Глава 4. РЕГИОНАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА 17 страница

--------------------------------

<1> Европейская социальная хартия: Справочник / Пер. с фр. М.: Междунар. отношения, 2000. С. 78.

Им было предложено подать заявление с просьбой о включении их в специальный список Правительственного комитета. К заявлению должны быть приложены документы, подтверждающие, что организация работает в областях, защищаемых Хартией. Однако даже если организация находится в списке Правительственного комитета, Европейский комитет по социальным правам на этапе допустимости рассматривает вопрос о том, находится ли "жалоба фактически в пределах области, в которой заинтересованная неправительственная организация была признана как особо компетентная".

3. Национальные представительные организации работодателей и трудящихся, находящиеся под юрисдикцией Договаривающейся Стороны, в отношении которой была подана жалоба <1>.

--------------------------------

<1> Additional Protocol to the European Social Charter Providing for a System of Collective Complaints 9 November 1995. Официальный сайт Совета Европы (www.conventions.coe.int). Art. 1, para. a.

Если в категории 1 и 2 включены международные организации, то в данной категории представлены национальные организации. Согласно п. 1 ст. 23 Европейской социальной хартии Договаривающаяся Сторона должна отправить копии своих докладов своим национальным организациям, которые являются членами международных организаций предпринимателей и профсоюзов. Однако если международные организации могут подать жалобу против любого государства, то национальная организация имеет право подать жалобу только в отношении того государства, под чьей юрисдикцией она находится.

При подаче жалоб организациями данной категории Дополнительный протокол содержит требование "представительности" национальной организации, однако он не определяет его критериев. Поэтому в каждом случае при рассмотрении вопроса о допустимости жалобы это будет определять Европейский комитет по социальным правам. Если на национальном уровне нет критериев, позволяющих определить "представительность" организации, то "должны быть приняты во внимание факторы, такие как количество членов и фактическая роль организации на переговорах".

4. Национальные неправительственные представительные организации, которые обладают особой квалификацией в регулируемых Хартией областях <1>.

--------------------------------

Протокол не предъявляет особых требований к форме коллективной жалобы, кроме того, что "жалоба должна подаваться в письменном виде" <1>. Жалоба должна быть подписана лицом, уполномоченным на это организацией, подающей жалобу. В противоположность ей жалоба, поданная в Европейский суд по правам человека, должна иметь строго определенную форму. Существует специальный бланк жалобы, заполнив который можно удовлетворить все требования к форме жалобы.

--------------------------------

<1> Ibid. Art. 4.

Несмотря на нестрогое отношение к форме жалобы, существуют определенные требования к ее содержанию. Все сведения, которые должны содержаться в жалобе, можно разделить на три группы:

- сведения о сторонах в жалобе;

- суть жалобы;

- доказательства, подтверждающие жалобу.

Процедура рассмотрения жалобы проходит в три этапа.

На первом этапе Комитет решает вопрос о допустимости жалобы, т.е. удовлетворяет ли жалоба требованиям, перечисленным в Протоколе.

На втором этапе Комитет рассматривает жалобу по существу: имело ли место нарушение положения Хартии. Для этого Комитет запрашивает объяснения, информацию, комментарии у Договаривающейся Стороны, организации, подавшей жалобу, других Договаривающихся Сторон Протокола, международных организаций работодателей и трудящихся и т.д. При необходимости Комитет может организовать устные слушания с участием представителей сторон по жалобе. По результатам всех полученных сведений Комитет составляет доклад, в котором излагает свое заключение: имело ли место нарушение положения Хартии.

На последнем этапе доклад передается Комитету министров, который на его основании принимает резолюцию большинством голосов. В случае если имело место нарушение положения Хартии, Комитет министров направляет рекомендацию Договаривающейся Стороне, в отношении которой была подана жалоба. В некоторых случаях Комитет министров может запрашивать мнение Правительственного комитета.

Необходимо отметить сходство процедуры прохождения коллективной жалобы с судебной процедурой. Однако рекомендация не является юридически обязательной, т.е. не имеет силу судебного решения. Например, коллективная жалоба N 2/2000 Совета квакеров по европейским делам против Греции утверждала, что закон, разрешающий "альтернативные формы военной службы по причине свободы мыслей и убеждений" <1>, на практике ведет к нарушению положения Хартии, запрещающего принудительный труд. Комитет признал жалобу обоснованной и направил Греции рекомендацию. Однако хотя Греция и признала, что "закон не соответствует Хартии, она не привела его в соответствие с ней" <2>.

--------------------------------

<1> Шайхутдинова Г.Р. Европейская социальная хартия // Правовой комментарий. Казань, 2003. С. 20.

<2> Там же. С. 21.

Если государство не будет выполнять направленную ей рекомендацию, то никаких юридических последствий не будет. Рекомендация исполняет роль "пожелания", чтобы ситуация была исправлена. В данном контексте скорее можно говорить о том, что в случае невыполнения рекомендации Совет Европы в лице Комитета министров будет прибегать к своему авторитету и действовать политическими методами. Сравнивая эффективность процедуры Протокола по коллективным жалобам с эффективностью Европейского суда по правам человека, необходимо отметить, что решения последнего юридически обязательны и потому более эффективны.

По состоянию на 1 мая 2010 года Протокол действует в 12 государствах - участниках Хартии. Первоначально это были Италия, Кипр, Норвегия, Португалия и Швеция. Позднее к ним присоединились Греция (1 августа 1998 г.) и Финляндия (1 сентября 1998 г.), Франция (1 июля 1999 г.), Болгария (1 августа 2000 г.), Ирландия (1 января 2001 г.), Хорватия (1 апреля 2003 г.), Бельгия (1 августа 2003 г.). Нидерланды ратифицировали Протокол 3 мая 2006 года, и он вступил в силу 1 июля 2006 года.

С 1998 по 2010 год были поданы 84 коллективные жалобы <1>. По 59 жалобам вынесено решение о приемлемости.

--------------------------------

<1> См.: Официальный сайт Совета Европы. Раздел Европейской социальной хартии (http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/default_en.asp).

Для более корректного анализа эффективности системы подачи жалоб следует, по нашему мнению, рассматривать не количество поданных за год жалоб, а количество организаций, которые подали жалобу, так как некоторые организации подавали сразу несколько аналогичных жалоб в отношении нескольких стран. Например, в 2003 году Всемирная организация против пыток (ОМСТ) подала одновременно пять жалоб о нарушении Грецией, Ирландией, Италией, Португалией и Бельгией ст. 17 Хартии (право детей и молодежи на социальную и экономическую защиту).

По 44 жалобам Европейский комитет по социальным правам вынес решение по существу жалобы. В 31 случае Комитет согласился с доводами истца и признал, что имело место нарушение положения Хартии. Однако не всегда жалобы удовлетворялись полностью. Так, например, в коллективной жалобе N 9/2000 "Французская конфедерация руководящих работников против Франции" утверждалось, что нарушаются несколько положений Хартии - ст. 2 (право на справедливые условия труда), ст. 4 (право на справедливое вознаграждение), ст. 6 (право на заключение коллективных договоров) и ст. 27 (право трудящихся с семейными обязанностями на равные возможности и равное обращение). В своем заключении Европейский комитет по социальным правам вынес решение, что было нарушение п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 4, но нарушений ст. ст. 6 и 27 не обнаружено <1>.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Совета Европы. Раздел Европейской социальной хартии (http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/default_en.asp).

В большинстве жалоб истцы ссылаются на нарушение прав организаций - ст. 6 (право на заключение коллективных договоров) (22 жалобы) и ст. 5 (право на организацию) (22 жалобы) <1>. Таким образом, самыми актуальными правами являются права на организацию. Таким образом, Комитет по Европейской социальной хартии был прав, когда "первоначально планировал объединить статьи 5 и 6 Хартии" <2>. Однако в итоге Комитет отказался от этого плана "с тем, чтобы не уменьшать существующую гибкость этого договорно-правового акта" <3>. Но все же Комитет предлагает государствам, ратифицирующим Пересмотренную хартию, "осуществить все возможные шаги, чтобы как можно быстрее принять статьи 5 и 6" <4>.

--------------------------------

<1> Там же.

<2> Пояснительный доклад к Пересмотренной европейской социальной хартии от 3 мая 1996 года. Официальный сайт Совета Европы (www.conventions.coe.int). П. 124.

<3> Там же.

<4> Там же.

Часто в одной жалобе сразу ссылаются на нарушение обеих статей (ст. ст. 5 и 6). Например, в коллективной жалобе N 2/1999 "Европейская федерация работников коммунальных услуг против Франции" утверждалось, что Франция нарушает ст. ст. 5 и 6 Пересмотренной хартии. Служащие вооруженных сил не имеют права на организацию, так как, согласно закону об общем статусе военнослужащих от 13 июля 1972 года, военнослужащим запрещено вступать в профессиональные союзы и создавать в вооруженных силах профессиональные союзы. Федерация утверждала, что право на заключение коллективных договоров соблюдается в том случае, если "коллективный договор осуществляется профессиональными союзами как обладателями этого права. Нельзя соблюсти статью 6 Хартии, если вначале не применить статью 5" <1>. Итак, из 12 жалоб, в которых ссылались на нарушение ст. 6, девять были признаны приемлемыми, и по всем из них принято решение. Только одна жалоба удовлетворена <2>.

--------------------------------

<1> Шайхутдинова Г.Р. Указ. соч. С. 62.

<2> Официальный сайт Совета Европы. Раздел Европейской социальной хартии (http://www.coe.int/t/dght/monitoring/socialcharter/default_en.asp).

Из 22 жалоб, в которых содержались ссылки на нарушение ст. 5, признаны приемлемыми 10 жалоб, и восемь из них уже рассмотрены. Только три жалобы удовлетворены.

Очень большое количество жалоб касалось нарушения прав молодежи. На нарушение ст. 17 (право детей и молодежи на социальную, юридическую и экономическую защиту) ссылались в 34 жалобах <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

По нашему мнению, для того чтобы система коллективных жалоб работала более эффективно, Комитету министров необходимо чаще выносить рекомендации. Конечная цель системы коллективных жалоб - сделать так, чтобы государство - участник Хартии выполняло все принятые на себя обязательства. Для этого неправительственным организациям предоставлено право обращаться к руководству Совета Европы, чтобы указать на имеющиеся нарушения в каком-либо государстве. Вполне закономерно, что если нарушение положения Хартии существует, то Совет Европы должен указать государству-участнику на это нарушение и потребовать исправления этого нарушения. В настоящее время Совет Европы в лице Комитета министров только констатирует факт нарушения и никаким образом не влияет на государство, которое и дальше может продолжать нарушать положения Хартии. Большой труд организаций, подавших жалобу, по сбору необходимой информации, составлению жалобы и подготовке всех необходимых документов и Европейского комитета по социальным правам, который выполнил всю работу по рассмотрению жалобы, пропадает зря, так как выявленное нарушение положения Хартии не исправляется. По нашему мнению, эту ситуацию можно исправить путем внесения изменения в Протокол по коллективным жалобам, в частности изменить п. 1 ст. 9, который должен выглядеть следующим образом: "Если Европейский комитет по социальным правам установит, что государство-участник нарушает положения Хартии, то Комитет министров обязан принять рекомендацию в отношении данного государства-участника". В этом случае Комитет министров не будет голосовать, для того чтобы принять рекомендацию, и, следовательно, политические причины не будут влиять на его решение. В результате процедура коллективных жалоб станет, на наш взгляд, намного эффективнее.

Механизм контроля за соблюдением положений Европейской социальной хартии, рассмотренный выше, несмотря на то что он был усилен процедурой коллективных жалоб, по нашему мнению, недостаточно эффективен. Во-первых, в нем не предусмотрено рассмотрение социально-экономических прав в судебном порядке, как это сделано в механизме контроля в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в которой предусматривается имеющее обязательную юридическую силу судебное решение Европейского суда по правам человека. Некоторые юристы, в частности В.И. Кузнецов, видят основную причину отсутствия возможности рассмотрения социально-экономических прав в судебном порядке, во-первых, в нечеткости формулировок положений соответствующих договоров и, во-вторых, в относительной слабости их контрольных механизмов <1>. В какой-то степени можно согласиться с мнением этого известного специалиста. Действительно, Пакт об экономических, социальных и культурных правах не дает ориентиров для определения необходимого минимального уровня обеспечения прав в социально-экономической сфере, что может осложнить рассмотрение нарушений его (Пакта) положений в судебном порядке. Вместе с тем в течение двадцати лет после принятия Пакта юристами была проделана большая работа, направленная на обеспечение рассмотрения социально-экономических прав в судебном порядке. Так, были предложены концепции "абсолютного минимального права, при отсутствии которого государство нарушает свои обязательства" <2> и "минимального порога" - "минимального уровня благосостояния в качестве стандарта для дистрибутивного анализа каждого из экономических и социальных прав" <3>. Благодаря этим концепциям Комитет в отдельных случаях устанавливает минимальные стандарты и отслеживает соответствие законодательства и практики государств - участников Хартии этим стандартам. Это является свидетельством того, что в ближайшей перспективе государства - члены Совета Европы смогут согласовать механизм судебного рассмотрения нарушения социально-экономических прав человека.

--------------------------------

<1> См.: Кузнецов В.И. Факультативный протокол к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах // Московский журнал международного права. 1996. N 3.

<2> См., например: Alston P., Queen G. The nature and scope of States Parties Obligation under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. Human Rights Quarterly. 9 (1987). P. 184.

<3> См.: Andreassen B.A., Skalnes T., Smith A., Strokke H. Human Right Performance in Developing Countries: The Case for a Minimum Threshold Approach. Human Rights in Developing Countries, 1998. P. 334.

Второй причиной неэффективности существующего механизма контроля за соблюдением положений Социальной хартии является невозможность подачи индивидуальных жалоб на нарушение социально-экономических прав. Предложения о принятии индивидуальной процедуры жалоб к Хартии стоят на повестке дня Парламентской ассамблеи с конца 70-х годов прошлого века. Ассамблея с первых дней разработки Хартии настаивает на том, что "экономические и социальные права присущи человеческому достоинству и однозначно являются правами человека, точно так же как гражданские и политические права. Обе категории прав взаимозависимы, и с ними нельзя обращаться по-разному" <1>.

--------------------------------

<1> Recommendations 1415 (1999), Additional protocol to the European Convention on Human Rights concerning fundamental social rights, Official of the Council of Europe, June 1999. Para. 2.

Сравнительно недавно Ассамблея вновь вернулась к идее процедуры жалоб для экономических и социальных прав, предложив либо создание Европейского суда по социальным правам по аналогии с Европейским судом по правам человека, либо путем "перевода" прав из системы Хартии в систему Конвенции, с тем чтобы Европейский суд по правам человека мог принимать к рассмотрению индивидуальные жалобы об их нарушениях. Ассамблея даже составила список фундаментальных социальных прав, которые можно было бы включить в новый протокол к Европейской конвенции. Расширение сферы юрисдикции Суда, в дополнение к контрольному механизму Хартии, является, по мнению Ассамблеи, оптимальным средством усовершенствования защиты прав европейцев, а также для гарантирования полного уважения социальных прав со стороны государств.

Комитет министров в ответ на эти предложения недвусмысленно заявил, что на нынешнем этапе он против введения индивидуальной процедуры жалоб для Хартии или создания Европейского суда по социальным правам. Он не поддержал также предложение включить некоторые из прав, содержащихся в Хартии, в Европейскую конвенцию, но все же не стал возражать против того, чтобы это предложение могло быть рассмотрено в рамках предстоящих обсуждений об обновлении Конвенции.

Комитет по социальным правам также подошел к этому предложению без особого энтузиазма, не согласившись с тем, что социальные права следует включить в Конвенцию, с тем чтобы заполнить пробелы в Европейской социальной хартии. По мнению Комитета, к подобному развитию, которое может иметь свои преимущества, все же следует подходить осторожно.

Вместе с тем многие юристы полагают, что едва ли возможно представить какие-либо убедительные и юридически обоснованные аргументы, почему Европейский комитет по социальным правам не может рассматривать наравне с коллективными жалобами индивидуальные случаи нарушения Хартии <1>.

--------------------------------

<1> См.: Jacobs F. The Extension of the European Convention to include Economic, Social and Cultural Rights, in Human Right Review. Vol. 3. 1978. P. 166 - 178.

4.1.6. Хартия основных прав Европейского союза

Хартия основных прав Европейского союза, провозглашенная Европейским парламентом, Советом и Комиссией 7 декабря 2000 года в Ницце, является последним по времени в минувшем тысячелетии, но весьма значимым документом в области прав человека. Он, по сути, подвел итог всему предшествовавшему развитию идей прав человека в конституционном и международном праве не только в Европе, но и во всем мире.

Среди многочисленных целей, которые определили необходимость принятия Хартии, можно выделить три основные и наиболее часто упоминаемые в подготовительных документах и в европейской доктрине: доступность для граждан ЕС; правовая гарантия и ориентир для государств-членов и государств - кандидатов в члены ЕС.

На Европейском Совете в Кельне 3 - 4 июня 1999 года была поставлена принципиальная задача Хартии: список основных прав должен стать доступным для граждан Союза. В этом смысле Хартия обозначает новый этап европейской интеграции, значительно усиливая политический элемент, приобретающий особое значение для дальнейшего совершенствования общего европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка.

Дата добавления: 2018-06-01; просмотров: 213; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 14 15 16 17 181920 21 22 23 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!