Глава 5. СВОБОДА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УСЛУГ 8 страница
Во-вторых, в соответствии со ст. 106 (2) ДФЕС, если действие права ЕС, в том числе права конкуренции, препятствует юридически или фактически выполнению предприятием, на которое возложено управление службами общего экономического значения, специальных задач, предприятие вправе не следовать нормам права ЕС. Ведущим прецедентом является здесь решение Суда ЕС C-320/91 Corbeau (1993) <1>, касающееся предоставления почтовых услуг в Бельгии. Согласно решению Суда обязательство предприятия выполнять задачи общего значения, предоставляя свои услуги в условиях экономического равновесия, позволяет уравновешивать экономически рентабельную и нерентабельную деятельность и оправдывает ограничение конкуренции в интересах предприятия, на которое эта задача возложена, и в ущерб компаниям, действующим одновременно с ним в экономически рентабельных сферах. В то же время подобное ограничение конкуренции может быть оправданно не во всех случаях.
--------------------------------
<1> См.: Case C-320/91 Corbeau // ECR [1993]. I-02533.
Таким образом, речь идет о конфликте между положениями акта государственной власти о наделении предприятия компетенцией предоставлять услуги общего экономического значения и положениями права ЕС, применение которого препятствует выполнению данным предприятием возложенных на него специальных задач общего значения. Предприятие вправе отступать от соблюдения права ЕС, когда оно ему препятствует юридически выполнять специальные задачи при предоставлении услуг общего экономического значения в любой форме, тогда как предоставление иного вида услуг было бы в подобных случаях запрещено с юридической точки зрения. Фактическим основанием конфликта, подлежащего оправданию по ст. 106 (2) ДФЕС, служат ситуации, когда следование праву ЕС делает выполнение услуг общего экономического значения уполномоченным на то поставщиком экономически невыгодным <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> При рассмотрении некоторых дел Суд ЕС в основу понятия "препятствия" выполнению специальных задач по предоставлению услуг общего экономического значения положил критерий угрозы такого невыполнения. См.: Case C-67/96 "Albany International BV v. Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie" // ECR [1999]. I-05751.
Суд ЕС использует принцип пропорциональности при рассмотрении возможности оправдания нарушения предприятием при предоставлении услуг общего экономического значения права ЕС. В данном случае это заключается в проверке необходимости компенсации, предусмотренной соответствующим актом государства-члена для предоставления услуг общего экономического значения в условиях конкуренции, или наоборот, данная мера для достижения целей этих услуг является излишней <1>. Из решения Суда по делу C-53/00 Ferring (2001), в частности, следует, что объем компенсации (субсидии, дотации), получаемой поставщиком услуг общего экономического значения, не должен превышать расходы, необходимые для выполнения обязательств по их реализации <2>. Подход, отраженный в данном решении, подвергся определенной критике, поскольку государствам-членам было оставлено широкое усмотрение в сфере финансирования деятельности неэффективных фирм <3>.
|
|
|
--------------------------------
<1> См., например, Case T-289/03 BUPA.
<2> См.: Case C-53/00 Ferring // ECR [2001]. I-09067.
<3> См.: The Evolution of EU Law / Eds. by P. Craig, G. de Burca. 2nd ed. Oxford, 2011. P. 763.
Критерии правомерности выделения субсидии (дотации) соответствующему предприятию (поставщику услуг общего экономического значения) были разработаны Судом ЕС в решении по делу C-280/00 Altmark Trans (2003) <1>:
--------------------------------
<1> См.: Case C-280/00 "Altmark Trans GmbH and Regierungsprasidium Magdeburg v. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH" [2003].
- на предприятие, получающее субсидию, должны быть возложены обязательства по предоставлению услуг общего значения, и данные обязательства должны быть четко определены и максимально конкретизированы;
|
|
|
- параметры, на основании которых производится исчисление суммы компенсации, должны быть объективными, транспарентными и заранее известными;
- сумма компенсации не должна превышать все или часть фактических расходов, связанных с выполнением обязательств по предоставлению услуг общего значения, учитывая доходы, которые планируется получить в результате выполнения данных обязательств;
- если выбор предприятия, на которое возложено выполнение обязательств по предоставлению услуг общего значения, был произведен не в рамках процедуры заключения государственного контракта, уровень необходимой компенсации следует определять на основании анализа расходов, которые среднее предприятие, успешно управляемое и надлежаще оборудованное (чтобы соответствовать требованиям для предоставления услуг общего значения), может понести в рамках выполнения обязательств, учитывая возможные доходы в разумных пределах <1>.
--------------------------------
<1> То есть юридическим инструментом исчисления компенсации в данном случае служит "фикция" расходов эффективно управляемого предприятия.
Примерами такого рода компенсации могут служить государственные выплаты транспортным предприятиям, осуществляющим местное сообщение, государственным радиокорпорациям, государственным кредитным учреждениям, особенно региональным сберкассам. Выполнение сформулированных в решении по делу C-280/00 Altmark Trans критериев позволяет изъять соответствующие предприятия из-под действия ст. 107 (1) ДФЕС о запрете государственной помощи.
|
|
|
Разработанные в рассматриваемом решении Суда ЕС критерии требуют большего применения различных экономических показателей и являются более сложными и жесткими по сравнению с содержанием ст. 106 (2) ДФЕС <1>.
--------------------------------
<1> См.: The Evolution of EU Law / Eds. by P. Craig, G. de Burca. 2nd ed. P. 760, 761.
Таким образом, понятие "услуги общего экономического значения" является автономным понятием права ЕС и как таковое подлежит соответствующему толкованию государствами членами. В силу того что данные услуги обычно предоставляются на национальном и местном уровнях, государства-члены имеют большую степень усмотрения. Однако на уровне ЕС осуществляется контроль, чтобы исключить возможность злоупотреблений со стороны государств-членов.
Услуги крупных сетевых предприятий в области телекоммуникаций, энерго-, газоснабжения, транспорта, почтовых услуг, а также некоторые аспекты радиовещания являются объектом регулирования специального законодательства ЕС. Другие услуги общего экономического значения, в частности в области водоснабжения, использования сточных вод, утилизации отходов, не составляют объект самостоятельного правового регулирования на уровне ЕС. Специфические нормы ЕС, регулирующие рынок государственных закупок, применяются к некоторым аспектам услуг. Кроме того, некоторые виды услуг общего экономического значения подпадают под сферу действия Директивы по услугам на внутреннем рынке.
Итак, ст. 106 ДФЕС является основой для либерализации услуг общего экономического значения на уровне ЕС. Комиссия использует свою компетенцию согласно ст. 106 (3) ДФЕС <1> в сочетании со ст. 101 и 114 для усиления конкуренции на уровне ЕС на рынках, на которых государственные предприятия государств-членов занимают доминирующее положение. Однако уровень либерализации разных видов услуг общего экономического значения различается в силу защиты государствами-членами своих интересов.
--------------------------------
<1> Комиссия уполномочена наблюдать за применением положений ст. 106 и по мере необходимости направлять государствам-членам соответствующие директивы или решения.
Формально наибольший успех в этом плане был достигнут на рынках телекоммуникационных <1> и почтовых <2> услуг.
--------------------------------
<1> См.: Directive 2002/19/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on Access to, and Interconnection of Electronic Communications Networks and Associateda Fcilities (Access Directive) // OJ. 2002. L 108. P. 7 - 20; Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on a Common Regulatory Framework for Electronic Communications Networks and Services (Framework Directive) // OJ. 2002. L 108. P. 33 - 50; Directive 2002/22/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on Universal Service and Users' Rights Relating to Electronic Communications Networks and Services (Universal Service Directive) // OJ. 2002. L 108. P. 51 - 77; Commission Directive 2002/77/EC of 16 September 2002 on Competition in the Markets for Electronic Communications Networks and Services // OJ. 2002. L 249. P. 21 - 26; Directive 2002/58/EC of the European Parliament and of the Council of 12 July 2002 Concerning the Processing of Personal Data and the Protection of Privacy in the Electronic Communications Sector (Directive on Privacy and Electronic Communications) // OJ. 2002. L 201. P. 37 - 47; Directive 2006/24/EC of the European Parliament and of the Council of 15 March 2006 on the Retention of Data Generated or Processed in Connection with the Provision of Publicly Available Electronic Communications Services or of Public Communications Networks and Amending Directive 2002/58/EC // OJ. 2006. L 105. P. 54 - 63; Regulation (EC) No. 717/2007 of the European Parliament and of the Council of 27 June 2007 on Roaming on Public Mobile Telephone Networks within the Community and Amending Directive 2002/21/EC // OJ. 2007. L 171. P. 32 - 40.
<2> См.: Directive 2008/6/EC of the European Parliament and of the Council of 20 February 2008 Amending Directive 97/67/EC with Regard to the Full Accomplishment of the Internal Market of Community Postal Services // OJ. 2008. L 52. P. 3 - 20; Directive 97/67/EC of the European Parliament and of the Council of 15 December 1997 on Common Rules for the Development of the Internal Market of Community Postal Services and the Improvement of Quality of Service // OJ. 1998. L 15. P. 14 - 25; Directive 2002/39/EC of the European Parliament and of the Council of 10 June 2002 Amending Directive 97/67/EC with Regard to the Further Opening to Competition of Community Postal Services // OJ. 2002. L 176. P. 21 - 25.
Хотя государства-члены вправе выбирать, как предоставлять услуги, представляющие общий экономический интерес, если субъект, обладающий государственно-властными полномочиями (органы государственной власти), поручает предоставление услуг третьей стороне, он должен соблюдать право ЕС в сфере государственных закупок <1>. Кроме того, внутреннее законодательство государств-членов, направленное на обеспечение предоставления услуг, представляющих общее экономическое значение, в соответствии с исключением, закрепленным в ст. 106 (2) ДФЕС, является законным только при условии эффективного предоставления соответствующих услуг. Если же данное условие не соблюдается, может иметь место нарушение государством своих обязательств, вытекающих из ст. 106 (1) ДФЕС <2>. В этом заключается непрямое требование к государствам-членам проводить мониторинг предоставления поставщиками рассматриваемых услуг, обладающими исключительными правами. Комиссия также следит за тем, как поставщики предоставляют данные услуги, с целью установить, что они удовлетворяют потребности потребителей <3>. Более того, исключение, применяемое к законодательству государств, не устраняет требование соблюдения конкурентного права ЕС.
--------------------------------
<1> См.: Chalmers D., Hadjiemmanuil C., Monti G., Tomkins A. Op. cit. P. 1141.
<2> См.: Chalmers D., Hadjiemmanuil C., Monti G., Tomkins A. Op. cit. P. 1141.
<3> См.: Report to the Laeken European Council: Services of General Interest. COM (2001) 598 final. URL: http://ec.europa.eu.
Европейский союз "европеизировал" предоставление услуг общего экономического значения путем перечисления некоторых так называемых универсальных услуг. Так, согласно Директиве об универсальных услугах и правах потребителей, связанных с сетями и услугами электронных коммуникаций 2002/22/ЕС <1> (иначе Директива об универсальных услугах), государства-члены обязаны обеспечивать доступность универсальных услуг определенного качества всем конечным потребителям вне зависимости от места их нахождения по приемлемым ценам, учитывая особые национальные условия и без нарушения правил конкуренции (ст. 1 и 3) <2>. Универсальные услуги сводятся к минимальному количеству, которое определено в данной Директиве (например, услуги справочной по телефону или предоставление доступа к ежегодным справочникам в бумажном или электронном виде, общественные (публичные) платные телефонные автоматы, специальные меры для лиц с ограниченными возможностями).
--------------------------------
<1> См.: Directive 2002/22/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on Universal Service and Users' Rights Relating to Electronic Communications Networks and Services (Universal Service Directive) // OJ. 2002. L 108. P. 51 - 77.
<2> В Директиве 2002/21, касающейся общего регулирования сетей и услуг электронных коммуникаций, в ст. 2 также раскрывается понятие универсальных услуг.
Подход государств-членов к обеспечению предоставления универсальных услуг должен основываться на принципах объективности, прозрачности, недискриминации и пропорциональности (ст. 3 (2)). Доступный характер телефонных услуг связан с информированием потребителей о расходах в связи с использованием телефона на основании ст. 4 - 7 и 9 (2), как и о стоимости дополнительных условий и услуг.
Итак, в смысле права ЕС услуга признается услугой общего экономического значения, если она имеет экономическую составляющую, предоставляется в интересах всех граждан соответствующего государства-члена на всей его территории по приемлемым ценам и потому оно связывает ее с выполнением особых договорных обязательств в интересах общественного блага <1>.
--------------------------------
<1> См.: Сообщение Комиссии "Об общественных услугах в Европе" // OJ. 2001. C 17/4.
8. Государственные закупки услуг в праве Европейского союза
Открытие рынка государственных закупок услуг было достаточно сложным и длительным процессом. Сфера, связанная с государственными закупками, плохо поддается либерализации, поскольку они используются государственными органами как один из эффективных регуляторов хозяйственной жизни своей страны и, естественно, государства не стремятся лишиться данного средства воздействия. На национальном уровне существующие механизмы соблюдения норм права Сообщества были неэффективными или недостаточными. Ввиду большого значения государственных закупок для развития европейской интеграции, а также неисполнения действующих правовых норм открытие рынка государственных закупок было выбрано в качестве приоритетного направления программы построения внутреннего рынка. Программа предусматривала принятие ряда директив, направленных на открытие рынка государственных закупок подлинной трансграничной конкуренции <1>. Сегодня государственные заказы играют существенную роль в экономической жизни государств-членов.
--------------------------------
<1> См.: Winter J. Public Procurement in the EEC // CMLRev. 1991. Vol. 28. P. 741.
Основными источниками права ЕС в сфере государственных закупок являются ДФЕС и директивы.
8.1. Правовая основа регулирования государственных закупок
Договор о функционировании ЕС: основные положения, применимые к государственным закупкам. Договор о функционировании Европейского союза закрепляет обязательства органов власти соблюдать принципы равенства экономических операторов, прозрачности процедур размещения запроса предложений, эффективной конкуренции запроса предложений, свобод движения и взаимного признания на территории всего ЕС.
Договор не содержит положения, непосредственно касающиеся государственных закупок. Исключением выступает ст. 199 <1> (бывшая ст. 183), единственная определенно относящаяся к государственным закупкам, и ст. 346 <2> (бывшая ст. 296), оказывающая прямое влияние на государственные закупки в оборонной сфере <3>. Можно назвать и ст. 179 (2) ДФЕС (бывшая ст. 165), где говорится о поощрении на уровне Союза предприятий, научно-исследовательских центров и университетов в их усилиях по проведению высококачественных исследований и достижению высококачественного технологического развития (в частности, Союз оказывает поддержку предприятиям в полной мере использовать потенциал внутреннего рынка с помощью открытия национальных рынков государственных закупок).
--------------------------------
<1> Согласно ст. 199 (4) ДФЕС в отношении капиталовложений, финансируемых Союзом, участие в торгах и поступлениях будет предоставлено на равных условиях всем физическим и юридическим лицам государств-членов, а также стран и территорий. Применение данной статьи ограничено отношениями государств-членов с заморскими странами и территориями.
<2> Согласно подп. "b" п. 1 ст. 346 ДФЕС любое государство-член может принимать меры, какие оно считает необходимыми, для защиты основных интересов своей безопасности, которые связаны с производством или торговлей оружием, боеприпасами и военными материалами; эти меры не должны оказывать неблагоприятное воздействие на условия конкуренции на внутреннем рынке в отношении продукции, не предназначенной специально для военных целей.
<3> См.: Fernandez M.M.J. The EC Public Procurement Rules: a Critical Analysis. Oxford, 1996. P. 5.
Некоторые комментаторы объясняли данный факт тем, что экономическая и стратегическая важность государственных контрактов представляет собой серьезное препятствие для достижения компромисса в разработке специального правового регулирования в рамках Договора <1>. Государственные контракты рассматривались в качестве привилегированного инструмента вмешательства в экономику и достижения различных целей в социальной, политической и экономической сферах, и по этой причине государства - члены ЕС не стремились распространить действие Договора на такой чувствительный для себя вопрос <2>.
--------------------------------
<1> См.: Flamme M.-A. Traite theorique et pratique des marches publics. Bruxelles, 1969. P. 272.
<2> См.: Fernandez M.M.J. Op. cit. P. 5.
На основании норм ДФЕС, регулирующих свободы внутреннего рынка <1>, а также ст. 18 (о запрете дискриминации на основании гражданства) были сформулированы принципы права государственных закупок ЕС, к которым относятся принципы недискриминации, прозрачности (транспарентности), добросовестной конкуренции. Эти принципы являются ключевыми для формирования и осуществления процедур регулирования государственных закупок и применяются независимо от механизма регулирования государственных закупок на основе вторичного права <2>.
--------------------------------
<1> Государства-члены, в частности власти, выступающие в роли заказчика, обязаны при заключении контрактов соблюдать положения ДФЕС, касающиеся свободы движения товаров, лиц, капиталов и свободы предоставления услуг.
<2> См.: Case C-324/98 "Telaustria Verlags GmbH and Telefonadress GmbH v. Telekom Austria AG, Joined Party: Herold Business Data AG" // ECR [2000]. I-10745 (Telekom).
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 173; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!