Глава 4. РЕГИОНАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА 16 страница
--------------------------------
<1> Hohnerlein Eva-Maria, Federal Republic of Germany // A.Ph.C.M. Jaspers and J. Betten (eds), 25 Years: European Social Charter; 1988. P. 112.
<2> См.: Leary V. International Labour Conventions and National Law. 1982. P. 36.
<3> Tomuschat C. National Implementation of Standards on Human Rights. Canadian Yearbook of Human Rights, 1984/85. P. 32.
Несмотря на то что, как было отмечено выше, Социальная хартия не является "самоисполняющимся договором, рассмотренное Приложение к Хартии не создает непреодолимых препятствий для непосредственного применения ее положений национальными судами. В конечном счете статус международных договоров во внутреннем праве определяется конституционным подходом данного государства к имплементации их положений. Таким образом, положение Приложения к Хартии о том, что применение юридических обязательств международного характера подлежит исключительно контролю, предусмотренному в ч. III Хартии, означает, что в случае применяемой в государстве монистической системы положения Хартии не будут иметь прямого действия без принятия специального законодательства в этих целях. Иными словами, в этом случае нельзя ссылаться на Хартию в национальных судах. Однако там, где стандартным методом имплементации является инкорпорация, Хартия в принципе может быть инкорпорирована во внутригосударственное право теми же методами, что и любой другой международный договор, - достаточно лишь политической воли данного государства. Примером такой инкорпорации Социальной хартии служит акт финского парламента, который выглядит следующим образом: "Положения Европейской социальной хартии, подписанной в Турине 18 октября 1961 года, и Дополнительного протокола к ней являются действующими в той степени, в какой они попадают в сферу законодательства, и в той форме, в какой они были согласованы" <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Scheinin M. Direct Applicability of Economic, Social and Cultural Rights: a Critic of the Doctrine of Self-Executing Treaties // Social Rights as Human Rights: A European Challenge. 1994. P. 84.
Приняв такой акт, финские парламентарии по сути дела обеспечили возможность непосредственного применения положений Социальной хартии национальными судами и административными властями, тем самым "свели на нет" первоначальное намерение разработчиков Хартии ограничить возможности непосредственного применения положений Хартии национальными судами.
В заключение рассмотрения вопроса о Европейской социальной хартии следует отметить, что, несмотря на огромный шаг вперед, сделанный благодаря реформам системы Хартии, она не стала еще "краеугольным камнем европейской социальной модели", каковой ее нередко называют в Совете Европы.
Во-первых, ратификация Хартии, в отличие, например, от Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, не является обязательной для членства в Совете Европы.
|
|
|
Во-вторых, процедура индивидуальных петиций Хартии является факультативной и недоступна для индивидов и многих НПО. Есть и другие недостатки Хартии, требующие своего решения. Конечно, Социальная хартия не единственный международный договор, действующий в области социальных и трудовых прав граждан Европы, - в регионе развивается трудовое и социальное право ЕС, действуют многочисленные конвенции МОТ. Однако право ЕС не может, во всяком случае на нынешнем этапе, заменить Социальную хартию, и не только потому, что Хартия охватывает страны, которые вряд ли в обозримом будущем станут членами ЕС. Социальная хартия - это договор, защищающий экономические и социальные права человека, а в рамках институтов ЕС речь, как правило, идет о "социальной политике", "социальной сплоченности", "социальной повестке дня" или "политике в области рынков труда", а не о социальных или трудовых правах. Трудовое право ЕС, несмотря на неоценимые преимущества - прежде всего судебный контроль со стороны Суда ЕС, принятие ряда новых директив и обновление ряда старых, пока еще фрагментарно и не покрывает все области, охваченные в Пересмотренной социальной хартии. Более того, "прецедентное право" Социальной хартии может (и должно) служить основой для развития правоприменительной практики Суда ЕС в области трудового и социального права Европейского союза.
|
|
|
Конвенции МОТ, как известно, более детально, чем Социальная хартия, регулируют практически все аспекты трудовой жизни. Однако Хартия отличается от всех конвенций МОТ тем, что она объединяет в единый текст важнейшие принципы трудового и социального права, которые были созданы и развиты именно в странах Западной Европы. В свете "прецедентного права" Европейского комитета по социальным правам Хартия устанавливает стандарты, которые точнее, чем конвенции, отражают специфику трудовых, индустриальных и социальных отношений в европейском регионе. При этом система Хартии оказалась способна не только использовать со временем позитивный опыт МОТ и разработанные ею принципы, но также воспринять сравнительно новые стандарты трудового права ЕС для развития и уточнения содержания положений Договора <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Геворкян А.Т. Указ. соч. С. 176 - 177.
|
|
|
В-третьих, недостаточная степень разработанности нормативного содержания положений Хартии о трудовых правах и ограниченность возможностей их эффективного применения. Для максимальной эффективности Хартии необходимо, на наш взгляд, реформировать ее контрольную систему, с тем чтобы стандарты, разработанные Комитетом за годы контроля за осуществлением Хартии, вышли со страниц "Заключений" и получили реальное воплощение в качестве основных прав и свобод европейцев. Для достижения этой цели следовало бы провести реформу Правительственного комитета и создать систему индивидуальных петиций. Трансформирование Правительственного комитета в трехсторонний орган наподобие его прототипа - Комитета Международной конференции труда и обеспечение участия наряду с представителями правительств также представителей социальных партнеров в процессе контроля за соблюдением Хартии содействовало бы балансу всех интересов и позволило бы избавиться от ситуации, в которой "судьи" и "ответчики" выступают в одном лице. Процедура петиций, во-первых, предоставила бы индивидам средство международной правовой защиты от нарушений их трудовых и социальных прав, во-вторых, заставила бы правительства серьезнее относиться к своим обязательствам по Хартии и, в-третьих, расширила бы возможности рассмотрения этих прав в судебном порядке на национальном уровне <1>.
--------------------------------
<1> См.: Там же. С. 178.
Для России Социальная хартия, как отмечает В.А. Карташкин, "необходима прежде всего для того, чтобы установить цели и ориентиры, к достижению которых должна стремиться наша страна. Она позволяет России прийти к планированию уровня жизни населения, достойного высокоразвитого, цивилизованного государства" <1>.
--------------------------------
<1> Карташкин В.А. Ратификация Европейской социальной хартии и соблюдение Россией социально-экономических прав // Юрист-международник. 2004. N 2. С. 5.
4.1.5.2. Механизм контроля за соблюдением Социальной хартии
Контроль за соблюдением государствами положений Социальной хартии возложен на Европейский комитет по социальным правам, созданный в 1998 году <1>. Функции этого Комитета сводятся к оценке соответствия национальных законов и практики положениям Хартии с юридической точки зрения в рамках как процедуры докладов государств, так и процедуры коллективных жалоб. Члены Комитета назначаются Комитетом министров из списка экспертов, "характеризующихся высокой добросовестностью и признанной компетентностью в международных специальных вопросах", выдвинутых государствами-участниками. В отличие от членов Европейского суда по правам человека число членов Комитета не соответствует числу членов государств - участников Хартии и составляет в настоящее время 15.
--------------------------------
<1> В момент создания этот Комитет назывался Комитетом независимых экспертов Социальной хартии.
Число и продолжительность сессий Комитета определяются им самим. Заседания Комитета проходят в закрытом режиме. По каждому положению Хартии, Дополнительного протокола и Пересмотренной хартии Комитет назначает докладчика. Докладчик рассматривает на сессии Комитета выполнение обязательств по данному положению одновременно всеми государствами, принявшими это положение. Генеральный докладчик координирует работу докладчиков, контролируя согласованность и последовательность заключений по разным статьям. Окончательные заключения принимаются на пленарном заседании Комитета большинством голосов всех присутствующих членов. Эксперты, не согласные с мнением большинства по существу вопроса, могут выразить особое мнение, которое при их желании будет включено в заключения.
В целом контроль за соблюдением государствами-участниками Социальной хартии состоит из следующих циклов: рассмотрение докладов Европейским комитетом по социальным правам, отбор национальных ситуаций Правительственным комитетом <1> для принятия соответствующих рекомендаций Комитетом министров и принятие последним заключительной резолюции или рекомендации. В отношении положений Хартии 1961 года государства представляют доклады о соблюдении положений, составляющих "ядро", каждые два года, о соблюдении остальных положений - каждые четыре года. Государства, отчитывающиеся о соблюдении Хартии впервые, представляют два полных доклада перед тем, как перейти к системе докладов частичных. В отношении же положений Пересмотренной хартии, составляющих "ядро", государства представляют свои доклады каждые два года. Остальные положения рассматриваются каждые четыре года. Но поскольку таких положений в Пересмотренной хартии больше, они разделены на две части, и государства должны представлять доклады поочередно по каждой группе положений каждый четный год. Государства-участники не обязаны представлять полные доклады до перехода к системе докладов частичных, однако первый доклад о положениях, не составляющих "ядро", должен, в порядке исключения, покрывать все эти положения. Государства обязаны представлять доклады в течение шести месяцев после окончания контрольного периода.
--------------------------------
<1> Правительственный комитет, в отличие от Комитета по применению стандартов Международной конференции труда, состоит только из представителей правительств. Международные организации работодателей и трудящихся имеют всего лишь статус наблюдателей при Правительственном комитете.
Доклады государств-участников составляются в соответствии с разработанными формами, которые представляют собой ответы на вопросы, указывающие на то, какие сведения следует предоставлять в связи с каждым из положений договоров. Таких форм в настоящее время три - для Хартии 1961 года, для Дополнительного протокола 1988 года и для Пересмотренной хартии. В целом по каждому материальному составу обеих Хартий или Протокола государствам следует указать, в частности, на:
a) законы, коллективные соглашения или другие нормативные акты, принятые для обеспечения применения Хартии;
b) судебные решения по вопросам, принципиально касающимся данных положений Хартии;
c) любую фактическую информацию, дающую возможность оценить, в какой степени обеспечивается применение данных положений.
Государства к тому же обязаны прилагать к докладам юридические тексты, на которых основано применение принятых положений инструментов Хартии.
В процедуре контроля за соблюдением положений Хартии участвуют следующие органы:
- Европейский комитет по социальным правам;
- Правительственный комитет;
- Комитет министров.
Согласно ст. 25 Хартии члены Европейского комитета по социальным правам избираются Комитетом министров сроком на шесть лет, который может быть продлен только один раз. Первоначально в Европейском комитете по социальным правам было семь членов, но в марте 1994 года Комитет министров решил, что их число должно увеличиться до девяти.
Комитет ежегодно проводит восемь заседаний, продолжающихся одну неделю. Для подготовки решений Комитет образовал две рабочие группы из четырех или пяти экспертов.
Функции Комитета заключаются в юридической оценке выполнения государствами-участниками принятых на себя обязательств по установлению "прогресса, достигнутого на этом пути" <1>. Такая оценка дается в форме заключений, которые могут быть трех видов: положительные, отрицательные и отложенные.
--------------------------------
<1> Тиунов О.И. Международное гуманитарное право: Учебник для вузов. М., 1999. С. 176.
Заключение является положительным, если государством не нарушены положения Хартии. Однако даже в этом случае Комитет может поставить некоторые вопросы или запросить какую-либо информацию у правительства. В этом случае в следующем докладе должны быть представлены нужные разъяснения или информация.
Если государством нарушены отдельные положения Хартии, то принимается отрицательное заключение. Государство в этом случае должно принять меры в зависимости от причин и характера нарушений, необходимые для исправления ситуации: принятие нового закона, совершенствование административной практики, правоприменительной практики и т.д.
Правительственный комитет, согласно ст. 27 Европейской социальной хартии, составляют представители по одному от каждой Договаривающейся Стороны. В заседаниях Комитета участвуют наблюдатели от двух международных организаций предпринимателей и двух европейских профсоюзов с правом совещательного голоса. В случае необходимости Комитет может обратиться к двум представителям международных неправительственных организаций, обладающих консультативным статусом при Совете Европы. Задачей Правительственного комитета, в соответствии с п. 3 ст. 27, является подготовка докладов для Комитета министров. Правительственный комитет участвует в подготовке заключения Европейского комитета по социальным правам.
Комитет рассматривает также заключения по каждому положению и в случае отрицательного заключения решает путем голосования вопрос о направлении рекомендации или предупреждения соответствующей Договаривающейся Стороне. Предупреждение для государства-участника является сигналом к принятию определенных мер для выполнения соответствующих положений Хартии. В случае непринятия мер может быть вынесена рекомендация в отношении этого государства.
В случае, когда Комитет не принял ни рекомендаций, ни предложений, он может сформулировать собственные выводы по ситуации в докладе для Комитета министров.
Комитет министров, состоящий из представителей государств-участников, действует на заключительной стадии процедуры. Он получает доклады Правительственного комитета с прилагаемыми заключениями Европейского комитета по социальным правам. На их основании Комитет принимает резолюцию, чем и завершается каждый контрольный цикл. Затем он направляет необходимые рекомендации каждой Договаривающейся Стороне. Рекомендация принимается большинством в две трети участвующих в голосовании. Голосуют только государства - участники Хартии.
В рекомендации государству выдвигается требование принять соответствующие меры для исправления ситуации, подойдя к ней с должной ответственностью, и в следующем докладе предоставить сведения о принятых мерах. Европейский комитет по социальным правам контролирует выполнение рекомендаций и рассматривает, что было сделано для исправления ситуации. При повторном отрицательном заключении Правительственный комитет может принять новую рекомендацию.
Начиная с 1993 года Комитет министров использует свое право на принятие рекомендаций. Рекомендации не имеют обязательной юридической силы, однако позволяют применять политические санкции, в частности вынуждать правительства государств-участников вносить соответствующие изменения в национальное законодательство для приведения его в соответствие с требованиями Хартии. Например, в 1979 году Австрия, после того как Европейский комитет по социальным правам установил, что ее законодательство не соответствует требованиям Хартии, приняла закон о равной оплате труда. Европейский комитет по социальным правам указал Кипру, что понятие "нелегальный мигрант" как основание для выдворения из страны имеет слишком широкий смысл. Для исправления положения в 1976 году Кипр принял закон об иностранцах и иммиграции. Рекомендации служат для обеспечения соблюдения положений Хартии и очень эффективны. Действие их в основном сдерживающее: государства заинтересованы, чтобы рекомендация не была сделана, и заблаговременно исправляют ситуацию.
Повышению эффективности контроля за соблюдением положений Хартии служит система коллективных жалоб, введенная Дополнительным протоколом к Европейской социальной хартии, вступившим в силу 1 июля 1998 года. Этот Протокол предусматривает последовательную и логичную процедуру рассмотрения коллективной жалобы. Текст Протокола и Пояснительный доклад к Протоколу не дают определения термина "коллективная жалоба". Не содержится такого определения и в других документах, в частности в Регламенте Европейского комитета по социальным правам.
В этой связи для понимания сути института "коллективная жалоба" можно предложить ее следующее определение. Коллективная жалоба - это жалоба, поданная Генеральному секретарю Совета Европы организацией, обладающей этим правом согласно ст. ст. 1 или 2 Дополнительного протокола к Европейской социальной хартии, в отношении государства - участника Европейской социальной хартии или Пересмотренной европейской социальной хартии, взявшего на себя обязательство по Дополнительному протоколу по коллективным жалобам и утверждающего, что существует нарушение положений одного из указанных документов в отношении отдельных лиц или группы лиц.
Статья 1 Дополнительного протокола по коллективным жалобам определяет, что право подавать жалобы имеют международные и национальные неправительственные организации.
Согласно Дополнительному протоколу к Европейской социальной хартии, вводящему в систему коллективных жалоб, право подавать жалобу имеют только те организации, которые относятся к одной из следующих категорий.
1. Международные организации работодателей и трудящихся, указанные в п. 2 ст. 27 Хартии <1>, т.е. принимающие участие в работе Правительственного комитета в качестве наблюдателей.
--------------------------------
<1> Additional Protocol to the European Social Charter Providing for a System of Collective Complaints 9 November 1995. Официальный сайт Совета Европы (www.conventions.coe.int). Art. 1, para. a.
На сегодняшний день в работе Правительственного комитета принимают участие Европейская конфедерация профсоюзов (ETUC), Союз конфедераций промышленников и предпринимателей Европы и Международная организация предпринимателей. Более вероятно, что жалобы будут подавать организации профсоюзов, чем организации работодателей, так как защищать права трудящихся - прямая обязанность первых. Однако только ETUC подала одну коллективную жалобу N 32/2005. Конфедерация независимых профсоюзов Болгарии (CITUB) в жалобе против Болгарии утверждала, что Болгария нарушает п. 4 ст. 6 (право на забастовку) Пересмотренной европейской социальной хартии.
2. Международные неправительственные организации, наделенные консультативным статусом при Совете Европы и включенные в составляемый в этой связи Правительственным комитетом список. В этом заключается "новизна Европейской социальной хартии по сравнению с другими эквивалентными международными системами" <1>. Для этих организаций была предусмотрена специальная процедура допуска к системе коллективных жалоб.
Дата добавления: 2018-06-01; просмотров: 220; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!