Глава 5. СВОБОДА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УСЛУГ 4 страница
--------------------------------
<1> См.: Case C-381/93 "Commission v. France" // ECR [1994]. I-5145. Par. 17.
В исследовании К. Барнард при рассмотрении недискриминационных ограничений приводятся такие судебные дела, как Alpine Investments, Schindler, и обращается внимание: в них присутствует некоторая форма дискриминации. В решении по делу C-384/93 Alpine Investments (1995) Суд ЕС пришел к выводу: положения ст. 56 ДФЕС распространяются на национальные меры, ограничивающие доступ услуг, предоставляемых поставщиками из других государств-членов, и на национальном рынке обеспечивающих не одинаковый, а дифференцированный правовой режим, и как с юридической, так и с фактической точки зрения для своих и иностранных поставщиков услуг составляют препятствие свободе предоставления услуг.
Существует много сложностей в проведении границы между прямой и непрямой дискриминацией, а также между непрямой дискриминацией и ограничениями в широком смысле <1>. По поводу прямой и скрытой дискриминации К. Тоблер приходит к выводу: "Не существует четкой линии, разграничивающей эти понятия как с точки зрения эффекта запрещенных мер, так и возможностей обоснования их правомерности" <2>. А согласно подходу в отношении скрытой дискриминации и ограничений в широком смысле существует очень размытая граница между этими понятиями <3>. Следует также сослаться на аналогичное мнение: концепция дискриминационных мер четко не определена, и различие между дискриминационными и недискриминационными мерами является часто неясным <4>. Возникают вопросы: что включать в понятие "дискриминация" - прямую и скрытую дискриминацию? И что тогда понимать под последней?
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Ackermann T. Indirect Discrimination: a Case Study into the Development of the Legal Concept of Indirect Discrimination under EC Law // CMLRev. Dec. 2006. Vol. 43. Iss. 6. P. 1780.
<2> Tobler C. Indirect Discrimination: a Case Study into the Development of the Legal Concept of Indirect Discrimination under EC Law. Antwerpen, 2005. P. 369.
<3> Ibid. P. 417.
<4> См.: Craig P., Burca G. de. EU Law. Text, Cases and Materials. 4th ed. Oxford, 2008. P. 792.
Общий запрет ст. 56 ДФЕС включает также бездействие государств-членов, препятствующее предоставлению услуг. Государства-члены обязаны принимать эффективные меры по устранению препятствий на пути реализации СПУ. Если они явно и постоянно воздерживаются от принятия таких мер, таким образом, они нарушают свои обязательства по стимулированию свобод и созданию правовых предпосылок для развития и нормального функционирования единого внутреннего рынка.
5. Исключения и допустимые ограничения
свободы предоставления услуг
В практике Суда ЕС неоднократно подчеркивалось: все исключения из основных свобод внутреннего рынка должны иметь строгую интерпретацию, т.е. пониматься в узком смысле <1>. Однако Суд ЕС придерживается подхода, согласно которому препятствие СПУ имеет очень широкое значение, что, в свою очередь, увеличивает значение вопроса обоснования ограничений.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Case C-260/89 ERT // ECR [1991]. I-2925. Par. 24; Case C-355/98 "Commission v. Belgium" // ECR [2000]. I-1221. Par. 28; Case C-348/96 Calfa // ECR [1999]. I-0011. Par. 23.
Государства-члены вправе принимать ограничительные меры в отношении СПУ на основании исключений, непосредственно предусмотренных в ДФЕС, а также определенных критериев правомерности применения подобных мер, разработанных в процессе практики Суда.
5.1. Ограничение свободы предоставления услуг на основании
положений Договора о функционировании Европейского союза
Исключения и ограничения СПУ непосредственно в главе, посвященной услугам, не закреплены: в ней имеется отсылка к положениям, регулирующим свободу учреждения. Так, согласно ст. 62 ДФЕС (бывшая ст. 55) положения ст. 51 - 54 ДФЕС (бывшие ст. 45 - 48) подлежат применению к вопросам, которые охватываются главой, посвященной услугам. В ст. 51 и 52 закреплены исключения из свободы движения лиц (свободы учреждения).
Исключение из СПУ на основании ст. 51 ДФЕС. На основании ст. 62 и абз. 1 ст. 51 ДФЕС положения главы, посвященной услугам, не применяются в соответствующем государстве-члене к деятельности, связанной в данном государстве, хотя и временно, с осуществлением государственной (публичной) власти (иными словами, с выполнением официальных обязанностей или властных полномочий). Практика Суда свидетельствует: данная деятельность эквивалентна государственной службе <1>. В решении по делу 2/74 Reyners (par. 44) Суд ЕС строго ограничил применение положения, закрепленного в абз. 1 ст. 45 Договора об учреждении ЕЭС (ныне ст. 51 ДФЕС). На основе буквального смысла данной нормы Суд отметил: распространение ее действия на всю профессиональную деятельность невозможно, когда в рамках независимой профессии виды деятельности, связанные с осуществлением властных полномочий, отделимы от самой профессиональной деятельности в целом. На основании решения Суда и соответствующих положений ДФЕС действие ст. 56 не распространяется лишь на виды деятельности, непосредственно и неразрывно связанные с властными полномочиями.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Кашкин С.Ю., Калиниченко П.А., Четвериков А.О. Указ. соч. С. 375.
Многие посты на национальной государственной службе необязательно должны занимать граждане государства, поскольку не все должности представляют угрозу для интересов страны.
|
|
|
Было принято несколько директив, определяющих виды деятельности, связанные с осуществлением властных полномочий. Перечень подобных видов деятельности может различаться в зависимости от государства - члена ЕС. В практике Суда ЕС также не сформулированы понятия "государственная власть" и "властные полномочия". Лишь в отдельных случаях Судом было указано, что не является таковыми.
В качестве примера деятельности, связанной с осуществлением властных полномочий, можно привести услуги, предоставляемые в рамках национального здравоохранения (вакцинация населения), государственного школьного и высшего образования, профессиональную работу в полиции, деятельность нотариуса по удостоверению документов. Такие виды деятельности, как обслуживание военных самолетов частными компаниями или разработка секретных компьютерных программ для правительственных ведомств частными компьютерными компаниями, однозначно относятся к категории исполнения официальных полномочий <1>.
--------------------------------
<1> См.: Gautron J.-C. Droit europeen. 9e ed. P., 1999. P. 209.
Виды профессиональной деятельности, включающие регулярные контакты с судами, в частности даже обязательное сотрудничество с их деятельностью, не представляют собой осуществление властных полномочий как таковых, поскольку, в частности, остается нетронутой позиция судебной власти и свобода осуществления судебных полномочий <1> (например, такая типичная деятельность в рамках профессии адвоката, как консультирование и правовая поддержка, а также представительство и защита интересов сторон в суде).
--------------------------------
<1> См.: Case C-2/74 Reyners, par. 51.
В решении по делу C-114/97 "Commission v. Spain" (1998) <1> Суд ЕС, исходя из обстоятельств дела, установил: деятельность предприятий и персонала в сфере обеспечения безопасности имеет целью выполнение слежения и охраны на основе отношений, регулируемых частным правом, и осуществление данной деятельности не означает выполнение властных полномочий. В решении по делу C-355/98 "Commission v. Belgium" (2000) Суд ЕС отметил: деятельность охранных предприятий, как правило, не представляет собой непосредственное и неразрывное участие в осуществлении властных полномочий. Итак, на деятельность частных охранных предприятий, находящихся на службе государственных учреждений, в основном распространяется в полной мере запрет ограничений, закрепленных в ст. 56 ДФЕС.
--------------------------------
<1> См.: Case C-114/97 "Commission v. Spain" // ECR [1998]. I-0000. Par. 36.
Кроме того, ЕП и Совет, действуя в соответствии с процедурой, предусмотренной в ст. 294 ДФЕС, могут постановить, что положения главы не будут применяться к определенным видам деятельности (абз. 2 ст. 51 ДФЕС). Цель данной нормы, до сих пор ни разу не применявшейся, остается не совсем ясной. Не соответствует ей и любая другая норма Договора <1>. Существует мнение, что данная норма утратила свое практическое значение и первоначально была предусмотрена для переходного периода.
--------------------------------
<1> См.: Даусес М. Указ. соч. С. 11.
Основания правомерного ограничения СПУ, закрепленные в ст. 52 ДФЕС. Государства-члены могут правомерно ограничить СПУ и на основании ст. 62 и 52 ДФЕС, в соответствии с которыми положения главы, регулирующей услуги, и меры, принимаемые во исполнение этих положений, не должны наносить ущерб действию законов, правил и административных действий, предусматривающих особый режим для иностранных граждан, исходя из соображений общественного порядка, общественной безопасности и здравоохранения <1>. На уровне ЕС не существует общепринятых определений понятий общественного порядка, государственной безопасности <2> и здравоохранения. Их содержание раскрывается в том числе в рамках законодательств государств - членов ЕС.
--------------------------------
<1> Public order, public safety and public health (англ.). Европейский Парламент и Совет, действуя в соответствии с процедурой, предусмотренной в ст. 294 ДФЕС, принимают директивы для согласования данных положений.
<2> Представляется допустимым параллельно с термином "общественная безопасность" использовать термин "государственная безопасность".
В решении по делу 41/74 Van Duyn (1974) подчеркивалось: понятие "общественный порядок" в контексте права Сообщества следует интерпретировать строго, т.е. его пределы не могут определяться в одностороннем порядке каждым государством-членом без контроля со стороны институтов Сообщества. Тем не менее конкретные обстоятельства, оправдывающие обращение к понятию общественного порядка, могут варьировать в разных странах и в разные периоды, следовательно, в этом вопросе необходимо, чтобы компетентные национальные органы имели определенную свободу действий по собственному усмотрению в установленных Договором рамках <1>.
--------------------------------
<1> См.: Case C-41/74 "Yvonne van Duyn v. Home Office" // ECR [1974]. 1337.
Некоторые специалисты в области европейского права, анализируя исключения из сферы действия основных свобод, понятия "общественный порядок" и "государственная безопасность" рассматривают вместе. Так, А. Маттера, хоть и отмечает существование некоего различия между данными терминами, склоняется к выводу: было бы сложно отделить понятие "государственная или общественная безопасность" от концепций "национальной обороны" и "поддержания мира" <1>. Сложность разделения рассматриваемых терминов, согласно его мнению, заключается, в частности, в том, что они очень широко понимаются на национальном уровне. Однако определение данных понятий все же не находится в полном распоряжении национального права, а регулируется на уровне ЕС (речь идет об актах вторичного права).
--------------------------------
<1> См.: Mattera A. Le marche unique europeen Ses regles Son fonctionnement. Europe 1992. P., 1988. P. 512.
Если государство-член обращается к положениям ст. 52 и 62 ДФЕС с целью обосновать меры, способные препятствовать СПУ, данное обоснование должно толковаться в свете общих принципов права, особенно главных прав, которые соблюдает Суд ЕС <1>. В частности, Судом было упомянуто такое основное право, как свобода выражения мнения. Суд отметил: ограничения права государств-членов применять положения ст. 52 и 62 ДФЕС должны оцениваться с точки зрения общего принципа свободы выражения мнения, закрепленного в ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
--------------------------------
<1> См.: Case C-260/89 ERT.
Соображения общественного порядка, государственной безопасности и здравоохранения служат правомерными основаниями оправдания применения как дискриминационных, так и недискриминационных мер государств-членов. Исключение, закрепленное в ст. 52 ДФЕС, является единственным для применения ст. 56 Договора к мерам дискриминационного характера <1>. В большинстве случаев имеются в виду меры прямой дискриминации на основании гражданства и места учреждения. При рассмотрении дела C-484/93 Svensson (1995) <2> представляет особый интерес следующее утверждение, сделанное Судом ЕС: дискриминация в зависимости от места учреждения может быть оправдана исключительно на основании соображений общего интереса, упоминаемого в абз. 1 ст. 56 (ныне абз. 1 ст. 52 ДФЕС), среди которых не имеют место цели экономического характера <3>.
--------------------------------
<1> См.: Case C-352/85 Bond van Adverteerders; см. также: Case C-211/91 "Commission v. Belgium" // ECR [1992]. I-6757.
<2> См.: Case C-484/93 Svensson // ECR [1995]. I-3955. Par. 15.
<3> Общественный порядок, государственная безопасность и общественное здравоохранение входят в понятие "общий интерес". Применительно к данному термину следует уточнить: в широком смысле он включает общественный порядок, государственную безопасность и общественное здравоохранение как основания правомерности ограничений СПУ, закрепленных в ст. 52 ДФЕС, а также императивные требования общего интереса. Как правило, в судебной практике понятие "общий интерес" используют в узком смысле, подразумевая императивные требования общего интереса.
Никакие другие основания не могут служить в качестве оправдания дифференцированно применяемых государствами-членами мер. Так, цели экономической природы не могут составлять основания общественного порядка <1>. В частности, в деле C-158/96 Kohll в очередной раз сформулирован принцип, согласно которому цели исключительно экономического характера не должны служить оправданием барьеров на пути осуществления СПУ. Однако все не так однозначно. Возможны ситуации, когда экономическая причина скрывается под причиной иного рода. Например, в упомянутом выше деле Суд ЕС пришел к выводу: нельзя исключить, что риск серьезного подрыва финансового баланса системы социального обеспечения может составлять доминирующее основание в общих интересах, способное оправдать барьер любого рода.
--------------------------------
<1> См.: Case C-352/85 Bond van Adverteerders.
Рассмотрим, при каких обстоятельствах государства-члены вправе при ограничении СПУ ссылаться на поддержание общественного порядка и государственной безопасности.
В своих заключениях Суд ЕС неоднократно <1> указывал: для применения общественного порядка как исключения из действия основных свобод, включая СПУ, должна иметь место фактическая, продолжающаяся, серьезная угроза основополагающему общественному интересу. В качестве примера можно привести нарушение иностранными гражданами законов государства, касающихся наркотических средств, поскольку использование таких средств составляет опасность для общества <2>.
--------------------------------
<1> См.: Case C-30/77 Bouchereau // ECR [1977]. 1999; см. также дела C-348/96 Calfa; C-355/98 "Commission v. Belgium".
<2> См.: Case C-348/96 Calfa.
Может представить интерес и решение Суда ЕС по делу C-36/02 Omega (2004) <1>, в котором было отмечено: человеческое достоинство как одно из основных прав личности в рамках национальных правовых систем государств-членов представляет собой элемент общественного порядка. Следовательно, государства-члены при определении содержания данного понятия в качестве основания для оправдания своих мер могут ссылаться на национальные основные права личности при условии, если они признаются правом ЕС.
--------------------------------
<1> См.: Case C-36/02 Omega // ECR [2004]. I-09609.
В отношении понятия "государственная безопасность" Суд ЕС, так же как и в отношении понятия "общественный порядок", прибегает к критерию существования реальной и значительной угрозы одному из основных интересов общества.
В соответствии со ст. 52 и 62 ДФЕС государства-члены вправе ограничить СПУ из соображений общественного здравоохранения. Однако это не позволяет государствам-членам исключить сферу общественного здравоохранения из сферы экономической деятельности с точки зрения СПУ <1>. В решении по делу C-158/96 Kohll Суд ЕС пришел к выводу: меры государств-членов могут считаться обоснованными из соображений общественного здравоохранения, если имеют цель защитить качество медицинских услуг, предоставляемых в других государствах-членах. В связи с этим исходя из положений ст. 52 ДФЕС государства-члены вправе ограничивать свободу предоставления медицинских услуг и услуг по госпитализации в той мере, в какой поддержка возможностей лечения или медицинской компетентности на национальной территории является ключевой для общественного здравоохранения и даже для выживания населения. Суд ЕС в своей новейшей практике предпринял попытку выявить соотношение между бесплатным государственным здравоохранением и рыночными механизмами в рамках СПУ. Можно сделать вывод, что Суд несколько ограничил сферу изъятия в форме общественного здравоохранения из СПУ в пользу рыночных механизмов.
--------------------------------
<1> См.: Case C-131/85 Gul // ECR [1986]. 1537.
5.2. Основания правомерности ограничений свободы
предоставления услуг, разработанные в процессе практики
Суда Европейского союза
Судом были разработаны критерии правомерного ограничения СПУ, в частности критерий императивных требований общего (всеобщего или государственного) интереса или всеобщего блага <1>. Причем данные критерии Суд сформулировал на основе решений по делам, посвященным свободе движения товаров. Из решения по объединенному делу C-267 и 168/91 Keck et Mithouard (1993) <2> можно сделать вывод: не подпадают под запрет ст. 56 ДФЕС и не считаются препятствием СПУ национальные меры государств-членов, не ограничивающие свободный доступ услуг из других государств-членов на собственный рынок, а после вступления на национальный рынок услуг обеспечивают одинаковый с юридической и фактической точки зрения режим регулирования для всех участников экономического оборота, независимо от их государственной принадлежности <3>. В решении по делу 120/78 Cassis de Dijon Суд ЕС разработал критерий императивных требований общего интереса.
--------------------------------
<1> Imperative reasons relating to the public interest (англ.).
<2> См.: Joined Cases C-267&268/91 Keck et Mithouard // ECR [1993]. I-6097. Данное дело касалось свободы движения товаров.
<3> Этот критерий в отношении СПУ был впервые использован Судом ЕС в решении по делу C-384/93 Alpine Investment.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 218; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!