Комментарий к статье 26.7. Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий

1. Комментируемой статьей устанавливаются принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий.

Частью 3 статьи 11 Конституции РФ предусматривается возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ как на основании Конституции РФ, так и на основании Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

По мнению Е.А.Соловьевой, сама по себе возможность заключения таких договоров не свидетельствует об асимметрии конституционно-правового статуса субъектов РФ, однако создает условия для ее возникновения. Практика договорного разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами убедительно это показывает .

________________

Соловьева Е.А. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами как черта асимметрии конституционно-правового статуса субъектов РФ // Современное право. 2006. N 7.

Договорные отношения между Федерацией и ее субъектами прошли в своем развитии целый ряд этапов - от признания более высокой юридической силы договоров о разграничении полномочий по отношению к федеральным законам до придания договору юридической силы федерального закона .

________________

Шашкова Е.М. Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов: забвение или реанимация // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 3.

Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливаются предпосылки заключения договоров о разграничении полномочий. В частности, заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий.

Что касается вопроса о соотношении договора о разграничении предметов ведения и федерального закона, то здесь необходимо отметить следующее. Комментируемый Закон определил назначение договора как вспомогательного по отношению к федеральному закону механизма, призванного учитывать особенности субъектов РФ при разграничении полномочий по предметам совместного ведения .

________________

Там же.

Заключение договоров о разграничении полномочий является своеобразной формой изменения норм федеральных законов применительно к отдельным субъектам РФ, имеющим какие-либо особенности.

Вопросы о соответствии возможности специального правового регулирования для отдельных субъектов РФ принципу равноправия субъектов РФ разрешены в п.3 мотивировочной части постановления КС РФ от 17 ноября 1998 года N 26-П, в котором констатирована возможность отступления от формального равенства субъектов РФ в целях обеспечения соблюдения принципов федерализма, равенства прав граждан, сохранения государственного единства.

Основная задача договоров о разграничении полномочий заключается в обеспечении учета географических и социально-экономических особенностей субъектов РФ при разграничении полномочий в рамках предметов совместного ведения. Именно для обеспечения соблюдения принципов федерализма, равенства прав граждан, сохранения государственного единства допустимо создание определенных черт асимметрии конституционно-правового статуса субъектов РФ. Указанная асимметрия должна проявляться в предоставлении субъектам РФ дополнительных полномочий в рамках предметов совместного ведения или, наоборот, в сокращении полномочий субъектов РФ в рамках названных предметов совместного ведения (по сравнению с иными субъектами РФ). Инструментом такого перераспределения полномочий и в настоящее время являются и договоры о разграничении полномочий между РФ и ее субъектами .

________________

Соловьева Е.А. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами как черта асимметрии конституционно-правового статуса субъектов РФ // "Современное право". - 2006. - N 7

Также комментируемым пунктом определяются требования к содержанию договора о разграничении полномочий. Данные требования обязательны к исполнению, их расширение либо сужение не допускается.

В договоре о разграничении полномочий:

а) устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ. То есть, договор может содержать только те положения, которые требуются для иного разграничения полномочий, чем установленное федеральными законами, исключая какие-либо противоречия Конституции РФ ;

________________

Собянин С.С. Проблемы и направления совершенствования разграничения полномочий в сфере совместного ведения // Право и политика. 2006. N 11.

б) определяются:

- условия и порядок осуществления этих полномочий;

- конкретные права и обязанности сторон;

- срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока;

- основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

2. В соответствии с п.2 комментируемой статьи языком договора о разграничении полномочий является русский язык. По договоренности сторон договор о разграничении полномочий может быть составлен и подписан на русском языке и государственном языке республики в составе РФ.

Данное положение основывается на положениях ч.1 ст.68 Конституции РФ, Федерального закона от 1 июня 2005 года N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации". Согласно указанным нормативным правовым актам государственным языком РФ на всей ее территории является русский язык.

К сферам использования государственного языка РФ относятся, в т.ч.:

а) деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства;

б) при официальном опубликовании международных договоров РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов;

в) во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений.

В соответствии с требованием ч.2 ст.3 ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" в случаях, если договор о разграничении полномочий составлен и подписан на русском языке и государственном языке республики в составе РФ, тексты на русском языке и на государственном языке республики в составе РФ должны быть идентичными по содержанию и техническому оформлению, выполнены разборчиво, звуковая информация (в том числе в аудио и аудиовизуальных материалах, теле и радиопрограммах) на русском языке и указанная информация на государственном языке республики в составе РФ также должна быть идентичной по содержанию, звучанию и способам передачи.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи устанавливается порядок подготовки проекта договора о разграничении полномочий.

Законодатель предполагает два способа подготовки договора о разграничении полномочий - подготовка договора федеральными органами государственной власти и подготовка договора исполнительными органами государственной власти субъекта РФ.

В первом случае порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий определяется Президентом РФ.

Порядок подготовки проекта договора о разграничении полномочий исполнительными органами государственной власти субъекта РФ до его внесения в федеральные органы государственной власти определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Следует отметить, что в статье отсутствует четкое определение субъектов права инициативы разработки и принятия проекта договора о разграничении предметов ведения и полномочий, а также присутствует неясность способа определения порядка подготовки указанного договора. В связи с этим возникает вопрос, могут ли инициировать процесс заключения договора со стороны субъектов РФ депутаты, политические фракции, институты гражданского общества, группы граждан, проживающих на территории субъекта РФ .

________________

Заметина Т.В. Проблемы конституционно-правовой регламентации договорной формы разграничения предметов ведения и полномочий в России // Юридический мир. 2010. N 1.

4. В дальнейшем, в соответствии с п.4 комментируемой статьи проект договора о разграничении полномочий, подготовленный и согласованный в установленном порядке, представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) для одобрения.

Проект договора о разграничении полномочий одобряется или отклоняется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемым большинством голосов от установленного числа депутатов. Таким образом, законодатель устанавливает особый порядок принятия постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ об одобрении или отклонении договора о разграничении полномочий. Если по общему правилу постановление законодательного (представительного) органа государственной власти принимается большинством от числа избранных депутатов, то постановление об одобрении или отклонении договора о разграничении полномочий принимается большинством от установленного числа депутатов.

Затем высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) сообщает о результатах рассмотрения проекта договора о разграничении полномочий в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ Президенту РФ.

Следует отметить, что законодатель не определил сроки принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ постановления об одобрении или отклонении договора о разграничении полномочий, сроки и порядок сообщения Президенту РФ о результатах рассмотрения проекта договора.

5. Пунктом 5 комментируемой статьи органу государственной власти субъекта РФ, не являющемуся стороной договора о разграничении полномочий, предоставляется право получить по своему запросу проект договора о разграничении полномочий до одобрения указанного проекта и внести в него свои предложения и замечания.

Вместе с тем, законодатель не определил срок, форму и порядок представления указанных замечаний и предложений субъектами РФ, порядок их рассмотрения и учета сторонами-участниками договора, согласования спорных позиций. По мнению ряда ученых, в связи с отсутствием механизма реализации вышеуказанного права говорить о каких-либо гарантиях интересов субъектов РФ нельзя .

________________

Шашкова Е.М. Указ.соч.

6. В соответствии с п.6 комментируемой статьи в случае необходимости внесения изменений и (или) дополнений в одобренный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ проект договора о разграничении полномочий или отклонения его отдельных положений проект договора о разграничении полномочий подлежит повторному предварительному согласованию и одобрению в том же порядке, что и первоначальная его редакция.

7. Пунктом 7 комментируемой статьи устанавливается порядок подписания договора о разграничении полномочий. Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Данная норма обусловлена характером полномочий Президента РФ и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), наделяющих Президента РФ статусом главы государства, а высшее должностное лицо субъекта РФ, соответственно, главой субъекта РФ. Данный статус позволяет выступать соответственно от имени РФ и от имени субъекта РФ.

8. В соответствии с п.8 комментируемой статьи Президент РФ в течение десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий.

Установление обязательности прохождения договора в Государственной Думе является своеобразным рычагом, влияющим на правотворческую деятельность Президента РФ. Неподдержание Государственной Думой проекта федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий влечет его несостоятельность. Другими словами, договор порождает обязательства только после его рассмотрения Государственной Думой, а не после подписания Президентом РФ (Президент РФ подписывает договор до внесения его в Государственную Думу) .

________________

Манахова Ю.В. Некоторые особенности договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ (в связи с внесением от 4 июля 2003 года изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 4.

9. Пунктом 9 комментируемой статьи установлен порядок вступления в силу договора о разграничении полномочий.

Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное.

В связи с отсутствием каких-либо особенностей, предполагается, что федеральный закон, утверждающий договор о разграничении полномочий, принимается в общем порядке. То есть, указанный федеральный закон принимается Государственной Думой, одобряется Советом Федерации и подписывается Президентом РФ.

Данный вывод подтверждается еще и тем, что, в соответствии с комментируемой нормой, договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном комментируемой статьей для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.

При этом, соглашаясь с мнением А.В. Безрукова вряд ли можно признать правильной постановку знака равенства между законом и договором по юридической силе. Логика таких рассуждений законодателя может привести и к тому, что договором можно будет изменять положения федеральных законов, что может повлечь массу негативных последствий. Несмотря на то, что договор - акт подзаконный, утверждается федеральным законом, это не дает оснований приравнивать его к федеральному закону, который принимается в особой законодательной процедуре. И если согласиться с равенством их юридической силы, то сегодня договорный процесс придется рассматривать в качестве стадии законодательной процедуры, что само по себе абсурдно, учитывая, что в такой процедуре стороны договора - глава государства и глава исполнительной власти региона. Такое положение противоречит ст.10, 11 Конституции РФ, устанавливающим принцип разделения властей, и ч.2 ст.4 Конституции РФ, провозглашающей верховенство Конституции РФ и федеральных законов .

________________

Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9.

10. Согласно п.10 комментируемой статьи в РФ невозможно заключение бессрочных договоров. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.

Это положение также направлено на придание договорам роли вспомогательного механизма разграничения полномочий, вызванного определенным образом сложившимися обстоятельствами, вместо некоего основополагающего документа, устанавливающего систему отношений РФ и соответствующего субъекта .

________________

Чертков А.Н. Проблема договорных отношений между РФ и ее субъектами // Право и политика. 2004. N 3.

11. Пунктом 11 комментируемой статьи регулируется порядок досрочного прекращения действия (расторжения) договора о разграничении полномочий.

Расторжение договора о разграничении полномочий может осуществляться:

а) по взаимному согласию сторон;

б) по решению суда.

Расторжение договора о разграничении полномочий по взаимному согласию сторон и (или) продление срока действия данного договора осуществляются в общем порядке, установленном для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий.

Расторжение договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон возможно только в случае установленного вступившим в силу решением федерального суда нарушения другой стороной положений договора о разграничении полномочий. Решение федерального суда является основанием для принятия Президентом РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (в зависимости от инициатора расторжения договора) решения о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон. При этом законодателем не устанавливается подсудность дел указанной категории. Не установлены особенности рассмотрении дел об установлении факта нарушения одной из сторон договора о разграничении полномочий и в ГПК РФ. Можно предположить, что указанная категория дел должна быть подсудна ВС РФ.

Решение о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон может приниматься не позднее чем через тридцать дней со дня вступления в силу соответствующего судебного решения и подлежит официальному опубликованию. В этом случае федеральный закон об утверждении договора о разграничении полномочий признается утратившим силу со дня официального опубликования соответствующего решения о расторжении договора о разграничении полномочий. Представляется не совсем корректным признание федерального закона в связи с принятием соответствующего решения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 842; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 29 30 31 32 333435 36 37 38 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!