Комментарий к статье 26.3-2. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации
1. Статья 26.3.2 комментируемого Закона регулирует вопросы, связанные с оценкой эффективности органов исполнительной власти субъекта РФ.
В современных условиях, когда меняется механизм управления экономическими и социальными процессами, вопрос об эффективности функционирования институтов публичной власти является очень актуальным. По мнению ученых, сам факт введения дополнительного контрольного механизма деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ - дело нужное и перспективное. Единая методика составления отчета позволяет сравнивать показатели эффективности функционирования органов исполнительной власти различных регионов между собой, вовремя предвидеть, оценить и менять правовые ситуации - консервативные, отклоняющиеся, конфликтные, критические, переходные, стабилизировать нормальные 
.
________________
Макарова Т.Б. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ как форма президентского контроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 4.
Пунктом 1 комментируемой статьи на Президента РФ возлагается обязанность по установлению перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ.
На сегодняшний день эффективность деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ оценивается по показателям, установленным Указом Президента РФ от 21 августа 2012 года N 1199:
|
|
|
1) ожидаемая продолжительность жизни при рождении;
2) численность населения;
3) объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств);
4) оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями;
5) объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ;
6) уровень безработицы в среднем за год;
7) реальные располагаемые денежные доходы населения;
8) удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда;
9) доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый государственный экзамен, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений;
10) смертность населения (без показателей смертности от внешних причин);
11) оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ;
12) доля детей, оставшихся без попечения родителей, - всего, в том числе переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи), находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов.
|
|
|
Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, перечень индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ установлены постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2012 года N 1142.
2. В соответствии с п.2 комментируемой статьи высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязано представлять Президенту РФ доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях вышеуказанных показателей.
При этом порядок и сроки представления докладов должны быть установлены Президентом РФ. Пунктом 2 Указа Президента РФ от 21 августа 2012 года N 1199 установлено, что доклады высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) должны представляться ежегодно, до 1 апреля года, следующего за отчетным.
Указанные доклады представляются в Правительство РФ и должны содержать сведения о фактически достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, и их планируемых значениях на 3-летний период.
|
|
|
3. Пунктом 3 комментируемой статьи установлено, что нормативными правовыми актами Президента РФ и (или) Правительства РФ может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета грантов субъектам РФ в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.
Следует отметить, что данная норма устанавливает право на выделение субъектам РФ грантов, а не обязанность. Представляется, что решение о возможности выделения указанных грунтов должно приниматься с учетом доходности бюджета РФ.
Правила предоставления субъектам РФ грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ установлены постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2012 года N 1142.
Субъекты РФ в соответствии со значениями комплексной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ распределяются по категориям, при этом субъекту РФ, имеющему наибольшую оценку, присваивается категория 1.
|
|
|
Гранты выделяются из федерального бюджета бюджетам 20 субъектам РФ, которым с учетом значений оценки показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ присвоены категории с 1 по 20.
Конкретный размер гранта для бюджета субъекта РФ определяется по установленной формуле.
Комментарий к статье 26.3-3. Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
1. Федеральным законом от 2 июля 2013 года N 176-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 7 и 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов" комментируемый Закон с 1 января 2014 года дополнен новой статьей, устанавливающей условия и порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов РФ и экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ. Цель введения указанной статьи - улучшение предпринимательского и инвестиционного климата в регионах, снижение искусственных административных барьеров, препятствующих предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Одним из способов реализации указанной цели является оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов РФ, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов РФ проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов РФ.
При этом, законодатель предоставил право субъектам РФ самостоятельно определяться порядок такой оценки.
В этих целях были приняты, например:
- постановление Правительства Ставропольского края от 19 декабря 2012 года N 496-п "Об утверждении Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Ставропольского края, разрабатываемых органами исполнительной власти Ставропольского края, и Порядка проведения органами исполнительной власти Ставропольского края экспертизы нормативных правовых актов Ставропольского края, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности";
- постановление Правительства Мурманской области от 23 октября 2013 года N 617-ПП "Об оценке регулирующего воздействия нормативных правовых актов Мурманской области";
- постановление Правительства Воронежской области от 3 июня 2013 года N 457 "Об утверждении Порядка проведения оценки регулирующего воздействия и экспертизы в Воронежской области".
2. Помимо проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов РФ, проводится также экспертиза уже действующих нормативных правовых актов субъектов РФ, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Порядок такой экспертизы также должен устанавливаться субъектами РФ самостоятельно.
В этих целях были приняты, например:
- постановление Правительства Республики Хакасия от 2 декабря 2013 года N 671 "О некоторых вопросах в сфере осуществления оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы предпринимательской и инвестиционной деятельности";
- постановление Правительства Брянской области от 24 декабря 2013 года N 757-п "О порядке проведения исполнительными органами государственной власти Брянской области оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Брянской области и экспертизы нормативных правовых актов Брянской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности".
3. Обязанность по методическому обеспечению деятельности по проведению оценки регулирующего воздействия и экспертизы нормативных правовых актов, в том числе разработки методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах РФ, возложена на Министерство экономического развития РФ.
Во исполнение указанной нормы был принят приказ Министерства экономического развития РФ от 25 сентября 2012 года N 623 "Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации"
В Методических рекомендациях представлена рекомендуемая последовательность действий субъекта РФ при внедрении процедуры оценки регулирующего воздействия, определении порядка принятия решения о внедрении указанной процедуры и порядка ее проведения, механизма организации выполнения процедуры оценки регулирующего воздействия, а также определены принципы и содержание данной процедуры.
Кроме того, несмотря на то, что порядок оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъекта РФ должен устанавливаться самим субъектом РФ, указанный порядок также утвержден приказом Министерства экономического развития РФ от 25 сентября 2012 года N 623. При этом, ссылка на то, что утвержденный порядок является примерным или типовым отсутствует. То есть, утвержденный приказом приказ Министерства экономического развития РФ порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъекта РФ фактически является обязательным к применению. На практике, такая ситуация привела к тому, что субъекты РФ, формально имея право правового регулирования вопросов проведения оценки проектов нормативных правовых актов субъекта РФ, фактически его лишены и вынуждены во исполнение комментируемой статьи принимать нормативные правовые акты, полностью дублирующие вышеуказанный приказ Министерства экономического развития РФ.
Комментарий к статье 26.4. Участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения
1. Статьей 26.4 комментируемого Закона регулируются вопросы, связанные с такой формой участия органов государственной власти субъекта РФ в рассмотрении Государственной Думой РФ проектов федеральных законов по предметам совместного ведения как согласование указанных проектов федеральных законов.
В соответствии с п.1 комментируемой статьи проекты федеральных законов по предметам совместного ведения подлежат обязательному согласованию с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
По мнению ряда ученых, согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов РФ - это не только существенная гарантия самостоятельности субъектов РФ, но и реализация права принятия окончательного решения федеральным законодателем 
. В РФ как государстве, имеющем федеративное устройство, предоставление ее субъектам возможности изложить Государственной Думе для обсуждения свою позицию относительно законопроекта по предмету совместного ведения способствует эффективному осуществлению Федеральным Собранием законотворческой деятельности в данной сфере (постановление КС РФ от 23 апреля 2004 года N 8-П).
________________
Андриченко Л.В., Чертков А.Н. Взаимодействие Государственной Думы и законодательных органов субъектов РФ // Журнал российского права. 2009. N 2.
Участие региональных законодательных органов в работе над проектами федеральных законов по предметам совместного ведения способствует не только более эффективному применению и конкретизации федеральных законов в законодательстве субъектов РФ, но и лучшей ориентации федерального законодателя в региональных проблемах, требующих законодательного решения.
При этом, процедура согласования не означает права органов государственной власти субъектов РФ наложить вето на федеральный закон. Учет позиций, установленных в отзывах субъектов РФ, носит скорее законосовещательный характер и не может вести к установлению каких-либо жестких санкций 
. Данное мнение подтверждается правовой позицией Конституционного Суда, выраженной в постановлении КС РФ от 23 апреля 2004 года N 8-П. Принятие федеральных законов является прерогативой федерального законодателя (ст.71, 76 Конституции РФ). Поэтому поиск механизмов взаимодействия с региональными парламентами и их выбор ведутся самим федеральным законодателем и обусловлены его волей. Однако от того, насколько удачным будет этот выбор, во многом зависит сбалансированный характер отношений и интересов федерального центра и регионов.
________________
Там же.
2. Пунктом 2 комментируемой статьи устанавливается, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу РФ направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления ими в Государственную Думу РФ в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты.
В соответствии со ст.109 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ указанные проекты федеральных законов направляются в органы государственной власти субъектов РФ, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы РФ.
Следует отметить, что установленный единый тридцатидневный срок для согласования по всем законопроектам, в том числе комплексным, вносящим изменения в десятки федеральных законов, не всегда обеспечивает возможность быстро и качественно сформировать позицию региональных органов 
. Кроме того, тридцатидневный срок для согласования может оказаться недостаточным для принятия решения на заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, который имеет сессионный характер работы.
________________
Там же.
Исходя из этого, снижается эффективность самой процедуры предварительного согласования законопроектов. Поэтому органами государственной власти субъектов РФ уже неоднократно поднималась проблема увеличения сроков согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. В то же время простое увеличение такого срока, например, в полтора-два раза может существенно снизить динамику законотворческого процесса на федеральном уровне, что недопустимо. По мнению ученых, правильнее было бы установить более гибкий временной режим этапа согласования законопроектов, например, установить временной коридор, в рамках которого Государственная Дума вправе сама определять срок согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.
3. Пунктом 3 закрепляются юридические последствия процедуры согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ более чем одной трети субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.
Как указано в постановлении КС РФ от 23 апреля 2004 года N 8-П процедура согласования имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников. Из этого, однако, не вытекает безусловная обязанность Государственной Думы удовлетворить требования, заявленные субъектами Российской Федерации. Проведение данной процедуры предполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов РФ для выработки возможно более согласованного проекта федерального закона, но не получение со стороны субъектов Российской Федерации одобрения законопроекта в целом либо отдельных его положений. Согласительные процедуры не являются необходимым элементом конституционного процесса принятия федеральных законов, а отступление от них само по себе не может служить основанием для признания федерального закона не соответствующим Конституции РФ по порядку принятия.
Следует отметить, что комментируемым Законом не определен порядок работы вышеуказанной согласительной комиссии. Кроме того, таких положений не содержит и Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ, что делает невозможным практическую реализацию данной нормы. По мнению ученых, порядок работы по согласованию законопроектов по предметам совместного ведения должен быть четко определен в законодательстве и не должен регулироваться внутренними регламентами палат Федерального Собрания России, что не вполне гарантирует права субъектов РФ. 
________________
Безруков А.В. Модернизация форм взаимодействия федерального и региональных законодателей // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 1.
Отзыв органов государственной власти субъекта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ выскажутся за принятие данного проекта федерального закона.
Отзыв органов государственной власти субъекта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается отрицательным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ выскажутся против принятия данного проекта федерального закона.
Если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта РФ разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта РФ не выражено.
Отзыв законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ведения оформляется постановлением указанного органа. В случае, если отзыв законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ оформлен в ином, чем постановление, виде, мнение указанного органа также считается невыраженным.
Отзыв высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ведения подписывается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В случае невыполнения данного требования, мнение высшего исполнительного органа субъекта РФ считается невыраженным.
Как показывает практика применения ст.26.4 комментируемого Закона, несмотря на то, что свои заключения на законопроекты по предметам совместного ведения в Государственную Думу направляет подавляющее большинство субъектов РФ, при окончательном подсчете позиций, как правило, выясняется, что свои отзывы прислала лишь незначительная часть субъектов РФ. Остальные заключения субъектов РФ при подведении итогов не учитываются по различным формальным основаниям (подписаны вице-губернатором, приняты президиумом законодательного органа, истекли сроки подачи отзывов и т.п.).
Например, по данным Комитета по природным ресурсам Государственной Думы, свои заключения на законопроект "О недрах" своевременно с соблюдением всех требований к оформлению такого рода документов прислали лишь пять субъектов РФ (три - "против", два - "за"). В то же время по информации Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Совета Федерации, обобщившего мнения всех субъектов РФ без соблюдения формальных требований к их оформлению, против законопроекта "О недрах" высказалось более трети субъектов РФ 
.
________________
Нечаева Т.В. Совершенствование процедур участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе // Журнал российского права. 2006. N 10.
4. В соответствии с п.4 комментируемой статьи проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.
Таким образом, проекты федеральных законов по предметам совместного ведения направляются в субъекты РФ два раза - до рассмотрения их Государственной Думой РФ и после принятия их Государственной Думой в первом чтении.
При этом, если процедура согласования проекта федерального закона до его рассмотрения Государственной Думой предполагает выражение субъектами РФ мнения по концепции данного законопроекта, его актуальности и практической значимости, то по итогам первого чтения субъекты РФ осуществляют непосредственную работу с законопроектом, направляя в Государственную Думу поправки.
В соответствии со ст.120 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта.
Поправки к законопроекту должны направляться в Государственную Думу в виде таблицы, которая должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об авторе поправки, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 380; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!