Глава 5. СВОБОДА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УСЛУГ 6 страница
Сфера применения Директивы существенно ограничена и сформулирована негативно через исключения, на которые ее действие не распространяется. Так, исключения из сферы действия Директивы закреплены в ст. 1 - 3, а также ст. 17 и 18. Их перечень весьма обширный:
- услуги общественного значения неэкономического характера;
- финансовые услуги;
- услуги и сети, связанные с электронными коммуникациями и Интернетом;
- транспортные услуги, включая портовые;
- услуги агентств по трудоустройству, имеющие временный характер;
- услуги в области здравоохранения;
- аудиовизуальные услуги;
- деятельность, связанная с игорным бизнесом, и т.д.;
- социальные услуги;
- услуги, связанные с деятельностью официальных властей в соответствии со ст. 51 ДФЕС;
- услуги по обеспечению частной безопасности;
- услуги, предоставляемые нотариусами и судебными исполнителями, назначаемыми государственными властями.
Не распространяется действие Директивы также на сферу налогообложения. Закрепленные в Директиве исключения являются последствиями борьбы противоположных подходов в процессе разработки текста Директивы, отрицательно сказавшимися на ее содержании. Кроме того, в ст. 3 указывается: в случае конфликта положений данной Директивы с другими правовыми нормами ЕС, представляющими собой специальное регулирование отдельных секторов услуг и профессий, должны применяться последние.
|
|
|
Из СПУ Директивой предусмотрены еще дополнительные исключения и исключения в индивидуальных случаях. Согласно ст. 17 (т.е. ст. 16 Директивы) СПУ не применяется, в частности, в отношении некоторых услуг общественного экономического значения; видов деятельности, связанных с востребованием долгов в судебном порядке, а также в отношении услуг, подпадающих под сферу действия ряда директив, перечисленных в данной статье (в том числе Директив 96/71/EC <1>, 77/249/ЕЭС <2>, разд. 2 Директивы 2005/36, Регламента 1408/71 <3>). Иначе говоря, данная Директива не применяется к услугам, урегулированным другими гармонизирующими актами вторичного права ЕС. В ст. 18 речь идет об исключениях в отдельных случаях в целях защиты местного рынка услуг, заключающихся в ограничении деятельности поставщика услуг.
--------------------------------
<1> См.: Directive 96/71/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 1996 Concerning the Posting of Workers in the Framework of the Provision of Services // OJ. 1997. L 18. P. 1 - 6.
<2> См.: Council Directive 77/249/EEC of 22 March 1977 to Facilitate the Effective Exercise by Lawyers of Freedom to Provide Services // OJ. 1977. L 78. P. 17 - 18.
<3> См.: Regulation (EEC) No. 1408/71 of the Council of 14 June 1971 on the Application of Social Security Schemes to Employed Persons and their Families Moving within the Community // OJ. 1971. L 149. P. 2 - 50.
В ст. 5 Директивы закреплена обязанность государств-членов упрощать процедуры и формальности, применяемые к доступу к деятельности по предоставлению услуг и ее осуществлению. Среди основных мер, способствующих упрощению доступа на рынок поставщиков услуг, следует назвать принцип "одного окна". Так, ст. 6 Директивы требует от государств-членов установить службы "одного окна", посредством которых должны быть выполнены процедуры и формальности, необходимые для доступа к деятельности по предоставлению услуг (в частности, это касается признания лицензий, квалификации поставщиков, включения в регистры). Упрощение административных процедур подразумевает также выполнение данных формальностей посредством электронных систем. Определенная информация (например, требования к поставщикам, координаты компетентных властей, средства и условия доступа в государственные регистры и базы данных <1>, касающиеся поставщиков и услуг) должна быть доступна поставщикам и получателям услуг.
|
|
|
--------------------------------
<1> Public registers and databases (англ.).
Ключевой можно считать ст. 16 "Свобода предоставления услуг" Директивы, где провозглашается право поставщика, учрежденного на территории одного государства-члена, на свободный доступ к рынку услуг и их предоставление в другом государстве-члене. Государства-члены должны, в свою очередь, уважать и гарантировать это право. Государства-члены не вправе предъявлять к доступу к осуществлению деятельности по предоставлению услуг или непосредственно к осуществлению такой деятельности на их территории требования, не соответствующие принципам недискриминации, необходимости и пропорциональности <1>. Кроме того, государство может применять в соответствии с правом ЕС собственное трудовое законодательство, включая нормы о коллективных договорах <2>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Принцип необходимости означает, что требования должны быть обоснованы из соображений общественного порядка, государственной безопасности, общественного здравоохранения и охраны окружающей среды. Таким образом, перечень исключений из СПУ несколько расширен по сравнению с исключениями, закрепленными в ДФЕС.
<2> В отношении трудового законодательства наблюдается отступление от принципа страны происхождения в пользу правового регулирования государства-члена получателя услуг.
В Директиве также закреплен перечень требований, посредством которых государства-члены не могут ограничивать СПУ, если поставщик услуги учрежден в другом государстве-члене. Это также относится к требованиям, предъявляемым к получателям услуг. Так, согласно ст. 16 (2) государства-члены не имеют прав:
|
|
|
- обязывать поставщика учреждать постоянное представительство в государстве, на чьей территории он временно осуществляет деятельность по предоставлению услуг;
- применять определенный договорный режим к отношениям между поставщиком и получателем услуг, ограничивающий независимое предоставление услуг;
- обязывать поставщика услуг иметь документ, выданный их полномочными органами, подтверждающий осуществление деятельности, связанной с предоставлением услуг, и др.
Это свидетельствует о том, что государство, на территории которого предоставляется услуга, чрезвычайно ограничено в возможности регулировать деятельность поставщиков услуг из других государств-членов.
Объектом регулирования Директивы являются также права получателей услуг. Согласно ст. 19 Директивы государства-члены не вправе предъявлять к получателю услуг требования, ограничивающие использование услуги, предоставляемой поставщиком, учрежденным на территории другого государства-члена, в частности следующие требования: обязанность получить разрешение или декларировать у их компетентных властей, дискриминационные ограничения, касающиеся налоговых вычетов или дотаций, направленных на финансовую поддержку, имеющие место, если поставщик услуги учрежден в другом государстве-члене, или в зависимости от местоположения места предоставления услуг. В п. 1 ст. 20 Директивы закреплено: государства-члены обязаны следить за тем, чтобы к получателям услуг не были предъявлены дискриминационные требования на основании их гражданства или места проживания.
Споры по поводу принципа страны происхождения, возможно, послужили препятствием на пути предания Директиве действительно обобщающего характера и превращения ее в реальный инструмент либерализации СПУ. Принцип страны происхождения предполагает, что в отношении предоставления услуг применяется национальное законодательство страны происхождения, и контроль за его соблюдением ложится также на страну происхождения, а государство назначения услуги не может предъявлять какие-либо дополнительные требования, если отсутствуют серьезные основания. Исключения из данного принципа носили преимущественно общий или временный характер.
Формально принцип страны происхождения в тексте не упоминается, но фактически складывается впечатление, что его действие сохраняется, хотя и в ограниченной форме. В частности, ст. 16 (1) Директивы о запрете прямой и скрытой дискриминации по признаку гражданства соответствует ст. 57 (3) ДФЕС: предоставление услуги поставщиком должно осуществляться на тех же условиях, которые установлены в его собственном государстве-члене. В тексте Директивы ограничивается число оправдательных оснований для применения национальных мер, а также закреплен перечень требований, посредством которых государства-члены не могут ограничивать СПУ, если поставщик услуги учрежден в другом государстве-члене. Однако многие сегменты третичной сферы экономики исключены из-под действия данной Директивы на основании соответствующих гармонизирующих секторальных директив, имеющих примат над Директивой. Кроме того, предусмотрена возможность изъятий из данной Директивы в зависимости от конкретного случая.
Таким образом, в тексте Директивы нашли отражение явные следы борьбы противоположных интересов, что отрицательно сказалось на ее структуре и содержании. Директива носит компромиссный, обобщающий и вследствие этого несбалансированный характер. Следует также обратить внимание на большое количество исключений из сферы ее действия. Это свидетельствует о чрезвычайной сложности создания единообразного механизма правового регулирования предоставления услуг. В доктрине существуют различные точки зрения по поводу того, присутствует принцип страны происхождения в ныне действующей Директиве или нет. Одни считают, правда с оговорками, что Директива его содержит <1>, другие полагают обратное <2>. По мнению П. Крейга и Г. де Бурка, Директива фрагментарна, сложна и с правовой точки зрения представляет собой скорее неудовлетворительный результат трудного и продолжительного законодательного процесса <3>.
--------------------------------
<1> См.: Barnard C. (2004). Op. cit. P. 405.
<2> См.: Craig P., Burca G. de. Op. cit. P. 844, 845.
<3> Ibid. P. 845.
Особое внимание необходимо обратить на так называемый Пакет по услугам (июнь 2012 г.), содержащий совокупность действий, направленных на развитие сектора услуг. В Пакет входят Сообщение по применению Директивы по услугам на внутреннем рынке под названием "Партнерство для нового развития в сфере услуг 2012 - 2015" <1>, а также три рабочих документа Комиссии <2>. В нем отмечаются существующие проблемы, а также предлагаются действия для оптимизации потенциального развития сектора услуг. Пока невозможно оценить в полной мере эффективность Директивы, несмотря на подробный отчет, данный Комиссией по ее применению государствами членами.
--------------------------------
<1> См.: Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the Implementation of the Services Directive "A Partnership for New Growth in Services 2012 - 2015", COM (2012) 261 final. Brussels, 2012.
<2> См.: Commission Staff Working Document: Detailed Information on the Implementation of Directive 2006/123/EC on Services in the Internal Market. Brussels, 2012. SWD (2012) 148 final; Commission Staff Working Document with a View to Establishing Guidance on the Application of Article 20 (2) of Directive 2006/123/EC on Services in the Internal Market (the Services Directive). Brussels, 2012. SWD (2012) 146 final; Commission Staff Working Document on the Result of the Performance Checks of the Internal Market for Services (Construction, Business Services and Tourism). Brussels, 2012. SWD (2012) 147 final.
С одной стороны, на уровне государств-членов было много сделано для устранения существующих препятствий СПУ. По данным экономического анализа, Директива принесла существенные преимущества. Однако, с другой стороны, далеко не все положения Директивы исполняются надлежащим образом и в полной мере. Комиссия, в частности, проанализировав выполнение государствами-членами положения ст. 39 Директивы, предусматривающей процедуру взаимного оценивания, дала в целом положительную оценку <1> и пришла к выводу: необходимо дальнейшее реформирование правового регулирования в этой сфере, особенно в отношении трансграничного предоставления услуг. Большая часть запрещенных в ст. 14 дискриминационных требований была отменена государствами-членами, но все же некоторые требования дискриминационного характера остались в силе. Что же касается, например, запрета обязывать поставщика услуг иметь место учреждения на территории конкретного государства (ст. 16), государства-члены продолжают его не соблюдать. То же можно сказать и про запрет требований иметь место жительства и гражданство, закрепленный в ст. 14. Еще одним ограничением СПУ является двойное регулирование: поставщики вынуждены выполнять требования как законодательства государства своего учреждения, так и законодательства государства, на чьей территории предоставляются услуги. Комиссия подчеркнула: Директива по услугам на внутреннем рынке и другие директивы, касающиеся внутреннего рынка (например, Директива о взаимном признании профессиональных квалификаций, Директива по электронной торговле <2>), должны применяться не изолированно друг от друга, а исключительно согласованно. Государства-члены также должны развивать службы "одного окна", отвечающие потребностям поставщиков и получателей услуг, будучи настоящими административными центрами.
--------------------------------
<1> См.: Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions "Towards a better Functioning Single Market for Services - Building on the Results of the Mutual Evaluation Process of the Services Directive" // COM/2011/0020 final.
<2> См.: Directive 2000/31/EC of the European Parliament and of the Council of 8 June 2000 on Certain Legal Aspects of Information Society Services, in Particular Electronic Commerce, in the Internal Market (Directive on Electronic Commerce) // OJ. 2000. L 178. P. 1 - 16.
Таким образом, поскольку продолжает существовать довольно много препятствий СПУ для обеспечения функционирования внутреннего рынка услуг, необходимо, чтобы государства-члены привели свое законодательство в соответствие с Директивой для полной реализации ее целей.
7. Общественные услуги. Услуги общего значения
неэкономического характера и услуги общего
экономического значения
В ЕС общественные услуги (службы) <1> являются объектом специального правового регулирования в интересах общества. Содержание понятия общественных услуг не является однозначным. Комиссия определяет данное понятие как услуги, являющиеся составным элементом обязательств по предоставлению общественных услуг в интересах общества. В учредительных договорах ЕС более или менее четко описываются общественные услуги в транспортной сфере (ст. 93 ДФЕС). В европейском законодательстве и судебной практике обычно используются две концепции: услуги общего (общественного) значения и услуги общего (общественного) экономического значения <2>. Данные концепции были разработаны Комиссией совместно с Судом ЕС. Услуги общего значения могут быть определены как экономические (рыночные) и неэкономические (нерыночные) <3>. Органы государственной власти рассматривают их как представляющие общее значение, и вследствие этого на них распространяют специфические обязательства общественной службы (обязательства по предоставлению общественных услуг) <4>. Необходимо подчеркнуть: речь идет о понятии, существующем в рамках права ЕС <5>.
--------------------------------
<1> Термин "public service" (англ.), "service public" (фр.) является многозначным и может использоваться для обозначения услуги, предоставляемой широкому кругу потребителей и (или) в интересах населения; статуса субъекта, предоставляющего данную услугу; для характеристики деятельности субъектов государственного (публичного - public) сектора; услуги, предоставляемой в рамках данной деятельности, а также относиться к режиму собственности. То есть он может быть переведен как общественная, общедоступная, публичная услуга; общественная, публичная служба; государственная, публичная служба; государственные, публичные услуги. Следовательно, термин "публичный" может иметь значение как "общественный", так и "государственный". В связи с этим использование термина "публичный" не совсем удачно. Комиссия в своих сообщениях подчеркивает, что термин "public service" менее точный, чем термины "services of general interest" (англ.) и "services of general economic interest" (англ.), и предпочитает использовать именно последние в целях избежания терминологической двусмысленности. Представляется более грамотным термин "public service" (англ.) переводить как "общественная (общедоступная) услуга" и "общественная (общедоступная) служба". Термин "services" (англ., фр.) в рамках рассматриваемых в данной главе вопросов допустимо переводить в зависимости от контекста не только как "услуги", но и как "службы, предоставляющие данные услуги". Содержание термина "public" (англ., фр.) сводится, скорее всего, к понятию "общественный" или "общедоступный", а не "государственный". Это подтверждается в Сообщении Комиссии о качестве услуг общего значения в Европе 2011 г. (Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions "A Quality Framework for Services of General Interest in Europe" COM (2011) 900 final. Brussels, 2011). Хотя нельзя полностью исключать возможность использования такого термина, как "государственные услуги".
<2> Дословный перевод с языков оригинала терминов "services of general interest" (англ.) и "services of general economic interest" (англ.) должен звучать как "услуги общего интереса" и "услуги общего экономического интереса". П.А. Калиниченко данный термин переводит как "услуги общего экономического значения". См.: Кашкин С.Ю., Калиниченко П.А., Четвериков А.О. Указ. соч. С. 380.
<3> Понятие услуг общего значения используется как более широкое в отношении услуг экономического и неэкономического характера, обозначения исключительно нерыночных услуг в противопоставление услугам рыночной природы. По этой причине целесообразно использовать термин "услуги общего значения неэкономического характера".
<4> См., например: Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions of 12 May 2004 entitled "White Paper on Services of General Interest" [COM (2004) 374 final. Not yet Published in the OJ]. Communication "A Quality Framework for Services of General Interest in Europe" COM (2011) 900 final.
<5> Национальные концепции, лежащие в основе данных понятий, существенно отличаются друг от друга. Но можно выделить ряд услуг, в целом включенных в предметную сферу предоставления таких услуг в государствах-членах.
Государства-члены предпочитают, чтобы услуги общего значения находились в сфере их ведения, и неохотно допускают действие в их отношении рыночных механизмов. Так, их регулирование подлежит действию специальных правовых механизмов. Например, их предоставление может быть монополизировано или связано с выполнением особых обязательств, предоставлением гарантий или императивным введением строго определенных тарифов по их оплате в интересах населения. Эти услуги предоставляются населению как напрямую органами государственной власти, так и путем делегирования третьим лицам.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 182; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!