Глава 5. СВОБОДА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УСЛУГ 7 страница
На пути либерализации рынка услуг общего значения возникают трудности, связанные с тем, что полная либерализация противоречит одновременному усилению социальных гарантий гражданам ЕС путем введения внеэкономических ценностей, которым в ряде государств-членов придают большое значение. В связи с этим возрастает значение разграничения между понятиями "услуги общего значения неэкономического характера" и "услуги общего экономического значения", тесно связанными между собой, но подлежащими несколько различным механизмам регулирования.
Вопрос разграничения экономических и неэкономических услуг и, следовательно, предоставляющих их служб поднимался неоднократно. Ответ на него не может быть дан a priori и в каждом случае требует самостоятельного анализа, поскольку эти услуги настолько специфичны, что их набор, способы предоставления могут существенно различаться в зависимости от государств-членов или даже муниципальных образований.
В сфере права конкуренции Суд придерживается следующей позиции: экономический или неэкономический характер зависит не от сектора или статуса юридического лица, предоставляющего услуги, а также не от его формы финансирования, а от самой природы деятельности. Для установления различия Суд основывается на совокупности критериев условий функционирования соответствующих служб, например, таких, как существование рынка, властных полномочий. Так, конкретное юридическое лицо может осуществлять, с одной стороны, административные полномочия неэкономического характера (полицейские функции), а с другой - виды деятельности исключительно коммерческого характера <1>. Однако в обращении Комиссии "Единый рынок для Европы XXI века" отражена несколько иная позиция. Например, экономический характер услуги зависит не только от правового статуса ее поставщика и природы самой услуги, а прежде всего от способа, посредством которого конкретная деятельность эффективно осуществляется, организуется и финансируется <2>.
|
|
|
--------------------------------
<1> См. Affaire C-82/01 Aeroports de Paris (2002).
<2> См.: Communication de la Commission au Parlement Europeen, au Conseil, au Comite Economique et Social Europeen et au Comite des Regions accompagnant la communication intitulee "Un marche unique pour l'Europe du 21e siecle". Les services d'interet general, y compris les services sociaux d'interet general: un nouvel engagement europeen. (COM (2007) 724 final). COM (2007) 725 final. Bruxelles, 2007. 20 nov. URL: http://eur_lex.europa.eu.
Социальные услуги (а также службы или организации социальной помощи) могут быть как экономического, так и неэкономического характера. В сообщении Комиссии 2006 г. были выделены две большие группы социальных услуг: с одной стороны, правовые и дополнительные режимы социальной защиты в виде различных форм организации, покрывающие основные жизненные риски, связанные со здоровьем, старостью, с производственными травмами, безработицей, пенсией и инвалидностью; с другой - иные услуги, предоставляемые непосредственно лицу (услуги социальной поддержки, услуги в сфере трудоустройства, образования, социального жилья). Они, как правило, организуются на местном уровне и зависят от публичного финансирования.
|
|
|
Комиссия в своих сообщениях неоднократно признавала: услуги общественного значения являются ключевым элементом европейской модели общества <1>.
--------------------------------
<1> См., в частности: Commission Green Paper of 21 May 2003 on Services of General Interest (COM (2003) 270 final // OJ. 2004. C 76); Communication "White Paper on Services of General Interest" (COM (2004) 374 final); Communication "Un marche unique pour l'Europe du 21e siecle". Les services d'interet general, y compris les services sociaux d'interet general: un nouvel engagement europeen (COM (2007) 724 final).
Услуги общего значения неэкономического характера остаются в исключительной компетенции государств-членов. Службы общего значения неэкономического характера включают, например, такие традиционные прерогативы, как безопасность, полиция, правосудие, дипломатия, режимы социальной безопасности, сфера обязательного образования, и не являются объектом специального правового регулирования на уровне ЕС, а также не подпадают под сферу действия положений ДФЕС о внутреннем рынке и праве конкуренции. В отношении данных услуг применяется принцип субсидиарности <1>. В рамках правового регулирования данных услуг государства-члены принимают меры с целью, с одной стороны, защитить ряд секторов национальной экономики от конкуренции, а с другой - справедливо распределить некоторые виды услуг среди населения, оградив их от непредсказуемости рынка. Существуют два подхода правового регулирования услуг общего значения неэкономического характера: первый заключается в осуществлении государством своих властных полномочий (dejure imperii), а второй - в использовании так называемого принципа солидарности.
|
|
|
--------------------------------
<1> Согласно принципу субсидиарности права ЕС вправе принимать какие-либо меры (за исключением сфер своей исключительной компетенции), только если они более действенны, чем принимаемые на национальном, региональном или местном уровне.
Примером первого подхода может служить решение Суда ЕС по делу C-364/92 Eurocontrol (1994) <1>, где подчеркивалось: деятельность, связанная с контролем за национальным воздушным пространством, традиционно является прерогативой государственной власти и не имеет экономической природы, обосновывающей применение правил конкуренции <2>. Суд пришел к выводу: организации, занимающиеся подобной деятельностью, не являются предприятиями в смысле ст. 102 и 106 ДФЕС. Таким образом, организации, предоставляющие услуги общественного значения неэкономического характера, нельзя рассматривать как предприятия в смысле права конкуренции ЕС, а сами услуги исключаются из сферы действия Договора, даже если подобная деятельность, осуществляемая частной компанией, наделенной государственной властью соответствующей компетенцией, не входит в сферу применения конкурентного права ЕС <3>, как и вспомогательная экономическая деятельность, неразрывно связанная с основной, выполняемой dejure imperii <4>. Однако, если какая-либо организация предоставляет услуги общественного значения и одновременно выполняет экономическую деятельность (например, наряду с контролем за воздушным пространством занимается строительством самолетов), право конкуренции ЕС применяется к экономической деятельности, поскольку последняя может рассматриваться в качестве самостоятельной <5>.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Case C-364/92 "SAT Fluggesellschaft mbH v. Eurocontrol" // ECR [1994]. I-00043.
<2> К аналогичным выводам Суд пришел в решении по делу C-343/95 Diego Cali (1997), в котором речь шла о деятельности, заключающейся в защите от загрязнения водных пространств, по своей природе, предмету и правовому регулированию относящейся к защите окружающей среды. Среди прочего Суд выделил: защита от загрязнения, осуществляемая в нефтяном порту, представляет собой деятельность общего (общественного) значения (см.: Case C-343/95 "Diego Cali & Figli Srl v. Servizi ecologici porto di Genova SpA (SEPG)" // ECR [1997]. I-01547).
<3> См. дело C-343/95 Diego Cali. Речь шла о ст. 102 ДФЕС.
<4> См.: Case C-113/07 SELEX // ECR [2009]. I-02207.
<5> См.: дела T-155/04 SELEX (par. 86 - 92 (2006)); C-113/07 SELEX (2009).
В основе второго подхода лежит принцип солидарности, разработанный Судом ЕС применительно к организациям, осуществляющим чисто социальные, а не экономические функции. К таким организациям относятся, в частности, государственные фонды обязательного медицинского страхования, финансируемые за счет взносов своих членов, вносимых пропорционально доходам последних. Однако независимо от внесения (или невнесения) взносов все члены имеют право на получение пособия из средств фонда, т.е. имеют равный доступ к данной услуге. Решения о социальных выплатах и их размере принимаются коллективно путем перераспределения взносов экономически активных членов в пользу выплаты пособий пенсионерам и лицам, пострадавшим от производственного травматизма и профессиональных заболеваний.
Услуги общего экономического значения имеют экономическую природу. На них органы государственной власти государств-членов национального, регионального или локального уровня в соответствии с разделением полномочий согласно национальному праву распространяют действие специфических обязательств по предоставлению общественных услуг (обязательств общественной службы) посредством официального акта <1> и на основании критерия общего интереса, а также в целях обеспечения предоставления данных услуг в условиях, которые могут и не доминировать на рынке <2>. При этом обеспечивается предоставление услуг при условиях, позволяющих их поставщику выполнить свою задачу. Экономическая природа этих услуг существенно влияет на механизм их регулирования. Предоставление услуг, представляющих общий экономический интерес, традиционно находилось в ведении государств-членов (ст. 106 ДФЕС, бывшая ст. 86). Обязательства, вытекающие из права ЕС, должны способствовать упрощению предоставления данного вида услуг. Существовали два подхода к предоставлению общественных услуг. Один основывался на законах рынка и заключался в предоставлении общественных услуг через конкурентоспособные торги, а другой (поставка услуг общего экономического значения) был меньше ориентирован на рынок и признавал субсидиарность в качестве оправдания поддержания национальных механизмов регулирования <3>.
--------------------------------
<1> Act of entrustment (англ.), mandat (фр.).
<2> См.: Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions "Guide to the Application of the European Union Rules on State Aid, Public Procurement and the Internal Market to Services of General Economic Interest, and in Particular to Social Services of General Interest" SEC (2010) 1545 final. Brussels, 2010. 7 Dec.
<3> См.: Report on the Public Consultation on the Green Paper on Services of General Interest. SEC (2004) 326. Brussels, 2004. 15 March. URL: http://ec.europa.eu.
Как уже было сказано выше, концепция услуг общего экономического значения является концепцией права ЕС. В то же время определение, какие именно услуги входят в данную категорию, относится к компетенции государств-членов. Однако в соответствии с принципами субсидиарности и пропорциональности ЕС вправе вмешиваться в данный процесс в необходимой мере в рамках полномочий, которыми он наделен ДФЕС. Но Комиссия не вправе составлять список критериев, определяющих, что конкретная услуга обладает общим значением. Данная прерогатива принадлежит исключительно органам государственной власти государств-членов. Таким образом, по данному вопросу органы государственной <1> власти государств-членов независимо от уровня (национальный, региональный или локальный) имеют большую степень усмотрения, ограничиваемую лишь на основании права ЕС <2> и в случае допущения очевидной ошибки <3>.
--------------------------------
<1> Public (англ.).
<2> В секторах, уже гармонизированных на уровне Союза, в которых цели общего значения были учтены, свобода действий государств-членов ограничена рамками данной гармонизации.
<3> См.: Case T-17/02 Fred Olsen // ECR [2005]. II-2031. Par. 216.
Предоставление и организация данного вида услуг подчиняются нормам ДФЕС, регулирующим внутренний рынок, и правилам конкуренции, поскольку речь идет именно об экономических видах деятельности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Communication "Un marche unique pour l'Europe du 21e siecle". Les services d'interet general, y compris les services sociaux d'interet general: un nouvel engagement europeen (COM (2007) 724 final).
Сферы предоставления и организация услуг (служб) общего экономического значения значительно различаются в разных государствах-членах в зависимости от истории и культуры государственного вмешательства. Однако можно выделить ряд услуг, в целом включенных в предметную сферу их предоставления в государствах-членах: услуги в области энерго- и водоснабжения; вывоз и переработка мусора и отходов; услуги в сфере здравоохранения, включая медицинское страхование; обеспечение широкой сети больниц и скорой помощи; услуги в сферах образования, теле- и радиовещания; услуги по социальному обеспечению; телекоммуникационные услуги; общественный транспорт; эксплуатация в общественных интересах некоммерческих авиалиний; почтовые услуги; услуги по трудоустройству населения; защита окружающей среды; социальное жилищное строительство и др.
Понятие "услуги общего экономического значения" упоминается в ст. 14, 93, 106, 107 ДФЕС (бывшие ст. 16, 73, 86, 87), однако его содержание раскрывается в документах Комиссии и практике Суда ЕС. Статьи 14 <1> и 106 ДФЕС являются ключевыми и наряду со ст. 26, а также с Протоколом N 26 к Договору (об общественных службах) составляют основу регулирования услуг общего экономического значения по первичному праву ЕС. Статья 14 включена Амстердамским договором <2>, что было подтверждением прогрессивной либерализации услуг общего экономического значения. Она подтверждает их место среди ценностей ЕС и роль в содействии социального и территориального единения <3>, а также послужила основанием нынешней интерпретации положения ст. 106 (2) ДФЕС.
--------------------------------
<1> В ст. 14 закреплено, в частности: Союз и государства-члены в соответствии со своими полномочиями и в рамках применения Договора заботятся о том, чтобы службы общего экономического значения функционировали на основе принципов и в условиях, позволяющих им выполнять свое назначение. Европейский Парламент и Совет, принимая решения в соответствии с обычной законодательной процедурой, устанавливают эти принципы и закрепляют условия предоставления и финансирования данных услуг без ущерба компетенциям государств-членов и согласно договорам.
<2> См.: Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on European Union, the Treaties Establishing the European Communities and Related Acts // OJ. 1997. C. 340.
<3> См.: Schwintowski H.-P. The Common Good, Public Subsistence and the Functions of Public Undertakings in the European Internal Market // European Business Organization Law Review. 2003. No. 4. P. 353, 371.
В ст. 106 (1) закреплена обязанность государств-членов в отношении государственных предприятий <1> и предприятий, кому они предоставляют специальные или исключительные права, не принимать и не поддерживать никакие меры, противоречащие правилам, содержащимся в Договоре, в частности положениям, предусмотренным в ст. 18 и 101 - 109.
--------------------------------
<1> Public undertakings (англ.), entreprises publiques (фр.).
Особенности механизма правового регулирования услуг общего экономического значения отражены, например, в положении ст. 106 (2) ДФЕС. Действие данной статьи в отношении изъятий из применения права ЕС распространяется не только на сферу права конкуренции, но и на все свободы внутреннего рынка, включая СПУ. Так, в решении по объединенному делу C-147/97 и 148/97 Deutsche Post (2000) <1> Суд ЕС рассматривал соответствие положениям ст. 90 Договора об учреждении Европейского сообщества (ныне ст. 106 ДФЕС) в сочетании со ст. 86 (ныне ст. 102) и 59 (ныне ст. 56) ДФЕС <2>. Нормы, регулирующие предоставление услуг общего экономического значения согласно ст. 14 и 106 (2) ДФЕС, имеют прямое вертикальное действие. В силу ст. 106 (2) предприятия, предоставляющие услуги общего экономического значения, как и их деятельность, рассматриваются Судом ЕС и Комиссией в функциональном смысле: с точки зрения возложенных на них задач, а не организационно-институциональной структуры или правовой природы. Наглядным примером служит дело C-41/90 Hofher and Elser (1991) <3>, согласно которому федеральное агентство по занятости (публично-правовая структура) предоставляло свои услуги бесплатно, финансировалось за счет социального страхования и обладало по закону монопольным правом в данной сфере. Суд ЕС признал агентство в качестве предприятия, на которое распространяются правила конкуренции Сообщества, поскольку оно осуществляло экономическую деятельность и такая квалификация не зависит от его правового статуса и способа финансирования. Деятельность данного предприятия, на которое было возложено предоставление услуг общего экономического значения, была признана противоречащей ст. 102 ДФЕС, в частности, поскольку агентство было не в состоянии выполнять свои функции по обеспечению занятости в общенациональном масштабе. Деятельность частных агентств по трудоустройству была запрещена законом, данная деятельность распространялась на граждан и территории других государств-членов.
--------------------------------
<1> Joined Cases C-147/97 and C-148/97 Deutsche Post // ECR [2000]. I-00825.
<2> Дело касалось почтовых услуг, предоставляемых немецкой почтой. Германия является участницей Договора о международной почтовой связи, согласно которому страны - участники Всемирного почтового союза не конкурируют между собой, а представляют единое почтовое пространство. Поэтому для почтовых ведомств Союза выполнение договорных обязательств представляет собой услуги общего экономического значения в смысле ст. 106 (2) ДФЕС. Как следствие, немецкая почта наделена правом предоставлять эту услугу. Суд признал: деятельность немецкой почты, о которой шла речь, противоречит ст. 86 и 90 ДФЕС (ныне ст. 102 и 106).
<3> См.: Case C-41/90 Hofner and Elser // ECR [1991]. I-01979.
Итак, в ст. 106 (2) ДФЕС, с одной стороны, закреплено, что предприятия, которые эти услуги предоставляют, наделяются компетенцией по выполнению специальных задач, а с другой - предусмотрено изъятие их из-под действия правил конкуренции ЕС.
Функционирование механизма, призванного содействовать усилению эффективности услуг общего экономического значения, подлежит выполнению ряда условий.
Во-первых, предприятие считается наделенным компетенцией для предоставления услуг общего экономического значения по смыслу ст. 106 (2) ДФЕС на основании акта государственной власти (как законодательного или административного, так и в силу концессии) <1>. Этот акт должен включать, помимо условий оказания соответствующим предприятием услуг общего экономического значения, условия и формы субсидирования государством его деятельности <2>. Такие критерии сформулированы в практике Суда. Комиссия вправе применять санкции к государствам-членам, если отсутствует доказательство, что предоставление услуг общего экономического значения соответствует минимальным критериям. Согласно практике Суда государство-член должно указывать причины, по которым оно в силу специфического характера услуги квалифицирует ее как услугу общего экономического значения и отличную от услуг, предоставляемых в рамках других видов экономической деятельности.
--------------------------------
<1> См.: Case C-159/94 "Commission of the European Communities v. French Republic" // ECR [1997]. I-05815.
<2> См.: Case T-289/03 "British United Provident Association Ltd (BUPA) and Others v. Commission of the European Communities" [2008]. Согласно позиции Комиссии подобный акт необходим, чтобы зафиксировать критерии предоставления услуг общего экономического значения, включая и сферу применения соответствующей услуги, и требование всеобщности ее действия. Этот акт наделяет предприятия (операторов) правом предоставлять услуги общего экономического значения. Такая детализация необходима для конкретизации обязательств предприятия и государства-члена.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 170; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!