномочий - с устранением обстоятельств, связанных со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуации, либо с появлением в субъекте РФ органов государственной власти, либо и с тем, и с другим обстоятельством;

г) источники и порядок финансирования деятельности соответствующих федеральных органов государственной власти.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи устанавливается порядок введения временной финансовой администрации.

На основании комментируемой нормы временная финансовая администрация вводится решением Верховного Суда РФ по ходатайству Правительства РФ на срок до одного года. Данная норма конкретизирована ст.168.2 БК РФ. При этом временная финансовая администрация не может вводиться в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целях восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации временная финансовая администрация в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (см. подробнее гл.19.1 "Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации") принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, подготавливает проект закона субъекта Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий год, а также проект бюджета субъекта Российской Федерации на очередной год, представляет данные законопроекты в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации. Временная финансовая администрация также обеспечивает контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и осуществляет иные полномочия, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Так, в соответствии со ст.168.3 БК РФ с 6 августа 2014 года временная финансовая администрация, введенная в субъекте РФ (муниципальном образовании), осуществляет следующие полномочия:

- организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации);

- организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, предусмотренном федеральным законом;

- разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в соответствии со статьей 168.4 БК РФ;

- разрабатывает и представляет в органы государственной власти субъекта Российской Федерации (органы местного самоуправления) проекты нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципальных правовых актов муниципальных образований), предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), утвержденным Верховным Судом Российской Федерации (арбитражным судом субъекта Российской Федерации);

- в случае, если подготовленный временной финансовой администрацией проект закона субъекта Российской Федерации (муниципального правового акта представительного органа муниципального образования) о внесении изменений в закон (решение) о соответствующем бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) либо проект закона (решения) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) не принят в течение одного месяца со дня его представления временной финансовой администрацией в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования) либо принят с внесением изменений, не согласованных с главой временной финансовой администрации, представляет в Правительство Российской Федерации (высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации) соответствующие проекты бюджетов для внесения в Государственную Думу (орган законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации) и утверждения федеральным законом (законом субъекта Российской Федерации);

- в случае, если представленные временной финансовой администрацией проекты нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципальных правовых актов) не приняты в течение 15 дней со дня их представления временной финансовой администрацией или приняты в редакции, не согласованной с главой временной финансовой администрации, принимает указанные проекты нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов местной администрации муниципальных образований);

- осуществляет контроль за исполнением плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), утвержденного Верховным Судом Российской Федерации (арбитражным судом субъекта Российской Федерации), и предусмотренных им нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов);

- осуществляет контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета);

- осуществляет иные полномочия, предусмотренные БК РФ и другими федеральными законами.

4. В случае, если при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, и если такое нарушение установлено соответствующим судом, решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допущены соответствующие нарушения, принимается Правительством РФ в порядке, предусмотренном федеральным законом, нормативными правовыми актами Президента РФ и (или) Правительства РФ, с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

В соответствии со ст.133 БК РФ под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в порядке, установленном п.7 ст.26.3 комментируемого Закона.

Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов РФ, зачисляются в бюджет субъекта РФ и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Анализ конструкции комментируемой нормы позволяет сделать вывод, что при установлении судом факта нарушения исполнительным органом государственной власти субъекта РФ Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, изъятию подлежат субвенции, связанные с полномочиями, в отношении которых допущены указанные нарушения.

Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 502; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 31 32 33 34 353637 38 39 40 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!